（公共管理专业论文）陕西省会计集中核算制度的改革走向.pdf

中文摘要 作为地方财政支出改革的试点，从会计委派发展而来的会计集中核算制度， 是针对行政事业单位支出混乱，会计信息失真而进行的一项改革，也是自下 而上逐步推广的一项改革，其目标是通过集中会计核算，规范和约束行政 事业单位的支出行为，保证会计信息的真实性和完整性。在此项改革的初 期取得了很大的成果，但由于财政支出改革的深入进行认识上的不统一、自身 的不完善和一些相关的制度不配套，会计集中核算制度在发展的过程中也面临着 很多的问题，本文的主要目的就要以具有典型性的陕西省会计集中核算制度的发 展情况为个案，来揭示实行会计集中核算制度的地方政府在其运行过程中遇到的 一些矛盾，并试图提出解决这些问题的可行性方案。 本文对陕西省会计集中核算制度所遇到的理论和实践问题进行了全面研究： 较为准确完整地阐述了陕西省会计集中核算制度产生的背景，改革的基本过程， 改革的基本内容，分析了会计集中核算的优缺点，及在运行过程中实际存在的问 题，及其随后中央政府推行的国库集中支付制度的联系、矛盾，然后结合陕西省 的实际情况，全面地论述了会计集中核算制度所取得的成绩、实现的创新和所面 临的障碍。在这部分的分析中，着重详细地论述了会计集中核算制度和国库集中 支付制度的联系、矛盾、共性。最后，本文针对会计集中核算制度在现有条件下 如何向国库集中支付制度过渡的问提出了解决了的对策。 关键词：陕西省；会计集中核算；改革走向 a b s t r a c t n er e f o 咖o fl o c a lf i s c a le x p e n d i t u r ea sap i l o t ，f r o mt h ea c c o u n t i n go f a s s i g n e d d e v e l o p m e n to fc e n t r a l i z e da c c o u n t i n g s y s t e m e x p e n d i t u r e s f o ra d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t sa n di n s t i t u t i o n s c o n f u s i o n , d i s t o r t i o no fa c c o u n t i n gi n f o r m a t i o na n da r e f o n ni st og r a d u a l l ye x t e n dt oab o t t o m u pr e f o r m ，t h eg o a l i sb yf o c u s i n go n a c c o u m i n 岛n o r m sa n dc o n s t r a i n t so ft h ee x p e n d i t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s a n di n s t i m t i o n sa c tt oe n s u r et h ea u t h e n t i c i t yo fa c c o u n t i n gi n f o r m a t i o na n d i n t e g r i t y i nt h ee a r l ys t a g e so ft h i sr e f o r mh a sr e s u l t e di n t r e m e n d o u sa c h i e v e m e n t s ，b u t b e c 叭s et t l er e f l 0 i mo ff m a n c i a le x p e n d i t u r e d e p t hu n d e r s t a n d i n go f t h en o n u n i f o r m ， a n ds o m eo ft h e i ro w ni m p e r f e c ts y s t e m - r e l a t e df a c i l i t i e s ，c e n t r a l i z e da c c o t m t m g s v s t 锄i nt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n t , i sa l s of a c i n gal o to fp r o b l e m s ，t h em a m p u r p o s eo ft h i s a r t i c l ew i l lb ei nat y p i c a ls h a a n x ip r o v i n c ec e n t r a l i z e da c c o u n t i n g s y s t e mf o rt h ed e v e l o p m e n to ft h ec a s et or e v e a lt h ei m p l e m e n t a t i o no fc e n 仃a l l z e d a c e o u n t i n gs y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n ti