（公共管理专业论文）完善我国纳税评估工作的研究——以宁波市鄞州地方税务局为例.pdf

摘要 摘要 纳税评估是一项国际通行的税收管理手段，是建立纳税人需求为导向的现 代服务型税务机关的其中一项重要举措及发展方向。本研究首先结合现代公共 管理理论和税收理论，阐述了纳税评估的概念、特点、分析方法、结果处理等 基本理论。其次通过实证研究，阐述了现阶段我国纳税评估工作的现状、存在 问题、形成原因，并运用具体案例分析，彰显实际的纳税评估效果及其带来税 务部门的工作启示，表明我国的纳税评估工作亟待进一步的完善，具有很显著 的现实意义。再次，例举了国外一些国家纳税评估工作经验，并进行了国内外 纳税评估模式的比较，借鉴国外的成功经验，结合我国实际，提出了完善纳税 评估工作的对策建议。最后，关于纳税评估工作进一步研究方向作了简要的总 结和展望。 关键词：纳税评估；评估体系；评估管理 a b s t r a c t a b s t r a c t t a xa s s e s s m e n ti sn o to n l ya ni n t e r n a t i o n a lp r e v a i l i n gm e a n so ft a xa d m i n i s t r a t i o n ，b u ta l s o a ni m p o r t a n tm e a s u r ea n dd e v e l o p i n gd i r e c t i o nt oe s t a b l i s hm o d e ms e r v i c e - t y p et a xa u t h o r i t i e s o r i e n t e db yt a x p a y e r sd e m a n d f i r s to fa l l ，i nc o m b i n a t i o nw i t ht h et h e o r i e so fm o d e mp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt a x ，t h i s s t u d yd e s c r i b e st h ef u n d a m e n t a lt h e o r yo ft a xa s s e s s m e n to nc o n c e p t ，f e a t u r e s ，a n a l y s i sm e t h o d ， p r o c e s s i n gr e s u l t s s e c o n d l y , t h r o u g h i n ge m p i r i c a lr e s e a r c h ，t h ep a p e rd i s c u s s e s t h ep r e s e n t s i t u a t i o n ，t h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n si nt h ef i e l d ，i ta l s os e t sf o r t ht h ep r a c t i c a le f f e c to ft a x a s s e s s m e n tw h i c hw i l lb r i n ga b o u te n l i g h t e n m e n tt h a tt h e r ei sv e r yo b v i o u sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t oi m p r o v ef u r t h e rc h i n a st a xa s s e s s m e n t t h i r d ，g i v e nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ef r o ma 1 ) r o a d ， a n dd o m e s t i ca n df o r e i g nt a xa s s e s s m e n tm o d e lc o m p a r i s o n c o m b i n e d 谢mt h er e a l i t yo fo u r c o u l l t r y , s o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st oi m p r o v et a xa s s e s s m e n ta r ep r o p o s e d f i n a l l y , t h e r ei sab r i e fs u m m a r ya n do u t l o o ko ft a xa s s e s s m e n to nt h ed i r e c t i o no ff u r t h e rs t i l d y k e yw o r d s ：t a xa s s e s s m e n t ，a s s e s s m e n tp r o b l e m ，a s s e s s m e n tm a n a g e m e n t 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 第1 章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立，公众对于公共 服务产品的需求增加，要求也越来越高。