（公共管理专业论文）我国社会保障资金筹集方式改革的探索与思考.pdf

我黧社会保障爨金筹集方式潋孳的探索与憨考揍要 摘要 本文蓄隽在列举遐蓠国内外集中通行的社会保障筹资方式熬基础上，阐述了 费和税的定义，并分析了社会保险费和社会保障税之间的区别和联系，以及社会 保障筹资方式的改变对建立完善社会保障体制的重要意义和作用，然看对三种不 同观点进行了列举，并摆明了笔者的态度，初步确定目标取向。其次对我国社会 保障的现状及存在的闷题进行了详细的刹析，主要突出社会保障制度和征缴方式 两个方面。然后通过税务部门尤其是笔者所在地税局履行社会保险费征收职责的 实践参考及取得的成果，详细分析了适时开征社会保障税的必要性和可行性，并 综合性地提出开征社会保障税是解决目前各种问题的最好的解决办法的途径。最 后，按照税制设计的原则、内容及深层次问题的探索搭建了社会保障税制的体系 架构。 关键词：保险费保障税费改税地税部门可行性 作者：袁静 指导老师：袁勇志 鼬妞甄瓣o f 礴i 艇s 瓢删s 稍i s i 鸳m 醐e 妇s o c i 越s e c 驻 匆s y s 把m a b s 翘醛l o 藏m er e 勤凇o fc 魏i n a s n d s r 蕊s i n gm o d e 硒rs o e i 甜 s e c u f i t ys y s t e m a b s t r a e t b a s e do nt l l el i s t i n go fc u r r e n tf u n d s r a i s i n gm o d e se m p l o y e db o t hh o m ea n d 翡粉蕊，懿sp 颦嚣蠡鹅蛀yp 删s 建獐如董耋撼专主鼹so f b 甜l 瓶鑫珏d 锄【毡蕊曩髓l 辫s 鹱狞 d i s t i n c t i o n s2 l n dl i n k sb e t w e e ns o c i a li n s u r a n c ef e ea n ds o c i a ls e c u r i t yt a x np o i n t so m 饿e 姥勰萨蕊蠡蠢d s 一瘫s i 羹g 粼峨。态p l 鑫越i 搬l 脚t 砖凳巍然泌l i s 撼鹅瑟d i m p r o v i n gc l l i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h r o u g ht h ec o m p 撕s o no ft l l r e ed i f ! i e r e n t ￥i e w p o i n 怒，搬运p 燃i 羲式e 越e de l e 蠢y 主耄s 羚s e 鑫粒h i 羹gt a 塔。耄。s e e o 麸莲l 甄镶弧p p 茂 e x p l o r e si nd e t a i lt l l es t a t i l sq u oo fc h i n a ss o c i a ls e 帆晡t ya n de x i t i n gp m b l e i i l s ，黼i n l y l 酶s o e 羹s 戮i t ys y s 耙雉鞣d 镪x 翼鼙e 虢粥：。强e 魏拄a s e do 鼗壤e 辩s u l to = f 斑es o e i 羹 s e c u 订t yt a xa c h i e v e db yal o c a lt a x a t i o nb u r e a ui nw h i c hm ea u t h o ri sw o 喇n g ，m e p a p 髓翘a l 弘_ e s 壤e 受醛i b i l i 夺o fs o e i 蘸s 删母锻x ，w 毯馥i s ，p o i 珏t e d 姆穗ep a p e r ，氇e b e s lw a yt os o l v ev a r i o u sp r o b l e m s f i n a l l y ，m r o u 曲e x p l o r a t i o no fm et a xp r i n c i p l e s ， 魅挺n 跹dd e 肇- s e a l e dp f o b l e 挂熏s ，躐s 搬e s 主sw o f b 嬲毫a 脓w 3 呔雠s o e 主a 薹s u 癍y t a x k e yw o r d s ：h s u r a n c e 融；s e 谢t yf e e ；e - t o 一觚；l o c a l 飘x a 虹o nb 砒e a u ； 羚a s i b i l i t y 碱枝锶b y ：y 挂喇i n g s u p e r v i s e db y ：y u a n y o n g z h i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导j | 萃的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 娴大学或其它教育机构的学位涯书面使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任曩 研究生签名：捌室：君期：兰立坠! 