（公共管理专业论文）法治政府的目标研究.pdf

中文摘要 法治政府是依法治国的关键，是构建和谐社会的必然要求。建设法治政府， 要借鉴西方民主国家成功的经验和做法；要正视当前存在的困难和不足。从法治 政府的特征分析，使我们认识法治的内容和涵义，民主建设与法治建设的关系， 法治政府的要义。回顾法治建设的历程，总结历史经验，明确法治政府的目标一 有限政府、公开政府、效能政府、诚信政府。 法治政府的建设是一项艰巨的工作，面临大量困难和问题，而法律信仰、公 共权力异化的问题是最突出的问题，另外行政立法、执法中存在这样那样不足。 通过深挖根源，找准症结，分析危害性，全面认识法治建设进程中的障碍。解决 当前存在的问题，须着力作好几项工作：1 、抓好公民普法教育，提高公民法律 素质，培养法律信仰；2 、加强公务员法制理念，树立权利本位、程序法治、法 律至上观念：3 、实行体制改革，建立有效监督机制：4 、完善立法，保障法制统 一；5 、加强行政伦理道德建设，提高公务员道德修养和德治水平；6 、建立有效 奖励与惩戒机制。 关键词；法治政府权力异化行政监督 a b s t r a c t al a w - b a s e dg o v e r n m e n ti sav e r yi m p o r t a n tw a yt or u l ean a t i o n l a w f u l l y , am a i nc o n t e n ti ng o v e m i n gan a t i o n i ti sa b s o l u t e l yn e c e s s a r y t oe s t a b l i s hag o v e r n m e n to fl a wi nd e v e l o p i n gs o c i a l i s ma n dae s s e n t i a l c o n d i t i o ni nc o n s t r u c t i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y w em u s tl e a r na n da d o p t w e s t e r nc o u n t r i e s d e m o c r a t i cp o l i c i e si ng o v e r n i n gan a t i o nf o rt h e p u r p o s eo fs t e p p i n gu po u rc o u n t r y sp r o c e s so fl e g a l i z a t i o n w es h o u l d m a s t e rt h eg i s ta n de s s e n c eo ft h el a wg o v e r n m e n ta n dt r ye f f o r tt os e tu p al i m i t e dg o v e r n m e n t ，a ne f f i c i e n tg o v e r n m e n ta n da no p e na n d d e p e n d a b l eg o v e r n m e n t ，a n di m p r o v eo u ra b i l i t yo fg o v e r n i n gt oan e w s t a n d a r d i t i sah a r da n dl o n g - t e r mp r o c e s st oe s t a b l i s hal a w - b a s e d g o v e r n m e n t w em u s tr e a l i z et h ec u r r e n tb a r r i e r sa n dp r o b l e m si no u r w o r ka n da n a l y z ec a r e f u l l yt h ei n f l u e n c eo ft h ep o l i t i c a l ，h i s t o r i c a l ，a n d e u l m r a le l e m e n t sa n dt r yt of m do u tt h ed e e po r i g i n sa n dc a u s e so ft h e p r o b l e m ss ot h a tw ec a nf i n de f f e c t i v es o l u t i o n s a l lo ft h e s ec a nb e a c c o m p l i s h e dt h r o u g ht h ef o l l o w i n g ： 1 e d u c a t ec i t i z e n sw i t hk n o w l e d g e so fl a w ；i m p r o v et h e i rl a w q u a l i t i e s ；c u l t i v a t eb e l i e f si nl a w 2 r e i n f o r c et h el a w m e nw i t ht h ei d e ao fl a w - s u p e r i o r i t ya n dt h e i d e ao fp o w e rl i m i t e dw i t h i no n e sd u t y 3 r e i n f o r c et h em e c h a n i s ma n de s t a b l i s ham o r ee f f i c i e n ts y s t