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当代中国工会维权职能缺失的原因及对策研究 当代中国工会维权职能缺失的原因及对策研究 摘 要 工会是为维护职工的合法权益而生的，维权同时也是工会的法定职责，参 加工会是国际公认的基本人权。在现代社会中，工会是一种重要的经济和政治力 量，是一个重要的社会组织，任何一个现代国家都必须重视这个组织的存在，充 分发挥它的职能，否则就会产生严重的问题和后果。中国是一个社会主义国家， 是一个处在转型期的发展中国家，研究工会的维权状况，对保持社会稳定和经济 持续、快速增长尤其重要。文章围绕中国现阶段工会维权的现状，从三方面来阐 述这样一个课题。 首先，从工会维权职能的由来工会成立的宗旨和工会成立的物质基础 阐述维护职工的合法权益是工会天然的职责，参加工会是公认的基本人权。 工会法规定工会的基本职责是维护职工的合法权益，这是对中国工会职能长 期理论探讨和实践经验的科学总结，反映了工会的本质属性。 其次，文章对我国现阶段企业工会维权的现状进行了分析，归纳总结出工 会履行维权职责时出现的问题并剖析其原因。存在的问题主要是：工会由于受内 外部因素影响，致使劳动者的权益屡受侵害，极端表现是连工会组织和工会干部 都无法维护自己的权益。工会维权过程中存在的问题的原因是：一是旧有的思想 观念阻碍工会维权；二是立法的滞后制约工会作用的发挥；三是制度设计上的缺 陷使工会缺乏独立性。 最后，文章针对上述问题提出解决的方法和对策：一是需要理顺与各方的 关系来确立工会的独立地位；二是完善工会立法体系；三是加强工会维权能力的 组织建设和干部队伍建设。 关键词:工会，维权，职能缺失，原因，对策 study on the reason and strategy of lacking of the unions legal duty of protecting workers legal rights nowadays in china abstract unions are born to protect workers legal rights, and it is a basic human right of workers to be protected by union. the union law stipulates that it is unions basic duty to protect the workers legal rights. this is concluded after unions duty having been dwelled on in theory and been practiced for a long time in china. this stipulation reflects the core of unions. however, unions in china cannot carry out this duty just well. legal rights of workers are stripped of or injured in large numbers and to a terrible degree. at the same time, the unions and their cadres legal rights are injured very often. all these are due to that unions function is not understood, respected and supported as people always treat unions the way they did in planned economy, that unions banned by traditional systems are not undependable, that the way unions act is out of date, and the backward legislation of union eroding their functions. to ensure unions of carrying out this duty strictly, it is of great importance to create unions a good image of protecting workers legal rights by correcting all the wrong ideas about unions, to keep unions at a undependable place, to protect workers right to join unions, to better the way unions act in collective bargaining, to stipulate workers right to act