（公共管理专业论文）我国养老保险基金审计中存在的问题与对策研究.pdf

i 摘 要 养老保险是社会保障体系的核心之一，是老年人的“安全网”和稳定社会的“减震 器” ，保证养老保险基金的安全与完整，更是成为社会关注的热点和焦点。但实际上养 老保险基金管理存在诸多问题， 时有违纪违法行为发生。 2006 年 7 月上海社保基金挪用 案震惊全国，涉案金额 32 亿元，数名高官落马。同年 11 月，审计署公报中指出河南新 密市将企业职工养老保险基金 637 万元存入两家城市信用社， 2002 年 11 月信用社撤销， 基金不能收回。这些违纪违法行为，不仅损害了广大参保人的切身利益，损害了人们对 养老保险制度的信心，而且影响了政府的信誉和社会的和谐发展。利用审计手段来加强 基金监督，提高基金管理水平，确保基金的安全和完整，防止基金被挤占挪用，防止政 府官员的腐败，维护社会公众的切身利益，对我国养老保险具有重大意义，加强养老保 险基金的审计监督刻不容缓。 当前，国外发达国家的养老保险基金审计可分为两类：第一类是以绩效审计为主， 如英国和美国；第二类是合规性审计和绩效审计并重，如瑞典和日本。这些国家在养老 保险基金审计中的先进经验， 如注重养老保险立法； 养老保险基金审计侧重于管理方面； 建立共享程度高的养老保险信息系统；完善养老保险内部控制制度等做法，这对我国的 养老保险基金审计有很好的启示和借鉴作用。而我国开展养老保险基金审计的时间不 长，还存在着很多的问题，主要是养老保险法律法规不健全，养老保险基金审计工作缺 乏应有的法律基础；养老保险基金审计审计监督职能不能充分发挥；养老保险基金审计 人员素质有待提高，养老保险基金审计手段相对落后；养老保险基金绩效审计未能真正 开展等等。为严肃财经法纪，促进养老保险基金管理规范，确保养老保险基金的安全与 效益，深化养老保险基金绩效审计，我国必须从加强养老保险法制建设，搭建养老保险 基金依法审计的平台；健全养老保险基金审计体系，充分发挥审计监督职能；提高养老 保险基金审计人员素质，改进养老保险基金审计手段；加快养老保险基金绩效审计发展 四个方面来完善我国养老保险基金审计。 关键词：养老保险、养老保险基金、基金审计 ii abstract endowment insurance is one of cores of social security system. it is regarded as the “safely net” for aged staff and the “damper” for stabilizing society. to guarantee the safety and integrality of endowment insurance fund is even more become the hot point and focus of social solicitude. but actually， the management of endowment insurance fund has many problems， illegal behaviors happen occasionally. the case of embezzling social insurance funds in shanghai in july 2006 shocked the whole country, involved in 3,200,000,000 rmb and several high-ranking officials falling down. in november of the same year, the bulletin of the national audit office pointed out that henan, xinxiang city stocked the enterprise staff fund 6,370,000 rmb of endowment insurance into two urban credit cooperatives, in november 2002, the urban credit cooperatives cancels , the fund could not be withdrawn. these illegal behaviors have not only harmed the immediate interests of most large person who entered the social insurance, but also effected the governments reputation and the social harmonious development. strengthen fund supervisor by using audit means , raise fund level of management , ensure the safety of fund and is complete, prevent that fund had been seized to embezzle, prevent