（公共管理专业论文）财政支农资金使用效益评价——以浙江省为例.pdf

摘要 我国虽已高度重视财政支农资会使用绩效，也加大了对财政支农资会的监管 和审查，然而资余使用效益偏低、资金监管混乱等问题仍较为突出。对资金使用 效益的评价也只是基于实践经验，缺乏专业的评价体系。本文基于浚背景下，研 究分析了浙江省财政支农资金的使用现状，提出建立财政支农资金使用效益评价 指标体系来加强对财政支农资金使用效益进行评价，并提出相应的政策建议。本 文共分为五部分： 第一部分，阐述了研究的背景，对国外财政支农经验和国内研究现状作了介 绍，提出了研究的基本目标与总体思路等。 第二部分，在简要回顾浙江省财政支农4 个发展阶段后，对浙江省财政支农 资会变化做出统计分析，给出了浙江省财政支农资金( 尤其是专项资会) 变化与 现状特征。 第三部分。在对建立财政支农资金使用效益评价指标体系意义基础上，提出 了建立财政支农资金使用效益指标体系的原则、构建的总体思路、综合指标体系 模型、综合指标体系一级指数计算方法与经济效益内部指数计算方法。 第四部分，包括财政支农经济效益案例分析及其评价，财政支农资金的社会 效益与生态效益指数的实际计算及相应标准以及浙江省财政支农资金使用的实际 评价结果。 第五部分，根据前述分析得出的基本结论和结论性评述。 关键词t 财政支农，效益评价，指标体系，浙江省 a b s t r a c t t h ep r o b l e mo fl o wb e n e f i to fc a p i t a lu t i l i z a t i o n ，c o n f u s e d s u d e r v i s i o n s t i l l c o m p a r a t i v e l yc o n s p i c u o u s ，a l t h o u g ht h e p e r f o r m a n c eo f u s i n g a g r i c u l t u r a lf i n a n c eh a sb e e np a i dc 1 0 s ea t t e n t i o nt oi n c h i n a ，t h e s u p e r v i s i o na n dc h e c k u p a l s oh a v eb e e ns t r e n g t h e n e d t h ea p p r a i s a lo f f i r a n t i a lp e r f o r m a n c es t i l lb a s e s0 np r a c t i c a l e x p e r i e n c e u n d e rs u c ha b a c k g r o u n d ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep e r f o r m a n c e o fu s i n gf i n a n e es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ei nz h e i a n gp r o v i n c e ，s e t su pt h e f i n a n c i a le v a l u a t i o n s y s t e m s t o a p p r a i s e t h e a g r i c u l t u f a f i n a n c e u t i l i z a t i o n ，a n dp u tf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gp o l i c ys u g g e s t i o n s t h i s t h e s i si s c o m p r i s e do ft h ef o l l o w i n gf i v ep a r t s ： t h ef i r s t p a r t ，e x p l a i nb a c k g r o u n d ，i n t r o d u c e s t h ei n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c ea n dt h ec u r r e n td o m e s t i cs i t u a t i o no fs u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e i nf i n a n c e ，p u tf o r w a r dt h eb a s i cg o a l ，t h ec o n t e n to ft h i sr e s e a r c ha n d s oo n t h es e c o n dp a r t ，i n t r o d u e e st h e4s t a g e so fs u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ei n z h e j i a n gp r o v i n c ei nh i s t o r yb r i e f l y ，d os t a t i s t i c a ia n a l y s i s ，p r o v i d et h e c h a n g e sa n dc u r r e n tc h a r a c t e r i s t i c so ff u n d ( e s p e c i a l l ys p e c i a lf u n d ) s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e i nf i n a n c ei nz h e j i a n gp r o v i n c e t h et h i r dp a r t b a s e so nt h em e a n i n go fs e t t i n gu pf i n a n c i a lu t i l i z a t i o n b e n e f i te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，p u t sf o r w a r dt h ep r i n c i p l e s ，t h o u g h t s ， s e t su ps y s t e mm o d e l s ，t h ec o m p u t i n gw a y so ft h ef i r s ts t a g e so fg e n e r a l i n d e xs y s t e m sa n dt h ee c o n o m i cb e n e f i ti n d e xc o m p u t i n gm o d e t h ef o u r t hp a r t ，t h ea n a l y s i sa n de v a l u a t i o no ft h ec a s e st h a tt h e e c o n o m i cb e n e f i to fs u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ei nf i n a n c e ，c a l c u l a t i n go f f i n a n c i a ls o c i a lb e n e f i ta n de c o l o g i c a lb e n e f i ti n d e xa n dt h ee o r r e s p o n d i n g s t a n d a r d sa n dt h ea p p r a i s a lr e s u l to fz h e j i a n gp r o v i n e e t h ef i f t hp a r t ，a c c o r d i n gt ot h ea n a l y 蓊sa b o e ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e s s o m eb a s i cc o n c u s i o n s k e y w o r d ：s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ei nf i n a n c e ，b e n e f i ta p p r a i s a l ，i n d e xs y s t e m z h e j i a n gp r o v i n c e 浙江人学公麸管理l 西 ! l ( m 只a ) 专业学位论文财政史农资金使用效益汁价以浙江行为例 1 导言 1 1 研究背景 当前我国农业正处在由传统农业向现代化农业的过渡阶段，改革和发展正处 于一个关键时期，农业既面临由计划经济体制向市场经济体制转轨的“二元”问 题，又面临农产品供需波动，农民收入增长缓慢，工农收入差距扩大等多方面压 力。农业又是一个弱质产业，存在自然和市场双重风险，投资收益低、投资回收 期长等特点。因此，私人( 包括企业) 对投资农业缺乏兴趣。在我国农业投入机 制上政府仍然是主导，而财政扶持则是政府推进发展农业的主要手段。 财政对农业的扶持阀题，一直是学术界和决策部门关注的个焦点。是否应 加大对农业的投入，以及如何有效使用这些投入，如何加强监管财政支农资会的 使用，如何对财政支农资金的投资效益进行科学评价等开始成为目前学术界关注 的重点。近年来，我国财政用于农业的资盒支出总量逐年增加” 2 1 ，然而对财政支 农资金监管较为混乱，普遍认为支农资金使用效益不高。因此，人们越来越关心 财政资金使用，关注财政资金的管理与监督，重视其实际使用的效果与效率。进 而，人们开始要求重视加强财政支农资金的政府管理，提出了对财政支农资余实 际使用效果与效率加以分析研究的要求，对于效益的一般性分析与描述性研究， 己不能满足定性的总结式分析，要求采用系统的指标体系给予综合反映，对其效 果、效率、绩效的效益评价进行客观的定量分析。 诚然，财政支农资金( 即税收转化的财政支持农业发展的资盒形态) 作为 种投入，如同企业生产产品或服务一样，需要考虑投入与产出的关系，需要考察 投入的效益与回报。随着我国开始实施政府绩效管理，人们对计划经济时期政府 在财政支农方面只管投入不管实效的管理方式要求改革，从而提高财政支农资金 使用的效益，这符合建立效能政府和提高财政支农资金使用效益的客观要求。