e mo f s u r v e i l l a n c e 4 r e i n f o r c et h ec o n s t r u c t i o no fm o r a le t h i c ；i m p r o v et h eg o v e r n o r s m o r a lq u a l i t i e s ；s t r e n g t h e nt h ei d e ao fs e r v i n gt h ep e o p l e 5 e m p h a s i z e t h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mo fr e w a r d i n ga n d p u n i s h i n g ；p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f j u s tl a wa n dl a w f u lg o v e r n i n g k e yw o r d s ：l a w - b a s e dg o v e r n m e n t ；m e c h a n i s m ；l a w f u lg o v e r n i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：鲆捌签字日期：埘年f 胡i 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤壅盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丕洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存，汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：。屏耕 导师签名： 签字日期：沁年n 月i u e l 签字日期：1 们留年，胡忆日 第一章法治政府的特征 第一章法治政府的特征 党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由九届全国人大第二次会议写入 宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家”。依法行政是依 法治国最重要的组成部分，“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定 性意义”。法治政府是政府依法行政的一种高级状态，即政府的一切行为都依照 法律进行，政府活动都按照法律程序而为。法治政府是实现依法治国的关键。2 0 0 4 年3 月2 2 日国务院发布全面推进依法行政实施纲要，将推进依法行政建设法治 政府放到了重中之重的位置。温家宝总理代表本届政府庄严宣告：五年内建成法 治政府。这是我国实现法治国家的希望，也是政治文明的本质要求，是符合时代 潮流的承诺。在国务院关于2 0 0 5 年深化经济体制改革的意见中要求：加快政 府职能转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，推动各级政府强化社 会管理和公共服务职能。加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型 政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，进而真正成立公共产品的提供者， 经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。法治是社会迸步的标志，法治是社 会对政府的诉求。法治的要义在于调解政府与社会之间的矛盾，遏制政府权力的 专横和腐败，建立有限政府，从而维护社会的民主自由和正当权益。 在全面推进依法行政实施纲要明确确出，要经过十年左右坚持不懈努力， 基本实现建设法治政府目标。其主要精神是以邓小平理论和“三个代表”重要思想 为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一；忠实履行宪法、 法律赋予的职责，确保法制统一和政令畅通，保护公民、法人和其他组织的合法 权益；提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度；把 发展作为执政兴国的第一要务，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协 调发展。本人认为，既然法治建设是一个长期艰苦的过程，法治政府的建成和完 善也不是一蹴而就的。但我们在全面把握法治政府要义基础上，狠抓问题的关键 方面，能极大促进法治政府建设进程。本文就是以法治政府的建设要点分析，找 出突出存在问题，分析对策，以求抓住当前法治政府建设的关键环节。 建设社会主义和谐社会，是历史发展的要求，是人民群众的诉求。和谐社会 应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相 第一章法治政府的特征 处的社会。而民主法治成为构建和谐社会的基本特征和重要要求。依法治国，必 须建设法治政府，健全社会主义法制，依法办事，依法行政，充分发挥法治在促 进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。 1 1 法治政府的前提 法治政府赖以存在的根基，除市场经济、公民社会这两个起码条件外，主要 是民主政治、法治基础与行政权的相对独立存在以及行政组织。 