二 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电子文档的内容帮纸质论文的内容楣一致除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏卅大学学位办办理 研究生签名：銎暨：日期：塑：生! 三 导师签名：物垒卧期：业。 我黧柱会保障资金筹集方式改革熬探索与愚考序言 序言 社会经济运行体系由社会生产系统、社会管理系统和社会保障系统组成，三 者是相互联系和相互制约的体系。完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制 的重要支柱，加快完善社会保障体系，关系到我国改革、发展、稳定的全局，是 治国安邦的根本大计，不仅有蔫重大的现实意义，而且有着深远的历史意义。党 的十五大明确提出，建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、 医疗保险制度，完善失业保障和社会救济划度，提供最基本的社会保障。近年来， 我囡社会保障制度尤其是社会保险制度的改革取得了较大的进展，一个符合社会 主义市场经济要求的社会保障制度框架已经建立起来。城镇企业职工养老保险制 度由分散走向统一，城镇医疗保险制度改革逐步深化，失业保险制度改革迈出坚 实步伐，过渡性的“下岗”制度与失业保险制度并轨，创立了“社会统筹与个人 账户相结合的具有中国特色的社会保险制度，社会救助制度建设也取得重大进 展，社会福利制度在改革中 ! 譬到一定发展。在这一过程中，社会保障资金的筹集 方式发生了根本性的变化，由原来各企业分散提取和管理，转变为目前社会化的 收缴和管理。但还存在社会保险费征缴网性不足、征收瑶过窄等阉题，本文拟通 过对完善社会保障资金筹集方式的思考，分析适时开征社会保障税的必要性和可 行性，并综合性的提出开征社会保障税是完善社会保障资金筹集方式、建立社会 保障体制的有效途径。 我弱社会像障资金筹集方式殴孳缝探索晦思考第一章费、税戆定义及费改鬣熬残点释义 第一章费、税的定义及费改税的观点释义 充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此确 立合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。由于图情的 差异和所实行社会保障模式、保障范围的不同，世界各国筹集社会保障资金的方 式也不尽相同。借鉴世界各国开征社会保障税的成功经验，考虑到我国的具体国 情和现行社会保障筹资方式的缺陷，笔者认为，开征社会保障税是我国建立完善 的社会保障体系、筹集社会保障资金方式的最佳选择。 一、社会保障筹赘方式的理论阐释 ( 一) 羁前国内外典型的社会保障筹资方式 在国际上谈到社保基金筹资方式时，各国的称谓不尽相同，没有统一的表述。 如挪威等国家称为拜s o c i a ls e c 嚼 yc o 熬主觇蛀。珏s ( 译为社会保障税、社会保障缴 款或社会保障捐) ，英国叫“n a t i o n a lh l s u r a n c ec o n t r i b u t i o n s ”( 译为国民保险税或 国民保险捐) ，爱尔兰瓣q “p a y & l a 氪磁s 碱a ls e c 谢t y ”社会保障纣款) ，美圈等国 家在立法中将社会保障筹资方式称为“税 ( 美国称为p a y r o l lt a x ，即工薪税) 。有 些国家将保障筹资收入归类为“s p a 西a la s s e s s m e n t s b 艚别税) 。朔纳起来，社会 保障筹资方式主要有三种： 1 、社会保障税，通过立法形式，以政府为主体筹集社会保障资金。 社会保障税在规模和结构上的差异反映了各国组织社会保障的不同方式。现 代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不 同，大体上可以将社会保障税分为三类，如表一： 1 a s s e s s 毽e n t s 词义鸯“征收的裁颧”。 2 我黧享圭会保障瓷龛筹集方式浚孳戆撵索弓愚考第一章费、税豹定义及赞改魏豹蕊点释义 项圈名代表 特点优点一缺点 称国家 老年人养老保险、事故幸社会保障税的征收与承各个项目之间财 项露型存者养老保险、疾病傈保项罄建立起一一对应力调裁余地较小 社会保险、工伤保险、父母保险、的关系，专款专用，返 瑞典 障税模失业绦险以及工资税七还性菲常明显，而且可 特2 个项目以根据不同项目支出数 、 额的变化调整税率3 分为对一般雇员、全体囱可以针对不同就业人员征收与承保项目 对象型 社会保 营者( 个体工商业者) 、翻或非就业人员的特点， 没有明确挂钩，社 英国愿投保者、营业利润达至【采用不同的税率制度，会保障税的返还 障税模 特4 一定水平以上的自营璃便予执行性未能得到充分 o 四类征收国民保险税的体现 是由一个针对大多数承适应性较强，可在适应统一性较差，管理 保对象和覆盖大部分承一般社会保险需要的基不够便利，返还性 傈项目的一般社会保障础上针对某个或某几个的表现不够具体； 混合型 税( 薪工税) 与针对失业这特定行业实行与行业工这一类型的社会 社会保一特定承保项目的失业作特点褶联系的加强式保障税累退性较 美困 障税模保险税，以及针对特定鲫社会保险，还能让特定强，再分配的效应 式 分承保对象而设置的铁的承保项目在保险费收受到抑制，社会保 路员工退职税和个体业支上自成体系障税的社会公平 主税网个税种所组成甑功能趋弱。 