the corruption of government official, maintenance the immediate interests of social public, these measure has major meaning to endowment insurance in our country. it is urgent to strengthen the audit supervisor of the endowment insurance fund. the fund audit of endowment insurance can be divided into two kinds in developed country now: the first kind is performance audit in priority, such as england and america; second kind is to join rule audit and performance audit together, such as sweden and japan. these countries are in the fund audit of endowment insurance advanced experience, such as emphasizing the legislation of endowment insurance; the fund audit of endowment insurance stresses to manage aspect; establishment shares the information system of endowment insurance with high degree; the practice of perfecting the built-in control system of endowment insurance, and so on. these have very good hint and reference for the fund audit of endowment insurance of our country to take affect. meanwhile, our country develops the fund audit of endowment insurance only a short time, and problems exist a lot, such as the laws and regulations of endowment insurance is un-sound; the fund audit work of endowment insurance lacks deserved legal foundation; the fund audit supervisor function of endowment insurance can not play fully; the fund audit people quality of endowment insurance remains to rise , the fund audit means of endowment insurance are relatively backward; the fund iii performance audit of endowment insurance could not be developed really ,and so on. to rigorously enforce economic law and discipline, promote the fund management standard of endowment insurance , ensure the safety and benefit of the fund of endowment insurance , deepen the performance audit of endowment insurance fund, our country must perfect the endowment insurance fund audit in four aspects: strengthen the legal system of endowment insurance, build the platform of endowment insurance fund audit in accordance with law; improve the fund audit system of endowment insurance , give full play to supervisor function of audit; raise the peoples quality of endowment insurance fund audit, improve the audit means of endowment insurance fund; accelerate the development of performance audit of endowment insurance fund. key words：endowment insurance; endowment insurance fund; fund audit 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 绪论 1.1 研究背景和意义 养老保险是社会保障制度的重要组成部分， 是社会保险五大险种中最重要的险种之 一。