（公共管理专业论文）招商引资过程中的地方政府行为模式分析——以扬州为例.pdf

摘要 本文研究的目的是：通过理论与实践的分析，探索地方政府在招商引资 中的行为模式，并提出新行为模式在扬州招商引资实践中的应用建议，供决 策参考。 以政府为主导的招商引资尽管具有一定的历史合理性，对推动地方经济 发展起到了不可否认的作用，但其本质是不合理的，是政府角色不清、定位 不准的体现，是政府的越位和错位，是转型期过程中政府、市场、社会的关 系不成熟的表现。本文在对地方政府招商引资行为理论进行阐述的基础上， 对当前我国地方政府的主要招商引资行为模式政府主导型模式进行了深 入分析，找出了其运行特点、取得的成效和存在的弊端，并由此延伸、归纳、 探索出一种科学合理的新型政府行为模式政府引导型模式，包含了政府 的引导行为、政府的服务行为和政府的协调行为。 为了使研究具有针对性和实践性，本文以扬州的招商引资为例，在对扬 州招商引资工作及其模式的特点、成效、存在问题以及成因等进行分析、评 价的基础上，从管理学的视角对政府主导型招商引资行为进行反思，对构建 新型政府行为模式进行印证。 本文通过重点篇幅详细阐述了政府引导型行为模式在扬州招商引资实践 中的应用建议，即强化对招商引资的引导、优化对招商引资的服务和加强对 招商引资的协调。强化对招商引资的引导，首先是明确政府的职能定位，其 次是有选择地培育主导产业，第三是着力培植招商主体，第四是提高对招商 信息的收集和推介水平。优化对招商引资的服务，首先应从重视投资软环境 的改善入手，其次是弥补企业行为的不足，第三是做好现有招商企业的服务。 加强对招商引资的协调，不仅体现在对招商引资方向上的平衡协调、区域间 的平衡协调，还体现在当前的快速发展与未来的可持续发展的平衡协调。加 强监管，是政府实现平衡协调职能的重要手段。 本文的研究是按照“研究现状提出问题一分析问题一解决问题”的 基本思路展开的，主要采用文献资料法和逻辑分析法等定性分析方法进行撰 写。本文的独到之处在于：引入公共管理和市场经济相关理论来对当前地方 政府招商引资行为进行分析，以实证形式系统构建了政府引导型招商引资行 为模式，并以政府的引导行为、服务行为和协调行为三大维度来支撑。 关键词：地方政府招商引资行为模式 a bs t r a c t t h ep u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei st oe x p l o r el o c a lg o v e r n m e n t sb e h a v i o rp a t t e m s i ni n v i t i n gi n v e s t m e n tt h r o u g ht h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la n a l y s i s ，a n da l s ot op u t f o r w a r ds o m ep r a c t i c a l s u g g e s t i o n s a sr e f e r e n c e ，a p p l y i n gi nt h ep r o c e s so f i n v i t i n gi n v e s t m e n ti ny a n g z h o u u n d e n i a b l y ，t h ea t t r a c t i o no fi n v e s t m e n td o m i n a n t l yl e a db yg o v e r n m e n th a s h i s t o r i c a lr e a s o n a b l e n e s sa n dp l a y ss o m er o l e i np r o m o t i n gl o c a le c o n o m y h o w e v e lt h ee s s e n c ei su n r e a s o n a b l e i ti st h er e f l e c t i o no fg o v e r n m e n t s w r o n g i d e a sa b o u tr o l e sa n dp o s i t i o n s a n di m m a t u r em a n if e s t a t i o no fr e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e m m e n t ，m a r k e ta n ds o c i e t yi nt h et r a n s f o r m a t i o n o nt h eb a s i so f t h e o r e t i c a le l a b o r a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t sb e h a v i o rt h e o r yi ni n v i t i n g i n v e s t m e n t t h i sa r t i c l eu n d e r t a k e sad e e pa n a l y s i