（公共管理专业论文）税收遵从分析——试论构建新型税收服务体系.pdf

摘要 现代税收管理理论将纳税义务人的行为方式分为税收遵从和税收不遵从两 类。税收遵从是纳税人基于对国家税法价值的认同以及对成本和收益的权衡而 表现出的主动遵守服从税法，自觉履行纳税义务的具体体现，是相对不遵从而 言税收服务的重点和目标是维护纳税人的权利和提高税收遵从度。税收服务 的质量高低、公平与否对纳税人的税收遵从行为会产生直接影响，本文就是旨 在通过运用经济学和管理心理学理论分析纳税人税收遵从与不遵从的心理态度 和行为倾向，研究如何做好税收服务，从而有效引导纳税遵从，提高纳税人的 税收遵从度，营造一个依法诚信纳税的良好环境 本文基本上采用了目前国内、外关于税收遵从和新公共管理方面的最新理 论，在税收服务的论述上则主要针对税收实践中存在的问题，借鉴西方主要国 家税收服务较为科学的做法，提出如何构建我国新型税收服务体系本文的创 新之处在于运用了经济学和管理心理学理论，着重分析纳税人税收遵从与不遵 从的心理态度和行为倾向，并通过税收实践中积累的典型案例进一步分析税收 服务与纳税人税收遵从选择的心理变化和行为倾向的关系，最后阐述如何构建 新型税收服务体系。 论文主要分五个部分；第一部分为引言主要阐述研究的背景，目的和意 义，以及研究方法和论文框架；第二部分为纳税人税收遵从分析首先介绍税 收遵从的基本理论，然后运用经济学和管理心理学原理和方法分析纳税人税收 遵从或不遵从行为；第三部分为我国税收遵从现状和典型案例分析分析目前 我国税收遵从现状，表现和原因，运用实践中的典型案例分析纳税人税收不遵 从的成本因素、心理因素、信息不对称因素及税收服务的缺位：第四部分为新 公共管理与税收服务首先概括新公共管理理论的主要内容和基本内涵，介绍 目前西方国家税收服务的主要做法和特点，然后提出新公共管理理论下税收服 务应有的内涵和特征，最后提出税收遵从与税收服务的关系，以及如何从税收 遵从角度研究税收服务；第五部分提出构建新型税收服务体系：目前我国税收 服务存在的主要问题，以及如何构建新型税收服务体系。 关键词：税收遵从；新公共管理；税收服务 t h em o d e mt a xa d m i n i s t r a t i o nt h e o r i e sc l a s s i f yt a x p a y e r s b c h a v i o mt w ot y p e s , o n ei st a xc o m p l i a n c e ，t h eo t h e ri st a xi n c o m p l i a n c e o n eo ft h ei m p o r t a n tt a r g e t so f t a xs e r v i c ei st om a i n t a i nt h et a x p a y e r s r i g h ta n di m p r o v et a xc o m p l i a n c el e v e r t h e q u a l i t yo f t a xs e r v i c ew i l li n f l u e n c es t r a i g h tt a xc o m p l i a n c e t h i sa r t i c l ei n t e n t i o n s t o a n a l y s i st a x p a y e r s m i n da n db e h a v i o r so nt a xc o m p l i a n c eo ri n c o m p l i a n c eb y a d o p t i n g t h et h e o r i e so fe x o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t p s y c h i c s ，s t i l d yh o wt o i m p r o v e t a xs e r v i c e sq u a l i t ya n dt a xc o m p l i a n c el e v e r , s ot ob u i l dah o n e s tt a x p a y m e n te n v i r o n m e n ti nc h i n a t h ea r t i c l ea d o p t st h em o s tn e wt h e o r i e s0 1 1t a xc o m p l i a n c ea n dt h en e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nf r o mn o to n l yd o m e s t i cs c h o l a r sb u ta l s oo v e r s e a ss c h o l a r s o n e x p a t i a t i n gt a xs e r v i c e ，t h ea r t i c l em o s t l ya i m e da tt h ep r o b l e mi nt a xp r a c t i c ea n d l e a r n e dt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e