从我国当前养老保险具体管理的角度来看，包括城镇职工养老保险、机关事业养老 保险和农村养老保险，其中城镇职工养老保险由于开展时间最早，涉及面广、社会影响 大，不仅包括各类企业和城镇居民，还在不断扩大参保人群的覆盖面，已约定俗成地成 为养老保险的代名词，有时还被称为社保基金，本文以城镇职工养老保险来进行审计研 究。 根据我国劳动和社会保障部公布的数据， 2006 年末全国参加城镇职工基本养老保险 人数为 18766 万人，其中，参保职工 14131 万人，参保离退休人员 4635 万人，年末参 加城镇职工基本养老保险的农民工人数为 1417 万人。年末参加城镇职工基本养老保险 人数为 16857 万人。全年城镇职工基本养老保险基金总收入 6310 亿元，其中征缴收入 5215 亿元， 各级财政补贴企业基本养老保险基金 971 亿元， 中央财政预算安排 774 亿元。 全年基金总支出 4897 亿元，年末城镇职工基本养老保险基金累计结存 5489 亿元。年末 全国有 2.4 万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为 964 万人。年末企业年金基金累 计结存 910 亿元 。对于规模庞大、被称为“养命钱”的养老保险基金的监督，成为社 会关注的热点和焦点。但实际上养老保险基金管理存在诸多问题，违纪违法行为时有发 生。2006 年 7 月上海社保基金（实际上是企业年金）挪用案震惊全国，涉案金额 32 亿 元，数名高官落马。同年 11 月，审计署公布了对 29 个省区市、5 个计划单列市的企业 职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果，发现 违规问题金额达 71 亿元。如河南新密市将企业职工养老保险基金 637 万元存入两家城 市信用社，2002 年 11 月信用社撤销，基金不能收回 。 上述问题的出现，不仅损害了广大参保人的切身利益，损害人们对养老保险制度的 信心，而且影响了政府的信誉和社会的和谐发展。利用审计手段来加强基金监督，提高 基金管理水平，确保基金的安全和完整，防止基金被挤占挪用，防止政府官员的腐败， 维护社会公众的切身利益，对我国养老保险具有重大意义。 笔者一直从事养老保险工作， 亲身感受了我国养老保险事业的蓬勃发展和改革的艰 辛，参与了多次养老保险基金审计检查行动，对审计如何促进推动养老保险各项工作的 提高有深刻的感性认识。所以在论文选题时，选择了我国养老保险基金审计中存在的问 题与对策进行研究。 中国劳动和社会保障部.2006 年度劳动和社会保障事业发展统计公报. 国家审计署.企业职工基本养老保险基金、 城镇基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果. 2006 年第 6 号公告(总 第 18 号).2006.11.24. 2 1.2 研究目的 本文研究目的是通过对养老保险基金审计的基本理论和国外养老保险基金审计的 研究，指出我国养老保险基金审计存在的问题和原因，提出完善我国养老保险基金审计 的对策。 1.3 国内外研究现状 1.3.1 国外研究现状 在国外发达国家养老保险基金审计中，绩效审计所占的比例较大甚至占据绝对地 位。据相关文献记载，最早有关绩效审计的论著，当属美国管理咨询师威廉.伦纳德于 1962 年撰写的管理审计 。随后有 1972 年美国管理协会出版的经营审计及此后美 国学者利奥赫伯特等出版的管理绩效审计学等。1985 年，英国绩效审计理论权威 约翰j格林教授编著了绩效审计一书，书中探讨了绩效审计的概念问题，论述 了经济性、效率性和效果性三要素的含义，并研究了六个国家绩效审计的发展。当前， 绩效审计己成为大多数发达国家政府审计的主要内容， 在西方出现了大量绩效审计方面 的专著及论文，形成了比较系统的绩效审计理论体系。同时养老保险基金绩效审计也得 到了快速发展，如英国主要对养老保险部门职能的履行进行评价，美国特别关注养老保 险基金投资的审计，瑞典采用的主要审计方法是计算机技术支持下的表格法，日本则大 量采用了计算机辅助技术进行审计等，这些经验、成果是值得借鉴的。 1.3.2 国内研究现状 我国养老保险基金审计时间不长，审计方式、方法等上还处于完善阶段，正在向绩 效审计方向发展。我国部分学者对养老保险基金审计进行了研究。如施青林所著的浅 论养老保险基金存在的问题与审计对策 ，分析了当前基金政策层面存在的主要问题， 并结合我国实际，从审计的角度对其作了一定的探索和研究，力图找出切实可行的审计 对策。