我 国早在1 9 9 7 年，国家财政部就制定了财政支持农业社会化服务实体化系列化建 设试点项目及其资余管理办法，同年财政部为规范财政农业专项资会( “农业 专项资会”) 管理，增强农业专项资盒分配、使用的科学性和公正性，提高资会 使用效益依据预算管理条例和中央财政专款管理办法等，制定了财 政农业专项资金管理规则眺“。2 0 0 0 年，农业部印发了农业部专项资会管理暂 【挂1 1 根据财政农业专项资金管理规则规定，该规则适用于具有专门用途、适台项目管理的农业专项 1 浙江幽共管堡堕! ：( m p a ) 专业学位论文财政支敷资会使用效益订价以浙江省为例 行规定( 农财发 2 0 0 0 1 9 号) ，在对其大幅度修订后，根据财政部中央本 级项目支出预算管理办法和财政农业专项资金管理规则要求，于2 0 0 2 年1 2 月1 0 开出台了农业部财政项目支出管理暂行办法( 农财发( 2 0 0 2 ) 3 6 号) ， 除基本建设类项目外，对行政事业类项目和其他类项目作了明确规定“。“，在项目 库管理、预算管理、项目管理、支付管理和监督管理五个方面有详细说明。2 0 0 3 年7 月2 8 日，财政部在财政部关于切实加强农业财政资金管理监督的意见( 财 农e 2 0 0 3 - 19 0 号) 中提出，我国农业财政资金分配使用管理中存在着农业财政资 余预算不落实、农业专项资金被挤占挪用、农业财政预算执行进度幔、结转数额 大等问题，已经严重影响了农业财政资金的使用效益，影响了政策的执行效果。 为了切实加强农业财政资余管理，进一步提高农业财政资余分配使用管理的 安全性、规范性和有效性，社会要求进一步加强农业财政资令管理工作的领导， 要求认真落实农业财政资金预算，严格农业财政预算执行，严格执行农业财政资 余管理制度，加强农业财政资金使用管理的监督检查。在财政支农资会监管方面， 除要求加强财政农业专项资金的管理和已有相应的规定外，对农业基本建设项目 也提出了新的管理规定。2 0 0 4 年，农业部对农业建设资金提出了进一步加强管理 的规定。农业部根据农业基本建设项目管理办法及有关规定制定了农业基 本建设项目申报审批管理规定，农业部还依据农业基本建设项目管理办法、 农业部基本建设财务管理办法和农业综合开发项目和资金管理办法，提 出了农业建设项目监督检查规定，并按照有关要求制定了农业基本建设项 目竣工验收管理规定和农业基本建设项目招标投标管理规定，从2 0 0 4 年9 月l 开开始施行。 我国加强财政支农支持和重视财政支农资金使用监管与发达国家重视财政支 农及其使用效益具有一致性。由于农业的基础地位，各国均加强了对农业的保护、 支持以及投入，尤其是经济发达国家。美国政府为了加强对农业的保护，提出了 资金，特大防汛抗旱赍金、农业救灾资金、农业税灾情减免补助、农业基本支出等资金或经费矸i 适用于本办 法。在该规定的第三条中，确定了农业专项资金管理是指对专项资金设立、分配、使用和监督的管理。第叫 条明确指出，农业专项资金管理应符合园家有关农业和农村经济发展的方针政策，符合市场经济体制和公共 财政原则，符合科学、公正、公开和效率原则，符台资金适当集中使用的原则，符合| j j = 界贸易组织的有关规 则。 叫。2 1 按预算方式分该规定所指的行政事业类项目和其他娄项目，既包括r 剁入农业部的部门预臂= 建议一 又编入农业部部门预算草案的财政项目，迅包括列入农业部部门预算建议t 但来缟入农监部部门预翼! 草案韵 财政项日。”中，行政事业类项目包括6 个方面，即专项计划项目、专项业务项目、人型修缮项目、人型焖 管项h ，人型会潋项目和农业部艇部属单位：c _ 【：f ：述项目之外发生的) i 他立项日。l e 他类项日指用于科技三 项赞用、农业综合开发、政策忭补贴、对外援助、支援小发达地区等资金簧排的项目a 浙江大学公共管理硬士( m p a ) 专业学位论文财政支农资金使用效益评价以浙江省为蜘 稳定农产品价格和稳定( 并增加) 农场主收入的目标。为了实现这一目标，配套 了相应的目标价格、差额补贴、贷款率、无追索权贷款、休耕补贴和灾害补贴等 农业扶持手段( 包括对生产者的间接补贴与直接补贴) 。日本政府早在2 0 世纪7 0 年代就提出了通过财政支持农业提高农业效率的发展目标。如1 9 7 3 年f j 本曾提出 “实现农业高效率十年计划”，1 9 7 8 年又提出“农业十年对策计划”，要求加速 农村的农林水企业现代化，改革农业结构，增加农民收入。为了保障农业发展计 划的实现，相应地作了大量财政支持农业的经费预算。欧盟在( 2 0 0 0 年议程中 强化欧洲农业发展模式的一揽子改革计划”1 ，包括对农业实行价格支持、进口差价 税、出口补贴等支持政策，除了上述共同农业保护政策“1 外，欧盟各成员国还根据 本国的实际情况，在农业基础设施建设、农产品市场营销、财政金融和农业科技 等各方面采取政策措施，以保护本国农业”。尽管美国、日本、欧盟等发达国家早 已意识到过高的农业补贴和多方面、大量的农业支持政策有悖于国际贸易组织 ( w i o ) 精神，但仍继续实施高额的财政支持农业的政策。在重视财政支农支持的 同时，也比较重视财政支农资金使用效益。