sf r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s , p u tf o r w a r dt h et o p i c h o wt oc o n s t r u c tt h en e wt a xs e r v i c es y s t e mi nc h i n a t h ei n n o v a t i o n so ft h ea r t i c l e , a r eb a s e do nt h es t u d yo f t a x p a y e r s m i n da n db e h a v i o r so nt a xc o m p l i a n c eo r i n c o m p l i a n c cb yt w oc a s ea n a l y s i s ，a n de x p l a i nt h ec o n n e c t i o n s0 1 1t a xs e r v i c ea n dt a x c o m p l i a n c e t h eb a s i cf i a = m e w o r k ：t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n , t h em a i nt o p i c so nt h e b a c k g r o u n d , s i g n i f i c a n c ea 日dr e s e a r c h ；t h ep a r t2b r i e f l yi n t r o d u c e ss e v e r a lm a j o rt a x c o m p l i a n c e 也e o d 龉，t h e na n a l y z e st a x p a y e r s m i n da n db e h a v i o r sb yt h e s et h e o r i e s ； t h ep a r t3i st h ec a s ea n a l y s i s ；t h ep a r t4 ，f i r s t l yi n t r o d u c e st h em a i ni d e ao ft h en e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 。t h e np u tf o r w a r d 味c o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i co ft a x s e r v i c ei nt h en c w p u b u ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r i e s ；t h ep a r t5a n a l y z e st h ep r o b l e m sa n d r e a s o n so ft a xs e r v i c ei nc h i n a , c o m e su ph o wt oc o n s t m c tan e wt a xs e r v i c es y s t e m k e y w o r d s ：t a xc o m p l i a n c e t h en e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nt a xs e r v i c e 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得壹墨叁鲎或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名c 一煅、签字隰勿。7 钏月二日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌盍堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文 学位论文作者签名( 手导师签名( 手写) ： 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究背景 税收遵从的研究始于二十世纪七十年代的美国，是以研究偷逃税为起点的。 阿林厄姆和桑德姆在1 9 7 2 年建立了a s 模型，其两大理论基础是贝克尔 ( b e c k e t , 1 9 6 8 ) 关于犯罪经济学的研究和阿罗( a r r o w , 1 9 7 0 ) 关于风险和不确定 性经济学，后来的斯里尼瓦桑又提出了预期所得最大模型，构成了国外对偷选 税研究分析的基本理论框架。此后，国外学者又对这两个模型不断加以扩展和 检验，例如改变模型的假设条件，增加某些影响因素，研究因素之间的相互作 用，使模型与现实情况更为接近后来的一个重要发展是引入了行为学、心理 学和社会学等学科理论与研究方法，更好地解释纳税人的行为。 国内对税收遵从的研究还处在起步阶段，研究的深度和广度与西方国家相 比有不小的差距。刚开始还只是将国外的税收遵从理论介绍进来，如张文春、 郑文辉的国外纳税遵从的理论与方法综述，就比较完整地介绍了国外税收遵 从理论和研究方法。