卿智群和范芳文合著了社会养老保险基金效益审计的探讨 ，提出要学习国外 养老基金的审计经验，运用国有商业保险公司审计的经验。逯铭洋在论我国社会保障 审计的目标一文中指出，绩效审计必将成为我国社会保障审计目标的重点，绩效审计 过程中应注意以偏概全等几个方面的问题。陈蔼琛（国家效益审计课题组组长）在社 会保险基金效益审计的内容方法及评价标准的课题研究中，从定性和定量两方面提出 了社保基金效益审计评价指标。另外，我国养老保险基金的审计属于政府审计的法定业 务，可考虑是否引入中介机构，由审计部门委托会计师事务所从事审计工作，积极发挥 审计中介机构的作用。但当前看来还没有深入研究此问题。 从以上可看出， 我国近年来加强了对养老保险基金审计研究特别是对绩效审计的研 究，这无疑是正确的。但是由于养老保险体制本身就处于一个正在探索、发展的阶段， 3 养老保险基金审计当然也不例外。因此，借鉴国际、国内经验显得尤为重要。 1.4 论文结构和主要内容 论文分为五章。 第一章：绪论。内容主要是课题研究背景，意义和目的，在述评国内外研究现状基 础上，提出论文研究的结构、内容、方法及可能的创新点。 第二章：养老保险基金审计基本理论。本章简要介绍了养老保险、养老保险基金和 养老保险基金审计的定义，从理论上对养老保险基金审计进行了分析，阐述了养老保险 基金审计的依据、养老保险基金审计的目标和审计的主要方法。 第三章：通过研究国外养老保险基金审计经验，从中得出对我国的启示。如注重养 老保险立法； 养老保险基金审计侧重于管理方面； 建立共享程度高的养老保险信息系统； 完善养老保险内部控制制度等。 第四章：我国养老保险基金审计中存在的问题。本章从养老保险法律法规不健全， 养老保险基金审计工作缺乏应有的法律基础； 养老保险基金审计审计监督职能不能充分 发挥；养老保险基金审计人员素质有待提高，养老保险基金审计手段相对落后；养老保 险基金绩效审计未能真正开展四个方面着手，指出存在的问题，为下文提出完善我国养 老保险基金审计的对策提供依据。 第五章：完善我国养老保险基金审计的对策。本章主要根据第四章的分析，提出完 善我国养老保险基金审计的对策。包括加强养老保险法制建设，搭建养老保险基金依法 审计的平台；健全养老保险基金审计体系，充分发挥审计监督职能；提高养老保险基金 审计人员素质，改进养老保险基金审计手段；加快养老保险基金绩效审计发展四个方面 的内容。 1.5 研究方法 本文采用理论与实践相结合的方法，在介绍养老保险基金审计的基本理论的同时， 结合实际情况综述养老保险基金审计工作中的问题及改进的建议。 本文采用归纳整理方 法，查阅了有关养老保险基金审计的专著和文章，归纳整理了有关养老保险基金管理和 审计材料，在此基础上展开论述的。 1.6 论文可能创新之处与不足 本文提出的大力推进养老保险基金社会审计和探索三结合的养老保险基金审计模 式，有可能成为本文的创新点。 限于本人的水平和论文篇幅，本文还存在诸多不足，一些问题需要进一步探讨，如 建立企业养保险基金审计的三结合模式具体实施细节等。 4 第 2 章 养老保险基金审计的基本理论阐述 2.1 养老保险基金审计的内涵 2.1.1 养老保险与养老保险基金 1.养老保险 养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者 在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限， 或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位 后的基本生活而建立的一种社会保险制度 。养老保险是国家和社会通过相应的制度安 排为劳动者解除后顾之忧的一种社会保险，目的是增强劳动者抵御年老风险的能力，同 时弥补家庭养老的不足，手段是在劳动者退出劳动岗位后为其提供相应的收入保障。 养老保险是世界各国较为普遍实行的一种社会保险制度，一般具有以下几个特点： （1）由国家立法，强制实施，单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向 社会保险部门领取养老金； （2）养老保险基金的来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同 负担，并实现广泛的社会互济； （3）由于其具有社会性，影响很大，享受的人多且时间较长，费用支出庞大，所 以必设立专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。 目前，世界上养老保险模式大致分为四大类：一是以德国、美国、日本等国为代表 的传统型的收入关联模式，实行待遇给付与收入、缴费挂钩，保险费由雇员、雇主和政 府三方负担；二是以英联邦国家和北欧诸国为代表的福利型的普遍保障模式，资金由国 家税收解决；三是以前苏联为代表的国家保障模式，保险费由国家预算开支，个人不承 担缴费义务；四是以新加坡、智利等为代表的储蓄型保险模式，国家强制雇主或者雇员 或者双方缴费，以职工名义存入储金。