nt h ec o u r s eo fi t so p e r a t i o ne n c o u n t e r e d s o m ec o n 廿a d i c t i o n sa n da t t e m p tt oa d d r e s st h e s ei s s u e st h ef e a s i b i l i t yo f t h ep r o g r a m i nt h i sp a p e r , s h a a n x ip r o v i n c ec e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e me n c o u n t e r e dm t h e t h e o r ya n dp r a c t i c eo fac o m p r e h e n s i v es t u d y o fi s s u e s ：am o r ec o m p l e t ea n da c c u r a t e d e s c r i p t i o no f t h es h a a n x ip r o v i n c i a lc e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e mm t h eb a c k g r o 岫d ， t h eb a s i cp r o c e s so fr e f o r m ，t h er e f o r mo f t h eb a s i cc o n t e n ta n a l y s i so ft h ea c c o u n t i n g f o c u so n 血ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fa c c o u n t i n g ，a n dt h ea c t u a lo p e r a t i o n 0 i e x i 池gp r o b l e m s ，a n dt h e n f o c u so nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tt n e n e a s u 珂p a y m e n ts y s t e ml i n k , c o n 仃a d i c t i o n s ，a n d t h e nc o m b i n e dw i t ht h ea c t u a l s i t u a t i o no fs h a a n x ip r o v i n c e ，d e s c r i b e dt h ec o m p r e h e n s i v ec e n t r a l i z e da c c o u n t m g s v s t e mt oo b t a i nr e s u l t sa c h i e v e db yi n n o v a t i o na n dt h eo b s t a c l e s i nt h i sp a r to f t h e a n a l v s i s 。t h ef o c u si nd e t a i lo nt h ec e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e ma n dt h e c e n t r a l i z e d 仃e a s u r yp a y r n e n ts y s t e ml i n k , c o n t r a d i c t i o n sa n ds i m i l a r i t i e s f i n a l l y , c e n t r a l i z e d a c c o u n t i n gs y s t e mf o rt h ee x i s t i n gc o n d i t i o n s h o wt ot r a n s m o nc e n t r a l i z e d 仃e a s u r y p a y m e n ts y s t e mt oa d d r e s st h eq u e s t i o no f t h ep r o p o s e dc o u n t e r m e a s u r e s k e yw o r d s ：s h a a n x ip r o v i n c e ；c e n t r a l i z e da c c o u n t i n g ；r e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁壅盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：? 2 f 之舀 签字日期：，7年乎月衫日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权叁鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 一躲o1 询 签字日期：矽吵年p 月二日 翩龆l 舻博 签字目期：彤9 年矿月彩日 序言 序言 政府财政工作对经济与社会有重大的影响，做好财政工作的一个重要的基础 是要有全面准确的经济核算，确保财政资金的有效和高效实用，发挥其应有的作 用。