（公共管理专业论文）我国地方政府预算改革的困境和出路——以a市b区绩效预算改革为例.pdf

中文摘要 党的十七大报告明确指出：完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预 算管理，完善省以下财政体制。因此我借鉴国际经验，回顾地方政府已有的预算 改革，找出当中的问题并提出政策建议，就具有相当的意义。 绩效预算是近年来我国地方政府预算改革当中比较受关注一项改革。此项改 革以政府绩效为目标，通过绩效管理的方式使公共资金能够最大程度地追求公共 利益，试图打破原有的预算体制而建立一种新的预算模式和预算理念。但是其作 为西方“新公共管理运动”的一项主要做法，我们在制度移植过程当中必须要考 虑到的是我们现有的制度土壤能否真正对这项改革具有包容性，通过绩效预算改 革是否真正能提高地方政府公共资金使用效率，从而彰显治理水平。同时，对已 有的地方政府绩效预算改革的研究也能够揭示出我国地方政府预算过程当中普 遍存在的问题，深入预算的“真实世界”，对预算改革的研究也具有启示意义。 因此本文对西方的绩效预算改革的经验和情况进行了比较细致的整理和梳 理：描述了西方主要国家绩效预算改革的主要做法和模式，在此基础上，总结出 了西方绩效预算改革的主要经验；也对我国地方政府开展绩效预算的情况进行了 总结，尤其详细的描述了a 市b 区改革的方案和过程，并将二者进行了对比， 发现了当中的主要差异。 针对这些差异，本文通过对所选材料- a 市b 区绩效预算改革过程进行 了实证调查，试图进入预算过程的“真实世界”，在调查当中发现了预算过程当 中存在的问题。本文对这些问题进行了细致的分析，认为主要问题有两个方面： 一是在现有的制度安排下植根于我们的组织模式当中的问题，本文根据此视角揭 示出了局部预算过程背后的权力格局和组织图景，揭示了绩效预算改革背后的利 益动机分层；二是通过对财政数据的整理，发现现有的财政预算制度在实际运作 过程当中出现了“财政悖论”和“效率困境”等问题。 在此基础上，本文借鉴谣方经验、根据实际调研内容、分析存在阃题，提出 了相关的政策建议。设计出了政府预算外部的更广泛公民参与的预算过程和内部 的预算流程再造，以期比较全面地改变现有的地方政府预算管理体制。 本文在现有的预算研究当中首次提出了“政策领地”、“政策断点”、“改革利 益动机分层”等概念，设计出了一套相对完整的公民参与预算的过程和基于绩效 目标的政府预算流程再造，希望对现有的预算研究作出贡献。 关键词；地方政府预算改革绩效预算改革预算流程再造 中图分类号：f 8 1 2 3 a b s t l l c t t h e r 印o no f t h c1 7 t hn 撕伽l a lc o n g m 豁o f t h ec 咖硼j s tp a n yp o i n t so u tt h 砒 c l l i ms h o l l l di i i l l v ei t sp u b l i c 伍l 锄c e ，d 。e p e i lb l l d g e t f o 曲锄ds 仃饥g c h 肌b u d g e t n 姗i a g 锄e n tb yi m p r o v i l l gf i n c i a ls y s t c m 珊d 盯p r o v i n c i a ll e v e l 皿i l si ti s m 础g f i l lt 0s 缸d yi | 1 0 锄a t i o 皿le x p 喇e f i c e 瓤d 卵v i e wo 盯p 豫c t i c ei nt l l i s c t o rt o 矗n dp r o b l e 眦肌d 鲰基p o l i c y l l n i o 畦 h lr e c e n ty e a 塔，l o c a l9 0 w 煳豇i 协o f c l l i 】唿h a v eb c g mt 0p a ym o 坞a l t e n t i o nt o 陀f 0 1 强o fb u d g c tp e d b m l a n c cm 觚a g c m e 毗n 砖m o v ei sa i m e da tm a l ( i