（公共管理专业论文）我国乡镇机构改革的问题与对策研究——以湖北咸安为例.pdf

论文原创性声明：- 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 一： + 学位论文作者签名：多气肛 。 日期：加g 年，2 ，月占日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：。 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内 容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存 学位论文。 导师始一括取哆 日期：南寥年纪月, t o 日 、瓜寸 勺日 jjj 钲 月 奎 尼 者 年 作 话 文坳? 位 期 学 日 轴一 中国乡镇机构改革的问题与对策研究 以湖北成安为例 专业：公共管理 硕士生：邹晨 指导教师：林毓铭 摘要 随着我国农村改革的不断深入，农村的经济关系和社会组织结构发生了根 本性的变化。农村基层政权需要不断调整完善以适应经济和社会发展的需要。 通过乡镇机构改革，改善农村政治体系和乡镇机构设置，既是巩固农村税费改 革成果的现实需要，也是适应我国农村经济市场化、政治民主化、社会现代化 发展目标的客观要求。本文在全面回顾乡镇的历史变迁和现实结构的基础上， 将以咸安改革经验为蓝本的湖北乡镇机构改革作为研究对象，对我国改革开放 以来数次乡镇机构改革难以走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀 怪圈的原因 进行了分析，提出了建立有限政府、分类改革、转变职能、理顺县乡关系、完 善村民自治、培育多元化公共服务体系等整体改革的对策建议，以期为广大农 村乡镇机构改革实践提供借鉴意义，最终推动乡镇公共管理“治道变革 效果 的实现。 关键词：乡镇机构改革：职能转变；演进路径；体制障碍；乡政村治 t h es t u d yo np r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fr e f o r m o na d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ni nv i l l a g e sa n dt o w n s c a s es t u d yo nh u b e ix i a n a nd i s t r i c t m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z o uc h e n s u p e r v i s o r ：u ny u m i n g a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ef u r t h e rr e f o r mi n c h i n e s ec o u n t r y s i d ev i l l a g e s ，t h ef u n d a m e n t a l c h a n g e si nt e r m so fe c o n o m i cr e l a t i o na n ds o c i a lo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ei nt h ev i l l a g e s a r ec a l l i n gf o rt h ec o n s t a n ta d j u s t m e n ta n dc o m p l e t i o ni nt h eu p p e ra d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e t h r o u g ht h eo r g a n i z a t i o nr e f o r mi nt h ev i l l a g e sa n dt o w n s 。t h ep o l i t i c a ls y s t e m i nt h ec o u n t r y s i d ea n dt h eo r g a n i z a t i o ns e t u pi nv i l l a g e sa n dt o w n sw i l lb eg r e a t l y i m p r o v e d 。w h i c hn o to n l yi sn e c e s s a r yt os o l i d i f yt h ea c h i e v e m e n t sr e s u l t i n g 仃0 mt h e t a x a n df e e sr e f o r m 。