税收体系 表一 2 、社会保障缴款( s o c 邋s e c u f i t yc o n t r i b u t i o 娃，亦有译作社会保险费) ，由雇 主和雇员以缴费形式来筹集社会保障资金，并由政府专门的部门对此进行管理和 2 单纯按承保项目而分类设置。 3 也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提嵩。 4 单纯按承保对豫覆分类设鬟。 3 我舀裢会镶障资金筹集方式改革蓑探索与恐考第一章费、税夔定义及费改筏翁鼹点器义 运作。目前我国社会保障的筹资方式主要是征缴社会保险费。1 9 9 9 年初颁布社 会绦陵费圣蒌缴暂行条倒戮来热大了征缴力度。此羚，为扶持社会保障事进静发 展，1 9 9 9 年l o 月，我国开始征收居民储蓄利息税，主要用弥补社会保障资金缺口。 2 o 年董冀，财政郝、国家税务慧局还规定，住房公积金、医疗保验金、基本养 老保险金、失业保险金存入银行个人账户所得的利息收入免征个人所得税。尽管 如此，镌来解决社会僳障资金严重短缺的彝题。 3 、强制储蓄形式，即将雇主为雇员缴纳的保障资金及雇员按规定缴纳的保障 资金，都统一存入个太专门的社会保障账户，本息均归个天所有，政寤遴常傈鐾 少部分的税收调节权。采取此种形式，有利的一面是考虑了收入与支出的对应关 系，琴l 盏枫制疆显；不利的谣是法律屡级低，在经济发展不景气或企监经营不 好时难以保诞社会保障资金的筹措。 二) 社会保险费及社会保障税释义 l 、社会保险费和社会保障税的基本定义 税收是匿家力了实现职能，凭借政治权利，透过法律秩序，强制地、冤偿建 取得财政收入的一种手段。收费是指行政事业单位提供公共产品、服务或赋予某 季巾权利恧向盔接受益者收取的费用。税与费是嬲个不同的分配范畴，既有共性也 有差异5 。 社会保险费，耳目由雇主和雇员以缴费形式来筹集社会保障资金，并由政府专 门部门对此进行管理和运律，健并不盎接构成敢府的财政收入。麓前我国的社会 保险费征缴对象是各类企业，由企业按月申报成缴纳的社会保险赞数额，经社会 保障经办机构核定蒙，在规定裳限内足额缴纳。壶社会傈障经办枫橡负责薤峻6 ， 专项存储，并由社会保障行政部门负责监管。 社会保障税，是耀于筹集社会保障体系掰需资金鹣静税收或税牧形式翡缴 款7 。它主要通过立法形式，以政府为主体筹集社会保障资金。这种形式的资金缴 纳与支付均需要藏据统一豹规则，荠壹接构成政府豹财政收入，丽对通过专门黧 社会保障预算进行管理。社会保障税征缴的刚性及征缴率的相对固定性是它与社 会保险费的最大区别，勇努，它赫专用性秘壹接返还挂特点使它瞧不露于葜拖一 5 籀囊2 露0 年妫劳2 5 弱甄苏蓠筏瓣醐陬j s g s 。鬈o v 。e n ) ，赞与税戆毙鞍努辑及竣荤蕊潞一文。 6 瓿苏省政府办公厅“苏政办发【2 0 0 0 】5 6 号、苏财税f 2 0 0 0 】5 2 号、苏劳社【2 0 0 0 1 1 4 号、苏地税发1 2 0 0 0 】0 7 l 号” 明确社会保险费敬2 0 0 0 年7 月1 日起改由地方税势部门征收。 7 定义爨垂赵恚坚关予我滏舞程挂会绦障税的分橱( 翻争1 5 ) ，粥黼s 辍娃a 秘醅。 4 我颡径会傈障资金筹集方式教莘茛探索与思考第一章费、税酶定义及费改税鹃观点器义 般税收。 2 、社会傈陵费帮社会葆障税豹送别与联系 ( 1 ) 共同点 费与税作为分配藏畴都是基家政府取得收入翁重要手段，两者靛主体均隽政 府及其授权单位，是政府参与社会产品分配的一种方式。两者都以国家行使社会 管理职麓荧蔫提，都是莺家调节经济的一转手段。社会傈险费和社会保障税虽然 名称不同，假实质上不存在根本差别： 首先，法律层面上酌强制性特薤趋丽。无论名黎是赘还是税，都壶相关鳆法 律或法规、规章作出明确规定，带有明盟的行政征收的强制性特铖； 其次，收入嚣基金莲用途特征趋嗣。新征得躲收入奎社会保障部门形成专门 基金，配套以相应的预算、监督制度，专款专用； 第三，费、税豹薤收蔽据趋露。无论薤收主体是社会保障部门还是税务规关， 或是由各个不同种类的社会保险机构分别征收，都以雇员的工资薪金收入按照一 定的毙率征收。征收主俸不同并不影响其实囊上翁共性。 ( 2 ) 区别( 如襄二) ： 项掰 ，j j 7 。，： 费 ，、 ” ，7 一税， 具有辛 、偿性。竣腐戆收费行荛与提供的服务 其有无偿性。税收一般是蘑家不 相对成，付赞入有权获得政府提供的公熟产 付任何报酬而取得的，国家征税 性质品、劳务或者菜种权利；费魏收入应用予原 之屠，也不将税款直接l 超还给原 付费人或某一特定付费群体，在使用对缘上 纳税人。 有明显限制。 具有局限性。赞的对象往往与特定人群或单 具有酱遍性。税收是按照法定 位有关，即享耀政府提供鲍公共产显、服务 兹、统一筋标准翟程序酱遍征收 ，使用或使用政府赋予某种权利的单位戚个人威该 的，具有较强的普遍性。 。范圈两政府交纳一定的费用，费雳的多少与其获 在适用范蚕上税收要毙收费大 得公熟产品、服务或使用某种权利的种类及 得多。 数量具有对应关系。 用途具有明显的对应性。收费是就特定对象为满具有明显的广泛性。