n g 觚lu s eo f p u b l i cf i | 】mt o 曲呛b c n e f i to ft h eg e 眦衄lp u b l i c ，廿l 瑚i l i i p m v i n gg o w m m e n tw o d 【 e 伍c i 哆t h ec o n c q ，t0 rm o d eo f b i l d g c tp e m ) m 啪m 卸a g e m e mi s 州t ed i 脑栅t 锄嘶g i i l a lb u d g e t 呦n a g 锄e i 吐m 砌o d s a sa 瑚i n 粥i c t i c eo f 哪p u b l i c m 卸a g 即1 咖m o v 锄c n t ”i nt 1 1 ew e s t ，w es h o 珂dt a ：k ei n t o c 咖to f i t sc o 珥p a t i b i l i 哆 i nc h i 舱s 硎i 哆s h a l lo l l r1 0 c a lg o v e m m 如t i m p r o v ee 伍c i c yo f p u b l i cf i | l l du 辩 n i r o u 曲b u d g e tp a n c e 呦n a g 锄e n tt os h o wb e t t e rg o v e m 柚c e ? h o w c 峨 r e a r c l ls h o w st h e r ea 聆p r o b l 锄s 商s t i n gi nb u d g e tm 舳a g 跚1 t p f o c e 鲒 t h e 删) e rg i v e s 觚i l l u s a l i o f r e f o 衄b 谢g e tp e r f o 删瑚l l a g 锄e n t i n t l l e w e s t ，硒w e l l 镐m a i l l 删c 船a i l d0 p e 期廿m o d e s a c 0 哪船s t i s m a d eb yg i v i n g ad e s 两p t i 0 f s u 。c e s s f i l l 暇p e r i e n c ci nt l l ew c s t 粕dc h i ss i t 嘶o ni nt h i ss e c t o r ， w h i c h i s e x 唧l i 丘c db ) r 舳c h 代f o 瑚n d u c n e d i i ld i s 乜i c t bo f c 姆丸 m o r v e t h ep a p c rg h e sad e 印i i l s i g i i ti 廿t o 伍ep r o b l e m sc x 姻面gi nc l 】盯e n t b i | d g e tm 柚a g 咖锄tp r o c e s s f a c t c 喝s l l c h 邪p o w 材雕t t 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容。可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：邋 导师繇搬组一 导论 1 问题的提出 近年来我国一些地方政府陆续对原有的预算体制和公共财政进行改革，绩效 预算改革是其中比较重要的改革之一。在一些财力比较雄厚、制度运作相对来说 比较规范的地区，地方政府主动地对绩效预算模式进行了探索。在政府运作的实 践当中设计了一些制度，试图借鉴西方公共管理运动的重要内容之绩效预 算的做法和精神，通过绩效预算改革来提高公共资金的运作效率，提高公共产品 质量。但是绩效预算改革作为一种制度移植，首先要考虑的是我们的制度土壤和 文化土壤是否对这样的制度嫁接具有包容性1 ，是否能够在现有的组织图景和权力 格局当中内生出真正既能体现绩效精神又能真正规范公共资金的预算模式。其次， 还应该考虑到地方政府财政预算实际运作当中的实际问题，这些问题能否通过绩 效预算这样一种预算模式和理念来解决。 为此，笔者深入到目前国内推进绩效预算改革最受关注的地方政霄- a 市 b 区财政局，应用访谈资料，会议资料和制度文本作了细致的调查2 。