sa b o u tt h em a i ni n v e s t m e n t a t t r a c t i o nb e h a v i o rp a t t e r n si nc h i n an g o v e r n m e n tl e a d i n gp a t t e r n s ，f i n d i n go u t i t so p e r a t i n gf e a t u r e s ，a c h i e v e m e n t sa n ds o m ee x i s t i n gw e a kp o i n t s ，s oa st o e x t e n d ，g e n e r a l i z ea n de x p l o r ean e ws c i e n t i f i c a n dr e a s o n a b l e g o v e r n m e n t b e h a v i o rp a t t e m s g o v e r n m e n tg u i d i n gp a t t e m s ，w h i c hi n c l u d i n gg o v e r n m e n t s g u i d e ，s e r v i c ea n dc o o r d i n a t i o n i no r d e rt om a k et h er e s e a r c hd i r e c ta n dp r a c t i c a l ，t h i sa r t i c l ec i t e sy a n g z h o u a sa ne x a m p l e o nt h eb a s i so fa n a l y s i sa n de v a l u a t i o no fy a n g z h o u si n v i t i n g i n v e s t m e n t ，i n c l u d i n gf e a t u r e s ，r e s u l t s ，e x i t i n gp r o b l e m s a n dr e a s o n so fi t s p a t t e r n s ，t h i sa r t i c l er e c o l l e c t sg o v e m m e n tl e a d i n gp a t t e r n s f r o mt h ee c o n o m i c a n g l e ，t ov e r i f yt h en e wg o v e r n m e n tb e h a v i o rp a r e m c o n s t r u c t i o n t h i sa r t i c l ee l a b o r a t e st h en e wb e h a v i o rp a t t e r n sa p p l y i n gs u g g e s t i o n si nt h e p r a c t i c e ，t oi n t e n s i f yg u i d a n c e ，o p t i m i z es e r v i c ea n ds t r e n g t h e nc o o p e r a t i o n t oi n t e n s i f yg u i d a n c e ，w eh a v et od ot h ef o l l o w i n gp a r t s ：f i r s t l y , t om a k ec l e a r g o v e r n m e n t sp o s i t i o n ，s e c o n d l y , t ot r a i nm a i ni n d u s t r i e sa f t e rc h o i c e ，t h i r d l y ，t o c u l t i v a t et h em a i np a r t ，a n df o u r t h l y ，t oe n h a n c ec o l l e c t i o na b o u ti n v e s t m e n t a t t r a c t i o ni n f o r m a t i o n h o w e v e r , a sr e f e rt oo p t i m i z es e r v i c e ，w es h o u l df i r s tt o b u i l dag o o de n v i r o n m e n t ，t h e nt om a k ec o m p l e t eo fb u s i n e s sb e h a v i o ll a s t l yt o r e n d e ras p l e n d i ds e r v i c eo ft h ee x i s t i n ge n t e r p r i s ew h ow a n t st oi n v i t ei n v e s t m e n t s t r e n g t h e n i n gc o o p e r a t i o ne m b o d i e sb a l a