collectively, to reform the way how unions act daily and to perfect the union legislation. keywords: union, legal duty of protecting workers legal rights, cause, cure 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：孙巍宁 日期： 2007 年 5 月 12 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 孙巍宁 曾 峻 日期： 2007年 5 月 12 日 日期： 2007年 5 月12 日 1 导论：课题的提出及研究的背景、意义 在现代社会中，工会是一种重要的经济和政治力量，是一个重要的社会组织，任何一个现代 国家都必须重视这个组织的存在，充分发挥它的职能，否则就会产生严重的问题和后果。中国是 一个社会主义国家，是一个处在转型期的发展中国家，研究工会的维权状况，对保持社会稳定和 经济持续、快速增长尤其重要。 马克思主义理论起源于对欧美工人运动的关注和对工人命运的关注，指导了世界工人运动、 国际共产主义运动的发展，具有鲜明的阶级性和革命性。我们不能把马克思主义当作教条，只有 与时俱进， 结合实际才具有强大的生命力。 在社会主义市场经济条件下， 如何发挥工会维权职能， 马克思主义理论没有涉及。在传统的苏联社会主义模式下，工会在计划集权的经济政治体制下， 实质职能长期萎缩。 改革开放以来，在建设有中国特色的社会主义过程中，伴随着我国经济体制和政治体制的改 革，我国的社会结构和利益格局相应地发生了变化。中国的劳动关系从来没有象现在这样复杂多 变，大量的劳动纠纷和冲突每天都在发生，而政府、劳动者、企业显然都没有完全适应，人们处 理这些纠纷和冲突的知识和能力明显欠缺。在这种情况下，如何有效地发挥工会的只能就不是单 纯的学术问题了，因为它关系到我们经济转轨、政治体制改革的成功与否，关系到社会主义中国 的稳定和未来走向，关系到亿万普通人的命运。2001 年 10 月 27 日，全国人大常委会审议通过了 关于修改中华人民共和国工会法的决定 ，首次明确了“维权是工会的基本职责” ，以法律 的形式强化了工会的维权职能。 与此同时，发达市场经济国家始终存在着资本与劳动的对立。面对强资本，弱劳工只能以工 会这种组织形式来维护自己的合法权益，一部市场经济的发展史就是一部工会发展史。欧美发达 市场经济国家工人采取合法手段获得了经济、政治地位和社会福利的提高，在制度的框架内取得 了巨大的成绩，工会周围工人权益的代表者和维护者发挥了重要的作用。 现实的经济生活和社会生活的复杂性对工会维权职能的发挥提出了迫切的要求，在这一大背 景下，理论界和学术界越来越重视对工人地位、劳工关系特别是工会职能的研究。但当前中国学 者们着力与对发达市场经济国家较成熟的劳工关系理论和工会理论的引进介绍，对中国体制转轨 过程中，工会职能历史性和现实性的研究较少，与生动复杂的劳动关系相比，我们在社会主义市 场经济条件下工会维权职能的研究还显得很苍白。在关注市场经济条件的共性的同时，把研究视 角转向中国社会主义的特性，转向建设中国特色社会主义工会上来，对于中国具有更大的现实意 义。 几十年来，在我国长期的计划经济体制下，劳动关系表现为一种行政隶属关系，几乎使工会 2 处于无权可维，无力去维的状态，国内的工会研究与国外的工会研究完全脱轨，很多人仍以传统 的观念来看待工会的价值、职能。而发挥工会的职能和作用，调整好契约基础上的劳动关系，在 市场经济国家已有几百年的经验了，这些经验凝聚在劳工关系的理论、制度、立法和政策中。这 些经验、理论是我们必须加以研究的，比如相关的经济学、劳动法学理论，特别是美国哈佛大学 教授 daniel quinn mills 的劳工关系 。但如何在社会主义市场经济条件下发挥工会的职能， 维护工人权益是个全新的课题，随着我国社会主义市场经济的完善和发展，已经有一些学者开始 关注这个问题，但仍处于资料的引进、介绍阶段，比如林泽炎的劳动关系与权益保障 ，杨体 仁、杨丽仁的市场经济国家劳动关系和常凯的劳动关系 劳动者 劳权 。本文尝试在参阅 相关资料基础上对社会主义市场经济条件下的工会维权机制有个系统的分析，有效地维护工人的 合法权益，调动工人积极性，彰显社会主义制度的优越性，维护社会公平稳定，促进社会进步和 发展。 3 第一章 工会维权职能的由来 第一节 工会维权职能的由来 在商品经济时代，劳动交换关系是社会最为基本的关系。在这一关系中，劳动者明显处于弱 势：单个的劳动者不具备与企业讨价还价的能力，在决定劳动者的工资方面，企业方占绝对主动 的地位；在生产过程中，劳动者处于被管理的地位，受雇主的控制，其权利容易受到侵权。要保 障自身的权益不受侵犯，个人的力量是不够的。团结就是力量，工人在长期的被压迫过程中最终 走到了一起，形成工会以对抗强势地位的企业。工会是为维权而存在的职工组织，经过长期的抗 争，工人的工会权利在法律上得到了确认，并且成为了最为基本的人权之一。 