1 1 1 民主宪政制度 民主与民主化浪潮 民主( d e m o c r a c y ) 一词起源于古希腊，它由人民和统治构成，基本含义是“由 人民来统治”。它是指既区别于君主制又区别于贵族制的政府形式。民主可分为 两大模式：直接民主制( 一种公民可以直接参与公共事务决策的制度) 和代议民 主制( 在法律的框架下通过选任的代理人来代表公民的利益或反映公民的观点而 实行统治的制度) 。当然，民主不仅可以从制度层面来理解，还可以从价值( 民 主将权利作为其价值追求) 、操作( 以公民权利为其实现条件) 等方面来界定。 民主作为一种政治制度，其核心是人民当家作主，国家的一切权力属于人民，人 民委托少数人组织一定机构代行国家行力，人民通过法律规定着国家权力的来 源、运行过程及归属，国家权力应受人民的监督。民主制度是国家权力合法运行 的基础。 在我国，人民民主制度是我国根本的政治制度，它代表了我国国家性质，是 现代民主的高度形式且为我国宪法所确立。人民当家作主，一切权力属于人民， 人民享有参加对国家事务管理的权力；在组织形式上，实行的是人民代表大会制 度，人民通过人民代表大会来行使权力并监督政府。如果我国没有民主制度，不 是人民民主国家，我们就没有理由也无必要实行依法行政、要求政府为人民服务。 高放在( 2 0 世纪世界民主与专制两种政治体制的消长中概括了2 0 世纪世界 政治的三次民主浪潮。指出“2 0 世纪6 0 年代以来民主战胜专制的第三次浪潮，民 主化已蔚为世界发展洪流。”“在信息化新科技革命带动的全球化、民主化新浪潮 当今已经蔚为世界强大洪流，任何国家民族面临这个洪流的冲击，只能是顺之者 昌，逆之者之”。民主是法治的基础和前提，社会主义民主的制度化、法制化， 2 第一章法治政府的特征 形成我们构建和谐社会的必然要求，是法治政府建设的基本前提。 宪政与宪政建设 宪政总与民主相交织，二者相结合使民主与宪政制度都具有了牢固的基础和 正当的权威。有宪法不一定有宪政，宪政意味着政府要受宪法的制约，政府是有 限的政府，即只有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，人民的基本 权利受宪法保障；宪政还意味着要求独立的司法监督，以保障政府不偏离宪法的 规定、保证权力的分立以及个人不受侵犯等o 。与宪政相联系，西方国家实行着 三权分立与相互制衡的机制。国家权力分为立法权、行政权与司法权，三权分别 由不同的机关行使，防止任何一方滥用权力，从而达到相互制约与平衡的目的 在我国宪法不仅确立了人民民主制度，还确立了人民的民主权利、监督权利。 在国家机构的设置上和国家权力的分配上，我国虽没有实行三权分立制，但现行 民主政治制度同样也体现了国家权力的相互分工制约及现代科技关系。立法权属 于国家权力机关，行政权由行政机关行使，司法权由司法机关行使，从根本上确 立了人民对国家公共权力的制约关系，防止公共权力及“公仆”对人民权利和利益 的侵犯。即使出现了侵权现象，也可以通过一定程序和途径及时予以纠正和弥补。 传统法治的根本理念就是要求权力服从于法律，这与传统宪政的“有限政府” 理念是相契合的。政治学家萨托利在分析宪政时曾精辟地指出，宪政并不等于政 府规划，也不等于“宪法”，所有国家都有一部宪法，但只有某些国家是宪政国家， 为此他划分了三种宪法形态，一是保障性的宪法，二是名义性的宪法，三是装饰 性的或冒牌的宪法。在他看来，只有保障性的宪法才是真正的宪法。 2 0 世纪9 0 年代以来，我国学者从不同角度不同层面对宪法宪政论述，许崇德 认为“宪政的实质是民主政治，再加上形式要件，宪政应该是实施宪法的民主政 治”；张支渔指出：“宪政就是用宪法来规定国家体制，政权组织以及政府和人民 之间权利义务关系而使下放和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担 应负担的义务，谁也不能超越宪法的规定而自由行动的这样一种政治形态”；周 叶中说：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人 权为目的的政治形态或政治过程”；陈端洪说“宪政，简而言之就是有限政府，它 指向一套确定和维持对政治行为和政府活动有效控制的技术，旨在保障人的权利 和自由。它同时指向一套价值概念。”综观学者们对于宪政的概念，宪政至少 包含民主政治、法治和人权的三个基本要义。 1 1 2 法治 3 第一章法治政府的特征 1 1 2 1 法治的涵义 法治的涵义十分广泛，它是一个开放性的要概念，法学家们对它有很多不同 的理解。法治概念可以从不同的层面来理解，有学者将法治概念从十个层面作了 界定，即法治可以有十种意义：其一，社会的秩序，是指人民的生命和财产得到 法律的保障而不受侵害，这是法治的最简单意义。其二，国家或政府活动的法律 依据，即不仅人民受到法律的约束，统治者本身也受到法律的约束，政府要守法。 其三，权力必须受到限制，法律要用来防止法定权力被滥用。其四，司法独立， 即由法院和法官来决定政府的行为是否合法。其五，行政机关必须尊重和服从法 律以及法院所作的判决。例如，如果市民与政府打官司，市民胜诉，法院作出了 不利于政府的判决，如果政府不依法院的判决去履行义务，则法治就受到了破坏。 其六，法律之下人人平等。其七，指法律应达到一些基本的公平正义标准，包括 实质上和程序上的公平正义。如政府作出不利于当事人的决定之前，必须听取当 事人的申辩意见。其八，指一些关于刑法的基本原则如罪刑法定，以防止刑法的 滥用。其九，人权和自由。即人民应有权选出自己的政府，政府应向人民负责， 为人民服务；同时应保障人权和自由。这是一种法治的理想。其十，一切法律的 基础应该是对于人的价值的尊重。这是一种理想和信念，是法治的最高层次。 