基本上，这些国家都要举行财政支农 资金使用状况或效益评估的听证会，以确定下一财政年度或计划年度增加或减少 财政支农资会的计划安排，虽然使用效果评价一般是例行的陈述方式和简要的定 性分析，并没有系统化的全面评价和严格的量化分析，但仍然可以看出，制定财 政支农政策及重视财政支农资金的使用评价，具有显著的国际性和普遍性。 近年来，浙江省政府有关职能部门积极贯彻中共中央十六大精神“1 ，遵循全国 农村、农业工作会议和浙江省农村工作会议精神要求，适应农业和农村经济发展 新阶段的需要，不断研究、积极探讨浙江省农业投资方向，明确建设的重点，推 进各项改革，逐步完善对有限的财政支农资金的使用管理，努力提高农业项目建 设水平，取得了一定成效。浙江省财政部门于2 0 0 4 年7 月2 1r 出台了浙江省 财政农业专项资金管理规划实施办法( 浙财农字 2 0 0 4 1 0 7 号) ”，以此规范 浙江省财政农业专项资会管理，提高资会使用效益。该办法定义了农业专项资会 管理系t r 农业专项资金的设立、分配、使用、监督和绩效评价的管理”。根据国 家农业部和浙江省财政厅有关规定，结合浙江省农业宏观管理实际，浙江省农业 i 侄浙江省财政厅于2 0 0 4 年7 月2 1 日出台了浙江省财政农业专项资金管理规划实施办法( 【2 0 0 4 】1 0 7 号) ，要求市县财政局以及省农业厅、林业厅、水利厅、省海洋与渔业局、省乡镇企业局和省气象局襻璺执 亍。 该办法规定，酴农业基本建设资金和农业综合开发资金、特大防汛抗旱资金、农业救灾资金、财政扶贫资金， 水库移民扶持资金外，要求实行项目管理的备类农业专项资金按此办理， 3 塑坚叁堂竺苎塑：竺塑i ! ! 塑坠! ! 些兰竺堡立财政史农资金使用效益评价以浙江省为俐 厅出台了浙江省农业厅农业专项资余管理试行办法“1 ，对项目申报立项、项 目建设的监督管理提出了新的要求。浙江省各级财政积极落实有关财政支农资金 管理和使用办法有原则精神，一方面积极筹措预算内财政支农资金和预算外农业 专项资金，加大财政对农业的投入，另一方面优化财政支农支出结构，提高财政 支农资会的使用效益。尽管如此，浙江省在财政支农政策和财政支农资会管理方 面，仍然存在财政支农资金的投向不明确，财政支农项目的立项缺乏严格科学的 依据，财政支农资金的分配较为盲目混乱，财政支农资金的管理不严，财政支农 资金的使用效益评价缺乏科学依据。 因此，本文在浙江省农业厅关于财政支农研究课题调研分析基础上，通过对 上述问题的进一步研究分析，结合本职工作的需要，重点探讨建立浙江省财政支 农资金使用效益评价指标体系，通过建立综合性指标体系并试测评浙江省财政支 农资金的使用效果，进而为加强浙江省财政支农资金使用管理和完善财政支农政 策提出研究性建议，为政府部门提供决策依据。 1 2 国内外研究文献简述 运用国家财政力量支持农业发展( 简称“财政支农”) ，是国际普遍采用的宏 观经济调控政策和支持农业这一基础产业的有效手段。进入2 0 世纪9 0 年代，尽 管为了转变农产品价格扭曲现象、实现公平交易的国际贸易新目标，许多国家纷 纷要求对财政支农中的农业补贴加以削减，但从各国的实践来看，肖0 减量并不大， 大量研究证明发展中国家的农业补贴谈不上“削减”，而实际上符合w t o 要求的 农业支持空间仍然十分巨大 7 l ，因此，财政支农的数量远未达到“削减”的上界， 这就要求进一步研究财政支农资金增加的科学性，且要与w t o 农业支持政策目标 相一致。 国内外经验表明，随着国民经济增长，农业产出绝对量不断增加，虽然在国 内生产总值中所占比例不断下降，但由于农业生产与服务在较大程度上具有不同 于经济属性的社会属性，农产品一直被认为具有部分公共品属性或较大程度上的 12 0 0 4 年埘月加，浙江省农业厅制定r 浙江省农业厅农业项资金管理试行办法。奉办法蛳定 的农业专项资台包括三个方面。( ”列入财政部门预算的符项专项资 ；= 包括种了t 程，农产品优质- 曲效皋 地商品粮罐地“三新技术”配套，农场小型农水利建设先进适用技术推广t 农业结构讲j 整椒业札会 化服务体系建设等。( 2 ) 省政府授权或省财政厅j 确由省农业厅摊小安排方案，但求列入部门预算盘予的专 项资金，包括扶持省级骨十农业龙头企业、重点农副产品批发市场、求范性农村专业台作社、省级向新技术 求范嗍区和省级五夫种子 二程建设等。( 3 ) 中央有关部委下达给浙江省的各类椒业专项资盒包括棉花专项 资金# 收计划一优两高农业项目，救灾备荒种子储备贷款贴息等。 浙江大学公共管理硕：b ( m p a ) 专业学位论文 财政支农资余使用效益评价以浙江省为例 准公共品属性【8 】，农业不仅是国民经济的基础，也是国家安全的基础，由于农产品 的社会性和公共品特性( 准公共品属性) 9 1 所决定的国家基础属性，各国普遍通过 财政支持的二次分配形式对农业加以扶持。 1 2 1 国外财政支农经验 由于农业的基础性地位，特别是发展中国家的农业更是产业经济的重要组成 部分，在就业、市场、产品、资本和收入等方面的贡献而具有重要作用“”3 ，因此， 任何一个国家政府都不敢对农业的发展问题掉以轻心，一般都要制定农业发展计 划保证其稳定发展，而农业计划都有相应的投资手段作保障1 。概括起来，主要 有以下几个方面： 1 、建立政府对农业支持的保障制度 ( 1 ) 农产品价格补贴“。