一、维权是工会的天然职责 维权是工会天然的职责体现在两个方面：一是工会成立的宗旨，一是工会成立的物质基础。 首先，工会是为维权而存在的，因维权而产生。在人类的进化过程中，利用团体的力量来对 付共同的危险是普遍存在的真理， 工会的成因也在于此。 工会最先出现于18世纪工业发达的英国， 至今已有200多年的历史了。马克思指出工会的产生是工人阶级在与资本家斗争过程必然会产生 的一种“新的反抗方式” 1，在分析这一必然性时指出，“最初是个别的工人，然后是某一个厂 的工人，然后是某一个地方的工人，同直接剥削他们的个别资本家的斗争” 2。在一次又一次斗 争的失败中，工人们意识到，缺少工人内部力量的整合机制，不能形成对抗资本家的力量；工人 之间在劳动力市场上的竞争，往往成为资本家对工人们分而治之的原因。随着工人阶级人数的增 加，“个别工人和个别资产者之间的冲突愈来愈具有集体对抗的性质，工人开始成立反对资产者 的同盟；他们联合起来保卫自己的工资。” 3 18世纪在英国产生了秘密的工会。在英国纺织工人和缝纫工人中成立的“罢工储金会”和组 织工人罢工的“工人小组”、“工人联盟”是工会的前身。1812年，苏格兰的拉斯哥市织布工人 的罢工就是由秘密工会领导的。 工人力量的壮大， 迫使英国政府于1824年取消严禁组织工会的 结 社法，工人取得组织工会的权利后，维护自己的利益有了法律上的保障。19世纪中叶，英国技 工行业联合会开始着手通过谈判来维护工人的利益。1868年，英国工人取得了选举权，工会地位 在立法上进一步得到了加强。1868年各个行业和地区工会成立了全国工会大会，在此基础上建立 了英国全国总工会。工会组织在全国范围内的联合，使工会可以向政府施加压力，从立法上维护 工人的权利。 1 马克思思格斯选集(第一卷)m.北京：人民出版社,1957，259. 2 马克思思格斯选集(第一卷)m.北京：人民出版社,1957，259. 3 马克思思格斯选集(第一卷)m.北京：人民出版社,1957，259. 4 在世界其它国家，工会的产生发展都有类似的过程，工人由自发的斗争转为组织工会来维护 自身利益，工会由不合法到慢慢受到法律的承认进而发展壮大，成为工人权益的忠实维护者。 其次，工会维权是工会作为工人群众组织的天然职责。工会的组织成份是职工，工会的领导 是从工人中选举产生的；职工的会费是工会经济的基本来源；职工的参与是工会采取行动的最大 支持。因此，工会的一切来源于工人，工人是工会的生存之本。正是工会与工人的这种血肉相连 的关系，工会在维权过程中比其它组织维权更为切实，维护工人的权利实际上就是维护自己的利 益。因此工会必须以维护劳动者的权利为一切工作的出发点和落脚点。同时工会的内部组织方式 保证了工会在意志的形成中总是以维权为中心的，因为工会是工人自愿组织的群众性组织，在组 织上独立于外界：在内部意志的形成上高度民主自由，最能体现广大工人的意志和利益。 二、维权是工会的法定职责 英国废除结社法之前，工会组织是非法组织，工会活动遭到严厉的镇压。由于劳资矛盾 不断激化，工人力量不断壮大，统治者最终不得不承认工会的合法地位。工会组织在全世界各个 国家都得到了广泛的支持，法律地位得到了提高和巩固。 各国法律一致保障工人的工会权。1871 年英国国会通过的工会法是世界是第一个现代工会 法，最先确立了工会的合法地位。到第二次世界大战之前，全世界除了封建专制和军事独裁国家 以外，几乎全部立法确认了工会的合法地位。如法国 1884 年颁布了设置职业组合的法律，规定 了工人有权组织工会，德国 1908 年颁布了帝国结社法，并在 1919 年德国宪法中确认了工会 的合法性。 在现代，工会维权在立法中更显重要。许多国家在宪法中规定了工会的地位。如日本宪法 第二十八条规定，“劳动者的团结权、团体交涉权及其它集体行动的权利应受保障。”此外，葡 萄牙、波兰、朝鲜等国的宪法对工会的地位作了规定。大多数国家制定了专门的工会法，如 印度、埃及、阿根廷等国；有一些国家在劳动法中规定了工会权利，如俄罗斯联邦劳动法典 第二百二十五条规定，“职工有组织和参加工会的权利”。越南劳动法典第七条二款规定， “工人有成立和参加并根据工会法从事工会活动的权利，以保护工人的合法权利和利益。” 在我国，2001 年修改后的工会法第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。” 因此，工人的工会权利已经上升为国际公认的基本人权，工会维权成为了工人维护自身权益 最重要的方式。 5 第二节 中国工会维权职能的演变 一、解放前中国工会的职能变化历程 中国工会由于极其艰难、曲折地成长于半封建、半殖民地社会，因此，在它产生、发展的过 程和开拓、奋斗的实践中，必然有不同于世界其他国家的特点。中国工人在开始为生存和发展而 斗争时，是借助于封建行帮、会党和资产阶级、小资产阶级的工人团体。俄国社会主义革命的成 功后，深深地影响了中国，于1922年召开第一次全国劳动大会，接受了中国共产党“打倒帝国主 义”、“打倒军阀”的口号。