同时，现代公共管理理论也要求政府 以公众的需求为核心，增加公共服务的供给，提高公共服务水平。党的十七大 报告提出，“要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府 逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共 服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能 基础的公共财政体系 。一方面税收作为财政收入的主要来源，税务部门作为国 家的一个重要职能部门，担负着为国聚财、执法为民的重任，如何切实提高税 收征管水平，堵塞征管漏洞，确保国家税收的应收尽收，是近年来税务机关重 点研究的问题。另一方面税务部门时时刻刻和广大的纳税人接触，税收服务水 平的高低不但体现了国家机关的形象，而且直接关系到税收征管的质量和效率。 而纳税评估既是一个管理过程，也是一个服务过程。 放眼世界，纳税评估已是一项国际通行的管理制度，发达国家普遍都建立 了纳税评估体系和税收评估模型。而西方国家经过多年的改革和探索，该体系 已比较完善，有的已向更深层次发展。如新加坡、英国在税收征管中专门进行 了纳税评估管理；一些发达国家的纳税评估虽然以审计等不同形式出现，但与 纳税评估实质是一样的，如美国、日本、德国则有一套科学严密的审核评税体 系；爱尔兰的税制改革中也涉及了大量关于纳税评估的内容。这些国家的评估 实践对我国建立完善纳税评估体系有一定的借鉴意义。在理论上，国外的纳税 评估研究与该国的税制改革研究是紧密相联的，更多地是强调政府监管作用和 体现公共部门的服务功能。如英国人锡德里克桑福德所书的成功税制改革的 经验与问题和美国加州大学伯利克分校所著的美国联邦税收征管中均有 反映。 而我国的纳税评估尚处于起步和探索阶段。在我传统的税收理论中对纳税 评估概念等基本问题没有加以诠释，在中华人民共和国税收征收管理法和 第1 章绪论 中华人民共和国税收征收管理法实施细则中也没有对“纳税评估 有所规 定，所以理论界有一种特别流行的说法，认为纳税评估缺少法律依据，不受法 律保护。早前，我国对外商、外国企业和外籍个人实行的审核评税办法的出台 虽然是我国开展纳税评估工作的标志，但存在范围过窄、配套措施没跟上等问 题。直到2 0 0 1 年底，随着国税发( 2 0 0 1 ) 1 4 0 号国家税务总局关于加强商贸 企业增值税纳税评估工作的通知的颁布和执行，纳税评估在增值税征管工作 中得以实施和运用。但这也只是以一则通知的形式在我国税收界确立起了纳税 评估的概念，并只在我国某一税种的某一行业内试行，初期一直以试行的状态 存在。国内对纳税评估的研究也仅限于专家、学者、税务部门和税务工作者的 学术探讨和各地的试行中问题情况的反映，缺乏对纳税评估实践操作的系统总 厶七 ；口。 随着社会主义市场经济的不断完善和税制改革的逐步深入，我国的税收管 理，无论在基本理论，还是操作方法上都发生了根本的转变，在此背景下，纳 税评估的实践探索和系统研究应运而生。如江苏省地税完成出版了税收评估 理论与实践，中国财政经济出版社的纳税评估方法与案例等书。在实践方 面，我国各省市国地税务系统也先后试行并推行了纳税评估，如北京市地方税 务局在全国地方税务系统，率先提出了“纳税评估”，并于2 0 0 3 年颁布执行了 北京市地方税务局纳税评估工作规程，此项工作继而在全市范围内全面展 开。2 0 0 5 年国家税务总局又颁布了纳税评估暂行办法( 试行) ，全国各级地 税部门也着手开展了以所得税为主的纳税评估的准备试行工作。次年，国家税 务总局又下发了进一步做好企业所得税纳税评估工作的通知。 不可置否，纳税评估的理论与实践研究在我国还处于起步阶段，没有更多 的理论基础和实践经验供我们参考。做为一项探索性的工作，本人作为国家税 务机关的基层征管工作人员，长期在税收的征收管理岗位从事实务操作，历经 了我国一些税收制度的变革，也切身感受到所得税管理中的矛盾之处。虽然近 年来税务机关采取了很多措施，在各个行业领域开展了纳税评估工作，提高税 源监管能力，堵塞了征管的漏洞，取得了一定的评估效果，但是也能暴露出了 许多问题，譬如，纳税评估的法律地位问题、程序问题、信息技术支撑问题， 等等。还未形成一整套全面系统、行之有效的主准确体系，影响了税收管理和 服务的有效运营。所以，感到有责任、有义务研究纳税评估课题，使这项有开 拓性的税收中期监控的有效管理手段，在提高征管质量，优化新征管模式方面 2 第1 章绪论 展现出了独特的优势。 1 2 文献综述 纳税评估是利用信息化手段对纳税人申报资料的全面性和真实性进行审 核，进而对纳税人依法纳税的程度和信誉等级做出评价、提出处理意见的综合 性管理工作。世界上大部分国家都已建立了类似的纳税评估体系和税收评估模 型，有的国家称为评税或税务审计，纳税评估工作也已成为西方发达国家的国 家税务局的核心工作。从理论上说，纳税评估是对纳税不遵从行为或纳税人诚 信水平的评判、测量，从而成为连接税款征收与税务稽查的有效载体。