政府在安排 5 我嚣耪会谋障揆垒筹集方式改摹戆探索与惑考 第一章费、税瓣定义及费改魏熬麓蠢释交 足特定需要而收取的，基本上具有对等补偿税收支出时，一般不受税款来源 性质，释收入与支出是囊接对度游。收费的豹影晌，面向全体居民受盏或关 用途魁用于弥补所提供的公共产品、服务或系国计民生的公共事业，用途比 赋予投裁熬成本。 较广泛。 表二 ( 3 ) 笼论是社会僳险费还是社会僳障税，都与费、税翡原有含义存在差别。 社会保险费是一种特殊的缴费，不同于一般财政收入中的规费( 即公民为逝接交 换某种政府服务纣惑煞饯价) ，两是在毁府强划娥定下，必叁身需要进行积鬃，同 时又带有一定程度互济性质的缴纳。缴纳社会保险费所依据的是部门或地方性法 规。社会保障巍也不阕予一般税收，它煞专用性静直接返还性是一般税收所不具 有的。 因此，无论在理谂上帮实践上都不斑该爱般抟费或税骛概念来诀识和区分 两者的内涵。但是，就从管理膨式上看，以笔者在地税部门从事社会保险赞征收 的工作实践赣，社会保障税这耱形式具有较强鲍统一性和相对的稳定性，尤其是 便予进行收支两条线式的预算篱理。这一特点有助于解决我国目前社会保障筹资 方蕊存在的湖题。 三) 筹资方式纳改变对社保基套的重要影响和意义 社会保障筹资方式的选择对于一个国家社会保障体系的稳定起到了关键性的 撵溺。选择种或多种筹资方式来保障社会保障基金豹可持续发展运行，切实解 决好社保基金巨大资金缺口的财政风险，就显得尤为重要。实行赞改税将绘社保 基金提供巨大瑟稳定翁资金来源，产生菲鬻积极麴影响。 首先，从经济运行的角度来看，社会保障基金是社会生产、社会稳定的必要 成本，属予公共物燕，因l | ：它的来源最好是通过纳税蔼不是透过缴费，实行费改 税可以确保麒征收的无偿性、使用的普遍性和广泛性，从而避免阑缴费而造成的 函劁度嚣限制使用对象帮范围。 其次，从法学的角度来看，“费 和“税 的根本区别在于，前者更多的是一 静权剥，嚣孬羼者则是法定的义务，实行费改税，可以提篱经缴对象的纳税意识， 减少和杜绝逃避缴纳义务的现撩发生。 第三，从社会保障税的发展史来看，费改税骞其必然趋势。享会保障税起源 于美国，在许多经济发达国家已经成为头号税种，并且所占税收总额的比重也在 不断攀舞。两我国及许多转型因家一崴没有开缝社会保障税，仍采用政府统筹社 6 我黧社会保障资金筹集方式改革戆探索与懋考第一章费、羧夔定义及费改我懿溪点释义 保慕金的形式，缺乏强制性和公平性，导致我国在社保基金管理方面不如税收管 理那样严格和规范。 因此，实行费改税，综合考虑社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准 对函民收入的分配和褥分配的影响，是解决问题的有效途径。 二、社会保障筹资手段的选择和目标取向 ( 一) 社会保障筹资手段选择的参考因素及其背景变化 l 、社会保障筹资手段的选择主要取决于以下几个客观因素： ( 1 ) 社会保障体系的内容。社会傈障体系包括保险、救济、福利、优抚安置 等多项内容，由于性质各异，其资金来源和磐资形式肯定会有所区别，不能单纯 要求政府成为单一的投入和参与主体。除政府预算的一般性税收项目之外，社会 各界及个人储蓄积累保障等也应该成为重要补充。因此，一国的社会保障筹资手 段首先要服从萁社会保障体系内容的要求，在社会保障内容多样化的情况下，往 往需要多种资金来源和多样筹资手段。 ( 2 ) 社会保障的提供方式。根据世器各国社会保障的提供方式，主要有三种 类型，如表三： 提供方式 i 定义特征 。 全民资格国家的所有居民均有权享受 福利具有普遍性，资金来源主要为政府的 一般预算，且通常包括在政府的常规预算 型 整套社会保障津贴 中 向社会保除计划缴纳社会保障满利与贡献相联系，社会保障的资金收支 基金性社 税( 费) 的单位和个人有资格同其他政府预算相分离 会保险型 享受社会保障 由政府通过行政指令的方式规资金筹集一般按雇员工资的一定比率，社 雇主指令定雇主为雇员提供社会保障麴会保障收支不包括在政府预算中 ：i 型最低标准；或通过劳资双方集 ，p ： 体协商确定这一标准 + ： 表三 ( 3 ) 社会保障运营模式。社会保障运营模式分积累式、部分积累式和现收现 付制三种。如表四： 7 我嚣技会保障资众筹集方式羧摹鹣探索思考 第一章费、瑷静定义及费改鬏懿躐点释义 运营 适合的筹资 定义运行环境 模式 方式 经济发展平稳，物价涨幅较 在预测和精算来来时期社会保障 积累支出需求的基础上，确定一个可 小，社会傈险资金的支付对象 式以保证在相当长的时期恣收支平 结构基本稳定，基金收缴率可社会保障税 在相当长时间内保持稳定不 衡的总平均征缴率 变 现收根据当期支出需要组织收入，当 管理方便，但各期支付变动较 现付期征收，当期使用，不为以后时 社会保险费 大，征缴率经常变动 式期提供储备资金 部分 根据各国不同的情况，可按照社会保险费 积累介于积累式和现收现付式之闯 社会保障不同项目选择不同或税、或税费 式 的筹资手段分征 表四 ( 4 ) 社会保障资金来源。主要包括单位和个人的缴纳、政府预算、社会保障 资金运营收益、国有资产存量转增、捐赠等。资金来源的不同，要通过不同方式 筹集。 ( 5 ) 社会保障的统筹层次。社会保障的统筹层次是一国社会保障社会化水平 的标志，较高的统筹层次有利于解决地区、企业和个人之间的负担不平和余缺调 剂问题。