1925年成立了中华全国总工会，通过了中华全国总工会章程， 确立“本会以团结全国工人，图谋工人福利为宗旨”。在中国共产党的领导下，中国工会先后开 展了安源路矿工人罢工、江汉铁路工人罢工和五卅运动。由于未能清醒认识中国国情和中国工人 阶级的特点，罢工、运动失败，中国革命的重心开始转移，工会活动重心也转移到革命根据地。 1927年大革命失败以后，随着苏维埃政权在根据地的建立，苏维埃的赤色工会运动，成为最 中心的问题之一。从1929年9月制定苏维埃区域工会工作大纲，到1934年红军长征以前，中 共通过一系列决议明确了苏区工会的方针任务。这一系列决议的基本点是：1、 工会必须真正成 为群众的组织；2、要将工人阶级的利益与苏维埃的整体利益密切联系起来； 3、第一次明确提 出了苏维埃国有企业中工会工作的任务。 但在实际工作中，这些方针并没有得到很好的贯彻，特别在处理解决工人日常的经济利益与 苏维埃政权的巩固和扩大的关系上，苏区工会过分强调前者，损害后者，影响了苏区经济的发展 和政权的巩固，也损害了工人自己的利益。后来，苏区全总工作由刘少奇主持，错误给予了纠正。 抗日战争爆发后，中共根据抗民族统一战线的总方针，及时制定了沦陷区、国统区和根据地 的工运方针。1939年12月，在论抗日根据地职工会的基本任务中指出：“不是一般的组织罢 工示威来反对内部的政治压迫与经济剥削，而是反对外部的主要敌人日本帝国主义。”根据 地工会注意到抗日根据地与其他地区的区别，将动员工人武装抗战与参加抗战生产作为工会的首 要任务，既符合党的抗战方针，又符合根据地工会的实际。 解放战争开始后，解放区工会一方面号召职工参军参展，一方面动员职工加紧生产，支援前 线，并于1947年初开展了“增产立功运动”，有力地支援了解放战争的胜利进行。 二、解放后中国工会的职能变化历程 新中国成立后，工人阶级成为领导阶级登上中国的历史舞台。刘少奇提出了城市工作要全心 全意依靠工人阶级的思想，工会的首要任务是将工人组织起来，建立工会组织。为加强工人阶级 的组织建设，我国第一部中华人民共和国工会法于1950年6月29日颁布实施。工会法第 二章规定了“工会的权利和责任”，对工会维权职责的规定有：首先，工会有代表职工的权利。 第五条规定：“在国营及合作社经营的企业中，工会有代表受雇工人、职员群众参加生产管理及 6 与行政方面缔结集体合同之权。”第六条规定：“在私营企业中，工会有代表受雇工人、职员群 众与资方进行交涉、谈判、参加劳资协商会议并与资方缔结集体合同之权。”其次，工会有保护 工人和职员利益、监督行政方面或资方切实执行政府法令之责。第七条规定： “工会有保护工人、 职员群众利益，监督行政方面或资方切实执行政府法令所规定之劳动保护、劳动保险、工资支付 标准、工厂卫生与技术安全规则及其他有关条例、指令等，并进行改善工人、职员群众的物质生 活与文化生活的各种设施之责。”第十二条规定：“各级工会组织的委员或所派遣的代表，持有 各该工会组织的证明文件者，得视察各该工会组织所属范围内的企业、机关和学校的工作场所、 宿舍等，行政方面或资方不得拒绝，但有特殊规定者除外。”从这些规定中可以清楚地看到，建 国初期工会的职责包括了维权，但是对工会的基本职责没有明确规定。 50年代后期到1992年工会法修改，中国工会理论和实践上经历了曲折的道路。在建国以 后相当长的时间里，我国的法律没有得到很好的执行甚至是经常被违反，工会法在近半个世 纪的历程就是如此。工会职能是随着工会工作在不同时期的政治导向而不停变动的。随着社会主 义改造的进行，生产资料社会主义公有制得到了确立。资产阶级作为一个剥削阶级在中国被消灭 后，在劳动者与管理者都属于工人阶级，根本利益一致的情况下，工会所应维护的利益是什么? 是站在企业行政一边，还是站在工人一边？这引起了广泛的讨论。(当时任中南局第三书记的邓 子恢认为工会应该站在工人阶级的具体立场上，维护工人阶级的利益。当时任东北局第一书记的 高岗认为公营企业中行政与工会立场一致。当时的全国总工会工会主席李立三则认为工会是群众 的组织，应当代表工人群众的日常利益，应当解决工人日常困难。) 1 在这场讨论中，刘少奇第一次明确了工会的职责是维护工人的合法权益，认为“工人的要求 不能得到满足，或是行政方面侵害了工人群众的利益时，工会与行政的立场显然是不同的，维护 工人群众合法权益是工会方面的原则。” 2 但是，不正常的政治运动不断冲击正常的工会工作思路。在上述的讨论中，当时全国总工会 负责人李立三被批判为“狭隘的经济主义”，认为他“不关心工人生活疾苦”，忽视群众意见、 要求；1958年，主持全国总工会工作的赖若愚关于“工会保护职工群众的物质利益和民主权利” 的论点受批判，认为这样导致“工作倒退，思想混乱”；1959年的全国总工会负责人刘宁一提出 “为工会消亡而奋斗”的极左口号。 3 在“左”的思想影响下，工会工作的任务总是以当时的政治需要为转移。1957年9月5日，全 国总工会党组扩大会议报告认为在人民民主专政条件下，工会组织的主要任务，应当是生产、生 活、教育三个，而不只是其中一个。1961年5月23日全国总工会党组报告认为工会以生产为中心， 生产、生活、教育三位一体的任务是完全正确的，必须继续贯彻执行。