n c ec o o p e r a t i o nn o to n l y i nd i r e c t i o n ， a r e a ，b u t a l s ob e t w e e n p r e s e n t f a s t d e v e l o p m e n t a n df u t u r e c o n t i n u i n g d e v e l o p m e n t t i g h t e n i n gc o n t r o li sa ni m p o r t a n tm e t h o do fg o v e m m e n tt of u l f i l l b a l a n c ec o o p e r a t i o n t h i sa r t i c l ef o l l o w s t h e w a yo f s t u d y i n g p r e s e n t p u t t i n gf o r w a r d q u e s t i o n - - a n a ls i z i n gp r o b l e m s o l v i n g q u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，s u c ha s s t u d y i n g p r o b l e m i ti sw r i t t e ni nt h ew a yo f d o c u m e n t sa n dl o g i c a l a n a l y s i s t h e s p e c i a l t yo ft h i sa r t i c l el i e si nt h ef o l l o w i n g a s p e c t s ：f i r s t l y , t oa n a l y z el o c a l g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta t t r a c t i o nb e h a v i o rt h r o u g h p u b l i cm a n a g e m e n ta n d r e l a t i v et h e o r yo fm a r k e te c o n o m y ；s e c o n d l y ，t oc o n s t r u c tg o v e r n m e n tg u i d i n g p a t t e r n st h r o u g hr e a l e x i s t i n ge x a m p l e s ，a n ds u p p o r ti tb yg o v e r n m e n t ，s g u i d a n c e ，s e r v i c ea n dc o o p e r a t i o n k e y w o r d s ：l o c a l g o v e r n m e n t i n v i t ei n v e s t m e n t b e h a v i o rp a t t e r n s 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的 研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经 发表的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：7 ； 铭 i 签字日期：z p ld 年歹月z 1 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，t l r l ：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和 借阅。本人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 学位论文作者签名：彳p 雳 签字日期：z 口l 口年歹月二f 日 导师签名： 吾、海鸥订、沁哟 签字日期们( ，吣盯彤j 日 ( 本页为学位论文末页。如论文为密件可不授权，但论文原创必须声明。) 乔瑁招商引资过程中的地方政府行为模式分析一以扬州为例三 1 绪论 1 1 选题来源及研究背景 改革开放3 0 年来，坚持全方位、宽领域、多层次的对外开放是我国经济取得举世瞩 目发展的关键。而在对外开放过程中，招商引资又占据着重中之重的位置。特别是2 0 世 纪9 0 年代以后，从全国各地的情况来看，招商引资成为各级地方政府的一个主要话题和 工作中心，一年四季都有招商引资的节庆活动和客商的迎来送往。招商引资进一步加深了 我国对外开放的程度，同时也带来了稀缺的资金、技术和广阔的市场；弥补了国内建设资 金的不足，增加了资本投入，促进了国民经济快速增长；引进了国外先进技术，促进了产 业升级；吸收了先进的企业经营管理经验；创造了更多的就业机会和增加了国家的财税收 入；促进了对外贸易和对外经济合作的发展。随着我国经济年均以8 以上的速度高速发展， 我国已经成为了当今世界最具发展潜力和最具投资价值的国家和地区之一，这使得国内各 地方招商引资的竞争进入了白热化的状态。拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的政府 间的竞争直接导致了政府间的招商引资竞争。许多地方政府在招商引资中做出了大量急功 近利的行为，动用了全部的政府资源，包括财政资源、人力资源、时间资源、信息资源、 政策资源。这种以政府为主导的招商引资模式发挥过巨大作用，创造了许多经济奇迹和财 富神话。但是政府作为经济主体直接进入市场，理论上缺乏深入研究，实践中造成了许多 混乱和损失，具体表现为：招商引资指标化；经贸洽谈程序化；项目推介盲目化；政策优 惠攀比化。产生了种种弊端：税收制度混乱，国家税收流失，税负和企业竞争不公平；滥 用土地，破坏环境严重；地方政府盲目竞争，破坏了宏观经济的协调与稳定；影响国家经 济安全，降低政府行政效力。在政府行政职能改革的大背景下，人们对政府主导型的招商 引资开始置疑、批评，要求建立地方政府新的招商模式，推动招商市场化的呼声越来越大。 那么，地方政府应该如何创新招商引资行为模式，以更好地促进市场经济发展，构建本地 区的核心竞争力和持续发展能力呢? 对传统的招商引资行为模式进行分析，探索地方政府 招商引资的创新行为模式，已经成为社会经济发展的必然选择。 1 2 研究意义 以政府为主导的招商引资尽管具有一定的历史合理性，对推动地方经济发展起到了不 可否认的作用，但其本质是不合理的，是政府角色不清，定位不准的体现，是政府的越位 和错位，是转型期过程中政府、市场，社会的关系不成熟的表现。当前，我国正在强力推 进政府职能的转变，在这一背景下，招商引资行为模式反映的深层次问题是：在从计划经 济向市场经济转变的过程中，政府应当如何发挥作用? 介入程度控制在什么一个范围? 理 想的模式是以市场作用为基础，结合政府的政策引导。同时，科学发展观的提出，要求政 府应当履行公共服务的职责，从单纯地追求经济增长向注重和谐、可持续发展转变。这就 决定了政府在招商引资、发展经济中应当进行制度创新，创造良好的投资环境、构建本地 区可持续发展的核心竞争力。 面对招商引资这一每个国家、每个地区都要认真解答的重大课题，本文以扬州招商引 扬州大学硕士学位论文 2 资的现状、特点和现阶段取得的成效及现在和未来经济环境变化可能带来的问题、成因 为例，从公共管理学视角对招商引资行为进行理性的思考现行的政府主导招商引资模 式有哪些地方值得总结和反思? 未来的地方政府招商引资的行为和趋势是什么? 政府招 商引资行为如何才能适应职能转变、“经济增长 向“和谐发展”转变的要求? 从而理清 地方政府作为公共管理者介入招商引资行为的角色和功能，在理论联系实际的基础上，总 结出一些规律性的东西，对今后的地方政府招商引资行为规范运作起到借鉴作用，促进各 地招商引资活动科学、有效地丌展，进而促进经济健康、快速、持续地发展。 1 3 论文分析框架和研究方法 第一，研究方法 本文的写作将主要采用文献资料法和逻辑分析法等定性分析方法进行撰写，其中也会 使用数理分析法、模型法、观察法、经验总结法。通过图书查询，网上浏览，实地调研等 手段来收集资料，综合运用公共管理学、经济学、政治学等相关知识来撰写。 第二，技术路线 提出问题一分析问题一解决问题 提出问题：从扬州的招商引资实践出发，在对扬州招商引资的基本情况、现状、特征 分析的基础上，提出目前和未来扬州招商引资工作中可能出现的问题。 分析问题：从公共管理学角度分析在市场经济条件下，地方政府主导型招商引资行为 模式所出现问题的必然性和可能性，以及问题的成因和特征。 解决问题：结合扬州实际，针对存在问题，提出策略，构建新型的地方政府引导型招 商引资行为模式，力求既能体现地方政府行政行为的科学合理，又符合招商引资市场化的 要求。 第三，研究方案 通过文献资料法和逻辑分析法，运用政府干预理论、交易成本理论、路径依赖理论等 对招商引资中政府行为进行理性分析，说明政府作为公共管理者在招商引资行为中应履行 的职能和作用。 通过经验总结法，论述扬州招商引资前后经济建设发生的巨大变化及取得的辉煌业 绩，分析在现有政府主导型招商引资模式下，扬州招商引资工作在现在和未来过程中可能 出现的问题。 通过数据论证法，借助成本一效益等相关数据帮助分析招商引资实际绩效，从而为构 建扬州招商引资行为新模式提供数据论证。通过文献资料法和逻辑分析法，综合运用相关 经济理论知识，分析建立扬州招商引资行为新模式的必要性和可行性。同时采用理论联系 实际的办法，在一定的假设条件下，提出招商引资新模式下切实可行的招商引资策略。 第四，可行性分析 技术可行性论证：首先本人一直在政府投资部门和地方金融部门工作，和政府招商引 资部门有较多接触，掌握较多信息资料，为本课题的开展积累了一定的研究经验；其次本 乔瑁招商引资过程中的地方政府行为模式分析以扬州为例三 人在导师的指导下，基本掌握了经济增长理论、公共管理理论等方面的基础知识，有一定 的理论分析应用能力；最后本人目前正在扬州大学管理学院学习、在江苏银行扬州分行总 部工作，学院、工作单位丰富的软、硬件资源为本课题的完成提供了良好的基础。 扬州大学硕士学位论文 兰 2招商引资的国内外研究现状 国内外学术界关于招商引资的研究成果颇多。本文主要从以下两个方面展开论述：一 是政府与招商引资的关系；二是关于地方政府招商引资行为的理论。 