政府会计信息作为一种重要的公共物品和社会资源，在促进社会资源的优化 配置、加强内部管理、国家宏观调控服务和协助信息使用者作出决策等方面的作 用越来越被人们所认识，人们对会计信息质量的要求也越来越高。一般情况下， 人民群众和社会舆论界在评估政府的成绩时，最重视的是政府施政的效率及效 果，如何提供全面效率效果等方面有用的会计信息，以提升我国政府机关施政及 人民群众和立法机关问政的效率，是我国政府会计改革应该努力达成的目标。 财税系统的会计工作是经济管理工作的组成部分，在国民经济中发挥着重要 的基础作用。随着社会主义市场经济的发展和依法治国方略的实施，对会计工作 的要求越来越高，但由于会计管理体制和监督制约机制不健全等原因，会计工作 中存在许多不容忽视的问题。一些国有单位领导干扰会计人员依法行使职权，授 意、指使、强令篡改会计数据，假造账册，账外设账，转移国家资产，偷逃税款， 甚至贪污贿赂，侵吞公款：一些单位会计人员不坚持原则，不正确履行职责，为 违纪违法行为提供方便，有的甚至与单位领导串通一气，通谋作案。这些问题严 重影响了会计职能的发挥和会计信息质量，损害了国家和人民群众的利益，严重 影响政府财政职能的发挥，是腐败现象滋生、蔓延的重要源头之一。 为了防止这类现象的出现和蔓延，我国在财政支出的管理上进行了一系列的 改革，包括部门预算、政府采购、工资统发、会计委派、国库集中支付( 直接支 付、公务卡) 、行政资产管理等项改革、公务车改革等等。 改革就是探索，在探索中难免会出现起伏和曲折，财政改革也是一样，在 实践中不断探索新的方式、方法。其中会计集中核算制度作为一种新的会 计监管模式，也经历艰难曲折的道路，在实践过程中不断的出现这样那样 的问题，不断地完善其存在的缺点。至今仍在理论界存在很大的争议。其 中最大的争议就是是否与现行推进的财政国库集中支付制度改革存在的争 议。 财政国库集中支付制度改革是在会计集中核算制度诞生、发展以至在全国 普遍推行6 年后开始的。2 0 0 1 年2 月，财政部会同中国人民银行起草的财 政国库管理制度改革方案经国务院总理办公会议原则同意。方案提出 了财政国库管理制度改革目标，即建立以国库单一账户体系为基础、资金 序言 缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，其着力点是改革财政性 资金缴库和拨付方式。之后，这项制度自上而下推行。会计集中核算是针 对行政事业单位支出混乱，会计信息失真而进行的一项改革，首创于基础 实践，也是自下而上逐步推广的项改革，其目标是通过集中会计核算， 规范和约束行政事业单位的支出行为，保证会计信息的真实性和完整性， 其落脚点是单位会计核算。在财政部实施的国库集中支付方案中，各核算单 位的会计核算业务在单位，这与会计集中核算制度直接发生冲突。 随着国库集中支付制度改革在我国的全面推广，与国库集中支付制度改革 内容相矛盾的会计集中核算制度改革似乎走到了尽头。2 0 0 9 年6 月陕西省 政府省长办公会决定，陕西省省级集中核算的业务自2 0 0 9 年7 月1 日起退 回原核算单位，自此，全国第一家实行省级集中核算的政府部门结束了会 计集中核算改革。会计集中核算制度改革是否就走入了末路，我们将就会 计集中核算的产生、发展及其制度本身的优缺点进行分析，来了解会计集 中核算的适用范围及使用条件。 第一章 会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 第一章会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 1 1会计委派制度的产生及发展 会计委派制度在西方国家公司的内部管理中应用普遍，是资本所有者 保护自身利益的一种有效方式。它是指政府机天或企业的上级主管部门对 其下属的分支机构或公司委派会计人员，并授权委派会计人员监督所派单 位会计行为和其它经营活动的一种制度。 新中国成立初期，国家实行统收统支，收入上缴，支出下拨的经济模 式。会计人员由政府直接管理，代表政府行使会计核算和会计监督职能。 1 9 6 3 年，国务院发布试行并于1 9 7 8 年修订的会计人员职权条例规定， 一般会计人员的任免，必须商得上级机关财政部门的同意；各单位的会计 主管人员，一律由上级部门直接任免。这就是说单位会计工作由政府管理 为主，会计主管人员由政府部门委派，代表政府行使会计监督权，这就是 会计委派制。 党的十一届三中全会( 1 9 7 8 年) 以后，随着经济体制改革的不断深入， 企事业单位成为独立的经济主体，是企业、事业法入，其会计人员逐步回 归单位。会计人员由单位直接管理为主，政府和行业组织只是对资格准入、 继续教育等进行间接管理。在计划经济向市场经济过渡的转型期间，单位 内部治理、法律环境及法律救济尚未健全，会计法赋予会计人员监督本 单位经济活动的法定职责难以履行，单位资金支出混乱，私设“小金库”， “厂长成本”、“经理利润”有增无减。为了解决会计信息普遍失真的问 题，人们的目光又转向会计人员，希望通过改革会计人员管理体制，使会 计人员从单位中独立出来解决会计人员在坚持准则、与违法会计行为作 斗争时的后顾之忧，会计委派制又应运而生。 