最近几年这种现象逐渐有所改观，一些学者或税务专家开 始作更深层次的研究。如梁朋和贾绍华的博士论文，对税收遵从的一些相关问 题作了阐述。李胜良的 等三大 变量。 ( 4 ) 新公共管理与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，强调政府广 泛采用私营部门成功的管理方法和手段( 如成本一效益分析，全面质量管理、目 标管理等) 和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、 “竞争性招标”等。新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。 但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供，政府应根据服务内容和性 质的不同，采取相应的供给方式。 ( 5 ) 新公共管理与传统公共行政热衷于扩展政府干预：扩大公共部门规模 不同，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供 给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门需要说明的是，许多 新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不 可少的特征。 ( 6 ) 新公共管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，重视 人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性， 第4 章新公共管理与税收魇务 如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工 资制等等。 4 2 新公共管理理论下的税收服务 4 2 1 税收服务 按照新公共管理理论，税收服务是指税务机关根据税收法律、法规和政策 的规定，以为纳税人服务为导向实行税收管理，在税款征收、税源管理、税务 稽查和税收法律救济过程中，为纳税人提供的全面、规范、便捷、经济的各项 服务措施的总称。税收服务的基本目标就是方便纳税入履行纳税义务和享受相 关权利，不断提高纳税人的税收遵从度，构建依法诚信纳税的环境 税收服务工作具有很强的综合性。主要包括以下五个方面的内容：税收 信息服务，即税务机关及其人员向纳税人、扣缴义务人提供税务相关信息，使 之了解自身的权利和义务，有能力自觉、及时、完整地缴纳税款。税收信息包 括税收法律信息、税收决策信息、税收业务信息和税务行政信息等：纳税程 序服务，即税务机关及其人员在税收征管流程的各个环节上提供的服务。纳税 程序包括税务登记、纳税申报、税款征收、纳税信誉等级鉴定、税务检查等； 纳税环境服务，即为纳税人提供便利的办税条件和场所；纳税救济服务， 即在纳税人与税务机关发生税务争议时，保障纳税人的合法权益，提供行政救 济服务，主要指税务行政复议工作；纳税权益服务，即税务机关为保护纳税 人权益提供的服务纳税人享有税法的知悉权、纳税情况保密权、申请减税免 税权、陈述申辩权、复议讼诉权、请求赔偿权、控告检举权、申请延期纳税权、 索取完税凭证权等权利。 4 。2 2 新公共管理理论对现代税收服务的启示 新公共管理理论为现代税收服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政 府平等的经济主体关系，而且还在公共产品。供需”关系中确立了纳税人的主 导地位。因此，为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求，是政 府的一项根本职能。对于作为政府公共部门重要组成部分的税务机关来说，不 第4 章新公共管理与税收服务 但税收征收的过程是服务，而且征收的最终目的也是为纳税人服务新公共管 理理论主张在公共部门广泛引入私营部门成功的管理方法，也为税务机关借鉴 私营部门的管理方法，革新工作机制，提高税收服务工作的质量和效率提供了 参考。 新公共管理理论对现代税收服务工作的启示主要有以下几个方面： ( 一) 要变监督型税收管理为服务型税收管理 “新公共管理”的特征是政府管理中引进商业管理技术和市场竞争机制，采用 私人部门的管理方式，改“官僚型”政府为“服务型”政府，以提高政府的公共服务 效率。由此带来的是税务管理，从“打击制约型”管理模式向“服务型”管理模式转 变，纳税服务逐步建立，并成为税务工作的主流和重要内容。改变以往注重对 纳税人防范、检查和惩罚的观念，咽信大多数纳税人都能够依法申报纳税，履 行税收义务以服务促管理，寓管理于服务之中，使管理执法和优质服务相互 融合、相互促进，不断提高征管效率和质量。在西方经济学界，许多税收专家 极力主张税务机关有义务为纳税人提供服务。他们主张：帮助纳税人解决纳税 技术上的问题，以便纳税人更好地履行纳税义务；对纳税人提供生产经营方面 的有益信息，以便提高纳税人的生产经营水平和经济效益；对纳税人提供税法 以及其他方面的知识教育，以便纳税人更好地处理生产经营过程中的涉税问题， 提高税收遵从度。 ( 二) 要提高税收服务效率与效能 新公共管理认为，政府施政的基本价值在于：经济、效率、效能，作为政 府重要组成部门的税务机关，当然也应该把“经济、效率、效能”作为税收服 务追求的目标，改变以往只计投入，不计产出的做法，提高税收服务效率和质 量具体的；应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服务体系，整合 税务信息资源，为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理 服务和实时在线服务，实现全天候的“无站式”服务，减少纳税服务的中间层 次和环节，降低服务费用，提高服务效率；针对办税程序繁琐、效率不高的现 象，运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，减少 税务登记、核定申报方式，政策性减免税等审批手续，使程序运作现代化；针 对纳税服务绩效难以衡量的问题，继续加强过程控制，坚持“有效执行没借口、 决定成败靠细节”的思想，把优化服务渗透到税收管理的每一项工作、每一个 岗位和每一道环节；要建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评 第4 章新公共管理与税收服务 价体系；要针对纳税人需求日益多元化的趋势，构建以税务机关为主导、多种 服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构 或民间非赢利组织通过市场化方式进行运作。 ( 三) 建立自上丽下与自下而上相结合的税收服务决策机制 新公共管理的“顾客导向”、“市场导向”主张采取自下而上的开放式的 决策模式，而不是封闭式的，认为由越多人参与的共同决策，就会掌握到越多 顾客的感受，由越少人做决策就越不能真正掌握顾客的心声。严格来说，顾客 导向的层次就是由外而内、由下而上，顾客导向的运作前提就是要集体决策， 共同参与。所以税务机关在作出有关税收服务决策时，不仅要从自身工作需要 出发，更要充分了解纳税人的实际情况及切身感受，掌握纳税人的实际需求。 可以通过询问调查、统计分析等方式，让广大纳税人间接参与到决策过程中， 成为决策的主体，建立自上而下与自下而上相结合的税收服务决策机制 ( 四) 建立科学的税收服务考核机制 新公共管理强调政府部门绩效管理，在公共部门的工作人员应授予权能， 以充分发挥他们的潜力在税收服务管理中，应围绕优化服务制定科学可行的 考核指标和方法，加强和量化对服务的管理考核，充分发挥和调动税务人员优 化服务的主观能动性和创造性。在考核过程中应区分业务体系和非业务体系分 别考核。业务体系是指直接为纳税人提供服务的岗位及人员，主要包括管理、 征收、稽查、税源监控等一线岗位。非业务体系是指不直接为纳税人提供服务 的岗位及人员，这部分人员虽然不直接与纳税人接触，但同样担负着提供服务 的职责。对业务体系除参照工作质量标准进行考核外，一并对服务时限、服务 质量、纳税人满意度等关键指标进行综合考核：对非业务体系的考核应将税前 服务、信息反馈与处理、纳税人满意度等指标作为重点，进行综合考核。 4 3 目前西方一些国家税收服务的主要做法和特点 新公共管理对税收服务观念的影响是深远的，它所蕴涵的市场化、效率化和 顾客至上的理念，为税务机关如何更好地为纳税人提供高效、透明的服务，从而减 少税收遵从成本方面有重要的积极指导作用。以英美为主的西方发达国家从上 世纪8 0 年代首先发起了新公共管理运动，在转变政府职能，提高政府服务水平 方面积累了大量的经验。这些国家的税务部门普遍重视对纳税人权利的保护， 第4 章新公共管理与税收服务 在税收服务措施上比较全面，其主要做法和特点为： ( 一) 强调保障纳税人的权利 2 0 世纪8 0 年代以来，发达国家对纳税人权利更加重视美国1 9 8 8 年颁布 了纳税人权利法案，制定了”纳税人援助制度”，要求税务机关征收部、稽查 部和纳税人服务部的官员必须全面接受纳税人权利法案条款以及为纳税人 服务的专门培训，承诺公正、公平地对待纳税人美国联邦税务局还设立了纳 税人辩护律师服务中心，在每个州和分支至少设有一名纳税人辩护律师，独立 于地方税务局之外。纳税人辩护律师服务中心的职能是快速、公平地帮助纳税 人处理通常渠道未能解决的纳税问题，并找出问题的根源，将之提交管理层注 意，必要时提交税法修改建议。 法国各省设有税务委员会，这是一个独立机构，其成员一半来自税务枕乓， 一半来自纳税人委员会主席由普通法院院长或院长指定的法官担任委纽会 接受纳税人的申诉，并对案件进行独立评议，提出意见供税务当局及纳税人参 考。法国各级税务部门都设有一名调解员，专门负责和纳税人对话，国家财政 部也设有部调解员和共和国调解员。如果在下级的对话调解中解决不了问题， 纳税人可以向他们申请救济。 许多国家都有类似的维护纳税人权益不受损害的措施。如澳大利亚税务局 1 9 9 7 年制定了 纳税人宪章，明确规定了1 1 项纳税人权利与服务标准，并设 有相对独立的投诉服务部。西班牙税务局内设纳税人权利保护办公室，工作人 员是政府的特别派驻人员。新加坡税务局设立了”纳税人服务办公室”，专门为纳 税人提供服务，协助纳税人解决税务纠纷韩国每一个区税务局设有”纳税人律 师服务中心”，处理纳税人的诉请 ( - - ) 以服务纳税人为中心设置机构 于1 9 9 2 年组建的新加坡税务局，以服务纳税人为中心，进行了重大的机构 调整。调整后的每个职能部门，主要为纳税人提供服务，满足不同经济体的各 种合理合法要求，使他们能够理解税法、履行纳税义务。 