经过对 纳税人申报资料的评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，避免稽查 环节的随意性与盲目性，提高征管效率和税收管理水平。 有关纳税主体税收遵从的研究1 9 7 9 年起源于美国，此后英国、加拿大、西 班牙等国家先后开始纳税遵从理论的研究。其理论研究成果主要为两方面： 第一，针对税收遵从与不遵从类型的研究。西方学者对纳税人依法照章纳 税状况的评估和描述，通过“税收遵从”来体现，其理想状态是：按要求进行 税务登记；及时进行纳税申报并按要求报告相关的涉税信息；及时足额缴纳或 代扣代缴税款。而偏离理想状态的行为均可称为税收不遵从。在税收实践中， 税收不遵从是更为普遍的状态，也是税务管理产生的原因。根据对纳税人行为 方式的研究，税收不遵从分为无知性不遵从( 愿意自觉纳税，但不能准确理解税 法和法规) 、故意性不遵从( 不愿意自觉纳税，主观存在减少自身税负动机) 。一 般而言，税收遵从的研究对象为故意性不遵从，国外税收审计选案系统的设计 也基于此。但在实践中，特别是计算机自动化的选案系统，由于错报或漏报事 实已经发生，因此很难在动机上严格区分两种性质的不遵从行为。一些国家采 取合并无知性不遵从与故意性不遵从的原则作为税收审计选案的理论基础。 第二，针对税收遵从成本的研究。国外对税收遵从成本一般是通过实证研 究表明的，税收遵从成本不仅数额巨大，而且负担分布不均衡：一方面，低收 入者比高收入者承担更多的税收遵从成本；另一方面，小型企业的税收遵从成 本负担重于大型企业。高税收遵从成本易引发纳税人的不满情绪，特别是小型 企业和个体户，较高的遵从成本使他们感受到在税收上不公正的待遇，导致严 重的偷税问题。这种行为具有较强的积累性，对形成自觉申报、诚信纳税的税 第1 章绪论 收氛围会产生极其不利的影响。因此，中小型企业在很多国家代表着税收不遵 从的高风险群体，成为国外税收审计选案系统进行风险评估的主要对象。 而我国的纳税评估尚处于起步和探索阶段，在我传统的税收理论中对纳税 评估概念等基本问题没有加以诠释。江苏省地税完成出版了税收评估理论与 实践，结合税收征管实践，只对纳税评估的定义、特点、方法等内容进行了一 次系统的阐述和初步的探讨，更多地停留在具体操作层面。其后，各地税务机 关纷纷对纳税评估工作进行了实践探索，并推崇和公认为我国纳税评估推行是 基于公共管理理论和税收原则出发，是税务部门寻找到的能同时体现这两种理 论的一个税收管理的平衡点。一方面它源于政府职能的改变。在政府职能由管 理职能向服务职能转变的过程中，税收管理层面的纳税评估正是政府服务职能 的一种实践。税务机关属于政府公共部门，而政府公共部门的性质决定了它是 一种服务性机构，必须保障社会成员( 主要是纳税人) 的合法权益而为其提供公共 服务。纳税人向政府缴税，从某种意义上说，就是享受代表政府的税务机关提供 的公共服务。另一方面，我国税收的财政、公平、效率和法治原则，要求有纳 税评估这种带有稽查性质的管理手段，去堵塞征管漏洞，营造公平的治税环境， 确保国家税款的安全入库。这种认识虽有别于西方学者的“税收遵从”论，但 税收遵从与公共管理是互动的，有着内在联系。一般来说，随着一个国家公共 管理的越发完善，人民的税收遵从度也随之增强，进而也越发能彰显一个国家 的税收原则。 1 3 研究目的及论文主要内容 本文从检索现代公共管理理论和税收理论入手，结合税务工作特点，综述 了纳税评估方面的理论知识。然后运用实证分析方法，探讨当前我国纳税评估 工作中存在的问题，并深刻剖析问题存在成因。其次综述了国外的纳税评估工 作现状，成功经验，并与我国的纳税评估作比较，深入研究目前税务系统应该 从确立纳税评估法律地位、成立专门评估机构、改进评估指标等方面进一步完 善我国纳税评估的工作体系，这对体现税收行政执法由“事后处罚型 向“事 前服务型 的转变，营造良好的税收管理环境和经济环境具有十分重要的现实 意义。 本文由绪论、文献综述、纳税评估实证研究、纳税评估的国际借鉴、结论 4 第1 章绪论 和展望五部分组成，第一部分绪论将论述选题背景，研究的理论基础，研究的 目的内容和论文结构；第二部分结合公共管理及税收理论，阐述了纳税评估的 一般理论知识；本论文重点在于第三部分，将以宁波市鄞州地方税务局为例， 对我国纳税评估体系及其实施进行实证分析，演示了我国纳税评估的现状、存 在问题和原因；第四部分将通过介绍阐述国外，尤其是西方发达国家在纳税评 估方面取得的经验做法，与我国的纳税评估进行比较，取长补短，因地制宜， 提出进一步完善我国纳税评估的对策建议；第五部分是结论和展望( 见图1 1 ) 。 1 4 研究方法 本文采用的研究方法中比较有特色的，一是比较研究法。对我国与西方国 家的纳税评估体系进行比较分析，从中提炼和归纳出一些值得我国借鉴的经验 做法。二是实证研究法。以宁波市鄞州地税局在全市地税系统率先开展纳税评 估立足点，通过对其纳税评估运行状况进行实证研究，发现存在问题，提出调 整和完善纳税评估体系的对策，使本研究成果在实践中不断得到检验和完善。 第1 章绪论 完善我国纳税评估的研究 文献综述 理论基础 实证分析 存在问题原因分析具体案例案例启示 围夕卜借鉴 日皿 经验介绍比较借鉴对策建议 i 图1 1 论文结构 6 第2 章基本概念及理论基础 第二章基本概念及理论基础 随着人类经济社会的发展，人们关心的不单单是物质产品的数量，更关心 的是生活质量。