2 0 世纪8 0 年代中期，会计理论界和会计实务界对会计人员管理体制问 题有过激列的讨论，当时主要观点有“会计人员委派论”、“会计人员独 立论”、“会计人员回归企业论”，如1 9 8 5 年1 2 月2 1 日，经济日报 发表题为建议实行国家会计委派制的署名文章，提出“国家对国营企 业的会计实行统一委派，分级管理制度”，1 9 8 6 年2 月7 日，人民日报 发表题为论会计独立与国家监督企业的关系的署名文章，提出“会计 的人事关系和工资关系都从企业分离出来，而由国家直接管理”。这为会 第一章会计集中核算制度改革存陕西省的发展情况 计委派制起到了舆论先导作用。1 9 8 8 年，湖北省襄樊市在全国率先成立了 第一家地级会计局，并在所辖的老河口市( 县级市) 试行会计委派制度。 1 9 9 4 年，深圳市、上海市、浙江省等地开始试行财务总监委派制。1 9 9 5 年， 湖北省荆州市沙市区财政局成立了区级直属机关会计核算中心，对该市区 级党政机关、行政事业单位实行会计集中核算。 一些地方开展的会计委派制试点工作取得的成效，引起了中央有关部 门的关注。1 9 9 8 年1 月，中央纪委二次全会首次提出了改革会计人员管理 体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制试点，有条件的地方和 部门也可以试行会计委派制度。2 0 0 0 年1 月，中央纪委四次全会提出了在 党政机关、财政拨款的事业单位以及有政府授权收费或罚没职能的事业单 位，继续试行会计委派制度，并把试行会计委派制度作为从源头上预防和 治理腐败的一项重要措施。朱镕基总理在九届全国人大第三次会议上所作 的政府工作报告中进一步提出了试行会计委派制度。2 0 0 0 年9 月，财 政部、监察部联合印发了关于试行会计委派制度工作的意见，之后，会 计委派制试点工作在全国范围内广泛开展起来。1 9 9 8 年6 月，湖北省宜昌 县星晓峰乡对乡一级行政事业单位试行“零户统管”。2 0 0 0 年7 月，陕西 省成立了省级机关直属会计核算中心，随后，海南、山西、浙江也先后成 立了省级直属机关会计核算中心。统计资料显示：截止2 0 0 1 年底，全国1 0 0 多个地市、1 0 0 0 多个县( 区、旗) 及县级市、1 3 0 0 0 多个乡镇行政事业单 位实行了会计集中核算或“零户统管”，其中陕西省、湖北省所属地( 市) 、 县全部实行了会计集中核算制度或“零户统管”制度。 委派会计按照委派主体要求，对受派单位执行会计法、财经纪律和信 贷制度实施会计监督；及时准确全面地向委派单位及受派单位报告财务状 况、经营成果、信息质量；对受派单位会计工作的合法合规性、会计信息 的真实完整性负监督、管理责任；帮助受派单位完善内控机制，实现依法 稳健经营；对受派单位的各项财务、信贷收支实施实时和事后监督。为了 使委派会计尽心尽责地为委派单位工作，必须使委派会计利益与受派单位 脱钩。南委派单位按照责、权、利统一和权力相互制约的原理，对委派会 计的人事关系、工资关系、福利待遇、职称评定实行直接管理，工作考核、 年度考核、评先评优由委派单位负责。委派会计享受受派单位副职待遇， 并按量化指标进行考核，按考核结果计发工资。 为了从源头上防范和治理腐败，由中央纪委发出通知明确要求政府部 门、国有企事业单位试行的会计委派制度，在党政机关和财政拨款的事业 4 第一章 会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 单位推行会计委派制度，是中纪委二、三、四次会议作为从源头上预防和 治理腐败的重要措施提出的。自试行以来，全国3 1 个省、自治区、直辖市， 2 5 7 个地( 市) 、1 0 2 9 个县( 市、区) 开展了试点工作；试点范围包括党政机 关、财政拨款的事业单位、国有或国有控股的企业，以及乡镇集体企业等， 直接或间接委派会计人员近1 l 万人，被委派单位涉及4 4 0 0 0 多个行政事业 单位、7 9 0 0 0 多个企业；委派形式包括向国有企业委派会计总监或总会计师、 向行政事业单位委派会计机构负责人以及对行政事业单位实行集中核算。 从试点情况来看，实行会计委派制度，有利于发挥会计监督作用，促进党 风廉政建设；有利于加强国有资产管理，防止国有资产流失；有利于提高 会计信息质量，提高单位经营管理水平；有利于加强财政资金的管理，提 高财政资金的使用效益。正是由于这一制度在加强和完善政府机构和企事 业单位内部管理及反腐倡廉中的积极作用，财政部进一步加大了推广试点 的力度。 陕西省根据中央要求，在我省铜川市政府( 地级市) 试点实施了会计 委派制度，成立铜川市会计局，隶属于市财政局，将各直属单位会计人员 人事编制收归会计局，使会计人员人事关系、工资关系、福利待遇与核算 单位脱钩，人员打乱后委派至各直属部门进行会计核算工作，定期对委派 会计进行轮岗。经过一段时间的试行，在强化政府管理职能、源头防治腐 败、加强财政资金监管、规范财务管理等方面发挥了重要的作用。但也暴 露出一些问题，会计被委派到单位后，单位不认为会计是本单位人员，从 心理上有排斥感，在会计局机关行政人员，都是原财政局派驻，他们也不 认为委派会计是局机关人员，从而使会计人员没有归属感；委派会计为了 个人利益放松会计监督等等。 1 2 会计集中核算改革的基本过程 陕西省从1 9 9 7 年开始在部分地县进行会计委派制试点，经过三年多的 实践和探索，由于委派部门、委派对象、组织形式的不同，形成了统派统 管、重点委派和会计代理三种模式。