2 1 政府与招商引资的关系 2 1 1 招商引资概念的基本界定 招商引资是在全球经济一体化和市场经济快速发展的背景下产生和发展的，其主要的 功能就是吸引、引导和促进资本向特定的地区流动和聚集，以推动这个地方的经济发展。 招商引资的概念是在发展中不断完善的，初期招商引资被定义为以土地资源、优惠政策和 廉价劳动力换取投资的行为，把招商引资看成流通领域内的简单交换和分配。 现在我们把招商引资定义为：“招商引资活动是用全部的经济资源同投资者投资行为 的结合或交换过程， 可用下列简单公式表示： 招商引资= 经济要素+ 投资力投资欲望系数 综上所述，招商引资就是运用经济要素，吸引有投资力的投资者，刺激其投资欲望， 增强其投资力度，最终促成投资者以不同的方式将投资行为与地方的经济要素相结合，从 而产生投资效益。 2 1 2 政府在招商引资中的作用 我国吸收外商直接投资是中国实现对外开放的重中之重，是建设有中国特色社会主义 经济的伟大实践。随着利用外商直接投资存量规模的不断扩大，外商直接投资作为我国利 用外资的主要形式，不仅为中国的经济增长提供了有力的支撑，还使得中国的改革开放取 得了举世瞩目的辉煌成就。实践证明，对外招商引资弥补了国内建设资金的短缺，促进了 我国经济的持续高速增长；有利于引进先进的技术设备和管理经验，提高企业的生产效率 和生产能力；有利于扩大出口，提高我国产品在国际市场上的竞争力；有利于提高财政收 入，解决国内就业问题；外商投资企业的发展还促进了我国社会主义市场经济体制的建立 和完善。 在我国持续三十多年的招商引资实践中，各级政府做了大量努力和工作，多年来政府 招商引资的结果业已充分表明，政府主导型招商引资对于推动地方经济的发展的确发挥了 重要作用。目前，地区问的经济增长竞争己r 趋激烈，区域之间的经济增长竞争在某种程 度上表现为招商引资成效的竞争。哪个地区的开放度高、招商引资多，哪个地方的经济发 展就快、竞争力就强。作为衡量经济绩效的主要指标，各级地方政府积极主动介入招商引 资活动，作为招商引资的主体，参与国有企业与外资企业的合作，推动国有企业的改组和 改造，探索外商投资方式，拓宽外商投资渠道，制定吸引外资的政策规定，从而在经济全 球化的发展趋势下，抓住了有利机遇，将我国吸引外商直接投资提高到了一个新的发展水 平。 。 然而，随着科学发展观不断深入人心，人们丌始意识到科学协调、统筹发展的重要性， 。应毅军：招商引资，上海科学技术文献出版社2 0 0 1 年版，第2 0 页。 乔瑶招商引资过程中的地方政府行为模式分析一以扬州为例 三 地方政府作为招商引资的主体直接介入招商引资过程中所显露出来的问题也越来越引起 人们的关注。 2 2 地方政府招商引资行为理论综述 2 2 1 政府干预理论 关于市场经济下政府职能的研究，主要有两大流派。一是大市场小政府的理论；以古 典自由主义经济学的创始人亚当斯密为代表，主张政府职能越小的政府越是好政府，政 府职能定位于国防、司法和公共服务上。在1 9 2 9 年世界经济危机和罗斯福推行新政前， 这种缩小政府规模、限制政府作用、重视市场的理论一直是主流。二是大政府小市场的理 论。以凯恩斯为代表，在市场失灵和赶超战略的基础上，主张政府应该干预经济，扩张政 府的经济职能，这种国家干预的经济理论成为战后至6 0 年代西方经济学的主流，直至今 天的斯蒂格里茨，仍然强调政府在经济发展中不可替代的作用。从历史上看，政府的职能 和作用是随着社会和经济环境的变化而不断变化的，它是社会、经济、政治、文化各方面 综合协调作用的结果。 2 2 2 交易成本理论 交易成本理论是由罗纳德科斯提出的，交易成本就是所有发现相对价格的成本，市 场上发生的每一笔交易的谈判和签约的费用及利用价格机制存在的其他方面的成本。张五 常把不可想象的一切费用归为交易成本，从而“交易成本可以看作一系列制度成本，包括 信息成本、谈判成本，拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成 本和制度结构变化的成本等 ，即所谓人与人打交道的成本。对吸引外商直接投资的企业 来说，为确保投资收益的最大化，就必须最大限度地降低交易成本，减少交易环节，使资 金以最快的速度和最便捷的方式流向最能获利的地区和产业。而政府作为招商引资的主体 直接参与经济活动，增加了交易环节，产生的交易成本要远远大于市场主体自主实现产生 的交易成本，但是由于其特殊的地位，其政策交易成本可控制的弹性也很大。 2 2 3 路径依赖理论 美国制度经济学家道格拉斯诺斯用“路径依赖”概念来描述过去的绩效对现在和未 来的强大影响力。制度变迁的路径依赖是指，一种制度一旦被一个社会所采用，不管这种 制度绩效如何，都会在一定时期内产生自我强化倾向而不容易改变，除非借助于外力才可 能摆脱这种状态。中国目前的经济体制改革是作为一项重大的制度变迁过程具有明显的路 径依赖特征。由于改革开放以来政府以经济增长为中心的方针政策会产生路径依赖，各 级地方政府己习惯于以招商引资主体的身份代替企业市场主体参与对外直接投资的经济 活动，政府主导、行政推动的招商引资模式虽然耗资巨大，但由于其在一定程度上具有显 著的成本收益，作为一项目前已被广泛采用的不成文的制度，政府主导型招商引资政策在 一定条件下将会在我国长期存在。 亩约翰伊特韦尔等新帕尔格雷犬经济学大辞典，经济科学 n 版社1 9 9 6 年版第二卷，“经济制度与交易成本”辞 条，第5 8 页。 