生产是一切工作的中心， 1 陈君聪，曹宏遂.刘少奇工运思想研究 m.北京：工人出版社，1988.248. 2 陈君聪，曹宏遂.刘少奇工运思想研究 m.北京：工人出版社，1988.255. 3 李培荣.工会学m.北京：航空航天大学出版社，1990.73. 7 工人的具体利益被极度强调整体利益的思潮淡化了，工会作为处理劳资关系矛盾的社会职能被弱 化甚至于消失。1967年工会停止工作，工会履行职责的能力受到极大限制。在文革中，工会更多 地被利用为政治斗争的工具。邓小平指出，“若干年来，林彪，四人帮，使工会工作完全瘫痪， 他们扶植一批坏人，把持工会团体，使他们成为自己篡党夺权的工具。” 1 改革开放以来，随着经济的市场化，工会的作用和职能一步步得到回归。1980年7月26日， 全国总工会党组关于当前工作中若干问题的汇报提纲认为：维护职工的民主权利和物质利益 是做好工会工作的关键。1984年底城市改革开放后，工会的职能引起了理论界的关注，工会的职 能归纳为维护、教育、建设、参与四项，以维护职能为首要职能。1988年10月9日，全国总工会 第十届执委会第六次会议通过的工会改革的基本设想将四项职能表述为: (1)维护职工群众 的合法利益和民主权利;(2)吸引职工群众参加改革，努力完成经济与社会发展任务;(3)参与国家 和社会事务的管理，参与企业、事业单位的民主管理;(4)通过工会这个特殊的学校提高职工队伍 素质鉴于长期以来工会的维护职能较弱，而改革全面深化中各种利益矛盾大量发生，当前需 要突出强化这一职能。” 2 将工会的职能规定为上述四项，是中国工会职能理论的一个阶段性成果。“积建国以来四十 年之经验，程度不同地反复做的工会工作，是集中在维护职工的各项利益、教育职工群众、参加 国家建设和管理四个方面。” 3 1992年工会法对工会职责的规定。随着理论探讨和社会改革的深入，工会法的修改 提上了日程。 1992年4月3日， 第七届全国人民代表大会第五次会议通过了中国历史上的第二部 中 华人民共和国工会法。这部工会法也设置了专章规定了“工会的权利和义务”，在总则中 从两个方面规定了工会的维权职责。 首先，工会组织职工参与管理的职责。第五条规定：“工会组织和教育职工依照宪法和法律 的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理 经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为 基础的人民民主专政的社会主义国家政权。”第七条规定：“全民所有制和集体所有制企业事业 单位的工会，组织职工依照法律规定参加本单位的民主管理和民主监督。” 其次，工会的两个维护职责。第六条规定：“工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和 维护职工的合法权益”，“工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的 生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。” 1992年工会法对工会维权职责的规定，反映了中国当时的社会历史状况，仍然没有突出 地规定维权这一职责，主要强调工会在企业管理中的作用，并将此作为工会维权的重要方式，强 1 邓小平.1978 年 10 月 11 日中国工会第九次代表大会上的致词.中国工会重要文件选编 m.北京：机械工业 出版社，1990.4. 2工会的改革基本设想 m.北京：机械工业出版社，1990.101. 3李培荣.工会学m.北京：航空航天大学出版社，1990.80. 8 调的是对职工的整体利益的维护。 2001年工会法将维权上升为工会的基本职责。随着市场经济的不断发展，劳资关系的种 类进一步复杂，内容进一步丰富。国有企业转换经营机制，所有权与经营权相分离，经营者与职 工存在利益上的冲突； 私营经济的发展， 形成了新资产阶级与工人之间的剥削型劳动关系； 此外， 外企的进入，企业组织形式的变异和发展为中国的劳资领域增加了多种内容。在质发生变化的同 时，劳资关系的量以迅猛的速度增长，大量的城市适龄人口挤入就业领域，二元结构中的农民不 断涌入原本属于城市户口所有者的劳动领域。“中国的劳动关系正在由浓厚政治色彩的、行政手 段控制的、利益一体性的劳动关系，转变为以经济利益为基础的、市场机制调节的、利益协调型 劳动关系。社会劳动问题开始日益突出，劳资矛盾加剧。” 1 2001年工会法修改以前，侵犯职工合法权益的恶性案件时有发生。如广东中山市中横灯 饰厂发生非法拘禁毒打工人案，山西清徐县垣跃暖气片有限公司发生对职工进行监狱式管理案， 广东深圳市宝洋产业制品厂发生56名女职工被非法搜身案等等。 2广大职工迫切要求工会组织维 护他们的合法权益。 工会维护职工合法权益的职责的重要性日益明朗。 可1992年修改的 工会法 ， 计划经济色彩仍很强，明显不适应当时维护职工合法权益、加强工会组织建设的需要。 