美国、同本、欧盟等国家一般都在农产品上市季节， 根据农产品的生产成本加适当的利润确定主要农产品的保证价格或支持价格。如 果生产价格低于保证价格，政府或者是按保证价格直接收购农产品，或者补贴农 民出售农产品的价格差额。这是目前发达国家支持农业发展的重要手段之一，价 格补贴支出在政府农业预算中一般都占到很大的比重。 ( 2 ) 采取优惠的税收。美国在个人所得税、财产税、投资税等方面都对农业 和农民规定了特别的优惠政策，在美国，对农业投资被一些人认为是农场主合法 的“避税所”，对通过这种合法途径而获得的税收减免，最高可达应税收入的4 8 。 法国政府对农民购置农机具给予1 0 的税收回扣，购买农机燃料时免税，减少社会 捐助费9 5 ，减少农业土地税9 ，对安嚣青年务农的土地，在5 年中减免5 0 的 土地税。从事农业生产所得的税收优惠在同本、加拿大、澳大利亚、巴西、南非 等国都十分普遍。 ( 3 ) 对农业保险实行低收费高补贴优惠。农业生产的特点决定了农业灾害发 生的高频率性和农业生产的不稳定性，这对农业经济的稳定发展非常不利，因而 各国政府对农业保险，特别是种养业保险都比较重视，并实行优惠政策。美国国 会于t 9 8 0 年通过了农作物保险修正法案，将联邦农作物保险公司的股金增加 两倍多，承保范围几乎覆盖了所有的粮食作物，政府对农场主所交保险费的补贴 比例高达5 0 8 0 ，农场主只需交纳少量保险费就可得到全额保险”3 3 。闩本农业对 农业保险是强制性的，稻农交纳相当于e 常年景水稻收入1 0 的保险费，而政府对 浙江人学公共管理倾士( m p a ) 专业学位论文 财政支农资金使用效益w 价一以浙江省为例 农业保险以赔偿形给予了大量补贴，补贴率最高的可达8 0 ，最低的也在5 0 以上。 ( 4 ) 以立法手段加强对农业投入机制运营的有效管理。为了保障农业长期发 展的资余投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性和随意性，美、 同、英、法、原联邦德国等都先后制定颁布了农业投资法。以同本为例，早在1 9 5 2 年闩本政府就颁布了农林渔业令融公库法和自耕农维持资余融通法，政 府通过这些农业财政支持法案达到保证农业结构变革和增加农民收入所需的资金 来源；同时，还从财政、会融、科技、贸易等方面制定一系列的政府法令，从多 方面给农业加以支持。 2 、建立支持农业的信贷投入机制 ( 1 ) 完善农业信贷机制，保障农业信贷需求。美国有一个比较完善的农业信 贷体系，主要由四个部分组成。一是有1 2 个联邦土地银行及地方联邦土地协会， 专门向农场主提供长期不动产抵押贷款。二是1 2 家联邦中间信贷银行，专门负责 向农场主提供扶持农业生产和农产品销售的中、短期贷款。三是1 2 家生产信贷公 司，由它们组成若干生产信贷协会向农场主提供生产贷款，并由联邦中间信贷银 行提供贴补。四是1 4 家合作社银行，向各种农业合作社提供贷款。美国由于有一 个比较完善的农业信贷体系，因而农场主广泛使用农业贷款就成为有别于许多其 他国家金融政策的一大特点，农业贷款一般低于工业贷款利息的1 3 1 2 ，有的甚 至低于存款利息。 在金融支持农业方面，日本的做法也很有意义。日本政府从1 9 5 6 年开始设置 了“农业改良资金无息贷款”项目，包括私营银行等会融机构都可以从事农业低 息贷款这些向农民提供金融支持的机构，不仅可以得到政府的利息补贴，还可 以按惯例补偿因农业贷款而造成的呆帐损失，通过向农业提供贷款支持，给金融 机构有足够的农业款贷刺激。由于政府的盒融支持，刁i 仅农户愿意贷款，金融机 构也乐意从事农业贷款业务。 为了确保农业获得足够的贷款，降低生产成本，些发达国家建立了附属于 政府的会融机构，如美国农业部的农户信贷管理局、r 本的农林渔会融公库等t 他们的资金主要来源于财政拨款，或向中央银行的贷款。美国农户信贷管理局既 可以提供长期抵押贷款，帮助农场主购买土地、修建房舍、改良土地和开发水资 源等，也可以提供中短期生产贷款，解决农场主购买种子、肥料、牲畜和饲料等 浙江人学公共管删坝i ( m p a ) 专业学位论义财政立农资会使用效益计价以浙江省为倒 资会问题。同本政府兴办的农林渔金融公库的贷款，9 9 都用于支持农林渔业发展。 贷款范围包括综合农业设施、购买土地、土地改良和植树造林等”“。 ( 2 ) 国家对面向农业贷款的金融机构提资助和补贴。法国农业信贷银行和地 区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，贷款利率一般只及非优惠贷款 利率的一半左右“。贷款的期限也由短期向中长期转变，法国农业贷款中，2 - 1 5 年的中长期贷款比例从1 9 5 0 年的2 0 5 上升到1 9 7 5 年的7 0 ，优惠贷款总额占到 农业信贷总额的1 3 。银行的利息差额由国家财政负责补贴。r 本政府也通过农协 发放低利长期贷款，政府负责补贴利息差额，并实行担保，对因各种原因收不回 来的贷款，一经核实，其损失就由政府承担。农业贷款主要用于农民购买各种现 代化技术设备和其他生产资料。为吸引商业银行增加对农业的信贷投入，开本政 府还为一部分商业银行发放农业贷款提供担保。 ( 3 ) 信贷投入与土地规模经营政策紧密结合。在农业贷款中，国家一般加以 引导，引导的方向则是土地向规模经营发展，因此更倾向于对土地规模经营农场 主提供更为优惠的农业信贷支持。