o 吕爱权：中国制度变迁的“路径依赖”分析，山东大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 3 第1 期，第1 2 4 页。 扬州人学硕士学位论文 6 2 2 4 制度创新理论 诺斯的制度创新理论认为：制度是经济增长的决定性因素，当制度创新带来的预期收 益大于预期成本时，制度创新就具有可行性和合理性。诺斯还指出政府机构在制度创新方 面具有优越性，尤其在下列几种情况下：一是政府机构发展比较完善，但私人市场未充分 健康发展；二是当制度创新带来的收益归于整个社会群体，而不是某个个体时，这种制度 创新活动就只能由政府机构来进行。而当前招商引资过程中政府行为模式的转变就是为了 适应不断发展的市场环境的变化，确保社会资源的最优化配置，通过转变政府职能、改变 服务环境、提高服务效率等方法策略，使招商引资活动最终达到促进地方经济可持续健康 发展和提高人民生活水平的目的。 随着中国市场经济体制的建立，对政府经济职能的研究，国内理论界也出现了两派观 点。一种观点以人称“国情派的王绍光和胡鞍钢为代表，强调更多的政府干预，。他们 认为，在当前市场经济社会中，中国经济正处于社会主义市场经济的初级阶段，面临许多 市场经济的不确定性和市场经济运转失灵的可能性，因此政府必须加大对市场的干预，以 保证经济活动的正常运转。另一种观点则以认同经济自由主义的张曙光、茅于轼等为代 表，强调更少的政府干预。他们认为，在当前中国市场经济环境下，市场先于政府，政府 应该少干预市场，让市场充分发挥资源配置的作用，政府只有在市场机制发生失灵的领域， 干预经济的运行，维持经济稳定发展。 2 3 研究现状简评 目前国内外学术界对招商引资过程中政府行为模式的研究并不是很多。西方囤际直接 投资理论大多从跨国公司的角度来分析招商引资行为的动因、特点和效应等，对政府在国 际直接投资中的作用并未涉及。政府干预理论对政府在经济活动中的职能和作用进行了阐 述，交易成本理论对政府直接参与经济活动的交易成本进行了研究，路径依赖理论和制度 创新理论对政府制度变迁的途径和制度创新的可行性进行了分析，但对于政府是否应当主 导招商引资以及政府在招商引资中的角色定位问题并没有直接进行分析研究，在国内招商 引资实践方面，王德业主编的招商引资实务、应毅军的招商引资、姜夕泉撰写的招 商引资运作谋略等著作，根据作者的实际工作经验总结了招商引资方面的操作方式和策 略方案，虽然有很多可以借鉴的地方，但没有从理论方面系统性地深入研究政府在招商引 资中的行为模式。 招商引资在我国经济发展中发挥了巨大的作用，但随着经济的发展，我国招商引资过 程中地方政府行为模式存在的弊端逐渐显露出来。产生弊端的原因是多方面的，最大的原 因是政府和企业在招商引资中的定位不准，政府是宏观的市场主体，而企业是微观的市场 主体。因此，我国需要从宏观和微观两方面采取有力措施，创建新的招商引资模式，使政 府处于宏观上的投资导向地位，企业则真正成为招商引资的微观主体，使企业和政府在招 士绍光，胡鞍钢：中周国家能力报告，辽宁人民h ；版社1 9 9 3 年版。 o 张曙光：个人权利与国家权力，四川文艺出版社1 9 9 6 年版。 乔瑶招商引资过程中的地方政府行为模式分析一以扬州为例2 商引资中回到它们应有的位置上。 2 0 世纪9 0 年代中期以来，我国加快了改革开放的步伐，在全国范围内形成了全面开 放的格局，利用外商直接投资在广度和深度上有了跨越式的发展。在以经济增长为中心的 政策指引下，地方政府积极推行赶超型经济发展战略，充分借鉴日本、韩国等国的经济腾 飞经验，利用政府部门自身的职能资源优势，直接参与招商引资进程，层层推进政府招商 绩效考核。这其中最具代表性的就是江苏广泛推行的“以政府为主导 的招商引资模式。 地方政府主导型招商引资模式是指在招商引资过程中，政府通过运用各种行政手段来 直接参与招商活动，改组国有企业，调整产业结构，表现为政府对市场活动的全面介入， 即政府部门积极干预招商引资进程，通过政府行为强势推动经济发展。从定位投资企业、 选择投资项目、确定投资渠道、落实投资资金，政府全程参与，在招商引资过程中，政府 完全代替企业成为了市场经济的主体。但政府直接参与市场经济活动同样要承担市场风 险，当政府成为经济人时，其本身也会产生经济利益需求，这就影响了其作为公共管理者 和公共服务者的社会职能，导致其不能从社会利益的角度去客观公正地对待经济问题，从 而使得政府成为经济规律的违背者和经济秩序的破坏者。虽然在一定的特殊历史阶段，政 府在区域经济的发展中做出许多直接的努力和取得了杰出的成效，但不可否认的是，在市 场经济体制不断完善的今天，以政府为主导的招商引资模式中，政府行为的副作用是不小 的，政府付出的代价也是高昂的。 综上所述，一个理想的行为模式就是：从地方政府的引导行为、服务行为和协调行为 三方面来构建新型的地方政府引导型招商引资行为模式，既能体现地方政府行政行为的科 学合理，又符合招商引资市场化的要求。在政府的宏观调控和政策指引下，地方企业作为 市场主体，充分发挥比较资源优势，直接参与市场竞争和合作，主动引进外来投资，提高 产品竞争力。政府将经济主体的角色换位于企业，履行公共服务的职能，为企业创造宽松 的外部环境，履行公共管理的职能，为企业健康有序发展保驾护航。