“统派统管”模式，是通过成立会计 局统一管理会计人员，向所有行政事业单位统一委派会计人员；“重点委 派”模式，是向重点部门委派会计人员，担任主管会计，负责监督管理部 门会计工作；“会计代理”模式，则是通过成立会计服务中心，统一代理 各单位会计业务，对本级各行政、事业单位的经费在所有权不变的情况下， 第一章会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 由中心统一管理，办理收支业务，不收取任何费用，不干预单位内部事务， 就是所谓的会计集中核算。 在地县试点的基础上，根据中纪委四次全会的要求，我省加快了省级 机关会计委派制试点工作的步伐。在省级会计委派的模式选择上，我们主 要考虑了三个方面的因素：其一是地县试点的三种模式比较。通过对比分 析，我们认为统管统派和重点委派模式，是实行了对委派单位的全方位会 计管理，是一种近距离的、随时随地参与式的监管，优点是会计人员全面介 入单位的各项活动，随时掌握包括会计活动在内的一切重大经济活动，不 足之处在于管理成本高，与单位领导及财务主管的关系比较难处理，容易 形成会计人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的被动局面；会计代 理制，则是一种时空关系相对分离的远距离的监督，更多地是依靠制度、 票据、技术手段来完成，优点是工作成本低，集约化程度高，易于电算化 运用与技术手段的推广，与单位矛盾比较少。因此，利用会计代理服务的 组织形式，满足统管统派的基本要求，建立会计集中核算的模式则成为一 种必然的选择。其二是国库集中支付制度的要求。这是去年中央提出的财 政支出管理改革的重要内容之一，其制度产生的原冈和所要解决的问题与 会计委派制基本一致，其业务运作的方式与会计集中核算模式又比较接近。 因此，在制度安排和运作设计上使二者有机结合，将使改革绩效达到最优。 其三是体制创新和管理创新的要求。会计信息失真的问题由来已久，在几 十年的财政管理中，我们从会计人员管理、业务管理、制度管理、职称管 理、检查考核等方面采取过多种措施，但效果始终不能令人满意，究其原 因。还是机制的问题。因此，在新的制度设计中，我们着重从机制上找原 因，想办法，做工作。在制度设计的过程中，由厅领导、业务处、中介机 构、专家教授共同组成课题组，深入实际调查研究，多方案比较论证，厅 务会、党组会慎重决策，提出了会计集中核算模式的总体方案。该方案的 显著特点，就是在机制创新上的三个分离，其一是会计业务的决策者与执 行者的分离，由于会计人员隶属关系的改变，使得想做假而没人干；其二 是财务审批与与会计监督的分离，通过双重制约职能的建立，使得想做假 也不敢干；其三是会计凭证的存放管理与形成单位分离，由于会计凭证核 查制度的建立，既就是上述两道防线蒙混过关也可能在此发现，使得做了 假也白干。程安东省长主持省长办公会议专题研究通过了省财政厅关于陕 西省省级政府部门及直属机构会计委派制试点意见，决定在省级政府部门 推行会计委派制试点，采取会计集中核算的形式，成立陕西省省级机关会 6 第一章 会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 计核算中心。省政府办公厅向省政府各工作部门、各直属机构印发了陕 西省省级机关会计委派制试点工作实施办法，省级机关会计委派制试点工 作开始起步。 为了组织会计集中核算制度的实施，需要建立科学规范的会计集中核 算机构。在省政府批准试点方案的同时，省编委正式批复了会计核算中心 的机构编制。按照省编委的批复，省级机关会计核算中心为县处级全额事 业单位，隶属省财政厅领导。人员编制8 5 人。会计中心的基本职能是：在 纳入中心集中核算单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下，由会计 中心集中办理各单位的具体会计核算和监督业务。 2 0 0 0 年7 月1 日，全国首家省级会计集中核算机构一陕西省省级机关 会计核算中心正式宣告成立，标志着我国会计管理体制的一项重大改革， 也是会计委派制度实现形式的创新与发展。人民日报、经济日报、中国 财经报、中央电视台和陕西地方新闻媒体从不同角度对会计核算中心的成 立与运作进行过多次报道。中纪委五次全会、监察部源头治理腐败工作会 议、全国财政纪检工作会议和全国会计委派制试点工作会议分别印发了陕 西省推行会计集中核算制的经验材料。时人陕西省省长程安东同志在接受 中央电视台采访时评价“会计集中核算”模式是会计委派制度的高级形 式，是国库集中支付制度的初级形式。中纪委常委、秘书长袁纯清同志在 对陕西省省级机关会计核算中心考察时指出，陕西推行会计集中核算制度， 是行政事业单位财务管理的一种全新形式，是会计委派制度的一种高级形 式，是从源头上遏制腐败的一种有效形式。会计中心成立以来，兄弟省区 及所属政府、纪委、财政等部门1 5 0 多个团体1 3 6 0 余人到陕西专程考察， 在社会上引起了强烈反响。 1 3 会计集中核算改革的基本内容 所谓会计集中核算是指财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有 权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位会计和出纳，各单位只 设报账员，通过会计委派，对行政事业单位集中办理会计核算业务，融会 计核算、监督、管理、服务于一体的会计委派形式。