调查结果表 明，在我国地方政府的绩效预算改革当中，改革还是在一定程度上从预算环节节 制了政府的公共资金支出，但是其还是面临相当大的困境，这些困境一方面是财 政运作本身的问题，而另外一个方面又植根于我们现有的组织模式当中。鉴此， 笔者在本文当中应用实际调查资料，试图描述该地方政府绩效预算改革实际过程， 通过当中组织的构成图景和人员的实际生活境遇来探讨改革当中存在的问题。同 时，又通过对实际调查当中的财政数据进行分析，找出财政运作本身的问题，在 此基础上，提出政府预算流程再造和公民参与预算的初步政策建议。 2 文献综述 因为本文的选题是关于我国地方政府预算改革，又以绩效预算为例，所以文 献工作自然就分为两个部分，第一是我国的地方政府预算过程和预算改革方面的 已有研究。第二是关于我国地方政府开展绩效预算方面的研究。必须要说明的一 点是，从现有的文献工作结果看来，此领域的研究主要还是集中在国内，并且研 究成果比较多，所以在文献工作当中，笔者用了一定的时间对现有的成果进行了 梳理。在梳理的过程当中有很大的收获，但是也发现了一定的不足。在第一部分 1 汪洪涛：制度经济学制度及制度变迁性质解释 。复旦大学出版社，第4 页 2 基于研究道德规氟成文过程中均严格按照事先对被访者所承诺的那样不透露有关的内容或信息，文中 凡相关内容均以字母代替。 当中，主要集中了行政学和政治学领域的学者，他们的研究主要集中在政治监督、 政治民主、政治过程的透明来规范政府核心权力之财权，当中很多研究成 果视点独特，比较具有启迪性。但是最令人遗憾的是，能够描述和分析预算过程 的“真实世界”的成果比较少，鲜有学者能通过实证资料来揭示真实预算过程。 这也是为本文的写作带来了兴奋点。在第二部分当中，集中了多数具有经济学尤 其是财政学以及管理学背景的学者，他们的研究具有很强的专业性，当中不乏具 有实际从事财政工作经验的学者。当中很多研究成果为政府的实际运作提供了很 多具有可操作性的东西。但是，预算过程说到底还是一个政治过程，正如瓦尔达 夫颠基先生所提到“预算当中的很多很有意思的现象恰恰反映的是我们日常政治 活动当中很多司空见惯的东西”3 ，关于预算的研究还是应该放到整个政府政治大 的框架当中进行考虑，否则脱离政治谈预算虽然可以设计出很完美精致的财政工 具，但是终究还是对隐藏在政治现实当中的预算问题缺乏解释力。以下就详细地 对这些文献作一个综述。 ( 1 ) 行政学和政治学者的努力 正如本文前面所提到的，行政学和政治学者在这个领域的成果并不少，但是 能揭示和反映预算真实政治过程的成果不多，而从国外的研究来看，预算的研究 交给行政学的首要工作还是应该去还原真实的预算的政治过程，只有这样，才能 对当中存在的问题进行探讨，中山大学马骏教授的努力对此具有开创性的意义。 在 中国公共预算改革：理性化与民主化一书当中，收录了中国省级预算当 中的非正式制度4 、中国省级预算中的政策过程与预算过程：来自两省的调研 5 等经典文章，这些成果的意义在于，抛开了行政学者预算研究只是一味的，在没 有细致调查的情况下谈预算的政治监督、政治民主的研究方向，应用第一手的调 查材料来揭示预算过程。 值得一提的还有中山大学於莉博士的省会城市预算过程中党政首长的作用 与影响基于三个省会城市的研究6 一文，当中通过访谈法揭示了三个省会 城市的预算过程当中行政首长的作用。在文中，作者通过实际案例描述和分析预 算制定环节和预算调整过程当中行政首长对预算活动的干涉，最后得出“对省会 城市预算过程中具有最高控制权的党政首长而言。作为结果的控制并不完全等同 于作为权力的控制，它由中国特殊的预算环境，尤其是预算的政治环境所决定”的 结论，一方面体现出了学者应有的道德勇气，另外一个方面，为有志在此领域研 究的学者提供了一个很好的借鉴蓝本。本文的写作热情正是受到这篇文章的鼓励。 3 瓦尔达夫斯基：预算过程中的政治学，邓淑莲等译，第l l 页，上海财经大学出版社，2 0 0 1 年 4 马骏：中国公共颈算改革：理性化与民主化，第1 6 2 页，中央编译出版社2 。