如表五： 适合的筹资手 统筹层次o ：特点 、 段 全国统筹或省级统筹，政府可进行余缺调剂等转移支 局 社会保障税 付的空间大 适合市县级统筹，区域差别大，不同地区可结合各自 低 社会保险费 ， 情况制定适当征缴率 表五 8 我嚣社会保障姿金筹集方式羧荸装探索写思考繁一章费、裁瓣定义殿费改聪熬戏点释义 2 、社会保障资金出现费改税的背景 我国社会保险虽然已经发展到一定规模，煎在运营和管理方瑟还很不完善， 其中筹资方面存在的主要问题有：( 1 ) 以统筹缴费的方式筹资，法律强制力不够， 基金收缴率难以提高。( 2 ) 社会保险覆盖面奎，企业缴费麓力差异大，筹资水平有 限。( 3 ) 缴费比率不统一，缴费形式不规范，统筹层次底下，严重影响政策执行效 果。 ) 现行缴费方式不利予社会保险资金的管理。根据现行短收社会保险费酶条 例规定，社会保险费的征收主体包括社会保险经办机构和税务机关。但从近几年 的实践来看，我国社会保险经办机构的职能今赣宣集中于社会保险基金的积累， 给付以及投资运营管理，最终从社会保险基金征收环节中分离出来。这是因为， 社会保险基金是国家实施各项社会保险制度建立起来的法定的、收支平衡、专款 专用资金，是实施社会保险制度的物质基础和物质保证。转变社会保险经办机构 的职责，使其集中精力负责社会保险基金的财务管理、预算决算、投资运作、傈 值增值以及组织发放等，有利于进一步发挥社会保险基金所具有的互济功能、社 会分配功能、储蓄积累功能以及投资促进功能，从而有效避免因集社会保险费的 收、支、管、用与政策制定于一体而缺乏对社会保险资金运营管理的必要约束和 监督。 由于现行缴费方式的缺陷，使得社会保险资金来源缺乏保障，并且给资金管 理和收支平衡带来困难。在这种情况下，实行费改税的筹资手段改革可以使我国 社会保障体系中最重要、闻题也最严重的社会保险环节的资金筹集得到具有现实 意义的缓解。 ( 二) 胬前我黉社保筹资方式的不同观点和秘标取向 l 、关于社会保障资金筹资方式的三种观点的分析对比 对于是否征收社会保障税，将社会保障姿金的筹集方式壶费变成税，麓前情 况下大致存在着以下三类观点： 第一种观点来自支持者。 首先，尽管费和税同时具有统一制定的法规作依据，但毕竟存在着法律层级 上的高低差界，置由于磊社会保险费征收机构的力量、链收人员鲶业务素质还比 较薄弱，难以保证实际达到应有的与税收相同的法律强制力。因此开征社会保障 税有剩子从源头上增强社会保险筹资的强制性、征收力度，有动予麸征收方面减 少漏洞，提高社会保险资金的收缴率。 9 我嚣社会保障资金筹集方式竣萋的探索与思考第一章费、残斡定义及费改巍翡躐点释义 其次，有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保险筹资政 策的统一性、连续牲窝楣对稳定性。可以使负担社会保障缴纳义务的单位和个人 及时、足额的缴纳，也可通过实行统一税率避免因费率不统一和欠规范造成企业 负挺过重稻负担不均，影响对企业实现政策上的统一性，同时也可为劳动力要素 在全国范围内不同地区、不同行业和不同性质的企业之间的自由流动提供物质和 制度保障。 第三，有利于对社会保险资金实行“收、支”两条线预算管理，建立专门的 社会保险资金管理的监督枫割，确保专款专用，保证社会保险资金的安全性，规 范汝金运用管理，减少滥用和挪用现象，有效地避免社保资金筹集发放中的不规 范行为，彻底地实行社会保障基金的征收管理与监督使用分开，形成“地税征收、 财政监督、劳动部门发放 的新管理模式。 第四、有利于降低社会保险资金的征收成本。开征社会保障税后，可以剩用 现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在 征管基础、人员素质、机构系统等方面的优势，大大提高社会保障资金的筹资效 率。尤其是正式开征了十几年的个人所得税管理、税收信息化征管工具的使用以 及征管制度的逐步完善，使税务人员具备了广泛的、优先的工作经验，更能适应 社会保障税的开征。 第二种观点来自反对者。 首先，从费改税的收益与成本分析的角度，制度缺失和摩擦的成本将大于其 制度运行收益8 和规范收益9 。其中制度缺失成本包括：一、没有社会保障法， 全睡统一的集中立法严重缺乏，用灵活性的政策指导强制性的征收会存在问题； 二、没有统一社会保障税率的基础，主要是统筹层次低，基本集中于省级以下统 筹，各地由于劳动力流出与流入的不平衡导致统筹费率很难一致的问题；三、没 有征税对象的完备信息，劳动力市场的买方特征及监督机制的不完善导致征收存 在阀题。面翻度摩擦成本主要是由征缴手段的强制性、征收责任向税务部f - 】的转 嫁与社会保障法规及政策的冲突所导致的( 而制度运行收益和规范收益可参照支 持者的观点) 。 其次，从与我国现行社会保险制度的关系来看，费改税与目前社会统筹与个 。制度运行收益悬指通过社会保障税来代替社会保险费能增加社会保障资金的规模与征收效率。 9 规范收益是指通过更加规范的社会保障资金征收制度来对社会保障制度的建设、发展与完善产生相应的收 益。 1 0 我溺社会镙薅资金筹集方式改摹翁搽索与恶考第一章费、税夔定义及费改筏鳃臻点器义 人帐户相结合的运行模式存在矛盾。