b u ta l s oa d a p tt ot h er e q u i r e m e n tf 阳mt h ed e v e l o p m e n tt a r g e t so f m a r k e te c o n o m y , p o l i t i c a ld e m o c r a c ya n ds o c i a lm o d e r n i z a t i o n t h i sp a p e r , o nt h eb a s i s o ft h eh i s t o r yo ft h ev i l l a g e sa n dt o w n sa n dt h e i ra c t u a ls t r u c t u r e s ，l o o k si n t ot h e o r g a n i z a t i o nr e f o r mo fv i l l a g e sa n dt o w n si nh u b e ip r o v i n c ew h i c hi sr e p r e s e n t e db y x i a n a nr e f o r m ，a n dm a k e sa n a l y s i s o nt h es t r a n g ep h e n o m e n o no f ”r e d u c t i o n - e x p a n s i o n ”w h i c hh a sb e e nh a u n t e dt h eo r g a n i z a t i o n r e f o r mi nc h i n e s e v i l l a g e sa n dt o w n ss i n c et h en a t i o n 。sr e f o r ma n do p e n i n gu p f i n a l l y , t h ep a p e rp u t s f o r w a r das e r i e so fs u g g e s t i o n sa n do p i n i o n si n c l u d i n gt h ee s t a b l i s ho fp o w e r - l i m i t e d g o v e r n m e n t ，s y s t e m a t i cr e f o r m ，f u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n 。r e - a r r a n g i n g t h er e l a t i o n b e t w e e nc o u n t ya n dv i l l a g e ，p e r f e c t i o no fs e l f - r u l eb yv i l l a g e r s ，d e v e l o p m e n to fn g o s ， e t c ，w i t ha na i mt oe x p l o r et h ew a y st ou p g r a d et h es o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i c s e r v i c es o a st os p e e du pt h ee s t a b l i s h m e n to fal a w - o r i e n t e da n ds e r v i c e - o r i e n t e db a s i c g o v e r n m e n ti nv i l l a g e sa n dt o w n sw h i c hc a ns u i tt ot h em a r k e te c o n o m ys y s t e ma n d c u r r e n ts i t u a t i o ni nc h i n a k e yw o r d s ：v i l l a g e sa n dt o w n so r g a n i z a t i o nr e f o r m ，t r a n s f o r m i n gg o v e m m e n t f u n c t i o n s ，p a t h ，p o l i c yb a r r i e r s ，t o w n s h i pg o v e r n a n c ea n dv i l l a g es e l f - g o v e m m e n t 目录 弓i 言1 第一章绪论3 第一节国家政权体系中的乡镇政权3 第二节乡镇机构改革的背景及意义4 第三节乡镇治理与乡镇机构改革研究综述4 第四节乡镇机构改革的理论基础1 1 第二章改革开放以来我国乡镇机构改革的实践1 8 第一节税费改革与乡镇综合改革试点1 8 第二节乡镇机构改革的主要做法与反思2 0 第三章当代乡镇机构改革问题分析2 5 第一节乡镇基层政权建设的路径依赖2 5 第二节现行乡镇体制与农村经济社会发展的矛盾2 6 第三节乡镇财权与事权划分模式不对称的矛盾2 8 第四节农村税费改革对乡镇生存与发展的影响3 0 第四章乡镇机构改革的对策思考3 2 第一节乡镇治理从单一模式到分类改革3 2 第二节改革完善现行乡镇机构规模3 3 第三节切实转变乡镇政府职能3 4 第四节建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系3 5 第五节进一步完善“村民自治 制度3 7 第六节培育和发展农村新型合作经济组织和社会中介组织3 8 结语4 l 参考文献4 4 致谢4 7 己i 言 ji 口 在我国现行的行政体系中，乡镇基层政权是最低一级的国家政权，是国家 权力与公民社会最大面积的结合部。目前我国农村人口占总人口的5 6 ，农村 基层政权公共管理水平的高低，直接影响着国民经济、社会发展和政局稳定。 近3 0 年来，我国农村改革取得了巨大的成就，但改革遇到的“瓶颈”效应逐渐 显现，改革的绩效也日益被削弱，农村的负担日益沉重，农业增产但农民并不 增收，并最终演变为困扰全社会的“三农危机 。 