在这四种模式中，储蓄型强调个人责任本位，国 家不承担财政责任，主要由雇主和雇员承担缴费的义务；而福利型和国家保障型，都充 分体现了国家责任本位，特别是在基本养老保险部分，雇主和雇员不承担缴费的义务， 全部依靠国家的税收来进行； 在传统的收入关联模式下， 一般是由雇主和雇员双方缴费， 双方的缴费比例大多是雇主高于雇员，也有双方相等的，极少数国家是雇员缴费高于雇 主缴费比例。 我国养老保险模式为三支柱模式，包括： 第一支柱基本养老保险，它是社会统筹和个人账户相结合的部分积累制度（以 下称“统账制度”） 。企业和个人缴纳的养老保险费按照法定比例分别存人社会统筹账 户和个人账户。 第二支柱企业补充养老保险，也叫企业年金，它是在企业自愿的原则下，由企 郑功成.社会保障学.北京:中国劳动社会保障出版社,2005.7 5 业或企业和个人共同缴费建立个人账户，账户由专门的基金管理部门管理，给付水平由 缴费和投资收益率决定。 第三支柱个人储蓄性养老保险，它是个人或者家庭通过储蓄或其他方式（如人 寿保险）自愿建立的补充退休收入保障计划。政府鼓励个人建立储蓄计划，为退休生活 积累更多的基金。 2.养老保险基金 养老保险基金是养老保险制度赖以运行的物质基础和依托， 是为保障劳动者年老失 去劳动能力后的基本生活需要， 通过向劳动者所在单位和个人征集保险费和政府拨款而 建立起来的法定的专款专用的基金。养老保险基金的征集具有国家强制性，单位和个人 都要按照国家规定缴纳养老保险费，目的在于通过养老金的支付，保障参保人年老时的 基本生活。 我国的养老保险基金包括： 1.社会统筹基金，指企业基本养老保险中社会统筹账户上的基金，其来源于企业缴 费，实行现收先付制，主要用于职工当期养老金的支出，基本上没有积累。 2.个人账户基金，指企业基本养老保险中个人账户上的基金，其来源于职工个人的 缴费，基金实行完全积累制，用于职工本人退休后使用，但我国个人账户基金空账运行 现象严重，当前正在按职工缴费工资的 8%的目标逐步做实个人账户。 3.企业年金，即企业补充养老保险基金，基金实行完全积累制，用于职工本人退休 后使用。 4.个人储蓄性养老保险基金，基金实行完全积累，用于职工本人退休后使用或其指 定的受益人或法定继承人支配使用。 5.全国社会保障基金，由中央政府集中的社会保障基金，是国家重要的战略储备， 主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。主要是中央财政预算拨款；国 有股减持划入基金；投资收益；股权资产；经国务院批准的以其他方式筹集的基金 。 这部分基金由中国社会保障基金理事会管理，委托专业投资机构运营。 我国养老保险基金担负着保障广大人民群众年老时基本生活的重任，时间跨度长， 基金数额大，涉及面广，影响大。养老保险养老保险基金管理的好坏直接关系到养老 保险制度的成败，影响社会稳定和经济发展，对我国建设和谐社会，实现全面、协调、 可持续发展具有重要意义。 2.1.2 养老保险基金审计的基本含义 1.养老保险基金审计的定义 养老保险基金审计是指审计机构和人员依法对政府管理部门和其他单位受政府委 托管理的养老保险基金财务收支的真实、合法、效益和基金的安全完整，执行养老保险 社保基金会简介.中国社会保障基金理事会网站. 6 政策、管理养老保险基金以及开展养老保险服务等情况和效果，进行的独立监督活动。 2.养老保险基金审计的主体 养老保险基金审计的主体是审计机构及其人员，包括政府审计、内部审计和社会审 计。政府审计，也称国家审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计。内部审计 是指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员对本部门、 本单位及下属单位进 行的审计。它包括部门内部审计和单位内部审计。社会审计，也称独立会计师审计或民 间审计。在我国，社会审计是指依据注册会计师法规定，由有关主管部门审核批准 成立的会计师事务所和审计事务所的注册会计师所执行的独立审计。 3.养老保险基金审计的客体 养老保险基金审计的客体也称为审计的对象和范围，分为两部分，一是各类养老保 险管理机构、运营机构等有关机构，养老保险管理机构既包括具体负责经办各类养老保 险的基金中心（局） ，也包括与之相关的政府部门（如财政部门、劳动保障部门、税务 部门） ；运营机构主要是有权经营养老保险的基金公司，其他机构有银行、邮局等。二 是与养老保险基金的筹集、 支付和投资运营等方面有关的各种业务活动以及反映这些业 务活动的各种资料、数据。 2.1.3 养老保险基金审计的特征 审计一般的特征是独立性、权威性和公正性，但我国养老保险基金审计除此之外还 具有其本身的特征。 1.审计责任重大 养老保险工作关系民生，直接涉及老百姓基本生存保障，因此养老保险基金审计工 作不仅受到各级领导的高度重视，也受到社会和群众的广泛关注。养老保险基金审计是 对养老保险工作的经济监督，不仅承担着对财务管理查错纠弊的责任，还要对养老保险 基金的管理、效益进行评价，对现行各项养老保险政策与制度及其执行的科学性、有效 性提出意见和建议。 2.审计涉及面广 养老保险基金审计对象涉及到中央、省、市、县等各级政府以及各种类型的单位、 个人，涉及面非常广，层次非常多。养老保险基金在征集、管理、分配、使用中存在的 问题众多。