原因是：第一，税收的公用性与社会保障个 人账户熬私有经穗冲突；第二是税收麓不直接髅还牲与社会保障的专鬟性褶冲突； 第三，与现行的社会保障政策难以衔接，操作上难以运行，主要怒税收的强制性 与社会保障政策灵活性穗冲突 第图，采取社会保障税这释筹资方式来解决收费 难和融资问题，将有可能使政府陷入财政负担不断加重的境地。 第三，从中央和地方之闻的利益分嚣关系来看，出予我雪采取蕊是分税割， 存在一个究竟把社会保障税设为地方税还是中央税的问题，必须处理好事权和财 投鳇匹配闲题。如视海地方税，则不幂l l 于中央政府在全社会范围虑对资金的调裁 和使用；如视为中央税，则会由于具体支出的事务仍必须由地方政府承担而造成 政府事权翻财粳的不统一。同时，当由于各地经济发展不平衡嚣需要采取转移支 付来解决社会保障税收不抵支的问题时，会面临监督不力戚缺位的难题。 第匿，铁纳税人酌经济承受笺力来看，开徭社会保障税会加重葵负掇。姨个 人收入看，酋先是因行业不同而有很大的差距，同时支出压力也很大；从企事业 单位来看，按理论界设计的税率，其需要负担社会保障税的大部分。介予隧翦我 国只能采取麓本保障型社会保障税，在提高税负和增加政府预算拨款之间必须依 据公平和效率兹原则选择一个平衡点，社会保障税一量开征，肯定不会低予目前 社会保险费的费率。 第五，从我国的特定阶层嚣，农民群体成为开征社会保障税最为特殊的一个 阏邀。如聚把占全舀入口近3 4 的广大农民排除在社会保障税的征税对象之外， 这样的社会保障制度也就失去了意义：但如果要将农民包括在统的社会保障税 征税范围之内，将会遭遇到农村经济发展落后，文讫教育永平低，普遍缺乏纳税 意识等问题，其难度将非常得大。 第三秘溉点是实行税费分征。 这种观点的核心思想分为三部分：第一，困家、单位、个人三方共同负担社 会僳险费；第二，将蕊家彝单谴承担的郝分分离窭亲，改为“社会保障税，设独 立的税种，豳国家税务机关负责征收；第三，劳动者个人缴纳的部分，仍然实行 “个人缴费 豹模式，壹社保樾掏负责征收。社会爨黢登记，个入账户的建立和 管理，养老待遇的审核和发放，仍由社保机构办理。 这种蕊点谈为，社会保险制度改革十多年来，篓立了具有中国特色地“统账缝 挎搔嚣家麓鼓会僚障税牧人必鑫社会绦障支逡麓较大魄羹，典鳖晷家是戳罗簸，社会缳障秘收入占支塞的8 s 左右。 1 1 我鬣社会绦障资金筹集方式改革麓攘索与思考第一章赞、税斡定义及费改税懿观点释义 合1 1 ，的模式，这个制度还处于补充、完善、发展的阶段。其主要问题是覆盖面太 窄，替代率太高，企监缴费魄率屠高不下，个人账户空焱运转等。翟统账结合” 的制度，不能因为费改税而轻易放弃，否则会引起参保者的惊慌。实行税费分征 的办法，最大的箨用就是能和崧统账结合挣到度禳葑麴衔接，意刹于降低公有割 企攀业单位的社会保险费用负担，为企业创造一个公平竞争的经济环境；有利于 扩展社会保险覆盖蟊，解除所有城镇劳动者斡焉蹶之愧；有剩于缓解基金惩收难 度，扩充基金总量；也有利于个人账户沿着“空账适度空账实账的目 标前进，同时也有利于体现兼顾公平与效率结合，收入与支窭剥盏挂钩豁聚则。 2 、费改税是社会保障筹资方式的麟本目标取向 综合上述三种观点，笔者认菊，戳我国基本社会傈障基金蕊统筹层缀能提升到省 级统筹，并争取发展成为全社会统筹为前提，劳动力这个非常重簧的生产鞭素能 在没有社保壁垒的状态下叁出进入，那么改变社会保障缴费斡征收形式，使其更 规范地转为社会保障税的形式，可以减少征收成本，减少缴费拖欠，对全社会有 利，对公平竞争有利，也是对以后构建和谐社会长治久蜜的发展有测的。w 以说， 费政税是社会保障筹资方式的效率选择： 首先，社会保障是现代政府的内在职能。包括社会救助、社会保险和社会福 利在内的三个层次的保障，政府是无可替代的尚然主体，不会因为社会保障的层 次离低、范豳宽窄而发生社会职能向微观经济实体的转移。 其次，社会保障瓷金的夏额缺叠楚当务之急。随着社会主义市场经济体割改 革的深化，原本由企业承担的社会保障责任移交给了政府，人口老龄化、城市化、 王照纯、失业闻题、农村剩余劳动力转移等客溉上必然要求社会保障资金。要发 挥社会保障的社会“稳压器 作用，耐临巨大的资金压力。 第三，社会保障税耱毙社会保险费来说是筹播社会保障姿金的更为意效麓途 径。如表六： ： ：对篦项+：。： 。社会镰障税麴优势。社会绦险费靛缺点和不足i ， ：征收依据法律、行政法规，强制性、规范性行政法规、部门、行业规章，刚性 “掰诿4 统帐终仓”，裁愚社会统筹与个入账户的鳃仑，它是我溪基本养老绦险麓度的基本特点。这一巷度 瓣愚薅是：基本莠老绦恐费爨羧揉荤健移投谦入共麓囊整，建纛裁会养老统筹基金窝投攥人令大豹葬老金袋 户；投保单位和投保人依法缴纳基本养潦保险费，并划分统筹撼众和个人账户；社会绒筹基金与个人账户基 金实行分别管理，实现保德增值。“统帐结合”是我圜借鉴国际上社会保险发展的经骏釉教训，把丰土会统筹 鲶长处与个入账户载往势结合起来，剖遣鲍一辩其霄中蓬l 特色簸蒸本养老傈竣铡度。 