美国联邦税务局的使命是：通过帮助纳税人了解和履行纳税责任，将税法 完整无缺公正地适用于所有纳税人，从而为纳税人提供最优质的服务美国联 邦税务局经过业务、机构重组后，内设服务部门、操作性部门、功能性部门等。 其中，4 个业务局、上诉办公室和纳税人服务局的设置最引人注目美国联邦税 务局不是按区域或税种设置业务局，而是针对不同类型和规模的纳税人，设立 第4 章新公共管理与税收服务 工资与投资收益局、小企业与自雇业主局、大中型企业局、免税单位与政府单 位局四个系列。不同的业务局又针对不同规模纳税人的特点，有不同的内设机 构和派出机构模式，如大企业局总部的内设机构主要是研究类、指导类的，派 出机构按行业设置；小企业局和工资与投资收益局，纳税人众多，情况复杂， 其内设机构主要分为教育与辅导、财会服务、税收遵从三部分。业务局派出机 构的地理分布和数量也都以方便纳税人为标准，体现出全面服务、超前服务、 重在预防、重在沟通的纳税服务理念。上诉办公室的基本职能是本着公平、公 正原则，努力在诉讼发生前解决有关税收争议，进一步提高纳税人对税法遵从 的自觉性，提高纳税服务效率。纳税人服务局的基本职能为，对不能通过正常 途径解决的税收问题和其他主管税务机关遗漏的问题以及由于地处边远、人口 稀少而未派有专门业务机构的地区的问题予以补救和解决，并采取措施解决税 收制度和执行程序上需要改进完善的地方。纳税人服务局按地域原则设置了庞 大的派出机构，形成纳税服务的最后一道防线。美国联邦税务局这种机构设置， 使大部分纳税人只需同一个税务部门打交道，体现了以服务纳税人为中心的原 则。 ( 三) 努力按便利节省原则减轻纳税人遵从成本 纳税人遵从成本是一种社会损失，许多国家都非常注意遵循便利和节省原 则，在税务管理中应用计算机和因特网提高办税效率，减少纳税人的办税费用 和时间。 新加坡1 9 9 4 年采用电话申报纳税，1 9 9 8 年实行因特网申报纳税。电子报税 的无纸操作系统取代了大量的纸质申报系统，消除了许多与纸质有关的问题， 加快了办税过程，降低了纳税人遵从成本新加坡税务局估计，每个进行电子 申报的纳税人可节约2 7 新加坡元。 英国税务局坚持量化全国统一的服务标准，为纳税人提供迅速高效和礼貌 的服务，要求所有打给税务局的电话，2 0 秒内接通率9 0 ；8 0 的邮件在1 5 个 工作日内回复：对没有预约来咨询中心的，9 5 的人在1 5 分钟内得到接待；错 扣缴的税收收入，2 0 个工作日内予以退还；对9 5 的自我核定的纳税人和9 0 的其他纳税人，一次性准确计算税款。 韩国国家税务厅将以前分散的咨询归口管理，设立国家税务呼叫服务中心， 其工作载体是国家电信网络，由国家预算拨款，免费为纳税人提供网上顾问、 信函传真顾问、电话顾问、纳税申报介绍、重要案例调整、f a o 站点、热点新 第4 章新公共管理与税收服务 闻窗口等服务，纳税人可以得到免费而快速准确的答复，呼口q 中心的网络登录、 电话接通成功率达9 5 。纳税人可以在任何区级税务局纳税，不管其管辖地在 哪里，都能够获得纳税证明 ( 四) 充分发挥中介机构和社会力量作用 澳大利亚有众多的会计师事务所、律师事务所以及一些银行被税务机关授 权从事税务代理业务。 日本目前已有税理士会1 4 所，税理士支部5 0 0 多个，从业人员达7 万多人， 比国税系统人员总数还多2 万人。日本民间还成立了由个人或法人组织的”纳税 储蓄组合”，组合成员将应纳税款预先存入组合体内，并按高于银行的利率支付 其利息。”纳税储蓄组合”不仅保证了税款及时足额入库，而且每当新的税收法规 颁布时，还配合进行纳税宣传。 美国有庞大的税务顾问队伍，税务顾问主要有注册会计师、注册代理人和 律师，他们取得相关资格后，为纳税人提供所需的服务，主要有税收遵从、审 计支持、税收筹划、税务分析和提供投资建议等，将纳税人由于不熟悉税法或 计算失误而少缴或多缴税款的风险减到最低。 为保护低收入者尤其是老年人等脆弱群体，美国、英国、加拿大、澳大利 亚等国已有由政府资助的税收志愿者组织，旨在为无力承担税务咨询费的低收 入者免费提供税收咨询，尤其是以老年纳税人为重点，并不断发展壮大。如美 国的助老税收咨询委员会；英国的低收入者税制改革委员会；加、澳两国援助 个人所得税中低收入纳税人的组织，普遍受到各国纳税人的欢迎。 4 4 西方国家税收服务对我国的借鉴 在追溯各国建立纳税服务体系的渊源时，很容易发现：虽然纳税服务体系本 身是政府对纳税人的单方面投入，但它并不是出于政府回馈纳税人的一种感恩 行为，而是建立在税务部门实施管理的成本一效益理论基础上的，是税法日益复 杂化使然，是纳税人依法服从政府管理的客观要求通过建立全过程、全方位、 科学、系统和完整的服务运作机制，平衡纳税人参差不齐的办税水平，使办税 秩序从无序走向有序，从而开辟一条依法治税的新路总结各国建立和完善纳 税服务体系的经验，很值得借鉴 ( 一) 树立完善的纳税服务是降低政府管理成本、提高行政效率的有效途径 第4 章新公共管理与税收服务 的管理理念 国际上许多国家对税收成本一效率进行了进一步的研究，总结了征纳双方 的主要矛盾和征管障碍，发现以下现象普遍存在：应登记与已登记的纳税人之 间差额大、已登记与实际申报纳税人的差额大、纳税人申报的税款与依法应缴 税款之间的差额大。这既有纳税人主观上的原因，也有纳税人对税法和税收规 章的误解这一客观上的原因。而提高纳税服务质量，则可带来纳税遵从率和税 收征管质量与效率的提高，这也是降低税收成本的必然选择。