如原联邦德国政府规定，凡土地面积在1 0 公顷 以一i - 的农场，可以得到低息贷款，而1 0 公顷以下的小农场只能获得年利率离一些 的短期贷款，其目的是加速土地集中。又如日本，1 9 7 7 年f | 本在都俯县低于0 5 公顷的小农户中，获得长期低息贷款的比例仅为1 1 4 ，而在2 公顷以上的大农户 中，这一比例高达5 5 。 3 、政府绩效管理与财政绩效管理安排 被称为“绩效管理之父”的约翰麦舍( j o h nm e r s c e r ，1 9 8 0 ) 认为，绩效评价 将评估在占用一定资源的情况下所达到的绩效到底如何，各部门不得不对其活动 的结果负责。正是这种原因，政府为对纳税人负责，不仅对政府使用纳税人的钱 本身的结果进行评估，也越来越重视通过对政府工作的绩效评估规范政府行为， 从而提高政府的运行效率。 美国从2 0 世纪9 0 年代开始，在全国广泛推行政府绩效评价，以利于提高政 府行政效率。美国政府认为，财政支出绩效评价作为政府绩效管理的基础和重要 组成部分，强调的是“结果导向”，或者说强调的是责任和效率。从政府部门来 看伴随着业绩衡量指标的制定、评估乃至一定程度的公开，各部门在职责范围 内的管理处置权将逐步加大，与此同时，各部门的责任意识将显著提高。推行评 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文财政立农资金使用效益评价以浙江街为俐 估制度后，无论各部门的业绩( 即与其所要达到的目标有关的产出和结果) 是量 化表述的还是定性描述的，各部门要对其业绩负责。从实施政府绩效管理的国外 实践来看，部门首长和高级官员对一定的财政支出所产生的社会状况的改变负责， 这种改变可以称之为“结果”或者简称为“绩”，比如以警察工作为例，犯罪率 的下降程度就是“绩”。而财政支出的具体项目管理者则对政府活动的直接结果 负责，对这种结果可以称之为“产出”或简称为“效”，如同样以警察工作为例， 抓获多少罪犯就是“效”。这方面，新西兰的财政支出责任法案非常典型， 而美国的政府行为和结果法( 1 9 9 3 ) ( g p r a ) 也有详细的规定。 绩效评价有助予提高各部f 1 婀理财水平促进单位成员更加重视工作结果， 提高工作效率。从财政部门的角度看，推行财政支出绩效评价，既意味着财政支 出结构调整的力度进一步加大，支出结构进一步优化，也可能意味着财政管理方 式的某些变革。比如，放松对财政投入的控制程度，更加关注于财政支出的效果， 从而使财政支出更好地反映政府工作的阶段性的发展战略。但最大的变化是可能 推动“绩效预算”模式的建立：即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依掘。 绩效预算本质上可增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，从而提高财政 支出的科学性和规范性。从社会公众的角度看，在推行财政支出绩效评价之后， 人们对公众服务的质量与成本的关注将得到更好地满足，有理由预期人们能享受 更优质的公共服务。美国预算与管理办公室( o m b ) 宣称，他们实施政府行为 和结果法的首要目的是“增强公民对政府机构效能的信心”。可见评估的结果 不仅会受到政府各部门的大力重视，也必将为社会和民众所关注，这在一定程度 上有助于进一步强化决策民主化，进步增强财政支出的公共性和透明度，也更 有助于提高民众的生活质量。 美国推行财政支出绩效评价在世界上处于领先地位。美国从1 9 9 3 年开始就通 过了有关法律，就绩效评价的目的、标准、程序以至于具体指标作出规定。经过 多年的实践，据o m b 提供的资料，在2 0 0 2 年曾就各部门的执行状况进4 7 y 一次 以所谓“五个核心标准”为指标的专项评估，结果是国家2 6 个部和相关独立机构 无一全部达标，4 个部门大部分达标，2 2 个部门因为各种原因未能合格。这充分 表明财政支出绩效评价要达到预期的理想效果需要经历一个相当长的时间过 程，需要多方面的辅助工具。不过，美国的财政支出绩效评价已经r 益完备，绩 浙江人学公共管理颧。l ( m p a ) 专业学位论文 财政立农资余使用效益评价以浙江省为例 效评价与日常工作的联系日益紧密，最新的指南中已经没有特别大的改动。作者 认为，美国政府绩效评价将有助于提高国家财政支出效率，不仅有利于发挥政府 管理者加强改善财政资金使用效果的积极性，也更有利于创造人们对财政资会使 用的社会监督的公平环境。 1 2 2 国内研究现状 农业是一个需要政府采取特殊支持和保护政策的产业，这在市场经济国家已 得到印证：例如美国策一次世界大战后为解决消费供给不足，采取了保护农产品 市场、补贴农场主的政策；西欧诸国2 0 世纪6 0 年代早期为了解决农业生产与非 农业生产比较利益悬殊的问题，采取了农产品价格支持政策 1 6 1 ：日本为了加强本 国农业的发展，对农业采取了贸易保护、价格支持、投入倾斜等扶持政策。国际 经验表明，财政支农是财政保护农业的职能反映，是农业市场化的内在要求。但 在如何衡量财政支农资金使用方面却没有“硬”的标准和相应的指标或指标体系， 不管是政府监督还是学术研究都没有这方面的文献记载。 