这些特点增加了养老保险基金审计工作的难度，审计思路、重点、方法要根 据具体情况具体对待。 3.审计经验不足 养老保险基金审计是随着我国养老保险工作的逐步开展而进行的。 由于开展养老保 险基金审计时间较晚，审计经验积累明显不足。同时，随着养老保险制度的不断完善， 相应的政策、制度、管理方式处在不断变化与完善之中，政策更新快，在一定程度上影 响了以往审计经验的可借鉴性，这就要求养老保险基金审计要紧跟养老保险政策的变 7 化，做好充分、细致的准备工作，要有重点、有目标地实施审计，养老保险基金审计工 作必须有所开拓和创新。 2.2 养老保险基金审计的依据 2.2.1 养老保险基金审计的理论依据 审计源于经济监督的需要。 当财产所有者将财产经营管理权委托给财产管理者代为 管理而形成的一种委托代理关系时，由于委托人与代理人的目标不一样，委托人追求的 是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化， 这必然导致两者的利益冲突。 在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委 托人的利益。所以为了预防和惩治代理人的败德行为，委托人有必要采取“胡萝卜加大 棒”政策：一方面是对其代理人进行激励，另一方面对代理的过程实行监督。但财产所 有者不能事事亲为，加之监督需要专门的知识和技能，因此，财产所有者必须要借助独 立的第三人，运用专业方法，对受托人的经营管理情况审查，以维护自身的权益。这样， 就产生了专门的机构和人员代表委托人来进行监督，从而具有独立性的经济监督活动 审计就出现了。 养老保险基金是专款专用的基金，属于参加养老保险的全体人员所有，也可以说是 老百姓委托政府管理的一项专用基金。不论养老保险基金的来源渠道怎么样，不论养老 保险基金如何管， 其目的只有一个支付给退休职工本人， 保障退休职工的生活需要。 因此，养老保险基金的所有权属于参加养老保险的全体人员，但养老保险基金的管理权 却是由相应的机构行使，如管理机构负责日常管理，管理机构或者税务机关负责养老保 险费的征缴，银行代为发放养老保险金等。养老保险基金的所有权与管理权相分离，并 产生了两层委托代理关系。 第一层次：法律赋予养老保险管理机构管理养老保险基金，养老保险管理机构成为 代理人，养老保险基金的所有权和管理权发生了分离，投保人和养老保险管理机构之间 产生了委托代理关系。 第二层次：随着养老保险基金投资组合日趋多样化、投资技术日趋复杂化，养老保 险管理机构本身无法承担起投资的职能，而拥有具备丰富投资知识、掌握投资技术的专 业人员的投资机构，理所当然成为养老保险基金投资的管理者。这样，养老保险管理机 构成为一个委托人，投资机构成为投资代理人，于是也产生了委托代理关系。 作为养老保险基金的所有权人，他们有权知道他的权利是否被侵害，有权利知道他 名下的养老保险基金的确切数目，有权知道基金投资行为是否遵守了国家的法律，国家 财政用于补贴养老保险的支出是否合法使用。而作为管理者的政府（体现为政府机构和 政府官员，如财政部门、劳动保障部门和管理机构及其工作人员） ，从理论上来说应该 作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，但政府官员也可以是 “经济人” ，政府机构有自己的利益，无论是政府机构还是政府官员，都有自己的行为 8 目标，而这些行为目标和社会公共利益之间是存在差异的，甚至是追求自身的组织目标或 自身利益而非公共利益或社会福利 ，如“上海社保基金案”就是一例。因此，只有通过 监督，才能保证养老保险基金不被挪用、侵占或非法投资。根据上述分析，审计机构和 人员是对养老保险基金进行监督的合适承担者。 2.2.2 养老保险基金审计的法律依据 以我国为例， 中华人民共和国宪法第九十一条规定： “国务院设立审计机关，对 国务院各部门和地方各级政府的财政收支， 对国家的财政金融机构和企业事业组织的财 务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监 督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。 中华人民共和国审计法第二 十三条规定： “审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、 社会捐赠基金以及其他有关基金、基金的财务收支，进行审计监督”。同时， 中华人 民共和国劳动法部分条款和我国的一些行政法规，比如社会保险费征缴暂行条例 也是养老保险基金审计的法律依据。但是我国还没有专门的养老保险法。 2.2.3 养老保险基金审计的政策依据 在我国还有大量的政策性文件也是养老保险基金审计的依据。比如国务院关于建 立统一的企业职工企业基本养老保险制度的决定 、 国务院关于完善企业职工基本养老 保险制度的决定 、 企业年金试行办法 、 企业年金基金管理试行办法 、 社会保险经 办机构内部控制暂行办法 、 审计署下发加强地方审计机关社会保险基金审计监督工作 意见等都是重要的监督依据。这些政策在我国养老保险法出台之前，在养老保险基 金审计中的地位举足轻重。 