1 2 我黧季圭会保障资金筹集方式改革戆探索与惑考 第一章赞、裁戆定义及费改税弱理点驿义 特征 不足 具有长期同类税种和责任区征管 征收力量经验不足、业务素质比较薄弱 经验的地税部门征管人员 应征尽征，征管效果好，遂漏现象 征收结果拖欠、不缴或少缴现象比较普遍 相对较少 实现真正的收支两条线管理，有秉收、支、监督三位一体，不规范操 预算管理 于财政监督作多 有助于打破地区、部门、行业间鼓 劳动力市场条块分割，实现人力资源的合理涌阻碍合理流动 动和有效配置 有利于公平竞争，适应w t o 规则，不利于公平竞争，造成行业、地区 企业负担 实现真芷意义上的减负差别 地区差异大，造成费率、负担的f i 统筹层次全国统一，税率统一 槛差异 表六 我溺裢会缳障姿金筹集方式改孳羲探索与思考第二章我灏稚会探漳鳆基本瑷鼗及存在翘蓬 第二章我国社会保障的基本现状及存在问题 我国社会保障制度的改革起步较晚，一度成为制约豳有企业改革和整个国民 经济发展的滞蜃因素。丽社会保障制度改革的酋要环节黎l 核心闷题是建立符合市 场经济体制总体要求的社会保障基金筹集渠道，因为按照一定的原则和模式筹集 和建立社会保障基金楚社会保障制度得默建立并歪常运行的前提耧财力保证。 一、我阑社会保障体系的兰个阶段 孛国的社会保障制度麴建立大致经历了三个重大输羧。首先是上个遵纪5 0 年 代韧，政务院颁布了中华人民共和圉游动保险条例，初步建立了职工养老、医 疗、工伤等社会保障制度；其次是在上个世纪瓣8 0 年代，覆对较高戆失韭率，孛 国政府建立起了较为完善的失业保障制度；第三是在进入9 0 年代后，随着社会主 义市场经济体制的确立，社会保障割度更趋完善，建立了下窝职工最低生活僳障 体系及社会离退休人员养老金按时发放制度，并进一步推进了养老、失业、医疗 傺障剃度的政策改革。我国的社会保险事监在建犀5 0 多年来，尤其是在改莩开放 之后，按照阑民经济和社会发展总体规划稳步发展，基本上形成了以基本养老保 险、失监保险、基本医疗保险、工伤缣险和生育保险为主导的社会傈险体系。社 会保险力度明显加强，社会保险工作取得了显著成果。与之相适应，我国的社会 保障运营模式也走向了社会统筹部分的现收现付测与个人账户的部分积累露| j 檩结 合耽的转变。帮十五期间，社会保险中的基本养老保险资金总收入达到1 8 6 3 9 亿 元，比“九矗 期闻增收1 0 4 2 7 亿元，增长1 2 6 ，9 7 ，累计结余3 9 0 0 多亿元；用 人单位和职工缴费、政府财敢补动的多渠道筹浚格局基本形成，战略储备健的全 国社会保障基金达到1 9 亿元。h 二、社会保险制度及征缴方式存在的问题 星前孛蓬豹社会保障体系中存在覆盖范垂小、遗区差异大、统筹层次低、资 投现收现耱割怒辫塞主巍纛受缴羹全部进入社会绕簿基金环设个入账产) ，养老金懿绘秸惠社会统筹基金统 一支髂，不足豁势垂魏政直接缓彳李。部分裁素裁惹游辩驳绣述鼹类模式静饯点，设立蹲类藩户搿：衾统筹 个人账户) ，并将鹰主和雇员的缴费分别放入社会统瓣账户和个人账户，在养老金给付时则分别从上谶两个账 户中按比例分配。 捞数擐寒瀑：2 6 每l 嚣l 孽露劳囊鞠社会保障蒸嚣嚣懿2 鹳5 举第露季发赫耀发寒会。 1 4 我瀚社会豢障滚金筹集方式改革麓探索与思考第二章我瓒裢会僳跨戆蒸奉溪蔽及存在离题 金管理乱、赞用收缴难等诸多问题，严重得影响到了社会保障制度的可持续运行。 总结魍缡起来，曩蓠李生会保障制度及其征缴方式方面突出地存在如下润题： ( 一) 社会保障资金的低覆盖性和严重的收不抵支。 筠辫年寒，城镇裁蓝天贯弱暂6 万久，焉参加基本养老保险的入数菊1 6 3 5 3 万人，比上年末增加8 4 7 万人。其中，参保职工1 2 2 5 0 万人，参保离退休人员4 1 0 3 万人耩，城镇就监人员熊参僳攀仅失弱2 7 。另外，星有企监经营状况困难，“关”、 “停 、“并”、“转”情况较多，许多国有、集体企业经营处于停产、半停产和破产状 态，私营企进和独资企监缴费意识差、社会保险费清缴缺乏法律鞠行政手段戆保 证等都造成了较为严煎的社会保险费欠缴。首当其冲的是我国的养老保险资金已 经趱现支付惫枫。董9 9 7 年全国有5 个地区出现收不抵支，2 年蜃这个数字扩大妥 2 5 个。2 0 0 5 年中央财政对养老保险补助总额达到了5 0 0 多亿元。这使得近5 年来 中央财政砖基本养老傺险的替贴金额达到了约鹪亿元。这一数字是2 i 幸年串量 g d p 的2 多格。不断扩大的养老保险资金收支缺口，已经成为引发财政风险的巨 大隐患。在养老保险之外，失监保险和最低生活傈障也在一定程度上增加了财政 风险。随着下岗与失业并轨，失业保险财务的不可持续性将迅速显现，城镇居民 最低生活保障的财政救济也进一步增加了财政负担。 ( 二) 社会保障资金统筹的层次编低。 由于我豳各地区经济社会发展不平衡导致的区域闻收入水平、消费水平以及 社会管理等水平差距悬殊，加上我雷社会保险费率和资金管理的分散管理机制， 导致很难将社会保障统筹的层次提高到省级以上。现行社会保障基金由各地政府 制定标准和办法进行筹集，各地区社会保漳负撼轻重不丽导致各壹| 魏区社会统筹比 例差异大。另外，社会保障资金空缺的弥补方式是区域负责制，对各地区社会保 险费支毒毒缺翻所采取的转移支付政策也缀不一致。 ( 三) 目前社会保险费用的行政征收刚性和征收力量不足，或者多部门征收， 缺未对在牧对象缒襞强终束力，莠造成很大药负薅影响，使征缴翱当器难，拒缴， 少缴或拖欠社会保障基金的情况相当严重。 据统计，嚣翦全蘑企韭欠缴的社会保险费嵩达3 弱亿元，欠缴千万元| 良上酶 1 4 出自2 0 0 5 年5 月1 9 日由阑家统计局靛布的2 0 0 4 年度劳动和社会保障麟业发展统计公报。 