改革开放以来，我国先后进行了4 次大范围的乡镇行政管理体制改革，尤 其是近几年来的农村综合改革试点，在撤并乡镇、调整乡镇布局、整合资源配 置、对乡镇内设机构进行重组、重新核定行政编制、对乡镇事业单位实行分类 管理、引入“以钱养事 机制等方面做了大量的工作和探索，在短期内取得了 一定的成效。但就总体而言，2 0 多年来的乡镇体制改革并不成功，我国的乡镇 机构改革仍然没有走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀 的怪圈，许多问题并 没有因改革而得到有效解决，如机构编制的精简、财政困境的缓解、行政体制 的理顺以及政府职能的有效履行等并没有完全实现改革的初衷。 2 0 0 6 年我国全面取消农业税，乡镇政府在卸下了税费征收的重任后，又客 观上承担起发展与改造农村、最终实现城乡一体化目标的责任。这些职能的转 变给乡镇政府的职能定位与体制安排带来了严峻挑战与新的机遇。乡镇政府系 统有效的实质性改革将对统筹城乡发展的前景产生重大影响，所以我们有必要 在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇机构改革的方向问题。通过对 目前我国乡镇机构改革中制度困境的探讨，分析这些制度困境形成的原因及其 导致的效应，以期进一步丰富我国乡镇治理的理论。 基于以上认识，本文在全面回顾乡镇的历史变革和现实结构的基础上，把 乡镇机构改革至于我国农村经济市场化、政治民主化、社会现代化进程的大背 景下加以考察，运用经济基础与上层建筑基本关系基本原理以及制度变迁与路 径依赖、多中心治理体制、公共物品等理论，分析、梳理改革开放以来我国乡 镇行政体制与农村经济社会发展的矛盾，以及农村税费改革对乡镇生存与发展 的影响，揭示出我国乡镇机构改革的基本动因和改革的重大现实意义。提出了 建立有限政府、转变乡镇职能以及分类改革的等一系列着重整体设计的对策思 路。 乡镇机构改革的探索属于应用和对策研究，本文采用理论与实践结合、理 论联系实际的基本方法，坚持理论指导下的可操作性。通过文献分析研究，本 文回顾了我国乡镇基层政权的历史沿革和演进的过程，参考并借鉴了国内外基 层政权公共管理方面的理论和研究成果，综合运用治理理论、制度变迁与路径 依赖、公共物品等理论，着力从城乡二元结构以及县乡格局、乡村关系等深层 次的角度，揭示现行乡镇行政体制与农村经济社会发展的矛盾，以及农村税费 改革对乡镇生存与发展的影响。对乡镇机构陷入“循环式改革陷阱 的制度障 碍进行了深入的剖析，提出了乡镇机构改革必须重视改革的整体设计的一系列 的对策思路。 通过对湖北、浙江、广东等部分地区乡镇机构改革的实地调研，采用访谈、 比较分析的方法，对我国乡镇机构改革的总体概况进行归纳分析，并着重以作 为乡镇机构改革试点示范蓝本的湖北咸安模式为例，通过对改革的内容、成效 以及存在问题的分析，探讨目前乡镇机构改革的主流思路以及最主要的制度困 境，思考当前乡镇机构改革的局限以及面临的主要问题和难点，探讨改革的制 度设计及运行过程的缺陷，从而为全面推行的乡镇机构改革提供有益的政策参 考。 本研究取材于农村基层现实的公共管理实际，又构筑在较为坚实的理论基 础之上，努力做到理论与实践的统一和坚持理论指导下的可操作性。研究遵循 “实地调研一找出问题一分析问题一寻求对策”的逻辑思路，以使本选题的研 究体系更加完整。 本文的创新点在于，以乡镇机构改革政策决策与理论研究的双重身份和视 角，主张乡镇机构改革必须突破以往“就机构编制论机构编制 的模式，探索 着眼宏观、体现系统的整体设计思路。乡镇机构改革不仅是单纯的机构改革， 而且涉及政治、经济、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。 2 第一章绪论 第一节国家政权体系中的乡镇政权 乡镇是我国行政体系中最低一级的地方行政建制。它承上启下，在中国行 政体系中占据着极其重要的地位。乡镇政权是我国基层社会的行政“末梢 ，代 表国家对乡村社会进行直接治理，其治理水平直接关系到辖区居民的切身利益， 是现代国家治理的政治基础。乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家 的权威及其合法性基础的建构。就此而言，乡镇是国家与乡村社会之间不可偏 废的“平衡器 和不可替代的调节、缓冲和磨合的组织( 机制) 正是通过 它，乡村基层的许多矛盾和冲突都在乡镇这一级得到了化解，而国家也达成了 对乡村社会的统治。国 在现有条块分割的权力设置体制下，乡镇机构基本上都是国家相关部门在 乡镇这个层级延伸出的触角。“条 的权力在纵向穿透一定的层级后落脚在乡镇 这个“块”当中，并且与其他各“条 的权力在此交汇，形成复杂的权力关系。 从这个角度看，乡镇政权体现了强烈的国家意志。 就宪法和其他法律规定而言，乡镇政权是国家依法在农村建立的最低一级 政权，但是严格意义上说，乡镇几乎不能被视作一级完备的政权组织。 因为完 备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，但是对镇而言，在国家政权下沉 到县以下以来，乡镇从来就不曾具备完整的政权功能，与国家政权体系的其他 层级相比较：乡镇没有相对独立的司法和决策机构，也没有独立的财政，因而 缺乏相应的施政能力。与其说乡镇是一级政权组织，不如说是一级行政机关， 甚至连行政机关应有的行政执法权也没有，其人权、财权、物权几乎被上级部 门垄断，这种条块分割的管理体制严重削弱了乡镇职能的发挥。 。