1 1 2 2 法治的目的 法治的理想，就是去创造和维持一套原则、规则、程序和机构，以保障每个 人的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使每个人都有机会过一种合乎人的 尊严的生活。可见，法治是一个综合、多维的概念，它包含了不同的层次。在法 治的这些概念中，从其关键性要素看，在于两个方面：一是法律由人民制定，是 切实维护人民的利益和体现人民意志的良法；二是法律主要是用来及制约掌权者 的。也就是亚里士多德所认为的：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普 遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”龚详瑞认 为“要求公民守法不是法治理论的主流，让权力服从于法律才是法治理论的核 心，法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但他却必须在法律之下。”在 这概念中，当然就包含了对行政权力的制约，而且，对行政权行使的控制及约 束应是法治的核心。 1 1 2 3 法治与人治的区别 4 第一章法治政府的特征 法治与人治是相背的治国方式。人治的基本精神在于：( 1 ) 法自权出；( 2 ) 权大 于法；( 3 ) 人高于法；( 4 ) 责任失衡，治人者享有公开的特权且很少责任禁约，而治 于人者则有一连串的义务及其责任；( 5 ) 立法等差，人治把身份等级的法律化，宣 告等级特权为合法。 而法治的基本要求则正好相反：( 1 ) 权自法出，即国家权力的大小定量须以法 律为基石，没有法律的规定或授权，便不应推定权力。( 2 ) 法大于权。在法律与权 力的关系中，不但权自法出，而且法大于权，权力应服从法律。( 3 ) 人从于法。所 有法律主体都应平等地享受权利承担义务，不允许有任何超越法律之外的特权人 物的存在。( 4 ) 违者有责。凡是违法行为，均应有相应的责任，而不允许有违法却 不加诸责任的现象存在。( 5 ) 立法公平。必须平等、公正地分配各类法律主体的权 利义务。没有立法公平，法治的其他要求或内容都将化为泡影。 1 1 2 4 依法行政是法治的中心环节 依法行政，就是行政机关管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定行使 行政权力，法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。依法行政 是近代社会法治国家和市场经济国家所普遍奉行的准则，也是近年来国内、外理 论界探讨的热门问题。依法行政观念的提出，源于西方国家的三权分立理论，从 自由竞争经济发展时期的“无法律即无行政”观念到垄断经济发展时期的“法律支 配”观念，无论是理论界还是实践中，西方的依法行政都已趋成熟。在美国法治 原则一般称为法律最高原则，它包含下列3 个因素：1 基本权利；2 正当的法律 程序；3 保障法律权威的机构；4 法律必须平等地对待政府和公民。 依法行政是法治的重点。十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政， 切实保证公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”1 9 5 9 年在印度德西里召开 的“国际法学家”家上通过的德里宣言提出法治的三大要件( 或称三大原则) ： 立法机关制定良法( 维护人权) 、行政法治( 防止行政权滥用且使政府有效地维 护法律秩序) 、司法独立和律师自由。就各国的法治实践而言，虽提法有别，但 其基本内容和要素则是共同的。我们从中可以发现依法行政( 或称“行政法治”) 是法治的基本要素。如果没有依法行政，一个国家是不可能建成法治国家的。就 我国目前的法治要求来说，依法行政与“依法治国”应处于一种什么样的有关系状 态呢? 江泽民同志认为：“依法行政是依法治国的重要基础”。应松年教授曾对此 有所发挥，他认为：“没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政 又是依法治国的核心、难点以至重点所在。” 5 第一章法治政府的特征 1 1 3 行政权及行政组织 1 1 3 1 行政权 行政权是一种国家权力，它与立法权、司法权相分立( 或分工) 相并列，是 一定国家组织执行法律，对国家事务和社会事务进行组织、管理的权力。行政权 的特征主要表现在： 国家支配力和国家强制性。行政权具有支配被管理者即权力受体的力量，权 力主体可以命令其从事某种活动或禁止其从事某些活动；而且，这种支配力具有 强烈的强制性，被支配者必须服从，否则权力主体将使用国家的强制力量迫使其 屈从。 执行性与公益性。行政权是一种执行法律、使人民意志和国家意志得以贯彻、 实施的权力，因而它必须具有执行性；同时，行政权是一种公共权力旨在对国家 事务、公众事务进行管理，又具有事务的公共性和目的公益性。 扩张性与腐蚀性。任何一种权力都具有一种无限延伸和膨胀的本性和趋向， 这种扩张的力量是无止境的，除非受其他力量的限制。“有权力的人们使用权力 一直到遇有界限的地方才休止。” 双刃性。行政权犹如一柄以刃之剑，如能顺乎民意，以为人民谋福利为宗 旨按其规律运行，就会产生积极的有利于社会进步和发展、增进人民福祉的有效 作用；反之，如果行政权力违背民意或者被滥用，就会对人民的安全、权益造成 侵害，产生危害或侵权的不利后果。 1 1 3 2 行政组织体系 任何国家权力要由一定组织来行使，否则，权力“只是一大堆或一大群分散 的原子”，而不具有任何力量。行政权是由各级政府及其工作部f - j 目p 行政机关来 行使。 在我国，行政机关是国家机构体系的组成部分，与其他国家机关共同担负起 履行国家职能的任务，它是国家权力机关的执行机关，负责执行和实施法律、从 事国家行政事务的管理。