从我国财政支农资金使用的政府要求和实际使用情况看，科学构建量化测评 财政支农资会使用效益的评价体系势在必行。因此，亟需研究探索财政支农资会 使用的效益评价的科学方法，建立量化测评的科学指标体系。然而，到目前为止， 不仅缺乏这方面的理论性的、学术性的研究成果，实践中更没有可操作的方法。 国内只有少数地方开始从整个财政支出的角度探索财政资余使用绩效量化评价试 点，如广东省从2 0 0 3 年开始进行财政支出绩效评价的试点工作【l ”。 在国内，广东开展财政支出绩效评价还是一项新工作，这方面的研究和试点 也是刚刚起步，还有大量的未知领域有待探索。客观地看，对财政支出绩效进行 评价的确是一个非常复杂的问题，财政支出本身的类别太多，既包括直接的、有 形的、现实的支出，也包括间接的、无形的、预期的支出；支出的效益既要考虑 政治效益、经济效益，还要考虑社会效益以及不同实施主体的“单位效益”( 主 体效益) 。如何在对财政支出科学分类的基础上，建立规范的评价流程、合理的 评价体系、科学的评价标准和评价方法，不仅涉及许多学科领域，也涉及很多技 术因素，正因为如此，广东省的财政支出绩效试点不求理论性和评价的完整性， 而是根据自身的实际情况，先易后难，逐步开展，不求全责备，以期在实践中不 断完善。 9 浙江人学公茫管删i i | i ( i j ( m p a ) 专业学位论史 财政史收资命使用效益评价以浙江省为例 在我国，学术界对财政支农问题及应加强财政支农资会使用绩效的科学评价 近年来也一直是备受关注的热点问题。财政支农作为政府对农业扶持最为重要、 直接的手段，国家财政对农业的支持数额相当大，已由1 9 9 8 年以前不足1 0 0 0 亿 元增加到2 0 0 3 年1 7 5 4 亿元，但财政支农资金真正用于支持农业的“支农率”却 很低。据国务院发展研究中心在2 0 0 2 年的调查表明“，财政支农资金有7 0 左右 用于农业行政事业单位事业费，而没有用于支持农业生产本身。财政支农资会的 使用效益问题一直是一个引人关注的问题。 张志鹏等( 2 0 0 3 ) 认为，加强支农资金监管，提高资金使用效益必须对农业 基本建设资会、支援农业生产资衾、各种农业专项资金、扶贫开发等各项支农资 金进行统一管理，强化绩效管理，建立支农资余考核指标体系。庄小琴( 2 0 0 0 ) 认为要加强农业基本建设投资管理，规定投资范围，确立项目的立项审批程序， 严格监督拨款；改进生产性资金的管理，设立支援农业生产的专项资金；加强对 农业投入的可行性研究和项目评估。刘庆坤等( 2 0 0 1 ) 认为强化财政支农资金管 理要着力提高支农资金使用效益，提高财政支农的使用效益必须采用综合性的措 施，强化支农支出机构调整，突出投入重点；强化绩效管理，建立支农资金考核 体系。程莹( 2 0 0 4 ) 认为提高财政支农资金效益应增加政府对农业后续发展的转 移支付额，扩大财政支农规模，达到规模效应：调整财政支农支出结构；改革财 政支农支出资会管理方式。邢安会和梅书森( 1 9 9 8 ) 认为财政支农支出的效益考 核应包括两个方丽的内容：其一是微观效益考核，即考核项目建设是否达到了预 期效益水平，其目的是保证项目建设达到预期的效益水平；其二是宏观效益考核， 即考核年度或某个计划期内财政支农支出的宏观效益如何，是看财政支农支出的 经济效益和社会效益是否符合支出目的要求。 王建兵( 2 0 0 1 ) 认为，由于财政支农的规模大、投资多、投入集中，投资多 渠道、多层次并重，农业财政投资周期长、见效慢，需要建立新时期财政支农资 余使用效益指标评价体系，这种评价需要建立相应的指标体系。他将指标体系分 为：保障类指标，包括事业费支出占财政支出的比重，事业单位人均经费和地方 政府宏观调控能力；发展类指标，包括支援农村生产类支出占财政支农总支出的 比重，农业投资利润率，资金计划完成率和有偿资会回收率：而辅助说明类指标 则包括新增固定资产，农业生产条件的改善，主要农产品的增产量，土地生产率 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文财政点农资金使用效益评价以浙江省为例 与劳动生产率提高情况以及农民收入水平提高情况，但并没有深入阐述指标关系， 更没有进行实证评价。 候石安( 2 0 0 1 ) 较为深入地分析了如何对财政支农专项资命使用效益进行评 价的方法与指标体系设计。他认为，评价方法可以包括定性与定量相结合的方法、 统一性和专门性相结合的方法、事前评估分析与事后评估分析评价相结合的方法、 自我评价与专家评价相结合的方法。面对财政支农资金使用效益的评价指标体系 的指标，一是通用性指标，如综合反映支农专项资金的运行及效益情况，包括： 专项资金到位率，资金配套率，专项资金的投资效率，新增植被面积，就业效果 和农民入均纯收入增加额。二是专项资金使用的效益指标，可以包括粮食专项资 金使用效益指标，支持农业产业化发展专项资金使用效益指标，支持农业科技推 广专项资金使用效益指标，支持节水灌溉专项资金使用效益指标以及支持抗灾保 畜专项资会使用效益指标。 宋风轩( 1 9 9 9 ) 对如何优化财政支农结构提高资金使用效益进行研究认为， 需要明确财政支农重点，重点方向应是改善农业生产条件，支持农用工业发展， 加大科教兴农投入，保护农业生态环境和促进农业产业化发展。