1 5 出自2 0 0 5 年1 2 月1 5 日程中国国务院新闻办召搿的新闻发布会上，中国劳动和社会保障部副部长突永富的 奔缁。 1 5 我嚣社会辍瘴资金筹集方式改革趋探索与愚考第二章蔑爨校会器障黪基本瑰妖及存在瓣瑟 大户有2 3 0 家，欠费最多的高达3 5 亿元1 6 。 霹社会保障基金管理混乱，监督不力，存在掷麓、携占甚至浪费砖现象， 存在着很大的不规范性。 壹于缺乏统一酌部门来代表政麝管理社会保障基金，容易产生惠各静根植于 部门权力的扭曲的政府分配行为。由于社会保险费的管理未被纳入预算，某些政 麝就可能把这部分资金从羲算外资金进一步转变为髂割终资金，在使震时有着缀 大的随意性和无序性。 以笔者所在弱窝东市先例，在地税部门全露履行社会绦险费征缴职能蓠鲶 2 0 0 2 年，社会保险赞征缴面临着“瓶颈 困境，企业改制、征管手段软弱、征缴 流程繁琐、参僳意识淡薄等诸多闯题绘社会保险费鳃征缴带来了许多阻碍，收支 矛盾突出，入不敷出口趋严重，社会反响较为强烈，突出表现在以下几个方面： l 、参保人数大幅下降。2 2 年，雇东枣所有市属工业企业和商贸流通企、韭按 照市场经济模式实施了改制，熬有2 7 万人解除( 终止) 了劳动合同，占2 0 0 2 年 参保人数5 。5 5 万人的4 8 。6 5 ，职工“断保”现象葛 常突出。 2 、多部门征收造成负面影响。为解决入不敷出的困境，由劳动保障部门下达 征收计划，根据不同行政管理对象，安排工商、公安、乡镇政府、国税、地税等 多部门参与征收。各部门为完成指标任务，各渤为政，政策掌握不一，征缴办法 不一，征缴豳的不一，出现了重复征缴、摊派收缴等不良现象，谯社会上产生了 很多负面影噙。 3 、职工参加社会保险意识淡薄。出于社会保险费政策宣传不到位，社会保险 费挺缴办法不辩学，社会保险费堑缴税铡不完善，使褥郝分职工对现行的社会保 险赞政策理解不深，有的甚至抱有怀疑态度。尤其是乡镇企业中的职工，有工务 工，无工务农，捞现钱思想较浓，不愿办理社会保险。 4 、社会保险费征缴流程繁琐。按照规定，缴费单位和个人必须先向劳动保险 部门进行审报，劳动僳障部门根据孛报情况核定每户征收计划，褥将核定焉懿计 划按月向税务部门传递，税务部门按照接收的计划进行征收，缴费单位和个人再 凭税务部 j 开具的缴费凭证到劳动保障部门办理嚣续手续。整个过程流转环节复 杂。 5 、社会保险费收支矛垂突渗。2 2 年，癌东全市支付离遗体人员养老金圭3 3 s 6 1 6 窭鑫张彤瓣养老金缺隧褥这6 万亿，诿失孛鬻养老? ，攒爨孛霆金融瓣酌擎澎刚v 鞭z 痊r w 擞。 1 6 我辫社会景障资金筹集方式改革跫搽索怒思考第二章我黧珏会僳障豹穗本现状及存在滔蘧 万元，而实际征收基本养老保险费只有8 3 3 6 万元，支付缺口达5 0 5 0 万元，弥补 途径主要是财政拨款及省级财政的转移支付；褥到了2 3 年，如采仍然按照原有 的筹集模式和资金来源渠道进行管理，全市将发放养老金1 6 0 0 0 多万元，支付缺 嗣将进一步扩大，收支将更难以平衡。 综上所述，虽然我国社会保障制度的改革取得了很大的进展，建立了一个符 合社会主义市场经济要求的新社会保障制度框架，并且在社会保障资金筹集酶方 式上也发生了根本性的变化，既实现了从企业保障筹集向社会保障筹集的转变。 僵在实践中，现行的缴费方式仍存在诲多问题，难以保证社会保障筹资的需要。 在目前我国财力不足的情况下，社会保障资金的筹集方式及成功与否就成为关系 到是否能成功构建社会保障制度的最核心问题之一。 1 7 我强社会稼障资金筹囊方式浚萋鲍搽索冬愚考繁三睾我瑟筏会檬障摹佥费改程的实践经验 第三章我国社会保障基金费改税的实践经验 近年来，从辽宁省率先试点开始，一些省( 区、市) 人民政府改革了社会保 险费的征缴办法，由过去的社会保险经办机构负责征收改由地方税务部门负责征 收，并逐步建立起高效运转的社会保险费征收管理体系，将社僳费的管理纳入税 务“征、管、查 一体化的征管模式。这在某种程度上也为实行费改税提供了现 实的试点参考依据。 一、地税部门履行征缴职责的剖藏举措 在社保费由税务部门征缴这一专题上，笔者所在的启东市地方税务局对社保 费的征缴办法、征缴制度、操作流程等的变革健得参考和借鉴。其核心内容是把 社会保险费视同一个税种，把基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、 基本医疗保险视同社会保险费税种下的玉个具体税蜀，按照登记、审报、征收、 检查的流程统一进行管理。 l 、登记管理。明确要求缴费单位期个人在办理税务登记的同时，办理社会保 险费的登记。在注销税务登记前，先到主管税务机关结清应当缴纳的社会保险费， 再依法办理注销手续。 2 、申报管理。明确要求缴费单位和个人根据上月的实际用工人数和工资总额， 依规定的费率，于月度终了后十目内，直接向地税征收大厅办理社会保险费申报 手续。 3 、征收管理。明确要求主管税务机关根据缴费单位和个人的申报数进行核实， 并按核定的缴费数额开具社会保险费征收凭证，组织入库。缴费单位和个人必须 依法履行社会保险费缴纳和代扣代缴义务，并予当月的1 5 日前将社会保险费缴纳 入库，逾期按日加收2 的滞纳金。缴赞单位和个人未按规定缴纳和代扣代缴社会 保险费的，主管税务机关开出催缴通知书。对催缴后仍不缴纳的，经市局局长批