杨宏山府际关系论北京：中国社会科学出版社，2 0 0 5 ：1 4 o 吴理财乡镇新论开放时代，2 0 0 2 ( 5 ) 徐勇县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换江苏社会科学，2 0 0 2 ( 2 ) 3 第二节乡镇机构改革的背景及意义 改革开放以来，我国农村经济领域发生两次重大制度变迁：一是发端于2 0 世纪7 0 年代末期的家庭联产承包制度，其成就和地位已经得到举世公认；另一 次是发端于2 0 世纪9 0 年代的农村税费改革，目前也已收到令人瞩目的成效。 这两次改革虽然内容、形式、目标不尽一致，但都是对农村原有制度的重新安 排，对农村经济发展和社会稳定起到了重要作用，因而具有深远的历史意义。 这两次制度变迁及其形成的新局面，正是当前推进乡镇机构改革的直接动因。 实际上，我国的乡镇机构历经多次改革，取得了一定的成效。但总体而言， 仍然没有走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀 的怪圈，机构臃肿、人浮于事、 职责不清、条块分割等问题并没有因改革而得到有效解决，乡镇机构之所以陷 入“循环式改革陷阱”，归根到底是制度的障碍。制度的障碍既来自城乡的二元 结构，又源自我国计划经济时代形成的社会管理方式在农村工作中的沿袭。即 计划经济体制强调的政府依靠行政权力配置资源，因此它必然是“全能的政府 ， 并且伴随着经济社会的发展，同比例地增设机构和人员。走出这条路径的依赖， 就在于政府角色的转型，政府职能的根本转变，以及打破城乡分治的二元体制 和纵向政府间的“职责同构 关系模式。 这也是我国农村改革的艰巨性和复杂性之所在，同时也是“三农”专家呼 吁“三农问题必须在“三农”之外寻求解决办法的原因。 根本上看，乡镇政府目前面临的问题，不是“乡镇 问题，而是“政府” 问题，是政府问题在乡镇层面的体现。乡镇机构改革离开整个政府体系的系统 性创新，本身就没有成功可言。同时，乡镇作为政权体系的末端，可以有比较 多的自主创新并先行先试，如果乡镇机构改革能够有所突破，反过来一定会为 全面的行政管理体制改革奠定坚实基础。 第三节乡镇治理与乡镇机构改革研究综述 中国乡村基层政权、乡镇治理及其体制变革的学术研究涉及政治学、管理 学、社会学和人类学等学科，该研究领域成果丰富，大体上可以分为两个部分： 一部分深刻反省现行乡镇政权在公共管理中存在的问题与危机，另一部分则分 4 别从各自的观点提出农村基层政权体制、乡镇机构改革与发展趋势。 一、中国传统乡镇制度的演变及启示 在一定意义上，我们透过传统中国乡村政治治理结构的演变轨迹可以发现 一些有价值的启示。从秦汉至明清，中国乡镇制度以隋唐为界分为两个时期。 隋唐以前，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域：隋唐以 后，国家权力从乡镇退缩到县级，县以下实行保甲制和“乡绅自治”，由地方 精英和县府共同治理。固由此形成了皇权、绅权、族权共同治理的乡村政治体系， 并保持了很长时间的相对稳定。我国社会人类学家费孝通先生提出，“中国乡土 社会的基层结构是一种差序格局。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱 的，是挂名的，是无为的，即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而 上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了皇帝无为而天下治的 乡村治理模式 。 清华大学人文社会科学学院秦晖教授将其概括为：“国权不下 县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。 上述专注于“非 国家观 ，且以家族、宗族、村落、社区的内在凝聚力为假设前提的乡村治理模 式，不仅成为2 0 世纪9 0 年代以来我国政治学界颇为流行的话语，并且成为一 些学者提出实行“县政、乡派、村治 体制的历史根据和理论支撑。事实上， 从历史的角度看，这一格局在2 0 世纪初就在现代化进程和民族危机的双重挤压 下解体。这种纯学理性的分析，其实质和核心在于，无限地夸大和美化了“地 方精英阶层在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其 背后深层次的社会经济制度。 通过对我国乡村治理的层级及其变迁的历史考察，可以得知传统的帝国时 代，县以下也存在多级组织与管理层级。传统的乡村治理的常态既非“自治”， 也非“专制 ，而是实行“官督绅办 这一节约成本的制度安排。二十世纪以来， 传统帝国向现代国家转变的重要表现不仅是财政及控制能力的增强，也表现为 更多的承担公共管理与公共服务的职能，由此也推动国家权力及政权组织向社 会基层不断扩张，并最终实现乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化，这一 回赵秀玲中国乡里制度社会科学文献出版社，1 9 9 8 ：3 0 - 3 1 o 费孝通乡土重建费孝通选集天津：天津人民出版社，1 9 8 8 ：9 5 3 0 1 秦晖传统十论：本土社会的制度文化与其变革上海：复旦大学出版社，2 0 0 3 ：3 5 过程通常被视为是“国家政权建设 的过程，也是中国现代化的重要表现。相 对而言也是一种代价高昂的方式。 从历史的经验来看，无论是财政征缴、社会控制还是公共服务，政府均必 须考虑其社会、经济和政治成本。一种最为经济的办法无疑也是最有效率的办 法。