税务机关属于政府公共部门，而政府公共部门的性质决定了它 是一种服务性机构，必须保障社会成员( 主要是纳税人) 的合法权益而为其提供 公共服务。纳税人向政府缴税，从某种意义上说，就是享受代表政府的税务机 关提供的公共服务。但在我国，人们对税收的遵从度依然不高，税收征管效率 也比较低，税务部门提供公共服务的能力还不是很强。而纳税评估源于政府职 能的改变。在政府职能由管理职能向服务职能转变的过程中，税收管理层面的 纳税评估正是政府服务职能的一种实践。 2 1 基本概念 2 1 1 纳税评估的定义 对纳税评估的研究首先需要对这一概念给予科学界定。目前，对纳税评估 概念的界定比较有影响的观点主要有以下几种： 1 、国家税务总局在关于加速税收征管信息化建设推行征管改革的试点工 作方案中提到的纳税评估是“指利用信息化手段对纳税人申报资料的全面性 和真实性进行审核，进而对纳税人依法纳税的程度和信誉等级作出评价、提出 处理意见的综合性管理工作 。这是针对当时的工作实际提出的，缺乏深入具体 的理论分析。 2 、“纳税评估是根据纳税人的各种纳税申报资料和日常税收征管资料，运 用信息化手段，通过一定的工作程序，对纳税人的纳税情况进行审核、分析， 对纳税人依法履行纳税义务的准确程度进行综合评定，督促纳税人自查自纠， 及时发现、纠正和处理纳税行为中的错误和异常申报问题的一项管理活动。1 这 一定义虽然简明，但比较准确地概括了纳税评估的工作程序，即根据纳税人报 送的纳税申报资料、财务资料、日常掌握的征管资料及其他信息资料进行的审 核。但如果只对纳税人的申报资料进行审核，那么只能单纯地审核申报资料表 1 黄桦税收学北京：中国人民大学出版社2 0 0 6 1 8 7 第2 章基本概念及理论基础 面存在的问题，就不能深入揭示纳税人存在的问题；不依靠其他资料往往不能 全面掌握纳税人的情况，无法正确、真实地对其纳税情况加以判定。但如果仅 提“根据纳税人的各种纳税申报资料和日常税收征管资料，信息面又未免太窄。 只单纯提到根据税收征管中获得的纳税人的各种相关信息资料，又过于简单， 不利于信息化建设，也不利于纳税评估工作的开展。我们在纳税评估工作中主 要是对“纳税人报送的申报资料、财务资料及日常掌握的征管资料”进行审核， 故概念中应予以列示。另外，纳税评估工作要运用一定的技术手段和方法，信 息化手段是其中最为重要的一种方法，但不能只依靠它，还有其他许多可运用 的方法，不能在概念中将其限定住，否则不利于其他手段的使用和将来工作的 开展。纳税评估是对纳税情况进行综合分析、审核、评价、判定，其结果是要 及时发现有可能存在问题的纳税人，而不是单纯对纳税情况的真实性、准确性、 合法性进行审核。因为纳税评估所做的只是对纳税情况综合分析、审核、评价、 判定，发现的也只是有可能存在纳税问题的纳税人，经过核实，有可能并不存 在问题。并且，纳税评估是对一定时期内纳税情况的判定，我们的工作是有明 确的时间要求的，我们所做出的判定也只能是针对一定时期的。 3 、“纳税评估，就是根据税收征管中获得的纳税人的各种相关信息资料， 依据国家有关法律和政策法规，运用科学的技术手段和方法，对纳税情况的真 实性、准确性、合法性进行审核、分析和综合评定。通过检查或稽查，及时发 现、纠正和处理纳税行为中的错误，并对异常申报等专项问题进行调查研究和 分析评价，为征收、管理、稽查提供工作重点和措施建议，从而对征纳情况进 行全面、适时监控的一项管理工作。 1 这一概念的问题是把“纳税评估 等同于 “稽查”。其实稽查是各级税务机关依照国家税收法律及其他经济法规的有关规 定对纳税人履行纳税义务的情况进行审查、监督的经济管理活动。税务机关可 检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料，可到纳税人生产、经营场所 和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产。而纳税评估则是 侧重于对一些相关信息资料的分析。对于经纳税评估后发现有可能存在问题的 纳税人，经约谈后仍有疑义需进一步查账核实的，移交下一道环节“稽查”。对 于经评估发现有可能存在纳税问题的纳税人，应将纳税人请来，并给予政策性 宣传和辅导，这是纳税评估必经的程序，也是纳税评估为纳税人服务的一个重 要内容。“纳税人自查自纠”是纳税评估的一种补充调整方式，“依法足额缴纳 韩喜，刘立新纳税评估：要领与意义税务研究2 0 0 5 ，6 8 第2 章基本概念及理论基础 税款是纳税评估的目的，纳税评估实质是一种管理工作，是税收整体工作中 的一环，它的最终目的是提高征管质量。 根据上述分析，我们认为纳税评估的概念应该是指税务机关根据纳税人报 送的纳税申报资料、财务资料、日常掌握的征管资料及其他信息资料，运用一 定的技术手段和方法，对纳税人在一定时期内的纳税情况进行综合分析、审核、 评价、判定，以及时发现有可能存在纳税问题的纳税人，并约请纳税人到税务 机关进行解释，并给予政策性宣传和辅导，责成纳税人自查自纠，依法足额缴 纳税款，从而提高税收征管质量的一项管理工作。 