印度税务部门1 9 9 8 年以国内各民族语言出版了名为如何计算您的应税收入的小册子，两年后， 计算错误率从2 2 降到了3 5 ，大大降低了税收成本。尽管近几年我国积极探 索和改善为纳税人服务，取得了明显的进步，但与国外相比，我国纳税服务的 类型、服务的深度和广度都还存在明显的差距，应树立现代纳税服务观：一是 从对纳税人纳税过程控制导向向纳税过程服务导向转变，加快由单纯执法者向 执法服务者角色的转换二是着眼于整体社会效益，用长远眼光去评估税收征 管的成本与效率，同时使纳税人用最低的纳税成本获得最优的纳税服务。 ( 二) 高度重视纳税人纳税主体地位，迸一步提高纳税服务意识 首先，要认识到这是税收征管的需要。税收征收的对象是纳税人，没有良好 的服务体系作保障，没有广大纳税人的积极配合，就不可能提高征管质量和效 率。其次，这是依法治税的需要。只有通过为纳税人提供良好的服务，才能促 进纳税人更好的学法、知法、懂法，进而更好地用法、守法，增强依法纳税的 意识。第三，这是实现税务机关职能的需要。纳税人是纳税主体，更是税务机 关的服务客体。 ( 三) 高度重视纳税人满意度，加强与纳税人的沟通 只有充分了解纳税人的愿望与要求，才能够更好地提供纳税服务。纳税人一 般希望到税务机关办税是简单的、方便的。因此，应将纳税服务贯穿于税收征 管的各环节：在内容上，包括税收信息服务、纳税程序性服务、纳税环境服务、 纳税救济服务；在形式上，包括通过出版物、电话、柜台、上门、通信、互联 网进行服务通过各种有效的手段了解纳税人的需求，提高纳税服务水平和征 管质量与效率。 ( 四) 着眼于提高纳税人遵从度，建立以为纳税人服务为中心的工作模式 所谓建立以为纳税人服务为中心的工作模式，就是将现有的重征管、轻服 务的征管模式，转变为重服务、重稽查的模式。即税务机关在制定政策及征管办 第4 章新公共管理与税收服务 法时，既要考虑堵塞漏洞、强化管理，又要考虑简化程序、方便纳税人；在行 政执法时，既要监督纳税人依法履行纳税义务，又要充分尊重和保护纳税人的 合法权益；在办理涉税事务时，既要坚持按规程办事，更要在减少环节，提高 办税效率上取得实质性进展。更形象地说就是：在税务局与纳税人所打的每一 次交道中，包括采取强制执行措旌，都必须把纳税人满意作为一个目标 ( 五) 建立纳税人洞察体系，对纳税人进行分类管理不同的纳税人在纳税遵 从程度和服务需求上是不同的，税务机关不应该同样地看待所有的纳税人，而应 该建立纳税人洞察体系，对纳税入进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼 顾个性化，为纳税人提供个性化服务。但是细分的目的不是给一个群体提供1 0 0 的服务，而给另外一个群体提供5 0 的服务纳税人分类的目的，是通过全面 评估纳税人的状况，尽百r 能使每个纳税人都能够得到他们需要的服务，同时缩 小需要重点管理的纳税人规模，以利用有限的资源实现更加有效的管理。 第5 章构建新型税收服务体系、切实提高税收遵从度 第5 章构建新型税收服务体系、切实提高税收遵从度 5 1 当前我国税收服务中存在的问题 自国家税务总局提出“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依 托，集中征收，重点稽查”的征管模式后，全国税务系统本着在执法中服务， 在服务中执法，努力为纳税人、为社会、为经济发展服务的原则，逐步由。监 督打击”型向“管理服务”型转交，不断努力优化纳税服务，提高服务质量， 为纳税人全力营造公平公开、方便高效的纳税环境，充分发挥税收的服务职能， 在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序。但是由于我国税收服务 的理论研究仍然比较落后，税收服务实践还处在不断摸索的阶段，缺乏规范性 和有效的组织保证，税收服务总体水平仍然较低，纳税人税收服务满意度仍然 不高以我省某县国税局2 0 0 4 年税收服务调查表( 见表5 1 ) 为例，可以看出 改税务机关税收服务能力和纳税人税收服务满意度都不高。 表5 1 某县国税局2 0 0 4 年税收服务能力统计表 税收殷务指标目标值实际值得分 电子化服 多元化电子申报率 8 5 6 2 2 o 多元化电子申报缴税面8 5 6 5 0 务能力 纳税人网络申报面6 0 3 3 0 税收宣传服务满意度8 0 8 5 1 税收咨询服务满意度 8 0 6 3 0 税收服务总体满意度 8 0 6 5 0 数据来源：中国税收征管能力问题研究周广仁著中国税务出版社2 0 0 6 年1 0 月出版 从表5 1 来看，某县国税局电子化服务能力、税收宣传服务能力、税收咨询 服务能力和税收服务总体满意度四项指标中，只有税收宣传服务满意度达到原 定目标值，其他三项都低于目标值，说明目前税收服务总体上还是存在不少问 题。 概括来说，当前我国税收服务存在问题具体体现在以下几个方面： 1 、税收服务理念落后。与市场经济发达国家税收服务理念相比，我国的税 3 1 第5 章构建新型税收服务体系、切实提高税收遵从度 收服务理念形成时间较晚，真正意义上“为纳税人服务”理念的提出，始于1 9 9 3 年的全国税制改革会议，确立于1 9 9 6 年的全国征管改革会议。2 0 0 1 年新的征 管法首次以法律形式，将为纳税人服务纳入税务机关的重要职责之内，明确 了税务机关和纳税人双方的权利和义务，解决了征纳双方地位不对等的问题， 为深化税收服务奠定了法律基础。