为此，2001年全国人大常委会审议的工会法修正案草案第二条开宗明义：“中华全国总 工会及其各级工会组织代表职工的利益， 依法维护职工的合法权益。 ” 并在第六条首次明确规定： “维护职工合法权益是工会的基本职责。”这是我国长达五十多年工运理论和实践的结晶。 1 常凯. wto，劳工标准与劳工权益保障 j.中国社会科学，2002，（1）：22. 2 吴坤.吴坤专栏 n.工人日报，2001-8-17（5）. 9 第二章 工会维权不力的现状及原因 第一节 工会维权不力的现状 一、工会无力维护职工权益 2001年工会法第六条规定：“维护职工的合法权益是工会的基本职责工会通过平等 协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。工会依照法律规定通过职工代表 大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。尽管工会 法 将维权规定为工会的基本职责， 尽管从上述的论述中可知工会应该切实维护职工的合法权益， 但是我国工会在对职工权益维护过程中所起的作用却不容乐观。 （一）国有企业中工会维权职能发挥的现状 随着我国市场化的深入，单纯的国有企业的数量已经越来越少了。全国大多数省市的中小型 国有企业已经完成了“国退民进”，但在新形势下，现存的国有企业工会的维权工作，既面临良 好的发展机遇，又面临严峻的困难挑战。某些国有企业，特别是经营管理不善的国有企业里，许 多职工随着下岗、待业、放长假、发不出工资等方面的压力，经济地位的失落，逐步演变为政治 地位的失落。 再加上一些国有企业存在不同程度的腐败现象， 侵犯职工合法权益的事情时有发生。 而有些企业的工会却不借牺牲职工的合法权益，毫无原则地和企业行政唱“将相和”，特别时个 别工会干部，对工人疾苦充耳不闻，视而不见，更使工人不满。职工对工会强化维权职能的要求 越来越迫切，会员对工会改变现状，加大维权的呼声越来越搞。如何适应这些需要，找准自己在 市场经济中的位置，成了国企各级工会共同关心的重要课题。 维护职工的合法权益是工会的天职。 但目前部分国有企业的工会患有不同程度的 “软骨病 ， 就是不能旗帜鲜明地维护职工的合法权益。 1、劳动法 未能贯彻到底。目前，有些国有企业违反劳动法，强令工人加班加点， 又不按规定付给工人相应的报酬。工人若不服从，就以下岗相威胁，影响极坏。工人找到工会时， 有的推诿不管，有的敷衍了事，有的甚至站在职工的对立面，对职工的正当权益和合理要求横加 批评职能、压制，致使矛盾激化，严重影响到企业的稳定。 2、“行政附属”的半独立地位。当前，国企工会在理论上和形式上是一级群众组织，但实 际上一些工会干部依附于行政领导，失去工会的独立性，工会没有从行政序列中分离出来，只是 一个半独立性质的“行政化”组织，屁股没有坐到群众一边。某个三万多人的国有大型企业，没 有经过职代会讨论，就向各二级单位下“硬指标”，计划在三天内下岗8000人，造成职工思想上 10 的混乱。 企业内部近百个三级工会组织， 没有一个站出来为职工讲话， 有的工会领导受行政委托， 代表行政和职工打官司，站到职工的对立面。 3、“重活动”的传统工会活动思想。改革的形势，迫使工会加大维权力度，但有些企业工 会组织“唱歌跳舞，体育比赛，布置会场，带头鼓掌”的现象仍较普遍。由于主要精力被大量的 文体活动所牵累，工会干部难以把工作重点放在参与维护职工合法权益上。 4、工会组织建设削弱。有些工会干部由于尽心尽力维护职工合法权益，使一些领导心中不 快而受到打击，或下岗，或调离，或免职，使工会干部心有余悸，工会组织建设有所削弱。 （二）国企改制中工会维权职能发挥的现状 我国的国有企业改革经历了20多年的艰难历程，从开始的“扩权让利”到后来的“两权分离” 再到后来的“建立现代企业制度”，呈现出渐进式的推进过程。现在，国企改革已进入攻坚阶段 一些深层次矛盾和问题有待解决，所以必须进行国有企业的产权改革。 在国有企业改制的新形势下，各级工会如何维护职工的合法权益，是当务之急，也是一个重 大的理论研究课题。目前有待解决的重要问题有： 1、经济补偿金和社保经费欠债等问题。为了国有企业的顺利改制，在尊重历史贡献的基础 上，改制中实行经济补偿。但在政策执行中极不统一，资金不到位，出现差别极大，极不合理的 现象。有企业每年工龄达到4300元，而多数企业，每年工龄只有1000元，甚至几百元。有的企业 根本得不到经济补偿金。还有的企业拒不支付拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴的社会保 险费等，严重侵害了职工的合法权益，使职工的处境极为艰难。据有关统计，一些突发性的群体 事件，重要原因就是经济补偿和有关经济利益问题。如这类问题不能妥善解决，形势很难稳定。 2、个别地方随意裁员。有的地方和企业把改制看成甩包袱的机会，随意裁员，没有妥善解 决人员安置问题，简单地把职工推向社会，使职工难以接受，引起相当多的突发事件，从而影响 了社会的稳定。 3、劳动关系协调出现了一系列新问题。