0 5 年8 月第l 版 5 同上，第2 2 5 页 6 载公共管理学报 2 0 0 7 年第l 期第5 6 6 0 页 2 ( 2 ) 研究的主流：经济学和管理学者的努力 关于国外预算绩效评价的比较与借鉴是其中的一个内容。财政部国际司编著 的财政新视角外国财政管理与改革( 2 0 0 3 年版) 一书介绍了许多国家在公共 支出绩效评价和公共支出管理方面所做的探索和尝试，这些探索和尝试体现了现 代市场经济国家公共财政的特点，对我国正在进行的以市场经济为导向的公共支 出管理具有较强的借鉴意义。并且，预算管理与会计也于2 0 0 4 年初编发了财 政部教科文司关于国外绩效评价制度研究的组文： 国外绩效考评制度研究) x 一) 、 ( 二) 、( 三) ，重点研究了国外财政支出评价的方式方法，为建立预算绩效评价体系 提供了较为完整的参照系，同时，也对我国预算绩效评价的独特性和复杂性进行 了深入探讨。 很多研究对政府绩效测评与其中的公共支出绩效评价予以了关注。公共支出 绩效评价研究常以政府绩效测评研究的子项目之一进行。北京大学公共管理学院 周志忍教授在1 9 9 8 年版的中国政府形象战略一书中撰写了“政府绩效与政府 形象”，此外，他还主持了两个关于政府绩效测评的国家项目，一个是1 9 9 8 年国 家社科基金项目，项目名称是“公共组织绩效评估的理论方法”，另一个是2 0 ( 1 0 年国家自然科学基金项目，项目名称是“公共组织绩效管理的理论和实务”。全国 主要高校主持的关于政府绩效测评的项目主要有：中国人民大学公共管理学院张 成福教授等主持的中央编制委员会项目“政府绩效管理与绩效评估”：北京大学政 治发展和政府管理研究所谢庆奎教授和陈庆云教授负责主持的“当代中国政府管 理与发展的基础理论研究”的子课题“政府绩效管理研究”。此外，“中国政府绩 效评估研究”课题组已于2 0 0 4 年8 月取得了突破性进展，建立了由职能指标、影 响指标和潜力指标3 大类、3 3 项指标组成的一整套政府绩效评估指标体系。在这 些政府绩效测评研究中，公共支出的绩效评价都是其中不可或缺的内容。 关于预算绩效评价的方法标准体系和工作制度体系，也受到了一些研究者的 重视。由财政部统计评价司副司长申书海主编的财政支出效益评价( 2 0 0 2 年版) 系统总结了我国为推进财政支出的深入改革而建立财政支出效益评价体系的活 动，重点研究了构建我国财政支出效益评价的方法标准体系和工作制度体系：一是 基础性的评价工作目标、范围、基本内容和方法标准：二是难点，即评价分类标准 和评价指标体系的制定；三是更高层次的评价工作的组织方法和管理制度。 预算支出管理系统与预算绩效评价体系的关系，是公共预算中的一个重要内 容。学者吕炜在我国政府公共支出管理的框架确定与实践进展一文中明确公 共支出绩效评价的概念，是指通过制定政府部门使用财政资金的绩效目标，设计 出衡量绩效目标的指标和衡量标准，运用适当的方法对目标的实现程度和财政资 金的使用效益进行分析、评价和报告。和以往观点不同的是，不仅要对资源配置 效率、资金管理效率和使用效益进行评价，还应将预算编制与绩效紧密挂钩，进 而提高预算编制和执行水平。财政部统计评价司的陈学安在建立我国财政支出 绩效评价体系研究中也明确提出绩效评价要结合预算支出管理实际，在各主要 环节加强制度建设：在预算编制环节，要对影响支出绩效的因素进行识别、衡量和 预测，并对要实现的目标进行评价，制定科学合理的支出计划；在预算执行环节， 要建立绩效跟踪检查制度，根据与支出对应的绩效指标，对比资金的使用与绩效； 在决算环节，要分析、报告最终的资金绩效情况，找出造成绩效差异的原因，为 以后支出决策提供依据。学者马国贤、缪惠频在论公共财政框架建设的三位一 体模式中更是针对公共财政框架建设与绩效评价体系的关系，指出：政府资金的 循环经历政府资金分配政府资金管理一政府资金监督三大环节，与分配环节对 应的制度建设应是部门预算与支出续效化管理制度，与管理环节对应的制度建设 应是政府采购与国库集中支付制度，与监督环节对应的制度建设应是支出绩效评 价制度与财政监察制度，丽贯穿其中的是财政效率。这些观点突破了财政支出后 评价的局限性，大大提高了对我国预算绩效评价的内涵、价值和应用的认识水平。 ( 3 ) 总结 本文的写作正是在作了以上文献工作的基础之上展开的，第一部分的文献工 作对于本文的写作带来了巨大的启迪意义，尤其是其采用的研究方法使笔者备受 启发，同时也促使笔者去探索预算的“真实世界”。第二部分的文献工作有利于笔 者从专业的角度来了解预算改革的过程，也为笔者系统地阅读相关领域的制度文 本打下了一定基础。在此之后，笔者对所选择地方政府a 市b 区财政局出台的相 关制度文本进行了系统的整理、阅读、分析。在此基础上，借鉴管理学和经济学 的研究成果，提出初步政策建议。 3 本文的主要观点 通过对制度文本的把握和实证资料的分析以及相关人员的访谈，本文认为： 在真实的预算过程当中，实际存在“政策领地”、“政策断点”、“利益动机分层”、 “基层功能坍塌”等现象，通过a 市b 区的绩效预算改革表现出来，同时又影响 到了绩效预算改革。所谓“政策领地”，即通过预算配置的公共资金在局部并不遵 循预算编制的原则，而是服从特殊制度安排下的权力格局，在这一格局支配下的 若干政策领地当中配置。这是政治耪英在公共资金安排上的博弈，以图拓展在其 治理领域可利用的资金的最大空间，以提高治理水平。在资金总量一定的情况下， 局部的预算过程变得微妙和复杂。这影响到绩效预算改革当中绩效评价结果的约 束力；其次是“政策断点”，即在现有的组织制度安排下，政府战略的可变因素比较 大，而绩效预算改革正是基于部门的战略规划出发，部门的战略规划为绩效目标 提供基础；第三是“利益动机分层”和“基层功能坍塌0 即在政府的组织图景里 4 面，由于利益的分层导致了对待改革的动机也出现差异，这就造成了改革的制定 和执行的断层。 在第二个层面，就财政运作本身来讲，也存在。财政悖论”和。财政效率” 难题。财政悖论是指当前存在的“财政收入越增长，收支矛盾就越突出”的矛盾 现象。传统财政学是从保障供给出发的，认为，随着收入的增长，政府的供给能 力增长，收支矛盾就会缓和。人们将事实与理论相反的现象称为“悖论”。而财政 效率不高也是比较突出的问题之一。 本文依据对以上的问题进行分析和讨论以后，根据西方绩效预算改革的做法 和耪神，提出参与式预算和预算流程再造的构想，试图综合在预算研究上行政学 和经济学的努力，探索我国地方政府预算改革的路径。 4 本文的研究方法 本文将采取案例研究的方法，以我国某直辖市某区( 以下称为a 市b 区) 为 例。由于研究问题是关于“如何”的问题，且研究问题属于。当代事件”“，调 查者对于事件不能控制”7 ，因而适宜采用案例研究方法。此外，由于本研究是以 描述作为主要目标的，因此本研究方法更具体来说是描述性案例研究方法。采用 这样一种研究方法以及微观视角，应该说也是对当前中国公共预算研究反思的结 果。有关真实世界的预算过程“是什么”和。如何”的问题是不可能通过。应 该是什么”的讨论而获得解答的。后者既不能够代替前者，更不应该代替前者。 在我们没有建立更为充分的有关预算过程的一般描述性理论之前，对预算理论的 构建都有可能是建立在相当不充分的理解基础上的。 5 本文的结构 本文总共分为三个部分，第一部分为绩效预算西方经验与我国探索。本文开 始对起源于西方“绩效预算改革”作一个描述性的介绍，然后介绍我国地方政府 开展绩效的情况，即回答这样一系列问题：什么是绩效预算? 我国地方政府为什 么要开展? 怎么开展? 开展得怎么样? 第二部分分析我国开展绩效预算存在的问题，以笔者深入调研的a 市b 区为 例。在这个部分当中，笔者首先描述在调研过程当中收集到的实际案例和数据， 然后根据这些案例和数据对该政府开展绩效预算改革的存在的问题进行分析。主 要是两个方面的六个问题：一是政府组织制度带来的“政策领地”、“政策断点”、 “利益动机分层”、“基层功能坍塌”等问题。二是财政运作本身的“财政悖论” 和“财政效率”问题。 第三部分为政策建议部分，根据第二部分的分析，对组织制度问题，提出了 7 应国瑞 案例学习研究一设计与方法( 第2 版) 【h 日，第1 l 页广州：中山大学出版社，2 0 0 3 民众参与的。参与式财政”，以图从政府外部打破现有的预算困境：对财政运作的 问题，提出“预算流程再造”，以图从政府内部财政预算运作的角度解决问题。通 过以上两个方面的设想，对地方政府的预算改革作一个比较全面的关照。 