在历史的发展进程中，皇权政治借助乡里、家族和士绅来实现自身的目标 不失为一种经济的且不得已的办法。那么，在当前我国乡镇改革中，如何动员 社会组织和民间力量参与乡村社会的公共管理和公共服务也是必须切实解决的 问题。正因如此，在当前乡镇机构改革的讨论中，我们不能不注意到上述历史 的经验。随着社会的发展，人们对公共服务的需求越来越多，要求国家和政府 提供更多的公共产品和服务，维持市场经济和社会的秩序，这些不仅要求乡村 政权组织的存在，也将推动乡镇政府公共服务职能的强化。 二、建国以来我国乡镇机构及管理体制的变革 乡镇政权体制的变革贯穿了新中国农村土地经营体制的发展与改革的全过 程，不同时期的乡镇体制是不同时期的农村土地经营体制发展与改革的最初产 物。乡镇机构改革虽然是一个复杂而敏感的话题，但并不陌生，因为它伴随着 农村发展的各个阶段，并随着农村土地经营体制的变化而不断改革。 ( 一) 新中国成立初期的乡政权制 在新中国成立初期，为完成农村土地革命，实现农村土地由地主占有向全 体农民人均分配转移( 新中国成立后第一次土地经营体制改革) 和巩固新生政 权，在原解放区边区政府组织构架的基础上，在农村成立了乡人民代表大会和 乡人民政府。它是新中国第一个完整的农村基层政权，也是新中国成立以来第 一次乡镇机构改革。乡人民政府委员会是乡一级的政权机关，受区人民政府的 领导。在没设区人民政府的地方，由县人民政府领导和区公所指导。由于县乡 中间有一个区政府或区公所，所以县以下的有些管理职能为区乡两级分担，乡 政府主要承担面向农村生产发展和农民生活改善等务实性的工作。 6 ( - - ) 政社合一的人民公社体制 1 9 5 8 年8 月，中共中央通过关于在农村建立人民公社问题的决议，农 村开始全面推行人民公社运动，这是建国以来第二次乡镇机构改革。改革的起 因同样源自农村新一轮的土地体制改革。农村土地由建国初期的农户家庭分户 经营向农村互助合作经营方式互助组转移，并逐步向高级合作社过渡。在 当时的条件下，这种土地经营体制的改革确实起到了提高农村劳动生产力、促 进农村经济发展的积极作用。为适应这一新的土地经营体制，以及由此而带来 的农村经济和社会发展的需要，全国农村范围内开始推广撤乡并社，实施政社 合一的人民公社体制，代替乡镇政府行使基层人民政府职权，按照“一大二公 和“党、政、军、民、学统一 原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、 文化和社会管理于一身的全能政府治理模式。在这种体制下，人民公社控制了 农村的两大基本生产要素土地和劳动力。公社既可以用行政手段来管理经 济，也可以用“经济手段 来管理社会，在中国历史上，国家权力第一次如此 有力地深入到农村。 国家主导下的人民公社政社合一体制，违背了中国农村的基本状况和社会 发展规律，不仅严重歪曲了农村基层政府管理职能，而且这种由小到大，由少 到多，由分散到集中的形成方式也加剧了农村基层组织机构与人员的膨胀。到 1 9 8 0 年底，全国农村人民公社为5 4 1 8 3 个，每个公社平均配备国家干部3 0 人， 共计1 6 2 万多人：加上生产大队4 9 7 万、生产队2 8 8 0 万多人，三项合计约3 5 0 0 万人以上。如此庞大的农村基层管理队伍相对于国家而言，是“一种国家财政 不负担的、靠集体自己养活自己、一切听命于国家计划的劳动组织 。这套完 整的农村基层政权的政治生态和基本构架，不仅在当时破坏了农村经济和社会 发展的正常秩序，而且一直影响并继续影响着人的思维方式，也为今天的乡镇 机构改革的困境埋下了隐患。 ( 三) “乡政村治”二元乡村治理体制的建立 1 9 7 8 至1 9 8 3 间的五、六年，是我国由“政社合一”的人民公社体制向“乡 。王颖新集体主义；农村社会的再组织北京：经济管理出版社，1 9 9 6 ：2 0 0 7 政村治 二元乡村治理模式过渡的一个关键时期。随着以家庭联产承包责任制 为特征的农村基本经济制度的建立，农村土地由农村集体集中经营向农户分户 承包经营转化，动摇了人民公社体制继续存在的权威基础，促进了农村土地、 劳动力、资金、技术等生产要素的合理流动与重新组合，由此而引发的农村经 济和社会的变革，势必要求有一种新的农村基层政权组织形式来支撑和推动， 这就促使了农村第三次乡镇机构改革，即从1 9 8 3 年开始至1 9 8 5 年基本结束的 “撤社改乡( 镇) 。 1 9 8 2 年1 2 月，五届全国人大新修改的中华人民共和国宪法第9 5 条规 定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由 乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府 ；第1 1 0 条规定：“农村按 居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织 ，由此“乡政村治二元乡村 治理体制模式正式确立。 1 9 8 3 年1 0 月1 2 日，中共中央、国务院下发关于实行政社分开建立乡政 府的通知，明确提出政社分开，建立乡政府。这样，到了1 9 8 5 年，全国所余 的2 4 9 个人民公社自动解体，取而代之的是7 9 3 0 6 个乡、3 1 4 4 个民族乡和9 1 4 0 个镇。 至此，在中国延续了2 6 年的“政社合一 人民公社体制终于退出了乡 村政治历史舞台! 我国在改革开放初期进行的这次乡镇行政体制改革，国家初步明确了政府 与农民之间的权力边界，即乡镇实行党委领导下的“议行合一制，乡镇以下实 行村民自治，从而初步形成了“乡政村治 的二元乡村治理模式。