在企业改制中，职工有偿解除劳动合同，或自谋职 业，或重新与企业签订合同，在这种比较复杂动态的劳动关系调整中出现了许多新问题。比如， 单位解除合同，必须按法定条件和法定程序进行，要给付经济补偿。但在解除合同时，出现大量 的违法、违规现象，却看不到工会的影子，工会最应当做的事而没有做。另外，劳动安全卫生、 工资待遇， 以及养老、 医疗保险等方面的矛盾和问题不断出现。 在劳动力供大于求的现实背景下， 劳动者只能忍气吞声。当前，我国劳资双方力量悬殊太大，劳动关系很不平衡，在劳资博弈的新 格局中，如何维护职工的权益，对各级工会是一个很大的挑战。 4、国有资产的流失，损害了职工的利益。有的国有企业在改制中清产核资，资产评估和产 权转让中，不让职工知情，逃避职代会的监督，存在国有资产的流失问题。有的企业在改制中产 权交易暗箱操作；有的企业一卖了之，不问经营能力和今后的发展。这样，国有资产被低价贱卖 11 后快速走向衰亡，职工的就业更加困难。 5、各级工会对改制中维权问题没有作出明确规定。近几年来，从全国范围讲，国企改制的 工作推进的很快，但在快速推进的国企改制中，政策指导和规范明显滞后。各级工会对改制中的 维权问题，如身份转换、人员安置、劳动关系协调、预警办法、帮扶政策等至今未作出明确规定。 同时，如何对各级工会干部提出明确要求等等，都显得不足。各级工会的力量没有从源头参与， 形成合力。也没有制定出规范的文件、办法去解决问题。 （三）非公有制企业中工会维权职能发挥的现状 随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，非公有制企业的数量，职工的人数实现的产值， 在整个国民经济中的比重越来越大，非公有制企业正在成为社会主义经济基础的重要组成部分。 从当前情况看，部分非公有制企业劳动用工不规范，职工的合法权益不能得到保障，职工与企业 的矛盾频频发生，有时甚至相当激烈。在非公有制企业中，工会组织如何维护职工的合法权益， 是摆在非公有制企业工会组织面前的一个课题。 一是劳动合同制度不健全，不规范。部分企业没有按照规定与职工签订书面劳动合同。即使 签订合同，合同条款也不合理，不全面，甚至是不合法。在企业合同中，双方的权利义务不对等， 没有约束企业的内容。合同条款不能完全履行，随意拖延扣发职工工资，任意延长试用期，拖欠 职工各项保险金，合同成为一纸空文。多数企业没有工会参加签订集体合同。 二是社会保险覆盖面不全，企业欠缴保险金问题突出。许多企业没有参加社会保险或参保险 种不全。企业欠缴养老保险费数额不断增加，问题较为突出。 三是劳动工资水平下降， 违法违规现象严重。 一是工资水平未能随着经济的发展而逐步提高， 反而随着改制大幅减少。二是一些企业工资不能按月发放，拖欠现象甚为严重。三是工作时间违 反劳动法规定，延长工时，加班加点不支付加班报酬。四是劳动安全卫生状况、女职工特殊权益 保护存在诸多问题。企业劳动安全卫生制度不健全，劳动环境、安全卫生设施不达标；必要的劳 动防护不到位；对未成年职工、女职工的、从事危险作业职工的特殊权益未很好地落实。 四是职工民主权利不落实。突出表现在，一是无视工会及职代会的地位和职能，职工没有表 达意愿的渠道。二是企业重大决策特别是涉及职工利益的方案、办法不公开，不交流，职工没有 说话、管理的权力。三是职工文化生活单调贫乏，缺乏学习培训的机会，制约了自身素质的提高。 二、工会无力维护自身权益 工会作为一个因维权而生、为维权而存的维权组织，但有时基层企业工会连自身的合法权 益都得不到有效的维护，遑论保护职工权益了。主要表现在: （一）工会组织及工作机构得不到有效维护 尽管我国工会法和相关的政策法规明文规定，不得在机构改革中随意撤销、合并工会组 12 织。但事实上，在相当部分机关、事业单位的机构改革中，特别是部分国有企业的改组、改制、 重组过程中，工会往往是首当其冲的“改革”对象。在这些国有企业改制过程中，比较普遍的做 法是将工会并到党群工作部，工会专职干部大幅减员，如工会主席由党委副书一记或纪委书记兼 任，一般只配一名工会干事，往往还兼任党群部门其它工作;凡改制为民营的企业，工会组织名 存实亡，几乎成了无人员、无办公地方、无经费、无活动的“四无工会”；更有甚者，索性将工 会组织彻底撤销。 （二）工会经费和财产得不到有效维护 工会经费和财产是工会赖以生存的物质基础。尽管我国工会法和相关的政策法规对工会 经费和财产予以法律保护，但现实中工会面临的情况是:工会资产流失严重、工会经费收缴阻力 大。由于社会上普遍对工会独立法人的地位缺乏认识，于是一些企业将工会所有的财产视为企业 自有资产管理、使用，随意侵占、挪用、调拨或拒不返还工会的房屋、土地和设施。大多数破产 企业的工会资产被视为企业资产处置，未按规定移交上级工会；个别基层法院在处理企业债务纠 纷中置法律规定于不顾， 用工会的财产清偿企业的债务等。 同时， 工会经费收缴的形势也很严峻。 企业因各种原因拖欠、克扣或者拒缴工会经费的现象较普遍，特别是非公有制企业工会经费收缴 进展缓慢，大部分非公有制企业不拨缴工会经费或只是象征性地拨缴一点。据统计，2002 年全国 工会经费平均收缴率只有 41.9%。