行政权需在政府内部作出分工，划分不同的部门来分别 行使一定的行政职权，从而在行政机关的层级之间、职能部门之间、中央与地方 之间就行政权实行合理的配置和分工，使国家行政权存在于一种有序的组织状态 之中。另外，行政组织是由具有生命体的人员组成的，行政事务的客观性质决定 6 第一章法治政府的特征 了行政事务必须具体由个人来执行和实现。因此，行政组织体系中还应包括公务 人员。 1 2 法治政府的内容 建立法治政府是依法行政的内在要求，是行政体制改革的一个基本方向。法 治政府要求做n - 实行政府机构和人员编制的法制化，机构的设置、人员的增减 必须严格按法律规范运行；政府机关的行为要遵循法定程序，依法办事；在健全 行政执法体制的前提下，政府机关的行为还必须受国家和社会的监督。 1 2 1 政府产生及存在的法治 持政府机构及职位的设置，变更和撤销要法规范和施行，而不能由政府机关 或政府领导人自行其是，也就是说，政府产生和存在要具有规范性和稳定性的特 点。一切由法律来规范，不能有自由裁量的余地。具体说：政府产生及存在的法 治应当包括：各极政府机构，在我国包括国务院、省、市、县、乡镇亿政府的设 置都要由宪法和各级组织法规定，设置省级政府要由全国人民代表大会审议 批准，省级建制及区域划分，市县建制及区域划分由国务院批准，乡镇建制及区 域划分由省级政府决定；各级政府的内设机构要由上级政府和同级人民代表大会 批准，行政职位的设置和数量要由各行政机构所属的人民政府决定，行政编制必 须用法律的形式加以规范和固定。 1 2 2 政府公务员管理的法治 1 2 3 政府运行的法治 指行政主体行使行政权力的具体行政行为以及行政程序必须以法律的形成 严格规范，这是对法治政府依法行政的具体要求。它的实现途径主要有：一是加 强行政运行法律的制定。在我国行政运行法律的制定起步很晚，尤其是在行政行 为与行政程序方面的方法比较滞后，虽然2 0 0 4 年颁布实施了 行政许可法，但 我们至今没有统一规范的行政程序法，这种状况不利于对政府机关依法进行管 理。二是建立和完善行政运行的法律机制。如扩大公众参与行政管理活动，方便 7 第一章法治政府的特征 群众获知行政管理信息，确保依法对政府及公务员的监督等。三是建立现代行政 程序。有了行政程序的约束，政府机关就不能随意选择行政行为的时机、方式和 步骤，从而有效保护公民和其他组织的合法权益不受侵害。四是建立有效的行政 程序监督机制。如违反正当程序行政行为无效，违反程序给他人造成损害应予赔 偿，违反程序将承担行政及法律后果等。 1 2 4 监督政府的法治 行政立法监督 指对行政立法的监督制约。无论是单一制国家还是联邦制国家，无论是行政 机关享有的固有立法权，还是国会授予的立法权，行政立法都应接受某种监督和 制约，以防止行政立法超出权限范围或被监用，保证国家法制统一而保证法制 统一，有三原则：即“新法优于旧法”原则；“特别法优于普查法”原则；“低位 法服从高位法”原则。此外，立法还明确了立法不及溯及既往的原则。而行政立 法监督可归纳为：人民代表大会常务委员会的监督。表现为备案制度和审查监督 行政立法两种形式。 权力机关对政府的监督 权力机关主要从以下四方面依法对政府实施有效的、全方面监督。 宪法、法律的实施。权力机关按照宪法和有关法律的授权，对政府及其公务 员在行政管理中是否依法行政进行监督。 行政法规、规章、决定和命令的制定。 国民经济社会发展计划和财政预算的编制和执行。 各级政府组成人员的重要人事任免。 行政机关的监督 根据我国宪法、法律和法规的规定，履行行政监督职责的机构主要有：上级 国家行政机关、政府法制机构、监察机关、审计机关。我国各类行政监督机构对 行政行为监督的性质、内容、方式程序均有不同，且各有特点和优势，因此，各 监督机构只有通力合作，互相配合，发挥整体成效，才能对政府实施最有效的监 督和保障。 司法机关的监督与保障 一是人民法院对政府活动的监督，主要通过行政诉讼程序进行。纠正违法行 政行为。监督政府依法行政。二是人民监察院、人民法院通过惩治职务犯罪，防 8 第一章法治政府的特征 范和纠正公务人员违法犯罪行为，保证依法行政原则的落实。 1 3 我国依法行政的实践及成就 1 3 1 依法行政的实践历程 依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则。纵观国外发达国家走过的 或正在走的道路，无不以依法行政作为其有效治国的基本手段之一，而且把“法 治化”作为其建成理想国家的标志之一来矢志不渝地追求。在我国，依法行政是 历史发展到一定阶段的必然产物。十一届三中全会以后，我国进入改革的新时期。 伴随改革开放发展起来的我国经济和政治民主，为行政管理依法行政奠定了基 础。1 9 8 4 年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根据国家民主政治和商品经 济发展的情况认识到要在国家管理领域加强法制的特殊重要性，提出国家管理 “要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。 行政法学更是八十年代初就呼吁国家应重视和加强行政法制建设，在行政管理实 现依法办事，依法行政。但大多数学者和国民就依法行政达成其识，并将依法行 政作为国家行政管理的一项原则，确立下来则是八十年代中期以后的事。1 9 8 9 年，罗豪才教授应司法部大学教材编辑部之约主编的高等法学教材行政法学 提出了行政合法性原则( 亦即依法行政原则) 。我国到八十年代末提出依法行政 的原则，决不是偶然的，这是政治经济发展的必然结果。 依法行政也是法制建设本身的结果，我国宪法对依法行政提出了基本要求， 并作了许多原则规定。