同时，初步 明确了乡镇政府“依法行政 的基本原则和主要职能，即“乡人民政府建立后， 要按照中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、 司法、文教卫生、计划生育等工作。” 总之，这一次乡镇行政体制改革和村民 自治制度的建立，是改革开放初期国家实行“放权让利”的结果。 另一方面，由于本次乡镇行政体制改革是建立在原有人民公社体制基础之 上的局部调整，没有彻底的职能转换，原有政社一体的行政思维方式仍深深影 响着新的农村基层政权组织一乡镇人民政府的行为过程，并随着农村政治、 o 国家统计局中国统计年鉴( 1 9 9 7 年) 北京：中国统计出版社，1 9 9 8 ：3 6 6 西参见中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知 ，1 9 8 3 1 0 1 2 8 经济和社会的发展，这种“乡政村治 二元体制模式也逐渐暴露出诸多的深层 次的矛盾和问题，成为影响农村经济、社会发展的阻力，改革不合时宜的乡镇 体制势在必行。 三、关于乡镇机构改革的理论探讨 目前，学术界对现行乡镇机构存在的问题的看法大体一致，基本上锁定在 体制不顺、机构膨胀、人员超编、职能错位、财政困难与农民负担沉重等问题 上。但在有关乡镇机构改革和乡镇治理模式发展趋势的研究探讨上，争论则较 为激烈。理论界与实际部门的工作者根据各自的观察和理解，从不同的角度探 求能够从根本上改善乡镇机制的路径，形成了几种互有区别的改革主张。湖北 洪湖三农研究会发起人廖星成将其归纳为“悲观论与“激进说 。 所谓悲观 论认为，以乡镇政权为主体的现行乡镇体制权力过分集中，职能过于宽泛，导 致行政干预太多，把目前农村矛盾的堆积和冲突的引发都归结于现行乡镇体制 的问题。因此，乡镇政府以及由此而形成的乡镇机构体系已完成了它的应有历 史使命，应予撤销。而通过强化县市管理和村民自治功能，即县政村治的 方式进行乡村治理。并且，这种撤销又分两种形式：一是主动式的强制撤销， 二是休克式的自生自灭。 而所谓的“激进说”则认为，以乡镇政府为主体的乡镇治理体制是维持农 村经济持续发展，农村社会和谐稳定的最佳治理模式，同时也承认现行乡镇体 制确实存在不相适应的问题，但这一问题不是体制本身的问题，而是这种乡镇 治理体制在运行过程制约因素太多，如乡镇政府权力无法集中( 受乡镇党委制 约) ，乡镇职能无法整合( 受县市部门条块割据的影响) 等问题。因此现行的乡 镇体制不是要撤销而是要坚决保留，并且要进一步扩大和强化乡镇政府以及由 此而形成的乡镇机构体制的权力和影响。 具体来说，学术界对于乡镇机构改革的探讨可以概括为如下五个主要的观 点： 第一，机构撤销与权力分解论。持这种观点的学者认为，乡镇级政府应该 撤销。理由是：1 、乡镇没有财力建立一级完全政府。2 、乡级政府是当前农村 。廖星成乡镇体制改革的前途与选择改革内参( 北京) ，2 0 0 6 ，2 8 ：3 3 - 3 7 9 许多问题的始作俑者。条块交叉的管理机构、上下对应设置的行政管理体制是 目前农民负担沉重的主要源泉。3 、经过上一轮的机构改革，乡级政府已没有多 少职能。4 、目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。撤 销乡镇政权，将国家基层政权单位收缩到县一级后，原来乡镇人大和政府的权 力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及“农政 的部分权力上移到县 政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩 i x ；第二是将乡镇政权的大部分权力平移给乡镇民代表大会和乡镇委员会；第 三是将部分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。u 第二，“县政、乡派、村治 论。华中师范大学中国农村研究中心教授徐勇 主张建立“县政、乡派、村治 的治理结构，以“强村、精乡、简县”为取向， 对农村利益关系进行再调整，使税费改革的好处真正为农民所享受。强村，就 是增强村的财力和自治能力。精乡，一是精简机构，从体制上改乡级基层政权 为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处乡公所作为县以下的行政组织； 其次是精简职能，乡的功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托必须由乡 行政组织完成的政务类任务，二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协 调村与村之间的关系；最后是取消乡一级财政。简县，就是精简机构与建立责 任政府。从长远看，随着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单 位。中央可以通过党务、司法、资源分配控制县，县在有限的范围内实行自治， 向地方民众负责。“ 第三，乡镇撤并论。近年来，我国进行了较大幅度的撤乡并镇，乡镇数目 由2 0 世纪9 0 年代初期的5 万个减到不足3 8 万个。撤乡并镇的主要目的是为 了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人员问题并不是根本问题。如果体 制不合适，人再少，也是冗员。