在广东，全省 21 个地级市工会经费收缴率平均只有 23%。以深 圳市为例，目前 90%的工会经费来自仅占企业总量 10%的国有企业，随着国有企业的改制，工会 经费收缴难问题越来越突出。太原市审计部门的统计显示，全市 2003 年应收缴工会经费 2900 万 元，实际收缴经费 1700 万元，在应缴纳工会经费的 260 家企业单位中，有 70%的企业欠缴工会经 费。 （三）工会干部的合法权益得不到有效维护 尽管我国工会法和工会章程对工会及其工会干部维权有保护的规定，但现实中工会 干部合法权益常常受到侵害。近年来，“我维护职工的权益，谁来维护我的权益”，成了许多工 会干部难解的悲情心结。由于工会干部在代表和维护职工合法权益时，难免与用人单位或经营者 发生矛盾，于是工会干部合法权益受侵害几乎成为“必然”。工会干部遭受打击报复的案例时有 发生；有的用人单位不依法定程序，随意调动、任免工会干部，或者降低其工资待遇；有的用人 单位以各种理由或者干脆直接解除了工会干部的劳动合同。 2004 年 8 月， 原北京三环相模新技术 有限公司工会主席唐小东被公司以“严重失职，对公司利益造成重大损害”为由开除。类似情况 在我国各地都常有发生：宁波东海人造板厂工会副主席骆卫平被辞退、江苏大丰市银鹰轧花油脂 有限公司的工会主席周亚峰被辞退、广东阳江龙达集团公司工会主席杨观趣被解雇。工会干 部的合法权益得不到有效维护，严重地挫伤了工会干部的维权积极性。 13 第二节 工会维权不力的原因 我国市场经济脱胎于计划经济，现存的社会意识、法律制度、工作体制无不受到那个时代的 影响，这是工会维权不力深刻的社会根源。从这些方面分析制约工会维权的因素然后找出对策， 是改变工会维权不力现状的唯一方法。 一、思想观念层面的原因 一些党的干部视工会为党的一个部门，使工会工作目标异化。坚持党的思想政治领导是工会 维权的原则，但是实际工作中，一些企业党组织的干部忽略了工会维权的独立性，将其等同于自 己的一个工作部门，事无大小进行安排，使工会工作无形之中就是以党的工作为中心了，免不了 会使本应以维权为中心的工会工作产生偏差，严重妨碍了工会维权。 一些职工视工会为企业的管理部门，使工会维权缺乏群众支持。以前工会工作高度行政化， 工会在很大程度上脱离了职工。在群众的观念中，工会是一个行政部门而不是群众组织，是管理 机构而非维权机构，所以职工在发生劳资纠纷时，不会主动向工会寻求帮助。这样就造成了工会 维权工作在这一部分职工中缺位，使这一部分职工的合法权益得不到维护，这种情况最终导致职 工受害、工会维权无所作为的局面，严重扭曲了工会维权的形象。 一些企业管理者视工会为企业的部门，在工会人事任命和经费使用上进行干预，危害工会维 权的能力。在计划经济时代，工会组织是高度行政化的，工会干部的任免和工资的给付都在企业 方，那时的工会不是以维权为中心而是以生产为中心，因此，习惯性将工会看成企业一个部门是 很自然的。但在市场条件下，强调劳资对等的原则，工会与企业是平等独立的两个法人，企业旧 有的观念成为工会维权最大的阻力和侵害工会组织最大的思想根源。 二、法律保障层面的原因 （一）工会法部分条款缺乏可操作性 工会法是全国人民代表大会通过的基本法律，是进行一切工会活动的法律依据，在劳动 法律体系中是与劳动法并驾齐驱的部门法，但是工会法的实施过程中，明显不具有可操 作性。这是广大工会工作者深有体会的。 1 1、工会法法律责任制度对侵权者制裁不力。 违反工会法而不承担法律责任或者难以受到法律追究是一些企业行政敢于侵害工会干部 权益的原因所在，也是工会干部不敢维权的原因所在。如2004年2月5日工人日报报道工会主 席杨观趣权益受侵害事件中，企业方解除与杨的劳动合同违反工会法第五十二条之规定。但 1工会主席权益为何屡屡受到侵犯讨论观点n.工人日报，2004-2-25（5）. 14 在这一条文中，仅仅规定了对权益受侵害方的民事补偿，而对于损害权益的企业方却不承担其它 法律责任，因此，用人单位违反工会法、侵害工会干部的权益是不要耗费很大成本的。而就 本条所规定的由“劳动行政部门责令恢复其工作、并补发被解除劳动合同期间得的报酬、或者责 令给予本人年收入两倍的赔偿”相比，受侵害方维护自己权益所耗费的成本是巨大的： 首先，在诉讼过程中维权方在时间和精力的投入上是巨大的，心理压力也大，因为诉讼结果 决定其能否恢复工作并取得应得的报酬；而对方在经济上占绝对优势，可以雇用专门的法律人才 代为诉讼，心理压力小，诉讼结果对其无关紧要，即使败诉，也不过是继续履行劳动合同，补发 被解除劳动合同期间应得的报酬，或者被责令给予对方年收入两倍的赔偿。这仅仅是将违法状态 恢复到没有发生侵权行为时的状态，对于企业方的违法侵权行为没有任何惩罚，这对其违法行为 的惩处是不力的。 其次，维权方即使胜诉，判决的执行也需很大成本，而且往往得不到执行。所以在违法成本 和维权成本的对比中可见，工会法只有加重侵权者的法律责任，才能捍卫法律的尊严和工会 工作者的地位。第五十一条规定：“违反本法规定，对依法履行职责的工会工作人员无正当理由 调动工作岗位，进行打击报复的