6 第一章绩效预算：西方经验和我国探索 第一节绩效预算的定义 8 0 年代以来，一场以政府绩效管理为核心，以流程再造为特点的政府改革运 动在西方国家兴起。由于绩效管理引入财政效率和绩效的观念，以追求卓越为目 标，注重公共支出与效果的匹配性，这就触动了传统公共管理的官僚主义、浪费 和腐败三大难题。为此，有人将这次政府改革称为1 8 世纪法国大革命后的“又一 次政府革命”。 绩效是指公共部门的业绩和效果。绩效管理是指政府依据“花钱买服务，买 效果”公共价值观，应用绩效预算、绩效评价等手段，对公共服务进行以业绩和 效果为导向的科学管理模式。与传统“过程管理”模式相比，政府绩效管理的特 点：( 1 ) 以政府的公共职能为基础，以业绩和效果为公共管理目标；( 2 ) 注重公共支 出与效果匹配，它要求政府的每一分钱支出都必须有效果，没有效果的支出不得拨 款。这就解决了传统管理中的业绩与拨款脱节问题；( 3 ) 注重“政府流程再造”，避 免公共资源在官僚机构内无谓消耗；( 4 ) 将政府管理分成战略目标、绩效预算和绩 效评价等三个相互联系，又相对独立的环节，应用科学管理的理念和方法论，促 进政府管理科学化。由于在政府绩效管理中，绩效预算处于核心地位，因而通常 也称为绩效预算改革。 绩效管理是对公共管理制度创新，自1 9 4 9 年美国首次提出绩效预算以来，目 前世界上有5 0 多个国家不同程度地实行这项制度。由于绩效预算采用了花钱买效 果，花钱买服务的预算观，按照公共委托代理、目标结果导向和为“顾客”服 务的理论进行了政府流程再造，这就解决了传统管理中的许多难题，促使政府向 居民提供更加有效的服务，因而实践表明，续效预算可以提高政府运作的效能， 提高财政资金使用效率。 2 0 0 1 年，湖北、湖南、河北等省以及财政部一些司局进行财政支出绩效评价 的小规模试点。2 0 0 3 年以来，广东、江苏、浙江等省财政厅陆续成立了绩效评价 处，开展绩效评价工作。上海市也开展了市级教育、科技部门绩效评价试点，同 时，浦东新区及徐汇区、黄浦区也进行了绩效评价试点。2 0 0 5 年，财政部出台了 中央部门预算支出绩效考评管理办法( 试行) ，标志着我国绩效预算改革正逐步 深入。9 。马国贤：政府绩效管理。复旦大学出版社，2 0 0 4 年 樊嗬明，李齐云；中国地方财政运行分析，经济科学出版社，2 0 0 4 年，第l l 1 2 页 7 第二节西方开展绩效预算改革的情况和经验 纵观世界各国政府预算绩效评价体系的改革，我们不难发现它们在改善政府 管理绩效上普遍达到了预期目的，对政府部门的长远发展有着深远的影响。通过 改革，预算管理理念、程序和方法发生了一系列有益的变化，不仅降低了公芡支 出成本，扭转了财政赤字的趋势，而且提高了公共机构的效能和效率。改善了公 共服务的质量。以下将以澳大利亚、美国、加拿大等国为例，对西方国家预算绩 效评价改革的典型经验进行研究借鉴。 表l ：美国、加拿大、澳大利亚政府财政绩效评价的实施概况1 0 美国加拿大澳大利 亚 有 1 9 7 9 年关于行政部门1 9 7 7 年绩效评价政1 9 7 6 年( c 咖b s 报告； 关管理的改革和绩效评价 策；1 9 8 1 年绩效评价1 9 8 3 年改革澳大利亚公 法 工作应用；1 9 9 3 年戈尔工作指南；1 9 8 9 年联共服务自皮书；1 9 8 4 年 律报告；1 9 9 3 年国会政 邦政府和部门绩效评价预算改革白皮书；1 9 9 8 制 府绩效与结果法案的工作标准：1 9 9 4 年年辨析目标和产出；1 9 9 9 度 绩效检查条例；2 0 0 0年澳大利亚政府以权责 年对绩效评价工作的发生制为基础的目标和产 研究；2 0 0 1 年加拿大出框架：审查指南：2 0 0 0 政府绩效评价政策和标年目标与产出框架；部 准；部门战略规划及预 长预算陈述等 期结果 实联邦各部门必须制定长各联邦政府部门都要制 各政府部门的部长每年都 施期战略规划、年度工作计 定部门战略规划及预期向财政与管理部_ 卜报部 方 划和收支计划，由国会会结果，每年各政府部门长预算陈述，简述部门目 式计总署或由其委托中介 都要对其绩效进行评价，标与预计完成情况；财政年 机构对各政府部门进行 评价一般由各部门内部度结束后，要提交部门年 