近几年来，社会主义法制建设迅速发展，在经济、社会的 广阔领域里，为依法行政提供了法律依据，其中，尤其是行政诉讼法和国 家赔偿法的颁布实施，建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。事实 上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才得以提出的。这是提出依法行政 原则的法律条件，是法制建设本身发展的规律性体现。1 9 9 6 年3 月通过的行政 处罚法，充分体现了依法治国、依法行政的精神，在我国行政管理中影响极大。 它从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面保证行政机关在行政管 理中必须遵循依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。 1 9 9 3 年八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，则正式以政府文 件的形式确定了依法行政的原则。报告明确提出：“各级政府都要依法行政，严 9 第一章法治政府的特征 格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。” 1 9 9 6 年八届全国人大四次会议通过的关于国家经济和社会发展砂l 五”计划 和2 0 1 0 年远景目标纲要及关于( 纲要) 报告的的更进一步将依法行政、依法治 国、建立法治国家确立为国家的治国方针。决议指出：“要坚持和实行依法治 国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干 部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家。” 1 9 9 7 年，江泽民同志在党的十五大会议上提出：“深化行政体制改革，实现 国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。” 1 9 9 8 年李鹏同志在九届全国人大一次会议上通过的 政府工作报告中也重 复强调：“要加强行政组织立法，实现各级政府机构、职能、编制、工作程序的 法定化。” 2 0 0 2 年，江泽民同志在党的十六大报告中明确指出，我们党要转变领导方式 和执政方式，实行依法执政，支持政府履行法定职能，依法行政。 1 3 2 我国确立依法行政以来取得的成绩 1 3 2 1 行政机关从主要依政办事到主要依法办事 二十世纪八十年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其办 事人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。到八十年代前期，这种 情况开始改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代仅依政策、依领导 人指示办事，但这个进程很艰难。这个时期整个社会虽然较为重视法制，但对法 制的认识却存在片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法， 只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直到八十年代中期，中国尚缺乏 规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法 律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。八十 年代中期以后，各个方面的法律法规才逐步健全、完善。这个时期全国人大及期 常委会通过了近2 0 0 件法律或决议，其中大多数涉及行政管理。如土地管理法、 税收征收管理法、城市规划法、环境保护法、食品卫生法、技术监督法、广告、 反不正当竞争法、消费者权益保护法、海关法、银行法、保险法、统计法、审计 法、档案法、律师法、劳动法等。这些法律所调整的领域，在二十世纪八十年代 前都还是法律的空白区。正是依法行政的原则和依法治国的方针在形成过程中， 第一章法治政府的特征 才同时促进了法律在这些领域和其他领域的逐步健全、完善。 1 3 2 2 官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官” 中国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长久的历史。但中国法制史 主要是刑法和刑事诉讼史，民法和民事诉讼在中国法律史中位置很低，行政法和 行政诉讼则几乎没有地位。就“民告官”的行政诉讼而言历代的法律没有禁止“民 告官”，但法律的运行实际上只允许“官告民”，而不允许“民告官”。民告官个人 实际上是非常困难的，更不用说民告官府了。1 9 8 2 年，五届全国人大常委会第二 次会议通过独立的行政诉讼法( 试行) ，第一次规定人民法院可以按照民事诉 讼程序审理法律规定的行政案件( 即民告官案件) 。之后，1 9 8 9 年，七届全国人 大一次会议通过独立 行政诉讼法，正式确定“民告官”的行政诉讼制度该法于 1 9 9 0 年1 0 月1 日起施行，到现在已有1 5 年的时间。这1 5 年来的运行虽然并不顺利， 曾有过各种各样的障碍和困难，但是这个制度毕竟存在下来，并且每年都在发展， 这可以从人民法院受理行政案件数每年上升的情况得到说明：1 9 9 0 9 ，1 3 0 0 6 件； 1 9 9 1 年，2 5 6 6 7 件；1 9 9 2 年，2 7 9 9 1 件；1 9 9 3 年，3 4 5 6 6 件；1 9 9 5 年，5 1 3 7 0 件；1 9 9 6 年，7 9 9 5 9 件；1 9 9 7 年，1 0 3 2 3 4 件；1 9 9 8 年，9 8 万件；2 0 0 0 9 ，8 6 6 1 4 件，2 0 0 1 年，1 2 1 0 0 8 件。