2.3 养老保险基金审计的目标和方法 2.3.1 养老保险基金审计的目标 1.严肃财经法纪，促进养老保险基金管理规范 通过对养老保险基金审计监督， 能够严肃财经法纪， 严厉查处重大违法违规的问题。 推动社保、 财政、 税务等有关主管部门理顺关系， 建立起有效的涵盖养老保险基金收入、 管理、支出全过程的内控制度，最大限度地做到应收尽收，减少挤占挪用基金现象的发 生，推动养老保险基金收支和管理的规范化，提高基金的使用效益。 2.确保养老保险基金的安全与效益 养老保险基金从收支和管理来看，潜伏着一定的风险。基金规模越大，基金风险也 越大，并将影响到国民经济的正常发展和社会的稳定。因此，确保基金的安全和完整是 谢罗奇.市场失灵与政府治理政府经济职能与行为研究,长沙:湖南人民出版社2005.4. 9 养老保险基金审计监督的重要目标，审计必须采取有力措施，对基金实行严格的监督， 控制养老保险运行过程可能带来的风险，如支付风险和增值风险，应建立规避基金风险 的“防火墙”和“隔离带” ，保证基金的安全和完整。通过对基金的管理和保值增值情 况进行有效审计监督，促进养老保险管理部门建立良好的基金运营结构和信息反馈体 系，逐步改善管理方式和效益，最终实现安全的保值增值目标，提高基金的支撑能力。 要严肃查处因决策失误或管理不善造成重大损失浪费的问题，并分析原因，堵塞漏洞。 3.深化养老保险基金绩效审计 对养老保险基金的审计不能仅限于对其真实性、合法性、合规性的审核上，查错纠 弊，查处违纪违规等问题，更重要的是要结合审计开展大量的审计调查，从管理上、制 度上发现和提示问题，监督养老保险有关政策、法规制度的执行、向政府和有关决策部 门提出切实可行的建议，促进养老保险基金形成良性循环的机制，推动建立一个可持续 发展的养老保险体系为目标。 当前养老保险基金的绩效审计方面还缺乏一套严密的、系统化的操作规程，特别是 还缺乏科学的、规范的效益评价体系，从而使我国的养老保险基金绩效审计多年来始终 在一个低水平上徘徊。因此，加强对我国养老保险制度、政策的研究，探索确立有中国 特色的养老保险基金绩效评价体系，是进一步深化养老保险基金绩效审计的必由之路。 2.3.2 养老保险基金审计的方法 养老保险基金审计方法是指审计人员为完成养老保险基金审计工作、 达到审计目标 而采用的各种手段，是审计人员检查和分析审计对象、收集审计证据，并依据审计证据 形成审计结论和意见的各种专门手段的总称。通常由基础方法、常用方法和专门技术方 法三个层次构成。 1.养老保险基金审计基础方法 基础方法也称为账户入手审计方法，它是养老保险基金审计取证主要方法之一，是 其他审计方法有效实施的前提。账户入手审计方法是指以养老保险基金收入账户、支出 账户和财政专户为起点来进行审计，查证相应的会计科目，全面掌握基金运行的总体情 况，监督财务收支是否真实合法，是否有效益。它的运用为其他审计方法的运用提供了 起点，奠定了基础。 2.养老保险基金审计常用方法 （1）按照养老保险基金审计审查顺序和范围，可分为顺查法与逆查法，详查法与 抽查法。 第一，顺查法与逆查法。凡是按照会计核算程序，由会计凭证、会计账簿到会计报 表进行检查，则为顺查。顺查法比较简单，容易掌握，但不分重点，工作量大，一般只 运用于业务规模小，或存在问题较多的被审计单位。相反，凡是由会计报表、会计账簿 到会计凭证进行检查时，为逆查。逆查法适用于业务规模较大的单位。 第二，详查法和抽查法。对有关会计资料进行全面审查，为详查。这种方法，最大 10 限度地保证审计工作质量，但需要足够的审计人员和时间，因此，一般用于审计业务规 模小，或出现重大案件和严重违反财经法规事项的单位。从总体中抽出一部分项目进行 审查，借以推断总体情况的方法，为抽查。抽查法有一定的风险性，如果项目选择不当 或缺乏代表性，抽查结果往往不能代表总体情况。一般认为，这种方法适用于业务规模 大、内部控制制度和财务管理工作比较好的单位。 （2）按照养老保险基金审计审查的方式，可分为审阅法、核对法、分析法、查询 法、盘点法等。 第一，审阅法，是对取得有关会计资料进行审查，以判断其合规性。 第二， 核对法， 是对有关会计资料之间相互内容进行核对， 如原始凭证与会计凭证， 会计凭证与账簿，账簿与报表进行核对，以验证会计资料的真实性。 第四，分析法，是对会计资料进行综合比较，分析各种数据的内在联系，以找出存 在的问题，确定审计重点。 第五，查询法，是通过查问或询问的方法而取得证据的方法。 第六，盘点法，是通过对财产物资进行实地清点而取得证据的方法，通常包括库存 现金、有价证券及固定资产的盘点。 3.养老保险基金审计专门技术方法 （1）内部控制测评方法，是对养老保险基金管理机构内部控制制度进行调查、测 试和评价。它的基本步骤包括调查和描述内部控制、初步评价内部控制、内部控制符合 性测试、最终评价内部控制。 （2）抽样审计方法，是抽样技术在审计活动中的运用。抽样审计，是从总体中选 取若干项目组成样本，通过分析来推断总体情况。 （3）计算机审计方法，是利用计算机技术对电算化会计核算系统进行检查。