绩效评价，向国会提交评进行度报告，讲行绩效的评价 价报告 评 过程评价，即立项决策评重要性和相关性的评价：目标的确定是否实际、可 价 价；经济效益评价；综合效果性的评价；成本效益行、绩效指标的确定是否 内 影响评价；持续性和长期评价管理有效性评价能真实客观地衡量和反映 容评价 目标；实施结果( 即产出) 与 目标的对比；具体项目的投 入产出比较 坩朱志刚编：财政支出绩效评价研究 2 0 0 3 年第l 版，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 第5 2 5 3 页 8 评 及时发现政府各部门管 绩效评价己成为各政府绩效评价结果运用于预算 价理中的问题并提出解决 部门的日常工作之一，对 制定；用于考核管理责任， 结方案，供国会与政府参各部门管理中存在的问 建立了以结果为基础与导 果 与；与各部门和单位的管题进行剖析并提出建议 向的管理责任制 的 理责任相结合；与部门预 方案，上报国会及内阁财 应 算相结合政委员会 用 评国会领导并直接参与评 政府必须对国家整体进建立了“目标与产出框架” 价价工作 行评价并向国会提交综的理论体系 的 合报告 特 殊 点 1 重视关于目标、产出、成果和改进的绩效信息 西方国家的公共部门财政管理在历史上主要是对各项投入进行管理，对某些 政府机构来说，现在仍是如此。然而，西方国家正在逐步形成这种的共识；公共 财政管理系统的重心必须被拓宽到目标( t a i 窘e t ) 、产出( o l i l p q b ) 、成果( 0 1 l t o o m 嚣) 和改进等方面，并在此基础上建设性地开展支出管理。澳大利亚政府预算绩效考 评的制度框架中，特别重视关于目标、产出、成果和改进的绩效信息，强调绩效 信息能够有效地揭示出一个机构是怎样使其产出和成果达到政府预定目标，从而 对公共财政管理工作做出改进和优化1 1 。具体包括： 关于目标的绩效信息。“目标”是政府制定一项特定政策所期望达到的一种效 果或影响。目标主要为以下政府目的服务：( 1 ) 对政府所期待的通过机构本身的工 作以及机构所管理的项目的效果下一个定义；( 2 ) 明确表达在联邦预算安排f 的政 府相关拨款所要达到的目标；( 3 ) 详细描述对部门产出的限制性要求。 关于产出的绩效信息。“产出”就是政府部门依据工作目标所生产的产品和服 务，涉及到机构产出的质量、数量和价格( 特别是机构提供的货物及服务) 。它的目 标是展示受托机构通过一个有效率的途径对部门工作目标做出有效的贡献，使政 府获得需求，并体现为公众服务的所有价值。产出包括：政策建议、项目设计、调 节性活动，或者直接提供的服务。 关于成果的绩效信息。“成果”就是指与政府机构的政策目标及工作重点相适 应的产出的结果。它是相关机构的产出及项目管理、并己经作用于相关公众的特 定影响。成果常常具有长期性，需要在寻求里程碑式的进步和最终的长期影响达 到平衡。 “事萍，赵路，张洪武，聂常虹t 。澳大利亚实行政府部门绩效考评的基本做法一，载财政研究，2 0 0 4 年第5 期，第5 3 5 6 页 9 关于不断改进的绩效信息。机构的成果和产出报告及绩效信息构成，将随着 经验、需求的变化及更相关、更可靠的信息的获得而逐渐发展。对于绩效信息， 应当定期评价其适当性，包括系统检查、评价机构产出和项目管理，以及在什么 地方支持了政府政策的执行等。 2 采用创造性的绩效评价方法 公共部门支出的续效评价是公共支出管理不可或缺的组成都分。但是，在实 际工作中衡量和界定公共部门支出绩效、成本以及二者之间关系，存在一定的技 术难题：( 1 ) 公共部门支出的主要耳的是满足社会共同霈要，由于公共产品( 服务) 的外部性特征，使之不具备消费排他性，也就不可能通过市场竞争进行定价，所 以直接衡量其效益十分困难。( 2 ) 某种公共支出效益的取得与很多因素有关，往往 是诸如政治、经济、文化、科学、社会或物质、精神等多方面“外部性”相综合 的结果，因此，对公共部门支出效益的衡量，在内容上不仅要考虑各类财政分配 活动的直接结果，而同时还要考虑各种间接的、综合性的结果。在现实中，既无 法做到全面衡量某种效益的真实成本亦很难在多种影响因素之间建立直接的相 加关系，因此，直接考评公关支出效益比较困难。