另外，据最高人民法院统计，1 9 9 8 - - - 2 0 0 2 年间，被告败诉的行政 案件为1 4 5 9 1 6 件。 1 3 2 3 人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度到实施公务员法 中国行政机关在人事管理上，过去长期实行与计划经济相适应的“干部制 度”。这种“干部制度”具有强烈的“人治”色彩：一个人进入国家行政机关任职， 以及到何机关任何职，均完全取决于组织的分配，组织让干什么就干什么，没有 个人的选择，更没有竞争。一个人在行政机关工作，当上“干部”以后，其晋升、 提拔或调动工作也完全取决于组织( 主要是组织的负责人) ，国家的需要、个人 的学识、才能和志趣则是次要的考虑因素。这种制度虽然在革命战争年代和新政 权建立早期超过积极作用但长期以来，整个国家工作人员的队伍的生机、活力也 被窒息，导致国家机关运转不灵，效率低下。特别是当计划经济体制向市场经济 体制转轨时，原“干部制度”的各种弊端就更充分地暴露出来，以致于不改革人事 管理制度新经济体制就难以正常运作。正是在这种情况下，组织人事部门于1 9 8 4 年成立国家公务员法研究起草小组，起草小组数易其稿，终于在1 9 9 3 年8 月将方 案提交国务院常委审议通过，国务院以国家公务员暂行条例的名称发布，在 1 1 第一章法治政府的特征 人事管理很多重要制度的改革上取得了突破性的进展。2 0 0 5 年4 月产2 7 日，第十 界全国人大常委会第十五次会议通过了中华人民共和国公务员法，实现了对 政府公务人员的依法、统一管理，标志着我国公务员队伍进一步纳入法制化、规 范化管理。 1 3 2 4 政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督 根据中国二十世纪五十年代的政治体制，各级人民政府均由国家权力机关产 生，接受国家权力机关的监督，国家权力机关的监督是一种外部监督，除了外部 监督以外，政府内部还设立了专门的监督机关一监察部。对行政机关及其中工作 人员履行职责和遵纪守法的情况进行监督。由于当时各级人大的制度还不完善， 并没有很好地行使对各级政府的职能，从而对政府机关及其工作人员实施法制监 督的主体主要是监察部。然而，到五十年代后期，监督部也被撤消。这之后直至 八十年代，一些单位机关及其工作人员成了只监督他人而自己不受监督的特殊 “公仆”。法治与权力制约、与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力导致滥 用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的 一条经验。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、必须要成为滥用权 力的牺牲品”。 中国通过“文革”的教训已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。 因此，1 9 8 2 年通过的宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监督力度，如规定 全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员 会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律 相抵触的行政法规、决定和命令。全国人大和全国人大常委会有权组织特定问题 的调查委员会，对特定问题进行进行调查：全国人大代表在全国人大会议期间， 全国人大常务委员会在开会期间，可依法定程序对国务院或国务院各部、委提出 质询，等等。 1 9 8 6 年，六届全国人大常委会第十八次会议决定重新设立监督部，对国家行 政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守 法的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处理了一大 批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种腐败行为的案件。1 9 8 9 年，建立行政诉讼制度，又通过人民法院审理行政案件对行政机关行使职权的行 为进行监督。权力机关、监察机关和司法机关的监督，即构成了目前中国比较严 密的行政法制监督体系和机制。 第一章法治政府的特征 1 3 2 5 对行政权的控制从只注重体制制约到同时注重程序制约 中国在“文革”以后，开始注重对行政权的控制和制约，建立起各种相应的 监督制度，形成了较了严密的监督体系和机制。但这种监督和制约往往只及于权 力行使之前或权力行使之后。权力行使之前是通过法律确定行政机关权力的界 限，使其不得无限行使权力；权力行使之后是通过各种监督途径追究行政机关及 其工作人员违法行使权力责任的制约。现代社会，法律往往不得不赋予行政权很 大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，在现代社会， 程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不 可少的条件。 八十年代中期以后，我们方认识到程序制约和加强行政程序立法的重要性， 学者们陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文、论著。