相反，有的地方增设了乡镇和村之间的管理机 构，如管区、管片或者办事处等，这个层次又增加了一些工作人员。对于那些 丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。” 第四，彻底改革论。有人主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底的改革。 乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇。改革乡镇需要明确乡镇的三个主要职能： 郑法农村改革与公共权力的划分战略与管理，2 0 0 4 ：1 9 - 2 6 住徐勇县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换江苏社会科学，2 0 0 2 ，2 1 3 赵树凯从十省区二十个乡镇的调查看我国乡镇机构改革：上科学决策，2 0 0 5 ，l ：3 7 - 4 0 1 0 l 、高效提供农村公共服务。2 、建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新农村规 划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能。3 、管 理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。乡镇政权不仅不能撤销， 反而应当加强，改革的突破口应在“市管镇 。参照国外经验，建立四级政府， 即中央、省、市、镇四级政府。还有人主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡 县制 ：减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县 体制，形成“省 一县一乡”三级体系。 第五，乡镇自治论。即在将农村社区事务与国家事务适当区分后，国家通 过强制性法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架 内实行广泛的自治。作为一个长远的战略，“自治论 赢得了不少专家与学者的 认同，但自治论内部又有多种分支，归纳起来有两种：其一是主张乡镇政府自 治、村庄社会自治。乡镇或者实行“民主选举、议政结合、两委合一 ( 政府委 员会与党的委员会合一) ，或者建立“民本位 政府，乡镇政府实行民选、民管，二 乡镇的领导由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。1 其二是主张村镇地位同等 的自治，乡镇实行自治，乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由 选民选举产生；将政府组织延伸到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构 一村公所并设立村民代表会议作为议事机关。上述几种观点之间的分歧比较大， 尚没有出现占绝对优势的观点，但已经形成一点共识，即乡镇政府出现的问题。 从根本上说是体制问题。 第四节乡镇机构改革的理论基础 在市场经济条件下，关于乡镇政府的职能目标，可以由公共品理论给我们 一个简明的回答。政府作为一个公共机构，其基本职能就是组织和执行公共品 的供给。从政府机构改革的角度看，乡镇机构改革是国家行政管理体制整体改 革的一部分，它的目标取向必然应当符合政府机构改革的大方向。这个大方向 h 张春根县域论北京：中国文联出版社，1 9 9 9 ：6 2 8 1 ”党国英学术界关于乡镇机构改革的一些看法 领导参阅，2 0 0 5 ，9 ：2 1 - 2 2 ；李昌平乡镇体制改革 和乡村社会发展：由“政府本位”向“民间本位”转变毛泽东邓小平理论研究，2 0 0 4 ，6 ：2 9 - 3 5 ；吴 理财中国大陆乡镇政府何去何从二十一世纪，2 0 0 3 4 ：1 2 1 4 1 6 沈延生村政的兴衰与重建战略与管理，1 9 9 8 ，9 ；沈延生自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望战 略与管理，2 0 0 3 ，l ：5 2 - 6 6 就是逐步清理、解除计划经济的桎梏，增加政治体制的民主含量，建立适应市 场经济的政府架构，全面实现从“全能政府”走向“有限政府，从“人治政府 走向“法治政府、从“权力政府走向“责任政府 ，从“高成本政府 走向 “有效政府”，从“管制政府”走向“服务政府”，建立良行运行的现代公共治 理体系。 从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系角度考察传统农业社会、 人民公社时期和家庭联产承包责任制下的农村公共物品供给制度，可以发现现 行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征包括“以 制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与收益主体二者利益相分 离等 。1 7 这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现 有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩 大以及农村公共物品供需失衡等问题。因此，必须积极探讨对乡村治理模式与 农村公共物品供给制度进行创新的对策建议。 