卢伟明等( 2 0 0 2 ) 对如何充分发挥财政支农资金效益作用的研究结果认为，要加强财政支农资金杠 杆作用的对策研究，积极引导其他资金进入农业领域，资金使用上要紧扣农业现 代化发展，加强财政支农资金的使用管理，提高资金使用效益，并从事前、事中 和事后三方面要求严格把关。在事前，要进行严格的科学的可行性论证。在事中， 要严格按项目确定的标准实施，一分一厘地监督好支农资会的走向，要搞一支笔 审批，严格控制资金流向和流量的管理队伍。在事后，要跟踪检查项目所产生的 经济效益，认真总结财政支农项目的成功经验，不断提高财政支农项目的经济效 益、社会效益、生态效益。 综合上述国内外关于财政支农政策、资会使用及使用绩效评价方面的简要分 析可以看出，财政支农是世界多数国家的普遍做法，虽然w t 0 规则要求限制对农 业大量支持，但事实上想方设法尽力支持，这是由于农业的特殊地位所决定的。 如同企业资金使用一样。财政支农资金使用，虽然具有公共产品或准公共产品生 产资金使用性质，但对之加强监管越来越重要，也越来越迫切。监管的重要方式 之一就是进行财政支农资金使用的效果或绩效评价，当然这种评价不同于企业经 浙江人学公共管理顺。f + ( m p a ) 专业学位论文 财政支农资命使用效益评价以浙江省为例 济效益评价，由于在使用对象、管理过程等多方面的复杂性而显得十分困难，但 随着国内外对政府绩效和我国一些地方对财政资金使用绩效评价的试点工作的深 入开展，特别是在学术上的研究和探讨，将有助于开展财政支农资金使用效果评 价的理论分析和进一步的实践应用，并将逐步完善。f 如前面一些文献所述，这 方面的研究基础还十分薄弱，虽然有些学者提出了开展财政支农评价指标体系的 思路和提出一些具体的评价指标，但由于缺乏系统性，在指标选择和指标关联等 方面缺乏合理性，许多也仅是指标而已，谈不上“指标体系”，由于缺乏深入研究， 没有用样本进行实证研究。为此，本论文将在浙江省农业厅有关财政支农重大课 题研究基础上，探索解决上述问题的途径，构建浙江省财政支农资会使用评价指 标体系并进行初步的实证研究。 1 3 研究目标与基本思路 为实现上述研究目标，课题研究将按照下述逻辑思路展开，并在课题研究基 础上形成本论文结构，详细的研究思路过程如下图所示。图中包括主要的研究内 容与研究对象( 方框) 、方法技术( 箭头文字) 和研究过程关系( 箭头) 如图1 1 所示。 1 4 论文主要内容 本文通过对财政支农的文献分析和实际回顾，通过对全国和浙江省财政支农 现状的经验分析基础上，提出建立财政支农资金使用效益评价指标体系的必要性， 探索性地构建了财政支农资金使用效益的指标体系和评价模型，在实际调查基础 上，实证测评了浙江省2 0 0 3 年农口归口管理的财政支农资金使用效益，最后对整 个研究做出结论性分析。 本论文由五个部分组成。 第一章为导言。这一章阐述了研究的背景，从国内外财政支农文献、国外财 政支农经验、国内研究现状作了介绍，提出了研究的基本目标与总体思路，对研 究结果进行创新点和不足点的自评。 第二章为浙江省财政支农的历史回顾与现状分析。在简要回顾浙江省财政支 农4 个发展阶段后，对浙江省财政支农资会变化做出统计分析，给出了浙江省财 政支农资金( 尤其是专项资金) 变化与现状特征， 第三章是财政支农资金使用效益评价指标体系的构建。本章在分析建立财政 1 2 浙江人学公共管理顿十( m p a ) 专业学位论文财政点农资金使用效益评价以浙江省为倒 支农资余使用效益评价指标体系意义的基础上，提出了建立财政支农资会使用效 益指标体系的原则、构建的总体思路、综合指标体系模型、综合指标体系一级指 数计算方法与经济效益内部指数计算方法。 第四章是浙江省财政支农效益实证分析。包括财政支农经济效益案例分析及 其评价，财政支农资金的社会效益与生态效益指数的实际计算及相应标准以及浙 江省财政支农资金使用的实际评价结果。 第五章是根据前述分析得的基本结论和结论性评述。 图1 1 浙江省财政支农绩效评价研究的逻辑框架图 1 。5 创新与不足 通过课题研究形成的本论文，从学术研究角度和提高政府职能部门管理出发， 作了开创性研究，也正因为如此，根据科学完整的要求，本研究存在几个方面的 鲨堡查堂竺茎笪型堡圭! 坚坠! 皇些兰竺堕壅 墅堕圭壅塑全堡旦塾望堡笙二= 坠塑望塑塑! ! ! ! ! 不足问题，需要跟踪研究并进一步完善。 1 5 1 主要创新点 本文创新点主要体现在三个方面： 一是提出了“三效统一”、二个层面相结合的财政支农资会使用效益评价综 合指标体系的构建思路和理念对于综合评价财政支农绩效有重要意义。 二是提出了较为完整评价指标体系，包括指标层次、选择指标的原则、指标 量化方法，理论方法与实际相结合，使指标体系具有可应用性和可操作性，为实 际应用奠定了基础。 三是实际测评了浙江财政支农效益，通过理论分析和实际调查获得数据并应 用于指标体系，首次对浙江省财政支农资金使用效果作了评估，这也是我国首次 应用指标体系综合评价区域性财政支农资金使用效果。 本文主要运用的研究方法是理论分析与实证分析相结合，定量分析法和定性 分析法相结合的办法，著建立绩效评价模型，借助2 0 0 3 年浙江省财政支农的数据 对其进行了实际的分析，同时根据实际的调查研究柬验证指标体系的实际应用性。 1 5 2 尚需改进的方向 对于本文集中构建财政支农指标体系和实际应用而言，主要不足之处为今后 本领域进一