从会计集中核算制度 的基本运作模式看，其基本做法就是在机制创新上“三分离一公开”。 第一个分离是会计业务决策者与执行者的分离。以往会计做假行为的 发生，多数是会计业务的决策者即单位的领导指使，会计人员出于行政上 第一章会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 的领导关系或自身利益需要而具体操作。而会计集中核算模式则使会计业 务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理，会计人员的隶属关 系与单位分离，单位领导不可能指使会计集中核算机构的会计人员做假， 这种管理模式使想做假却没人去做。 第二个分离是财务审批与会计监督的分离。过去多数部门的财务机构 设置是财务管理与会计核算融为一体，财务部门负责人既是财务审批人也 是会计人员，在会计事项处理上经过部门负责人审签同意的原始凭证，既 表示符合财务制度的财务审批又表示符合会计处理规范的会计监督审批。 这种集双重职能为一身的管理方式，缺乏财务与会计的相互制约，使单位 内部的会计舞弊行为成为可能。实行会计集中核算后，财务审批职能由单 位行使，会计监督职能由会计核算中心行使，在审批责任人和实际操作人 上形成分离，通过双重制约职能的建立，使得想做假也没人敢做。 第三个分离是会计凭证的存放管理与单位分离。过去会计业务处理完 毕后，全部会计档案均由本单位保存，多数单位是长期在财务部门保存， 当会计做假行为发生后，外人很难得知。实行会计集中核算后，会计档案 由会计核算中心处理并保存，按照会计稽核制度的要求，稽核人员对可疑 的会计凭证可以与出具凭证的单位进行核查。同时会计核算中心的运行过 程既受各预算单位的监督、财政部门内部的监督，也受来自审计纪检等有 关部门的监督。审计部门对预算单位的财务状况、会计凭证等进行审计的 同时，也是对核算中心的审计。 一个公开是会计业务处理的过程公开。在过去的分散核算形式下，会 计业务的处理过程是封闭的，对会计业务的知情范围非常有限，往往只有 一、两个人知道。在会计集中核算形式下，一项会计业务处理，至少要经 过单位的经手人、证明人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会 计、记账会计和会计主管等七个环节，对数额较大的还要经过单位的主管 领导、会计核算中心的分管领导等审批。整个业务处理过程又是在“一站 式办公，柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大，运作过程的 公开，变“暗箱操作 为“阳光作业”，从运作机制上就形成了对舞弊行 为的有效遏制。 通过建立专职的会计核算机构，由专业化的会计人员，运用现代化的 会计处理手段和科学规范的会计处理方法，集中办理各单位的会计核算和 监督业务。会计集中核算模式的基本要求是“集中管理、统一开户、分户 核算”。“集中管理”，是指会计人员的集中管理和会计业务的集中管理。 第一章会汁集中核算制度改革在陕西省的发展情况 实行会计集中核算后，纳入集中核算的单位一律取消会计岗位，通过考试 考核后将各部门的会计人员择优选调进入会计核算中心，会计人员由过去 的单位管理变为财政部门管理，会计业务由过去在各单位的分散核算变为 会计核算中心的集中核算。“统一开户”，是指实行会计集中核算制度后， 各单位原来在各家银行开设的存款账户一律注销，统一在通过政府招标采 购并经财政部门确认的承担会计集中核算业务的专业银行统一开户。“分 户核算”，是为了满足单位财务自主权、资金使用权不变的要求，在会计 集中核算时，采取按单位名称、按资金性质分别设置账套的办法，谁花的 钱、进谁的账。按照试点方案，纳入集中核算的单位范围包括：省委、政 府、人大、政协、人民团体、民主党派等省级部门和直属机构共1 2 0 个。 纳入集中核算的资金范围包括：财政供给的行政经费、事业费及专项经费： 中央部委的专项拨款：预算外资金；行政性收费、罚没收入等其他收入。 1 4 会计集中核算改革的基本意义与成效 实践证明，实施会计集中核算，是一项切合行政事业单位实际的改革， 也是会计领域的一次重大制度创新。 ( 一) 、实行会计集中核算，强化了会计监督职能 实行会计集中核算，会计核算中心的财务人员与原单位脱离人事、组 织、工资关系，消除与被管单位的依附思想，解除会计人员的后顾之忧。 摆脱因经济利益关系对会计监督职能的制约，为会计人员创造相对宽松的 执行环境，保障会计人员依法独立行使职权，增强会计人员的责任感和使 命感，保证会计信息的真实、合法、完整，更好地行使会计监督职能，使 财政预算资金从拨出到使用的全过程置于财政监督之中。 ( 二) 、精减了会计机构、会计人员，提高了工作效率 实行会计集中核算，各部门设报账会计、负责单位的资产管理、财务 管理和报账工作，单位的会计核算和管理由会计核算中心负责，即精减了 人员，又解决了机构臃肿，核算效率也因网络化电算化的实施而大大提高， 工作水平大大改进。 ( 三) 、强化了财务资金的统一管理和调度 实行会计集中核算，取消了各部门、各单位在银行开设的账户，使分 散在单位的财务资金全部集中到会计核算中心的统一账户上，达到科学安 排、统一调控、监督使用的目的，预算内外“两张皮”难题将得到有效解 第一奄 会计集中核算制度改革在陕西省的发展情况 决，有利于财政部门对财政资金的统一调度和管理，增强了政府的宏观调 控能力。 ( 四) 、从源头加强控制，推动党风廉政建设 实行会计集中核算，对财务收支进行全方位全过程的监督管理，在一 定程度上减少了部分单位及其领导使用国家资金的随意性，会计的核算行 为得到了有效控制，一些超标准不合理、超预算的支出明显减少，不合理 的财务支出行为在萌芽状态就得到了治理。 ( 五) 、实行会计集中核算，为“收支两条线”、“政府采购制度”提 供了条件 纳入核算中心的单位，核算中心在银行开立统一账户，财政伞程监督， 有效制止乱收费行为，实行分缴分离，各项资金合理分流，杜绝收入不入 库。实行会计集中核算，为深化政府采购制度，扩大采购范围，从资金结 算上有效杜绝未经批准自行采购行为，制止不合理的开支和违法违纪的行 为。 实行会计集中核算制度改革的成效，主要体现在以下几个方面： ( 一) 有利于规范会计核算，提高会计信息质量。会计集中核算是在 公开、透明的环境下进行的，按照统一的会计核算程序进行会计业务处理， 并全部实行会计电算化，提高了会计核算的规范性和会计信息的真实性。 另外，通过会计集中核算，能够摸清各行政事业单位的家底，解决了单位 家底不清，账实不符问题。 ( 二) 有利于会计人员坚持准则，认真执行国家统一的会计制度。会 计核算中心是一个独立的事业单位，一般由财政部门负责管理，承担行政 事业单位会计核算工作，因会计人员不隶属于各单位，使管理会计人员的 人事权、考核权及业务评定权等从原单位分离出来，解决了会计人员原来 依附于所在单位，不能“顶得住”，不能“站得住”的局面，可以有效保 障会计人员履行会计法赋予的职责。 ( 三) 有利于规范和约束预算单位支出行为，提高了每笔支出的合规 性。实行会计集中核算后，各单位所有资金的收支都通过会计核算机构的 统一账户进出，所有预算内、外收支进行了全过程监督，这种公开、透明 机制的结果是大大增强了预算单位遵守财经纪律的自觉性，堵塞了挪用、 乱支的漏洞，的有单位出现了有钱“花不出去”的现象。 1 0 第二章 陕西省会计集中核算制度存在问题的分析 第二章陕西省会计集中核算制度存在问题的分析 会计核算是具体业务工作的价值形态的体现，与业务工作紧密相关。 第一，会计核算体现资源配置，是资源配置的落实。政府各部门开展工作 都需要资金，而资金的使用应切实反映实际工作的需要，其中各项资源的 数量，价值及其分布，各项资源的利用现状及存在的问题等会计信息，提 供了拟订资源配置方案基础资料。同时，按照有关规定做好资源配置结果 的会计核算和管理工作，正确提供会计信息，可强化财务预算功能。提供 资源配置方案的决策依据，运用管理会计的有关方法和技术，根据资产关 系，通过全面的预算和差异分析，提供资源配置方式，配置成本。通过报 表，反映资源配置前后财务状况的变化情况。从财务的角度对资源配置方 案的优劣作出初步的判断。第二，会计核算具有监控的职能，对符合法律、 法规、规章的收支要及时实现收付，记录入账并予以归类统计。对不符合 法律、法规、规章的收支要及时向管理者反映，避免错误的发生和蔓延， 保证业务工作对资金使用的合法性、合理性。 会计核算的核心内容是真实性，要全面准确及时地把业务工作需要和 消耗的资源体现出来，使各项业务工作合法顺畅地进行。为此，必须建立 相应的管理制度，从实体上和程序上实现会计核算的职能。 实体上，会计核算要建立有关会计核算权力的制衡结构，要使会计核 算真实，可靠，实施有效的会计核算的制衡机制，采用制衡的办法，将权 力分立，互相制衡，通过有效的制衡机制，促使提高会计信息的质量。 程序上，会计核算要建立必要的申请、批准、记录、核算、报告程序 性制度，通过对经济业务的事前、事中、事后控制，支持合规的业务工作， 制止不合理的资金收支活动，进行有效的会计监督，提供可靠的财务信息。 形式上，组织会计核算形式要与会计主体经济业务的性质、内容以及 会计主体的规模相适应，应有处于会计工作的分工协作和岗位责任制的落 实，并有利于内部控制制度的实施；组织的会计核算形式应能正确、及时、 全面、系统地提供本单位财务状况和经营成果的会计信息，满足内部经营 管理及外部关各方进行宏观管理和经营决策的需要：组织的会计核算形式 还应在保证会计工作质量的前提下，力求简化会计核算手续，节约人力、 物力和财力，提高会计核算工作效率。 第二章 陕西省会计集中核算制度存在问题的分析 2 1 会计集中核算制度存在的问题 2 1 1 会计核算机构内部存在的问题 核算中心的每位会计工作人员往往要负责5 个以上核算单位的财务账， 人少事多，并且核算中心的工作人员常年在核算中心上班，难以掌握各核 算单位的内部情况，致使会计监督职能难以充分发挥。一是难以审核发票 内容的真实性。工作人员没有有效办法审核发票内容的真实性，只要手续 完备、票据合法就予以审核入账，对有些核算单位开具虚假发票报账的情 况难以有效监督。二是专项资金使用不能准确把握。核算中心和工作人员 对专项资金的拔入、使用情况不了解，往往造成资金使用效益差，甚至发 生挤占挪用专项资金现象。三是往来款项不能及时清理。由于核算中心工 作人员对核算单位情况掌握不清楚和有的核算单位对往来款项疏于管理， 造成有的往来款项长时间挂账，年复日久变成了呆账坏账，从而造成国有 资产流失。四是实物资产监管薄弱。