一、乡镇公共品供给制度 以保尔萨缪尔森( p a u ls a m u e l s o n ) 为代表的西方经济学家们认为：由 于公共品具有非排他性和非竞争性的特征，依靠自发的或自我组织的市场竞争 难以实现如私益物品所能实现的优化水平，容易出现“搭便车”和投资不足等 诸多问题，并且在规模经济上缺乏效率。因此，公益物品领域应当用中央集权 的方式来实现资源的优化配置，即由具有强制力的政府来提供，则可以克服市 场供给的缺陷。由此而得出的结论是：政府应该是公共品的天然提供者，提供 公共品是现代政府的重要职责。 关于划分公共品与非公共品之间的界限，政府应该提供哪些公共品的问题， 这其实也是政府职能边界的问题。公共品理论认为：凡是通过市场机制能够解 决的问题，政府就不应再去插手；凡是存在市场缺陷、市场失灵的地方，政府 就必须承担起公共管理的职能。从政府与市场、政府与社会、政府与企业的关 系看，具体有以下四种情形： 一是有关公共物品生产和提供的事务，都应该由政府来管理。以弥补市场 张兵，楚永生农村公共物品供给制度探析江海学刊，2 0 0 6 ，5 ：9 5 1 0 0 1 2 的功能缺陷，解决社会自身无力解决的问题。包括社会治安、货币稳定、公平 分配、政府活动等，应该由政府无偿足额提供，而不应再让社会成员承担成本。 二是企业和社会可以自行解决的事务，主要通过社会自我协调、自行解决。 政府的作用在于为企业和社会组织创造一个稳定的社会秩序，为经济社会和社 会生活制定为大多数人认可的合理规则，并充当社会成员纠纷的公正仲裁。 三是可以由非政府组织或中介机构承担的，政府依法进行监管即可。如审 计事务、计量认证、行业管理、交易代理等。 四是对于其他主体不能提供或不能高质量地提供的一些准公共产品，由政 府、市场、社会共同承担。政府寻求最优供给机制，保证提高供给水平，如文 化体育、医疗卫生以及社会保险事务等。 从总体上说，当前制约中国农村实现继续发展的因素主要表现为：农业基 础设施投入不足，现有科技力量对农业支持不够，导致农业发展停滞不前；农 村义务教育、医疗卫生投入不足，社会保障制度不健全等导致农民负担过重、j 农村可持续发展潜力有限：农民工权益没有得到很好的维护，致使劳动力转移 对农村发展的效率受损。坩以上问题几乎都是农村公共品严重匮乏的表现。中央 机构编制委员会办公室副主任吴知论认为，农村公共服务包括四个方面：第一 是秩序：第二是正义；第三是社会福利，包括公共卫生、义务教育、社会保障、 文化事业等；第四是发展农村经济。塘 “ 长期以来，我国行政权涉及的范围过于宽泛，政府机关的职权来源，并不 完全局限于法律法规的明确规定，往往还可以由有关部门通过制定规章或者其 他文件的方式自我授权，或者通过内容模糊的“三定 方案拓宽职权，职权法 定的行政法治观念十分淡漠。其结果就是，政府机关在帕金森定律的驱使下， 全面介入和干预经济、社会生活的各个方面，充当着全能政府的角色，甚至直 接进入市场充当竞争主体、与民争利，导致市场主体与行政主体身份的混淆。 实践当中，大包大揽式的行政职能在强调对相对人的管制和约束的同时， 又忽视了行政权服务于公民权的本来属性。造成政府职能“越位 、“错位 、“缺 位”现象同时出现的局面，这就必然要求促成管理型政府尽快向服务型政府的 转变，推进以转变政府职能为核心的行政管理体制改革。 1 8 高刚农村公共产品供给须实现三大转向人民网h t t p ：n c p e o p l e c o m c n g b 6 1 1 6 0 5 0 0 0 9 0 2 h t m l ， 2 0 0 6 1 1 0 6 1 9 吴知论在“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革”国际研讨会上的发言，2 0 0 6 3 2 6 1 3 二、乡镇治理模式与多中心体制 尽管政府应该是公共产品的天然提供者，但当公共产品完全由政府供给时 又存在非市场缺陷。查尔斯沃尔夫( c h a r l e s w o l f ) 认为：由政府组织的内在 缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本、低效率和分配不公 平，就是政府失效。一是使成本和收入分离。非市场活动的收入具有非价格来 源，主要由政府税收支付成本，易导致多余和增加的成本。二是形成内在性。 私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策。三是派生外在性。非市场活 动可能产生无法预料的远离公共目标的副作用。四是分配不公。非市场活动会 产生权力或特权( 而不是收入和财富) 的分配不公。这些非市场缺陷会直接导致 政府部门内部的低效率，引致公共产品有效供给不足。卸计划经济时代造就的“全 能政府”模式，通过不受约束的权力对各种事物大包大揽，政府职能边界随之 无限扩张，政府承担了太多本来完全可以由社会或市场自己去解决的事务。由 此造成政府机构的膨胀和政府职员的冗余，直接导致社会经济的恶性循环，造 成社会资源和财富的极大浪费，带来了普遍的搭便车和效率低下。而在市场经 济体制下，政府行为有明确的边界，这种边界既由法律加以规范和约束，又被 市场行为的主体和公民个体所认同。也就是说，政府在对社会事务进行必要的 管理时，应该充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，充分发挥社会潜 能，形成政府与社会的共同治理结构。 在分析造成三农问题的原因时，“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农