在政府部门的政绩考 核体系中，树立真诚服务于民的宗旨，改革原有重速度、轻效益，重增长、轻资源环境代 价的量化考核，代之以可持续发展的科学发展观为导向的质态考核，将政府职能的重心转 移到完善市场体系和提高人民生活质量上来。政府不再单纯依靠低廉的劳动力、土地、资 源的供给、税收减免、减低环保标准来吸引外来投资，而把重心放到创造优质高效的服务 环境上，以构建本地企业的可持续发展能力和核心竞争力。 扬州大学硕十学位论文 一8 3 政府主导型招商引资行为模式的利弊分析 地方政府主导型招商引资行为模式是指地方政府在招商引资过程中用行政资源换取 经济资源，通过运用各种优惠政策来介入招商活动的运作模式。该模式中，地方政府以区 域规划、项目推介、环境保护和基础设施建设为主要职责，全面介入招商引资活动领域， 从选择招商项目、提供项目流动资金、供给土地和能源、销售产品等，直接成为地方经济 发展的领导者和组织者。 因地方政府能在地方获得较大的配置资源的权力，并且逐渐成为相对独立于中央政府 的行为主体和利益主体，地方政府成为政府主导型招商引资行为模式的主角。随着地方政 府经济和财政权力的增加、经济自主空问的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入 的责任加重，形成了地方政府积极推动本地经济发展、主导本地招商引资的动力机制。 3 1 政府主导型招商引资行为模式的兴起和发展 政府主导型招商引资行为模式在我国的兴起和发展大致可以划分为两个阶段。 3 1 1以发展外向型经济为目的的招商引资政策 第一个阶段从1 9 8 0 年开始，以在沿海地区试行四个经济特区为标志，拉开了政府大 规模招商引资的序幕。 其一，第一阶段招商引资的基本概况 1 9 8 0 年，以市场经济调节为主的区域性外向型经济形式的经济特区在深圳、珠海、汕 头、厦门试办。1 9 8 4 年5 月1 4 个沿海城市陆续开放。1 9 8 5 年2 月长江三角洲、珠江三角 洲、厦漳泉三角地区、胶东半岛、辽东半岛被列为经济开放地区。1 9 8 8 年4 月，最大的海 南经济特区设立。特区和沿海开放城市的设立为招商引资提供了有效的平台。实践证明： 以发展外向型经济为主要目的的招商引资政策在这一阶段是有效的。据统计，截止1 9 9 0 年底，深圳等四个经济特区十年累计完成基础建设超过3 0 0 亿元，工业总产值从1 9 8 5 年 的5 5 亿元人民币增加到1 9 9 0 年的5 0 0 亿元人民币，5 年增长了5 倍多，平均每年以5 0 的高速度增长。而如果没有引进外来资金的支撑，仅凭自身的积累是无法达到这样高的经 济增长速度的。 其二，第一阶段招商引资工作的特点 一是以吸引港澳台地区的企业和资金为主；二是实行对外招商的地区范围有限，投资 规模小。从1 9 7 9 年到1 9 9 1 年的1 3 年间吸引的对外直接投资额只有2 6 0 亿美元；三是以 低廉的土地和劳动力价格和减免税收作为吸引对外投资的主要手段；四是中央政府制订政 策、地方政府负责具体实施的政府主导型的招商引资模式初步建立。 以政府为主导的招商引资行为模式与我国市场转型期的国情及赶超型的发展战略有 着密切的联系。中国在推行赶超型经济发展战略时，借鉴了日本、韩国等东南亚国家的经 济腾飞经验，强调了政府部门在推动经济发展中发挥的作用，坚定推行强势政府政策，积 极干预市场化进程。在中国市场经济体制不完善、市场微观主体不成熟的情况下，政府仍 然以计划经济体制下的思维方式全面介入到经济生活的各个方面，在此种情况下的招商引 乔瑶招商引资过程中的地方政府行为模式分析以扬州为例竺 资工作必然是由政府主导的。 3 1 2 招商引资的新发展 第一，招商引资新阶段的概况 招商引资发展的第二个阶段从9 0 年代中期开始，经过二十年的经济发展，比较完善 的外向型产业体系在东部沿海地区逐步建立，资本积累初步完成，劳动密集型产业逐步向 技术密集型和资本密集型产业转变；在经济全球化和中国加入w t o 的背景下，加强与国际 经济的进一步接轨，通过更加灵活多样的招商引资手段吸引更多的资金和更高端的产业进 入。与此同时，在区域经济非均衡发展战略下，广大中西部欠发达地区与东部发达地区的 差距同益扩大的事实也越来越受到人们的关注。1 9 9 9 年随着“西部大开发”战略、“振兴 东北老工业基地”战略、“中部崛起 战略的相继出台，中央希望通过大力开展招商引资 工作，加大对中西部地区政策、资金支持力度，承接东部地区的产业转移，来逐步缩小区 域间差距，中西部地区也适时提出一系列相关配套政策与措施，其中之一就是主动吸引企 业落户和资金流入，以推动经济增长。 第二，招商引资新特点 资金来源多元化，引资方式多样化 在改革开放初期，外资、外企为招商引资的主要对象。随着中国经济的快速发展和民 营经济的不断壮大，各地特别是中西部地区招商引资争夺的对象逐渐成为了民企、民资。 引入企业和资金的规模不断扩大 随着各地基础设施、投资环境、服务体系的不断完善，吸引的对外投资额快速稳定增 长。据国家商务部统计，截至2 0 0 6 年1 2 月底，全国累计设立外商投资企业近6 0 万家， 实际利用外资金额近7 0 0 0 亿美元，来华投资的国家和地区近2 0 0 个，世界5 0 0 强企业几 乎全部在华投资。 