有关行政管理的法 律法规也开始规定相应的行政程序。如1 9 8 7 年国务院办公厅发布的，行政法规 制定程序暂行条例，1 9 8 8 年国务院发布的行政区域边界争议处理条例，1 9 9 2 年9 月全国人大常委会通过的税收征收管理法，1 9 9 4 年全国人大常委会通过的 治安管理处罚条例，这些法律、法规均就有关行政行为的程序作了较明确、 具体的规定。 当然，中国行政程序最典型的立法要数1 9 9 6 年八届全国人大四次会议通过的 行政处罚法，该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了 现代民主法治的精神和原则，明确规定了处罚法定原则以及一系列依法实施行政 处罚的原则，该法不仅会使行政处罚规范经并防止行政机关滥用行政处罚权，而 且将会促进整个行政领域中的以“依法行政”的形成并将我国依法行政的实践 提高到一个崭新的水平。 第二章法治政府的特征 第二章法治政府建设的目标 2 1 权力有限一一有限政府 权力具有天然的扩张性、侵犯性和腐蚀性，不受限制的权力必须产生腐败是 政治学的金科玉律，正是在对权力保持警惕的基础上，诞生了控制权力的有限政 府理论。西方的有限政府理论是建立在国家社会二元论基础上的，是市场经济发 展的产物。当前我国正处于转型期，市场经济体制和市民社会正在形成之中，构 建市场经济所必不可少的有限政府，实现由计划经济相适应的无限政府向与市场 经济相适应的有限政府的变革是目前中国面临的最大的挑战。相对于在规模、职 能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会制约的全能政府，有限政 府是建立在国家与社会、政府与市场明确区分基础上的政府，其权力有明确的界 限，并受法律的限制。建设有限政府，必须明确政府的职能和权力范围( 提供公 共产品、补救市场和社会的不足) ，设定政府权力的范围以及责任，并建立相应 的约束，防止政府任意扩权，将政府职能之外定义为社会自主范畴，还社会以充 分的，建立符合市场经济的“小政府、大社会”模式。 建立有限政府应遵循下列原则： 2 1 1 明确政府职能 明确政府职能就是从整体上划定政府权力的活动范围，有限政府来自职能限 定和权力制约，按照社会、市场本位的理念，正确处理好国家与社会、政府与市 场的关系，有利于明确界定政府职能和强化权利对权力的制约。 2 1 2 正确处理好政府与市场的关系 第一，正确划分政府与市场的界限。以市场为本，将政府定位于确认并保护 产权、确立并完善市场法律规则、提供公共产品和纠正市场失灵，政府的范围应 限于那些市场无法发挥作用的领域，正如世界银行在报告中指出的“一切政府的 1 4 第二章法治政府的特征 基本任务是确保实现经济和社会的五个基本条件：1 为法律和产权奠定基础；2 。 保持非扭曲性的改革环境，包括宏观经济的稳定；3 投资于基本的社会服务与基 础设施；4 保护承受力差的阶层；5 保护自然环境。一一在这些基础性工作之外， 政府不必是唯一的提供者”，以及克服市场经济自身的缺陷如外部性等等问题 上，放手让市场在经济领域发挥主导作用，切实实行政企分开，解决政府的角色 混淆问题。 第二，政府可以适度干预市场，但应着重于宏观调控，干预市场原则上应采 取非权力手段( 如经济、法律手段) 而非行政手段，政府干预市场应注意政府失 灵及腐败。政府对市场主要功能是经济调节和市场监管。 第三，处理政府与市场关系要适应国情。在我国这样一个面临紧迫发展任务 和激烈国际竞争，同时又处于由计划经济向市场经济转型中的发展中国家而方 言，政府在经济领域不仅要进行经济体制改革，调整所有制结构，改革金融体制， 推进国有改革，打破地区和部门封锁建立统一的国内市场，创造良好投资和经济 发展环境，实施宏观调控和微观管理，而且还要积极实施产业政策，进行经济结 构调整，以优化经济产业结构，提高经济增长质量和效益。政府在做上述事时， 应当注意不得侵犯或市场的竞争功能的发挥。必须适应w t o 崩：要求的坚持市场化 经济体制取向，致力于推进贸易自由化。 2 1 3 正确处理国家与社会的关系 第一，现实中仍在一定程序上存在的国家过分干预社会、包办社会的局面应 加以改变，切实转换政府职能，将国家定位于公共管理和公共服务的提供者。国 家应以公共利益为依归，以追求和实现公共利益的最大化作为活动日的，国家的 权力应受到法律严格的限制，法无授权即禁止。 第二，国家应积极培育社会，尤其重视社会的自治能力，强化社会的自我组 织状况，及时、规范地建立各行业、各阶层的自我利益协调组织和自律组织，防 止因国家退出而在特定领域产生的无序的空白。社会应定位于除政治领域以外的 其他一切适宜自主的私人领域，追求个人利益、特别利益，自由受到法律的保护， 法无禁止即自由。 第三，国家基于社会的不自足及种种缺陷，在法律规定的范围内可以加以干 预，但应扮演一个“监管者”而不是“主管者”角色，不得破坏社会自主，目的 上限于补缺，干预手段原则上应采取非权力手段，遵循私法规则，以引导为主。 第二章法治政府的特征 第四，社会有权参与国家事务，国家应提供种种机会与条件以保障社会主体 的知情权、参与权，实现国家事务的民主化、社会化。 2 1 4 实现市场、社会充分自治 区分国家与社会、政府与市场各自发挥作用的领域，树立社会本位、市场本 位意识，一方面在积极意义上将社会、市场的自由通过权利加以固定和保护：另 一方面在消极意义上贯彻法律保留原则，用法律限定政府的权力，国家权力总体 上遵循“法无授权即禁止”的原则，政府权力之# l , l l p 为权利和社会权力的范围， 国家权力不得侵犯人们的权利，维护市场和社会自治。市场、社会充分自治下， 人们自主处理经济事务；大量