这种 方法又分为三种：第一，绕过计算机审计，即根据对养老保险基金核算输入与输出结果 的检查，判断其处理过程的正确性；第二，通过计算机审计，即对会计电算化处理系统 及程序进行检查，在此基础上进一步审查养老保险基金会计核算结果的方法；第三，利 用计算机审计，即以计算机为工具，辅助审计人员完成某些审计工作的方法。 养老保险基金审计的方法很多，它们都有各自的使用目的和适用性。许多方法不是 相互排斥的，而是存在密切的关系，常表现为你中有我，我中有你，有时使用某一种方 法时必须依赖于另一种审计的方法。例如，在审计中，可以采用顺查的方法或逆查的方 法，采用顺查法时，局部常常采用逆查法；采用逆查时，局部常常采用顺查法。而且， 顺查时可以进行详查，也可以进行抽查；逆查时可以进行详查，也可以进行抽查。同时， 在养老保险基金审计中，要特别注重计算机审计方法的灵活运用，要把它和其它审计方 法紧密结合，充分发挥计算机审计的优势，提高审计工作效率，顺利完成审计工作。 11 第 3 章 国外养老保险基金审计及其启示 养老保险制度作为维护国家稳定、促进经济发展、维护社会公平、涉及社会全体成 员切身利益的一项制度，已经越来越受到世界各国政府的高度重视。与此同时，对养老 保险政策执行和养老保险基金管理的监督也成为各国审计工作关注的重点。 养老保险基 金审计一般可以分为两类：一类以绩效审计为主，如英国和美国；一类以合规性审计和 绩效审计并重，如瑞典和日本。 3.1 英国和美国的养老保险基金审计 养老保险基金审计的发展方向是绩效审计，英国和美国是其中的两个代表性国家。 英国自 80 年代起，日益强调绩效审计的重要性,国家审计法直接授权审计署开展绩效审 计；美国自 20 世纪 70 年代起，会计总署在安排审计项目时，财务审计一般只占 15%， 绩效审计占 85%。 3.1.1 英国的养老保险基金审计 1.关注内控制度 英国养老保险基金在筹集、使用和管理过程中，各个环节也曾出现相当数量的违规 违纪问题，也出现贪污、挪用、内控制度不健全等问题。因此在对养老保险基金进行绩 效审计时，较为关注内控制度的测试，主要审计基金管理及使用的合法、合规性以及内 控制度的设计是否能最大限度防止贪污和挪用， 相关岗位的工作人员是否能互相监督和 制约。经过多年的审计监督，养老保险基金贪污和挪用等类似问题已经较少，审计把更 多的精力放在检查内控制度进一步完善的方面。 2.主要对养老保险管理部门职能的履行进行评价 英国养老保险基金绩效审计主要是对各级政府社会保障部门履行职能进行评价。 尤 其是在养老保险管理过程中是否有效发挥作用、办理效率是否能达到要求、办事人员工 作是否认真敬业等，审计对此进行了打分并进行档次划分。依据打分情况与排名，审计 委员会将有重点的进行审计。对办事效率低下，不能发挥作用的养老保险管理部门，有 权向议会提出批评和处罚建议。 3.审计步骤 英国养老保险基金绩效审计主要包括初步检查与充分检查。通过初步检查，可以明 确充分检查是否必要。如有必要，则进一步明确审计范围和目标。在充分检查阶段，可 收集充足的审计证据，并据以做出合理的审计结论，并编制审计工作底稿。 在对养老保险基金绩效审计结束后，形成正式的审计报告，审计委员会会按规定把 报告提交给议会副秘书长及有关代表、 管理当局。 不步及保密事项的审计报告， 经批准， 12 还可交出版社公开发表。审计部门还可以通过备忘录的形式，直接向有交部门或特殊权 力机构报告。 3.1.2 美国的养老保险基金审计 1.国家审计、内部审计和社会审计共同进行 在美国，会计总署和各州、地方议会所属的主计长公署负责养老保险方面的审计， 根据议会要求、对内部控制调查问卷的分析、预算基金的重点单位名单、新闻媒介披露 的重大事项以及审计人员通过举报掌握的动向等确定审计项目。同时，大量养老保险基 金审计任务由社会保障署的内设机构监察长办公室以及各州、 地方政府所属的监察 长办公室承担。除此之外，还有很多养老保险基金审计项目是聘请会计师事务所来完成 的。 2.审计重点是对养老保险政策执行情况和效果的评价 美国绩效审计对象是国家的养老保险项目,也会涉及到社会保障署及其下属的社会安 全局自身的管理和运作活动。 对养老保险项目进行审计的主要目标是确定这些项目达到 预期目的、取得预期效果的程度,确定是否遵循了有关的法律法规,以及相关的运作单位 及其活动的效率性。 对社会保障署及其下属的社会安全局管理和运作活动的审计主要是 审查它们在取得、 维护和使用资源方面的经济性、 效率性和效果性,分析发生低效率的原 因,以及审查它们在经济性、效率性和效果性方面是否遵循了有关法律、法规。 3.审计的主要内容 美国养老保险基金审计的主要内容有以下三方面： 一是对欺诈行为进行审计，主要是对养老保险基金收入方面欺诈行为、养老保险基 金发放方面欺诈行为进行审计。 二是对财务收支情况进行审计，包括财务报表审计以及与财务相关的其他方面的审 计。 三是特别关注养老保险基金投资的审计，股票和债券是占全部基金投资的 90 % ,是 投资的主要资产形式。这些资产具有很好的流动性,其市场价值也很容易估算,投资收益 率高，但随之而来的是高风险。为防范风险，保障基金的安全性、盈利性和流动性，绩 效审计对此加强了监督和披露。 3.2 瑞典和日本的养老保险基金审计 合规性审计和绩效审计并重是当前养老保险基金审计的主流， 瑞典和日本具有代表 性，特别是瑞典，合规性审计和绩效审