招商引资的载体主要以各类工业园区和高新技术开发区为主 苏州工业园区1 9 9 4 年2 月建立，是中国和新加坡政府的合作项目，作为工业园区招 商引资的典范，目前全区已累计引进合同外资2 6 9 亿美元，实际利用外资儿6 亿美元，工 业总产值达到2 1 0 0 亿元。据国土资源部统计，2 0 0 4 年全国开发区多达6 0 1 5 个( 2 0 0 4 年6 月份后国家停止审批新的开发区) ，规划面积3 5 4 万平方公里( 相当于5 3 0 0 多万亩) 。 地方政府逐步取代中央政府成为招商引资的主角 随着市场经济的发展，地方政府开始成为相对独立的行为主体和利益主体，在地方区 域获得了较大的配置资源的权力，同时随着地方政府经济和财政权力的增加，经济自主空 间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入的责任加重，地方政府积极推动本地经 济发展的动力机制逐步形成。地方经济发展和增长指标，成为衡量政府官员执政水平的主 要标准，直接决定其职务的升迁。因此，在经济政治利益的双重激励下，各地方政府无不 想方设法通过吸引外资来刺激经济增长，地方政府招商引资形成了八仙过海、各显神通的 局面。 扬州大学硕士学位论文 1 0 地区之间的竞争直接表现为对各种经济资源的激烈争夺，地方政府纷纷通过强化某种 优势条件来吸引经济资源。由于各地的资金、技术要素普遍缺乏，可利用的只有土地、劳 动力、矿产等资源要素及税收、环保等由政府部门调控的政策性要素。因此，在各地产业 竞争和经济竞赛过程中，地方政府通过减免税费、供应廉价土地和矿产资源等手段来在区 域竞争中求胜，只顾眼前，不顾长远，有些甚至不惜付出破坏生态环境的代价。 3 2 政府主导型招商引资对地方经济的贡献 从实际效果来看，以政府为主导的招商引资模式曾经发挥过巨大的作用，对地方经济 的快速发展有着积极的影响。 第一，一定程度上解决了建设资金不足的问题 由于政府具有超越于其他社会经济主体的行政权力和组织能力，政府的直接招商能更 有效地实现资金要素的流动。政府直接参与招商引资能够加速信息的有效传递，有利于达 成供需双方的合作；能够高效地提供投资所需的政策、技术条件；有利于形成资金的规模 优势。由于这些有利条件，政府主导型招商引资能够促进资金要素的优化配置，缓解各地 经济发展中普遍面临的资金不足。 第二，促进了经济增长、增加了就业 为了促进当地的经济发展、增加财政收入和解决当地劳动力就业问题，政府都将招商 引资作为一项政绩工程来抓。实践证明，外来资金的进入，不仅带来了雄厚的资金、先进 的技术、高超的营销策略及优质的服务，还培养了一批现代企业发展需要的人才，最终有 力地促进了经济的增长，扩大了就业。 第三，优化了经济环境、提高了服务效率 为给外来资本创造一个有利于增值的环境，提高对国外和外来经济主体的吸引力，各 地普遍把优化经济环境、提高服务效率作为招商引资最重要的配套建设，这在较大程度上 提高了政府服务意识，改善了投资软环境。 第四，促进了产业结构调整 一些较早开始招商的地区，普遍比较注重招商引资项目的质量，引导外来资金流向本 地的高增长性产业。此外，引进外地尤其是国外的先进设备、先进技术和管理经验，对于 促进本地的技术更新和产品升级，也发挥了积极的作用。在政府对招商引资项目进行科学 规划、合理安排的条件下，招商引资带动了经济结构的优化和升级。 3 3政府主导型招商引资弊端分析 3 1 1 混淆政府职能 由于历史和现实的多种因素，我国市场经济的发展，几乎没有现成的模式和经验可供 参照。但是，至少理论界已经达成共识，政府与市场均有配置资源的能力，相互间存在某 种合理的互补功能。政府对市场的宏观调控是在市场失灵的情况下，以税收、财政、金融 等方面的政策来实现的，而决不是直接参与市场经济活动。 第一，从社会学的角度来讲，政府直接招商引资活动混淆了管理职能与经济职能两种 乔瑁招商引资过程中的地方政府行为模式分析以扬州为例旦 基本的社会职能，造成了各个地区盲目吸引投资 政府作为管理者，直接介入经济活动，并对投资者主动给予特殊优惠，易导致对于投 资者行为的j 下当监管失效，混淆经济活动与社会管理活动，削弱法治化的经济管理与监督 体系，降低政府的信誉度和管理法治化水平，造成长远经济和社会问题的矛盾。 第二，从经济学角度来看，政府直接招商引资活动的效率并不高 在招商引资的名义下，一些地方政府不计成本组团外出招商，浪费钱财；有些为争取 某个项目上马，召集专门人员跑权力部门，公款行贿；甚至为了招商，不惜引进一些国外 淘汰项目，违法违规出台优惠政策。如此行为，交易成本高昂，效率低下。 第三，从政治学角度来看，政府直接招商引资最容易制造“红顶商人 一些地方政府进行招商引资时，不惜损害人民的权益、法律的尊严，论钱行赏、以价 给官。这种做法不仅违背了国家有关法律和有关规定，也会让一些人在政府官员的光环下， 牟取更大的不正当利益。这种制造“红顶商人 现象，不仅扰乱了当地的正常经济秩序， 而且污染了当地的投资环境。 政府部门的基本职能是提供公共产品和公共服务。政府部门的责任是为投资者创造一 个稳定的、法制的、和谐的人文环境和公丌的、公平的、透明的经营环境。政府官员直接 参与招商引资，会影响公务人员对社会整体利益和长远利益的关注，削弱政府履行社会管 理和公共服务职能的执行力，抵消政府维护社会公正和社会安全的行政效率，失去政府在 平衡社会利益矛盾时的权