2 1 2 纳税评估的主要特点 纳税评估作为一种新征管手段，从其概念与内涵所反映的态性上分析，我 们认为，作为评估的过程和评估结果的表现，它具有其独特的客观性、逻辑性、 系统性和目的性。 1 、客观性。纳税评估是建立在纳税人自行申报基础之上的一种征管制度。 纳税申报不仅是纳税人、扣缴义务人履行其相关义务的法定程序，而且也是税 务机关行使税款征收权的可靠保证，这构成纳税评估的主要信息来源。这些在 纳税申报过程中形成的涉税信息及有关纳税资料，成为纳税评估工作最直接、 最现实的依据，构成纳税评估工作的基础。 2 、逻辑性。纳税评估是一个分析判断的过程。纳税评估的基点是，纳税人 的经营行为与应税行为存在客观的内在联系。首先，纳税人、扣缴义务人依法 从事生产经营活动，其应税行为与经营行为的逻辑关系，既体现在行为的性质 方面，也体现在行为的数量方面。通过前者可以确认哪些行为属于应税行为， 以及适用哪些税种；通过后者可以确认应税行为应承担怎样的纳税义务，以及 数量界限。纳税评估正是依据这一原理，通过建立相关分析指标，制定量化分 析模型，对纳税申报各种数据信息进行相应的逻辑分析，判断其是否存在异常 情况。其次，纳税人经营行为的账务记录与应纳税额核算应该具有内在联系。 纳税评估可充分运用税收法律赋予的法定权力，责成纳税人提供各类财务报表 及与纳税有关的资料，对纳税人的经营状况和纳税情况进行评估、确认。 3 、系统性。纳税评估具有特定的工作内容、工作程序以及操作方法，是一 种相对独立的系统性工作。纳税评估作为一种监控手段，贯穿税收征管的始终。 9 第2 章基本概念及理论基础 税收征管的各个环节，都包含在纳税评估的范畴之内。从这个意义上讲，税收 征管过程就是税收征收管理每一个环节的评估过程。 4 、目的性。纳税评估的目的是加强税源监控。纳税评估围绕税源监控的重 点对象、重点环节和重点内容，对纳税人纳税申报及有关纳税事项的真实性、 合法性进行审核，并通过制定计划、确定对象、审核评估、约谈举证、确定稽 查对象、结果反馈等工作环节，全面掌握税源及其变动情况，保证税款征收与 税务稽查的有效衔接，对纳税行为尤其是申报质量进行动态、即时的分析、监 控，并为实施纳税信誉等级管理奠定基础。 2 1 3 纳税评估的作用 1 、纳税评估有利于贯彻实施新的税收征管法。长期以来，在我国的税 收法律体系中，纳税人与税务机关的法律地位和相应的权利义务处于一种不对 等的状态，如片面强调税务机关的征税权，忽视税务机关应履行的法定义务， 或片面强调纳税人应依法履行的义务，而忽视纳税人依法享有的权利。征纳双 方这种权利义务的不对等性，导致了税务机关与纳税人之间的正常法律关系被 扭曲，使两者成了管理与被管理、服从与被服从的关系。新的税收征管法 的颁布与实施，充分体现了对纳税人权利的尊重和对税务机关必须履行的法定 义务的强化。依法保护纳税人合法权益的法律条文对税务机关的行政行为提出 了更高的要求，只有建立一套科学、完善的现代纳税服务体系，纳税人的合法 权益才能得到实质性的保障。 2 、纳税评估是与国际税收惯例接轨的需要。当今，经济发展的全球化趋势 日益加快，世界各国的税收制度都受到了挑战和冲击，税收国际化进程加快， 税收制度不断改革、变动并有明显趋同化。1 随着我国正式加入w t o ，我国将在 更广泛的领域和更深的程度上加强国际间的贸易交往与合作，会有越来越多的 外国投资者到我国进行投资经营。税务机关能否提供优质服务，不仅关系到我 国的投资环境，而且直接影响到我国的国际声誉。现在国外通行的做法是实行 税务审计，即我们所说的“纳税评估 ，外国公司习惯于企业有重大涉税问题时 税务机关才去检查，对于中国税官频繁的纳税检查，感到难以接受。 3 、纳税评估有利于推动税收征管方式改革。随着我国征管改革的不断深化， 1 崔源潮纳税评估若干闯题思考税务研究2 0 0 1 。5 1 0 第2 章基本概念及理论基础 以“多元申报、集中征收、分类管理、一级稽查、信息共享”为格局的新征管 模式正逐步形成。新的征管模式建立后，纳税人与税务机关的直接接触将明显 减少，税务机关的管理方式将发生深刻的变化，传统征管体制下大包大揽的“保 姆式粗放型管理将逐步向专业化、信息化为特征的集约化管理转变。纳税评 估正是符合这一特征而产生的，它解决了税务机关服务的“真空”和“断档 问题。纳税评估是介于申报征收与税务稽查两个环节间的重要管理过程和管理 手段，是实现征收、管理、检查三者结合的有效载体，它具有前瞻性、及时性、 反馈性，因此它不但能发现、纠正纳税人的涉税违法行为，同时也能发现税收 征管中的薄弱环节和存在的问题，有利于提高税收征管水平。 4 、纳税评估能够有效地降低征纳成本。讲求效率是一切管理活动必须遵循 的基本原则1 。因税收管理活动需要耗费一定的人力、物力和财力。衡量税收管 理效率的一个重要指标就是税收成本。税收成本是指税收管理过程中的耗费， 它包括征收机关的人员经费、办公用具或设施的支出以及征税过程中各项措施 所付出的代价等，一般称为征收费用。此外，还包括纳税人为缴纳税款所花费 的各项支出，如申报、计算税款、聘请代理人、进行咨询及其行政诉讼等人力、 物力、财力消耗以及缴纳实物的保管、运输费用等。税收成本的高低表明税收 管理效率的高低2 。纳税评估经过评估分析发现疑点，直接为税务稽查提供案源， 使稽查选案环节避免随意和盲目，而且可使稽查的实施做到目标明确、重点突 出、针对性强，这样不用每户企业都进行检查，大大降低了征收成本。