2 0 0 3 年，国家税务总局下发国家税务总局 关于加强纳税服务工作的通知( 国税发( 2 0 0 3 ) 3 8 号) ，对纳税服务进行再 规范，丰富和发展了税收服务理念和服务理论。税收服务理念落后主要表现在 两个方面： 一是税务干部服务理念落后。我国的宪法规定了公民有依法纳税的义务，却 忽视了对公民在缴税过程中应当享受的权利，从而导致税务干部服务理念落后， 自身定位不准。虽然近年来在改进服务制度，提高职务层次方面有了一定的突破 和发展，服务理念逐渐深入人心并得到了长足的发展，但这种服务理念还停留在 精神文明和职业道德范畴，缺乏实质性突破，远不能适应新的税收工作形势发展 的需要，主要表现在：( 1 ) 长期以来，税务机关不同程度地存在着“官本位”意识，一 些地方的税务机关和税务干部对征纳税关系的认知局限于管理与被管理监督与 被监督的层面。这种权力意识本位化直接带来的是服务举措“本位化”在当前 的纳税服务体系中，税务机关是纳税服务的主体和主导，服务举措是更多地倾向 于便于管理的角度建立的。严格地说，这是一种管理的体系，而不是一种真正意义 上的服务体系( 2 ) 过多注重形式性服务，肤浅地照搬了银行等窗口服务部门的做 法，服务层次不深。( 3 ) 忽视了纳税人的需求，使得纳税服务“供求不对路”，纳税人 需要的项目没有被列入服务重点。“) 纳税服务未能遵从纳税人自愿的原则，而以 税务机关管理需要为出发点。 二是纳税人理念落后。本身作为处于相对弱势地位的纳税人，由于其自身的 文化水平和对纳税人的权利缺乏了解，因此缺乏要求税务机关提供完善的纳税服 务的自觉意识，期望值不高。这种期望值的不高，直接导致税务机关在提供纳税服 务的过程中缺乏监督。 2 、税收服务机制不完善 近年来，我国各级税务机关以自我为中心，推出了各式各样的服务措施， 出台了有关税务服务的规章制度。但是在全国依然没有形成统一、完备的税收 服务体系，还没有从立法的高度加以确认。同时税务机关还缺少统一规范的税 收服务考核评估机制，侧重于对税收计划、征管和队伍建设的考核。此外社会 第5 章构建新型税收服务体系、切实提高税收遵从度 各界和纳税人参与的外部评价机制也不完善，还不能全面、客观的衡量税收服 务工作。 ( 1 ) 征收、管理、稽查各环节之间衔接不到位税收服务机制要求无论是 征收、管理、稽查哪个环节，都有征求税收服务需求并向有关环节反馈的义务， 面对纳税人时都是代表税务机关的服务者，而不能因工作分工忽视了税务工作 者法定的纳税服务义务。由于缺少税收服务组织机构，征收、管理、稽查各环节 之间信息联系不畅，征收岗位发现的纳税人服务需求不能及时传递到管理岗位， 在日常管理中发现的纳税人对税款征收、税务稽查环节的服务需求不能及时传 递到征收、稽查环节税务稽查只管查账，没有担负起相应的纳税服务职能，征、 管、查未能有机地结合在一起为纳税人服务 ( 2 ) 跨地域的税务机关之间缺少必要的联系渠道。随着市场经济的进一步 发展，跨国、跨区域的纳税人日益增多，而在现行的属地管辖的原则下，同一企业 在不同地区的分公司所接受的税务管理机构不同，不同地区的税务机关缺乏必 要的联系渠道，各管各的事。在办理纳税事宣上，本来税务机关相互联系就可以 了解的税收信息，却由纳税人到一个税务机关取得信息资料，再送到另一税务机 关，加大了纳税成本。 ( 3 ) 税务机关与纳税人之间缺乏畅通高效的沟通联系渠道。纳税人与税务 机关之间没有固化、畅通、高效的联系渠道，纳税人对纳税服务的需求不能及时 传递到税务机关，税务机关也不能及时了解不同纳税人对纳税服务的不同需求 有的税务机关了解纳税人服务需求信息的主动性差，重税收管理性信息，轻服务 需求信息，没有建立长期、固定的模式，对纳税服务信息的了解片面、不完整。 3 、办税程序较为复杂，行政审批环节较多。 近年来，各级税务机关在减轻纳税人税收遵从负担方面傲了很多工作，也 取得了很好的效果。但从总体看，当前我国纳税人的税收遵从负担仍然很重， 办税程序复杂、办税流程不科学，纳税入需要填报的表证单书繁多，且存在重 复。税务行政审批环节较多，有时一项税收事项审批要经过4 5 个税务机关或 部门。办税程序复杂、税务行政审批环节多，这些大大增加了纳税人的税收遵 从的时间成本和货币成本。 第5 章构建新型税收服务体系、切实提高税收遵从度 表5 2 纳税人办理有关涉税事项所花费的时间成本和货币成本测算表 企业增值税企业所得税个人所得税 填纳税申报表等表证平均所需时间2 小时3 0 分钟4 0 分钟2 0 分钟 纳税人请税务代理办理的平均货币 35 9 3 7 59 5 1 3 3 4 7 9 7 7 成本( 元) 资料来源：根据对南昌市纳税人及税务代理机构的调查计算整理所得。 4 、税收服务层次还比较低 近年来，各级税务机关在纳税服务方面进行了些有益的探索和尝试，比 如办税服务厅、首闯责任制、一站式服务和多元化申报方式、电子缴款、1 2 3 6 6 咨询中心，以及文明用语、礼貌川语，限时服务，政务公开等等，但这些项目 尚不成系统，服务的层次和标准还比较低，并未将纳税服务融入到税务管理和 税务检查中去，与国际意义上的纳税服务还有很大的差距纳税服务的层次比 较低，全国税务系统没有统一、规范的纳税服务形式，从而各地纳税服务形式 千差万别纳税服务也只停留在表面形式上，只是一种口头上的、文件上的服 务，以为纳税服务就是微笑服务，而不够重视服务措施落实与否，服务效果好 坏，纳税服务流于形式，缺乏长效发展机制。 