核算中心没有人员和精力对各核算单 位的实物资产进行定期清理盘点，而很多核算单位认为集中核算后，资产管 理是核算中心的事，杉算单位不建台账，不设专人管理，对实物疏于管理， 导致账实不符、家底不清，甚至造成实物资产的变卖流失。 实行集中核算后，在保持核算单位对经费支配权不变情况下，核算中 心负责对经费支出进行监督与管理。然而，现行开支标准较为混乱，有各 级财政部门制定的、上级主管部门制定及地方自行制定的，对执行哪个标 准核算中心很难把握。由于经费支出缺乏统一的标准，有些核算单位自立 名目滥发奖金福利的现象时有发生，核算中心经常在这个问题上与核算单 位发生争议。此外，有些现行开支标准太低，与实际严重不符，难以执行。 核算中心人员少，工作量大。建立会计核算中心后，取消了单位银行 账户，由财政部门在银行开设统一核算账户，集中办理资金收付，进行统 一会计核算；预算单位不再设会计人员，实行报账员报账制度。所以，各 单位的财务工作主要都集中在会计核算中心。从各地会计核算中心的运行 情况来看，都普遍存在着核算中心人员少、工作量过大，报账员在中心报 账等候时间较长，核算中心的明细科目分类过粗，以至单位无法了解单位 的财务活动的真实情况，从而使核算单位与中心之间造成一些矛盾，特别 是核算业务量较大的核算中心，这些矛盾更加突出。 第二章陕西省会计集中核算制度存在问题的分析 2 1 2 核算单位存在的问题 会计集中核算后，报账员是连接核算中心与核算单位之间的桥梁和纽 带，但有些核算单位领导认为报账员是打杂跑腿的，有无资格证件和财务 工作能力无关紧要，随意任命报账员，而且很多是兼职的。有的报账员不 熟悉报账程序、票据规范要求，更谈不上管理核算单位财务和分析财会信 息。有的报账员法律意识淡薄，认为只要领导签了字就是合法的开支，而 刁i 管原始凭证的是否真实合法，造成伪造、变造凭证的情况发生。另一方 r ：i 进入核算中心后，在核算单位内部财务情况只有领导和报账员清楚，其 他人员不了解，减弱了民主监督力量，。容易造成超标准接待等辅张浪费行 为， 2 1 3 与审计部门的协调问题 实行会计集中核算使审计对象的扩展增加了审计工作量和难度。实行 会计集中核算后审计对象从原来的一个单位变化为二个单位，即一个是 财务收支的主体单位，另一个是会计核算中心。被审计单位的会计核算工 作由会计核算中心承担，这只是核算方式的转变，被审计单位仍然拥有财 叠收支决策权。这样审计对象就由一个变为两个，要审深审透，就会增加 审汁的难度，增加工作量。会计核算责任追究复杂化，对进入会计集中核 算的啦位审计时，在审计问题的定性上，与传统的会计核算形式不同，有 些会计责任的问题则涉及到了会计核算中心。 ( 一) 财务收入的真实性、合规合法性及财务支出的真实性由被审计 单应负责。因为财务收入的资金来源是否正当、有无问题，会计核算中心 刁i 一定清楚，各个单位的资金除了本级财政预算安排外，还有上级补助收 入、事业收入、罚没收入、其他收入等。会计核算中心不一定全面了解， 每一笔财务支出的真实性，- 会计核算中心并不掌握。会计核算中心只能鉴 别票据的真伪，而该件事情的真实与否，应由被审计单位负责。 ( 二) 会计核算业务的正确与否应由会计核算中心负责。因为会计核 算中心的主要职责是代理有关单位记帐，进行会计核算，故会计核算上的 问题应由会计核算中心负责。 ( 三) 财务收支的合规性、台法性及有关票据的真伪由被审计单位和 会计核算中心共同负责。当项工作由两个部门共同负责时，是最难划分 责任的。 第二章陕西省会计集中核算制度存在问题的分析 会计核算方式的转变必将导致审计方式的不适应。会计集中核算后， 表面看虽然只是核算方式的改变，但实质上却引起了会计责任的分化。财 务收支单位的会计责任表现在财务收支的决策权上，面对着财务制度。财 经纪律和法规，具体承担责任的是单位领导和财务收支经手人员。而会计 核算中心的责任是对会计核算的真实性、完整性负责，在一定意义上体现 了对会计人员履行职责的监督和规范。也就是对会计法贯彻执行情况经 常性的检查和监督。 2 2 会计集中核算制度存在压力 2 2 1 会计集中核算的负面问题 实行会计集中核算以后，行政事业单位取消了会计机构和会计人员， 只设一名报账员，管理一些备用金。单位资金结算和会计核算，都由会计 核算中心负责，进行总分类和明细分类核算和记账，在客观上容易造成会 计核算的资金管理与单位内部财务、实物管理的脱节。单位认为财务管理、 实物管理抓不抓都行，弱化了单位财务、实物管理，导致一些大额、分期 使用的材料物资、办公设备购置支出到会计核算中心一次报销入账，但材 料物资账簿记录和收发领导手续未能及时建立，发生损失和浪费。导致单 位财务管理弱化。 会计核算中心和单位会计责任有待严格界定。实行会计集中核算后， 行政事业单位资金所有权、资金使用权和财务自主权仍属各单位，也就是 说，没有改变行政事业单位会计主体、预算主体及相关的会计责任，各单 位负责人仍对本单位会计资料的真实性和完整性负责，但因做为会计主体 的各预算单位不负责会计核算业务，而负责会计核算盼会计核算中心又不 是会计主体，致使在实践工作中会计核算中心的会计核算责任与各预算单 位的会计责任不好明确界定，发生违法会计行为后，不易划清会计核算中 心和单位的会计责任，很有可能相互推诿，这样会给追究会计责任造成困 难。如何科学界定会计核算中心会计核算责任与单位会计责任是在实践中 需要研究和解决的问题。 如何依法行政，控制和降低财政部