经过约 谈补税及经过评估选案后进行的稽查，往往补税额度是非常可观的。从而也保 证了税收财政职能得以实现。同时，纳税人只要依法纳税，就不用担心税务机 关的检查，可专心地进行生产经营。不用经常性地迎接检查，也大大地降低了 纳税成本。所有纳税人都将精力用于生产经营，将促进整个社会经济的发展。 5 、纳税评估有利于推动纳税人依法纳税意识的提高。纳税评估对外是一个 纳税服务过程。纳税评估可以通过约谈、举证等方式，帮助纳税人掌握税法， 提高纳税申报质量，并可以在纳税评估环节有效解决纳税人因主观疏忽或对税 法理解发生偏差而产生的涉税问题，为税务稽查确认违法事实，准确定案，提 供事实依据。通过纳税评估分析，可以有效地对纳税人的依法纳税情况进行及 时、深入的控管，及时纠正纳税人的涉税违法行为。纳税评估通过对纳税人宣 1 陈盛存纳税评估制度的国际比较与借鉴福建税务2 0 0 6 ，7 2 戚鲁税务组织绩效管理理论与实践北京：中国税务出版社2 0 0 4 ，1 2 l l 第2 章基本概念及理论基础 传税收法律、法规，增强其依法纳税意识，同时也起到督促、监控和检查的作 用。纳税评估对一般涉税问题的处理解决了纳税人由于对税收政策不了解、财 务知识缺乏而造成的非故意偷税现象，减少了税务机关和纳税人双方因对案情 的认识有分歧而产生直接冲突的可能。纳税评估通过计算机对纳税人整体纳税 情况的监控，体现了税收的公平、公正，有效控制了偷税等不良行为的发生， 减少了纳税人进入稽查的频率，起到了服务纳税人、优化经营环境的目的。同 时，随着纳税评估工作的开展，如果未经纳税评估不得稽查，一旦某公司被稽 查人员光顾，会受到公众的鄙视，自己也会自惭形秽，这就极大地增强了纳税 人的自我纳税意识，减少偷逃税现象。 6 、纳税评估有利于推动税务机关工作职能的转变。在社会主义市场经济快 速发展的今天，作为政府的重要职能部门，税务机关在建立和完善社会主义市 场经济体制的过程中，在依法治税的同时必须切实转变机关职能，充分发挥服 务职能、管理职能和保障职能的作用，进一步完善管理，为纳税人提供优质高 效的服务，保护纳税人合法权益，使税收事业顺应时代的发展。以建设“服务 型”机关为目标，将传统的“监督打击型 征管方法向“管理服务型”转变。 原来是对每户企业进行检查，才能确认其诚信纳税程度，现在开展纳税评估是 在充分相信纳税人依法诚信纳税的基础上，根据其所报送的有关资料及税务机 关掌握的其他资料进行分析，对纳税有疑点的纳税人进行约谈，并对其进行政 策宣传、辅导，给企业一个自查自纠的机会：对纳税有疑点，纳税人不能解释 清楚的，移送稽查部门进行处理，充分体现了税务机关对纳税人的人性关怀。 这是纳税人“自我救济，软着陆”的要求，也是经济发展软环境的要求1 。 2 1 4 纳税评估的分析方法 纳税评估可根据所辖税源和纳税人的不同情况采取灵活多样的评估分析方 法，归纳起来，纳税评估的方法可以概括为以下几种： 一、比较分析法 比较分析法是指对纳税人当期的申报资料，包括涉税信息、财务数据等资 料与某一设定好的数值进行对比分析，其包括同一纳税人不同时期的数据对比， 同一行业中不同企业的相同时期的数据对比，以及某一纳税人当期申报资料的 1 安福仁税收管理理论与管理战略大连：东北财经大学出版社2 0 0 6 ，2 6 1 2 第2 章基本概念及理论基础 数据与该值正常范围变动边界值的对比。在比较分析的过程中，首先对纳税人 申报纳税资料进行案头的初步审核对比，以确定进一步评估分析的方向和重点； 其次，通过各项指示与相关数据的测算，设置相应的预警值，将纳税人的申报 数据与预警值比较；第三，将纳税人申报数据与财务会计报表数据进行比较、 与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较；最后，将纳税人申 报数据与历史同期相关数据进行纵向比较。具体可以分为以下二个方面：一方 面是绝对数比较，即在纳税评估过程中，对申报信息和财务数据的绝对数值进 行比较；这些数据包括纳税人所缴纳的各税种数额、退税数额、利润总额、增 值额等绝对数据；其中又可以分为与预警值比较、计划数比较和历史数据比较。 另一方面是相对数比较，相对数包括的范围十分广泛，有各种财务比率、收入 成本的变动幅度、税收负担率等等。在进行申报信息资料的相对数比较时，方 法与绝对数值的比较原理一致，也可以分为预警值比较、计划值比较以及与历 史数据的比较。 二、逻辑推理法 逻辑分析法则是定量与定性相结合的分析方法。这种方法主要是通过具有 内在逻辑联系和相关性的多个数据之间趋同或反差关系而进行的合理性分析。 通常来讲，有的数据信息看似独立或没有什么关联，其实相互间具有正相关或 负相关的联系。这种内部具有逻辑上相关联的特性主要体现在以下几个方面： 一是财务指标间的配比关系，包括收入、成本、费用相互之间变动的配比关系； 资产和存货周转率及利润率间的配比关系。二是不同税种之间的逻辑联系。具 有同一税基以及具有相同或近似计税依据的税种之间，纳税人的申报缴纳税额 应该有相同的增减变化和变化趋势。三是亏损或长期零申报现象的逻辑分析。 当纳税人的申报数据呈现长期无税负或亏损时，即收入小、成本费用大，或者 购进项目数额较大，应对其原因进行分项分析。 