5 、缺少统一规范的纳税服务考核机制 缺少统一规范的纳税服务考核机制，主要表现在：一是目前的纳税服务只计 投入，不计产出不同，不重视政府活动的产出和结果，即不重视成本一效益分析， 从而不重视提供公共服务的效率和质量。二是税务机关内部不重视对征管工作 质量的考核，没有把服务质量考核摆到相应的位置上不但没有专门的服务考核 机构，而且对于应该开展什么服务，服务是否到位，也没有建立切实可行、易于操 作的内部考核制度。即使是行业作风评比，也是以社会各界参与的多，真正纳税 人参与的少，真正的服务对象纳税人对税务机关服务水平评价的机会很少，缺乏 由纳税人广泛参与的纳税服务评价机制。 6 、税务中介服务有待深化 我国税务中介服务的主要形式为税务服务代理，税务代理机构是税务机关 和纳税人之间的桥梁和纽带，通过具体的代理活动，不仅有利于纳税人正确履 行纳税义务，而且对国家税收政策的贯彻落实有积极作用。我国税务代理制度 第5 章构建新型税收服务体系，切实提高税收遵从度 自2 0 世纪9 0 年代实行以来，税务代理机构的规模不断扩大，数量不断增加， 作用不断增强。截至2 0 0 5 年底，全国己有6 6 8 6 6 人通过考试取得注册税务师资 格，其中执业注册税务师约为2 1 0 0 0 人；全国己有税务师事务所近3 0 0 0 家，从 业人员近1 0 万。税务代理业的发展有力推动了我国税收服务的发展但当前还 存在不少需要完善改进的地方：一是个别地方税务代理与当地税务机关来彻底 脱钩，代理人员与税务机构工作人员交叉，服务内容上存在“越位”现象，服务方 式上有行政命令的瘦迹；二是税务代理业市场化不够，尚未形成有序竞争的局 面，具有知名品牌的税务代理机构寥寥无几；三是税务代理专业人员特别是注 册税务师数量还远远不能满足社会需求；四是代理工作人员的专业素质、职业 道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差，税务代理人员的后续 教育和职业道德教育需要加强等等。 5 2 构建新型税收服务体系 5 2 1 构建新型税收服务体系的意义 运用新公共管理理论，研究和探索构建我国新型税收服务体系，为纳税人 提供优质、高效、便捷的税收服务，不仅是时代发展的要求，也是税收法律赋 予税务机关的责任，是完善税务管理的重要内容，是提高纳税人税收遵从度的 重要途径，具有重要的意义 1 、构建新型税收服务体系是公共行政管理发展的取向。经济全球化对公共 行政管理提出了更高的要求，拓展政府服务服务职能，提升服务水平成为提高 国家竞争力的根本途径，是世界各国政府面临的共同课题随着我国改革开放 的深入进行，市场经济体系的不断完善，如何提高政府公共服务水平，也成为 我国各级政府面临的重要课题。在市场经济条件下，税收的宏观调控作用愈加 重要，而优质的税收服务是统一、规范、公平、高效市场机制形成和发育的必 要条件。作为政府重要职能部门的税务机关，顺应公共行政管理发展方向，构 建新型税收服务体系，显得尤为重要。国家税务总局批准成立的纳税服务处， 是我国第一个专司纳税服务管理职能的行政管理机构，这表明在社会主义市场 经济框架下，纳税服务工作已提上税务管理工作的重要议程。 2 、构建新型税收服务体系是保护纳税人权利，建立平等征纳关系的需要。 第5 章构建新型税收服务体系、切实提高税收遵从度 长期以来，我国税收管理的指导思想以监督打击为主，税务机关高高在上，纳 税人处于受监督、受打击的不平等地位，这种以征纳双方不平等原则为基础的 管理关系，即阻碍了税收征管质量的持续提高，也严重影响了纳税人纳税遵从 度的提高。现代税收管理理论认为，征税人和纳税人之间是一种平等的税收法 律关系。纳税人在履行纳税义务的同时，依法享受参与权、知情权、选择权， 受到礼遇和获得法律救济的权利，作为权利主体之一的纳税人必须享受必要的 权利保护。因此，构建新型税收服务体系，更好地为纳税人服务，有助于保护 纳税人合法权益，建立起平等的征纳关系，增强纳税人依法纳税意识，提高纳 税遵从度，进一步达到依法治税的目的 3 、构建新型税收服务体系是现代税收征管的必然选择在市场经济条件下， 纳税人是市场经济的主体，是承担国家财政收入的j 体。现代税收征管的主要 内容和目的就是既要保证国家税收收入及时到位，又要保证纳税入合法权益受 到保护。构建新型税收服务体系是税收职能的直接体现，是税务机关的责任和 义务。博奕论，信息不对称等理论认为，税收服务是有效解决税收征纳双方信 息不对称的唯一途径，其本身就是一种质量和效率：税收服务有利于降低税收 成本，有利于引导纳税遵从，有利于加强税收征管，是提高税收征管质量和效 率的有效途径。 5 2 2 、构建新型税收服务体系原则 构建新型税收服务体系应该遵守以下三条原则。 ( 1 ) 便利原则便利是指纳税人在办理涉税事项过程中，税务机关提供给纳税 人最大的方便，。便利原则是构建新型税收服务的首要原则，要求做到以下几点： 一是纳税便捷；二是手续简便；三是程序清晰；四是办税场所设旌便利、齐全， 一句话，就是不能让纳税人产生畏难情绪，增加纳税人税收遵从的时问成本和 心理成本。 ( 2 ) 公平原则。税收服务公平是指每一个纳税人都具有同等的权利和机会享受 税收服务。公平原则包含了横向公平和纵向公平。横向公平是指纳税人无论规 模大小、缴税多少，都有获得服务的平等权