三、控制分析法 它是一种定性分析方法，指纳税评估部门通过所掌握的各种外部信息和其 他与纳税人生产经营有关的情况和资料，运用一定的手段去控制、影响纳税人 的纳税申报心态和申报质量的分析方法。这种分析方法比较直接有效，故常为 纳税评估所采用。常用的控制分析法有以下几类： 1 、外部经济环境与申报纳税额的关系，进行经济景气程度与应纳税收额具 有相关性。在评估纳税时，充分考虑纳税人所在的行业的景气程度，有助于进 1 3 第2 章基本概念及理论基础 一步了解纳税人税额变化的深层原因。 2 、信息等级和业户不良记录分析指标。在西文发达国家，金融、税收行业 都实行严格的信用等级制，信息高的纳税人或企业会得到社会尊重，并在诸多 领域享受便利，依法纳税，诚实守信能给纳税人带来较为明显的正外部性。 3 、税收优惠的审核和税率低用的审查。由于纳税人会利用各种税收优惠政 策为自己达到节税的目的，有的纳税人故意错用税目，人为地减少税收缴纳数 额，以适用较低税率来达到所谓的“节税 目的1 。因此，在进行纳税评估时纳 税人是否符合减免税条件以及减免的税额是否符合税法的规定应该作为重点。 4 、税收管理员从各种渠道掌握了解的与纳税人生产经营有关的信息，这是 纳税评估的另一重要方法和途径。这种途径更多的是通过纳税人外围的渠道来 获得的，而非申报资料。一是来自与所评估的纳税人有业务联系的其他纳税人 或其竞争对手，一般来说，很多重要的纳税业务信息往往来源于其竞争对手； 二是政府和其他行政部门，例如，政府主管经济的部委、工商、海关举报等等； 三是税务管理员利用其他可利用的社会关系、群众举报等等。 2 1 5 纳税评估的处理结果 通过纳税评估而评估出来的问题应该根据不同的性质和情节的严重程度不 同，采取不同的处理方法和程序。原则上，对纳税人自己主动发现问题并及时 纠正的，在同等情况下按照相关法律和规章条例从轻处理。 对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题， 或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税 等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充 的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机 关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。 对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等 问题，应由主管税务机关约谈纳税人。税务约谈要经所在税源管理部门批准并 事先发生税务约谈通知书，提前通知纳税人。税务约谈的对象主要是企业财 务会计人员。因评估工作需要，必须约谈企业其他相关人员的，应该税源管理 部门批准并通过企业财务部门进行安排。纳税人因特殊困难不能按时接受税务 1 翁礼华加入w t o 的税收政策研究北京：中国财政经济出版社2 0 0 3 ，3 8 1 4 第2 章基本概念及理论基础 约谈的，可向税务机关说明情况，经批准后延期进行。纳税人可以委托具有执 业资格的税务代理人进行税务约谈。税务代理人代表纳税人进行税务约谈时， 应向税务机关提前纳税人委托代理合法证明。 对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产经营现场了解情况、审核账目 凭证的，应该所在税源管理部门批准，由税收管理员进行实地调查核实。对调 查核实的情况，要作认真记录。需要处理处罚的，要严格按照规定的根限和程 序执行。 发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案 查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理。对税源管理部门移交 稽查部门处理的案件，税务稽查部门要将处理结果定期向税源管理部门反馈。 发现外商投资和外国企业与其关联企业之间的业务往来不按照独立企业业 务往来收取或支付价款、费用，需要调查、核实的，应移交上级税务机关国际 税收管理部门( 或有关部门) 处理。 对纳税评估工作中发现的问题要做出评估分析报告，提出进一步加强征管 工作的建议，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工 作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，既不发 给纳税人，也不作为行政复议和诉讼的依据。 2 2 公共管理理论 公共管理学作为由行政学发展而来的新范式，和公共行政学既有联系，公 共行政嬗变为公共管理，表现出公共行政的平民化趋势。 政府为社会提供公共产品和公共服务，前提是必须有公共收入，公共收入 就是一个政府将私人部门的部分资源转移到公共部门的过程，税收、公债和其 他收入构成了公共收入的形式，其中税收是主要形式。 马克思曾明确指出：赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。 由此可见，税收是国家收入的主要支柱。税收是政府的血脉，政府因税收的富 足而强壮，税收因政府的尊严而权威。1 税收的地位，就决定了税收行政事务的地位。从行政职能上看，是公共行 政的第一要政。税收是政府实现其职能的强有力保证。充分发挥税收组织财政 1 金人庆中国当代税收要论北京：人民出版社2 0 0 2 ，9 1 5 第2 章基本概念及理论基础 收入的职能，保持适度的宏观税负水平，是政府行为合理化的重要前提。税务， 从业务内容上看，是公共财政一个不可或缺的重要组成部分。无税则无财，无 财则无政，税收增强了政府的调控能力，也为行政的发展、改革提供了强大的 物质基础。 税收的强制性和无偿性特点，具备公共行政的典型行为特点。税收是政府 面向纳税人的一个非常直接的媒介，是国家利益和公众利益的一个集结点。税 务行政水平的高低，直接影响着公共行政的评价。 与整个公共部门一致，税务机关也具有两大基本职能：服务职能和管理职 能，具体是“纳税服务职能与“税务行政执法管理职能”。而市场经济条件下 服务职能是税务机关的根本职能，也由此决定了税务管理的指导思想应更加强 调为纳税人服务，即由强调强制执行作为提高税收遵从程度的主要方法，转变 到强调为纳税人服务。 为纳税人服务是新一轮征管改革的中心目标。在我国传统税收典章里，并 没有对纳税服务的诠释和界定。税务主体在长期的税收工作实践中形成了一种 重监督轻服务的思维定式。但是，无论从国际还是国内的情况看，纳税人主动 申报缴纳的税款一般都占到税收收入的8 0 以上，而通过税务机关采取强制措 施征收的税款( 包括稽查查补的收入) 一般不会超过1 0 ，可见，促进纳税人 自觉履行纳税义务才是成本最低、效率最高、最适应经济活动日趋复杂形势的 现代征收管理方式。随着我国社会主义市场经济的逐步建立，尤其是1 9 9 7 年国 家税务总局确立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中 征收，重点稽查 的税收征管模式以来，各级税务部门在加强税收征管、加大 税务稽查力度的同时，在纳税服务方面也进行了一些有益的尝试并取得了一定 的成效，不仅促进了纳税人税收遵从度的提高，而且树立了良好的税务形象。 2 3 税收原则 确立社会主义市场经济条件下的税收原则，是当前深化税制改革、建立符 合社会主义市场经济的税收制度的关键。我国社会主义市场经济条件下的税收 原则应包括四个方面：财政原则、公平原则、效率原则和法治原则。 一、财政原则 集中财政收入是税收最基本的职能。近几年来，我国税收收入呈逐年上升 1 6 第2 章基本概念及理论基础 势头，但在增长的过程中仍存在着较多的问题，从而影响了税收收主的正常增 长。这就要求在税制建设的过程中必须重视财政原则。 既要财政收入要足额、稳定。如由于我国税收征管制度不够健全，征管技 术落后，征管人员素质不高，加之受历史传统的影响我国国民的纳税意识又不 很高，因而造成了我国目前偷税现象十全严重。加强税收征管、减少税收流失 是坚持财政原则的一项重要措施。为此，要加强配套政策建设，例如加强对个 人财产申报制、银行存款实名化、交易票据化等措施的推广实施。又要财政收 入要适度、合理。 二、公平原则 我国社会主义市场经济条件下的税收公平原则应具有两层内涵：税负公平、 机会均等。在实现税负公平，就要做到普遍征收、量能负担。还需统一税政、 集中税权，保证税法执行上的严肃性和一致性。保证税法的稳定性和一致性， 避免地区间税负不均现象。 机会均等，是基于竞争的原则，通过税收杠杆的作用，力求改善不平等的 竞争环境，鼓励企业在同一起跑线上展开竞争，以达到社会经济的有序发展。 三、效率原则 效率原则一方面要求提高税收的经济效率，使税收对市场微观活动的效率 损害达到最小化；另一方面要求提高税收的行政效率，即税收的征管费用和执 行费用最小化。由于其中的税务机关征管费用占很大比重，所以提高征税效率， 关键在于强化税收的征收管理、节省征税费用。 首先，要加强计算机网络建设，提高税收征管的现代化程度，这是提高我 国税收征管效率的根本途径。其次，要改进管理形式，实现征管要素的最佳结 合。当前，要着力抓好“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托， 集中征收、重点稽查 为模式的征管工作，在优化征管要素上下功夫，确立相 互监督、相互约束、相互激励的严密征管体制，提高征管的专业化程度和征管 工作的效率。 四、法治原则 法治原则是对确实原则的深化和提高，是依法治国这一宪法原则在税收领 域的体现。相对于政府，纳税人客观上处于弱势地位，而政府本身又存在着增 收扩支的压力。通过法律规范来提高纳税人的法律地位，确保纳税人的权力。 要实现依法治税，要做到有法可依，这是法治原则的前提。 1 7 第3 章我国纳税评估存在问题及原因 第三章我国纳税评估存在问题及原因 以宁波市鄞州地方税务局为例 3 1 纳税评估现状 宁波市鄞州地税局于2 0 0 6 年6 月以来，以流程再造理论为指导，积极探索 科学高效的运行机制，激活内在潜力，实施全程监控，开展了纳税评估工作。 一、规范评估流程，建立科学高效的运行机制。建立科学合理的运行机制 是顺畅开展纳税评估工作的前提和基础。该局在纳税评估工作中，遵循纳税评 估工作的内在规律，建立起科学高效的运行机制。 1 、畅通评估业务流程。在接到该市数据处理中心发来的纳税评估工作流程 后，需经过五个环节，即评估对象分配环节( 受理节点) ，评估约谈环节( 评估节 点) ，评估核批环节( 核批节点)