( 3 ) 还必须认识到，公共部门支 出反映一国政府的政策选择，它实际上就是执行这些政策所必须付出的成本。政 府政策的目标是实现国家的宏观经济和社会发展，因此，对公共部门支出效益的 评价必须着眼于全局的、长远的角度，而不能单考虑眼前的、局部的和微小的利 益，这也给财政支出的绩效考评增加了难度。 所以，为了解决公共部门支出效益“难以直接评价”与“必须进行评价”的 矛盾，西方很多国家在传统绩效评价方法如成本效益分析法的基础上，创造性地 发展了以绩效考评指标为核心的公共支出绩效评价。这种评价方法的一个最大的 特点就是：制定公共部门使用财政资金的绩效目标和相应的绩效指标体系，通过 考察在财政支出运行中绩效指标的完成情况，较为成功地实现了对公共部门支出 效益的间接评价。 美国联邦政府根据国会1 9 9 3 年的政府绩效成果( 舭g ( v e 翔m e n t p e 面n n a n c e r c s 岫协a 哟设计的绩效评价法包括：( 1 ) 目标部门的总体或长远 目标的设定；( 2 ) 绩实现这一目标的当年业绩，包括质和量指标；( 3 ) 预算一 一实现这一业绩所必须的支出或者成本；( 4 ) 效即如何通过相应的考核指标来 衡量其业绩。这一法令要求，每个联邦机构在编制预算时，应当提出一套“以达 到的成果或者产出为基础，且可考核的绩效指标体系。澳大利亚联邦政府于1 9 9 7 至1 9 9 8 财年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，1 9 9 9 至2 钧0 财年正式实旎公共支出绩效考评制度。其基本思路是：通过制定政府部门 使用财政资金的绩效目标，设计出衡量绩效目标的指标和衡量标准，运用适当的 方法对目标的实现程度进行分析、评价和报告。 加拿大政府于2 0 0 1 年建立了一套较为完整的政府工作绩效考评体系：由政府 根据经济预测和经济社会发展战略，提出年度工作目标和预算战略要点，各职能 部门据此提出部门工作目标，战略要点及一揽子部门项目计划。年度工作结束后， 部门和联邦政府将对项目计划执行结果和工作效绩迸行考评。考评的结果与政府 工作目标相比较，提出政府工作得失，帮助政府对政策或项目计划是否修改、保 留或停止做出抉择。测评体系包括1 7 个政府工作目标及其相关联的2 5 个核心绩 效测评标准”。 3 在预算管理改革的总体框架下建立预算绩效评价体系 西方国家的公共部门支出绩效考评体系，实际上是一套完整的事前、事中、 事后相结合的综合性考评系统，它包括分层次的决策程序，定期评价报告、项日 计划效果考评制，设有与支出预算相联系的一系列绩效测评指标，涉及到公共预 算管理的方方面面，包括：政府支出分类、预算决策与编制、会计核算与报告、国 库管理等等。西方国家的实践也证明：科学的经济预测、成果导向型预算、国库集 中收付制度、权责发生制政府会计等是绩效考评机制正常运行的基础，而绩效考 评更是这些制度发挥其效应的约束和保障。因此，建立这样的考评体系，决不能 脱离预算管理改革孤立地进行，而必须从预算管理运行系统着眼，从系统运彳亍到 指标测评进行全面设计，并和预算管理改革有机结合、科学整合1 3 。 美国州地方政府预算顾问委员会州衄a la d v i s o r yc 0 憾c i l s t 蹴粕d l o c a lb i l d g 晌g ) ，简称n a c s l b 发布的值得推荐的预算实践：改进的州和地方 政府预算的框架之中，一个“好”的预算程序所具备的元素包括9 个方面。1 4 ( 见 表2 ) 。 n a c s l b 的观点表明，现代预算管理改革的发展趋势包括：( 1 ) 为决策制定提供 有用的工具；( 2 ) 建立良好的支出管理控制和明确受托责任；( 3 ) 以提供对外服务( 产 出) 或取得的影响( 预计成果) 的形式构建一个完整和有效的预算运行系统。在这三 者中，绩效评价是不可或缺的核心内容，它不再局限于事后审计式的“鉴证和报 告”，而将评价范围扩展到政府部门的政策制定和执行阶段，使结果导向的管理模 式深植于政府预算管理各项工作中。这样，绩效评价体系自身的建立将置于一个 更广阔的公共管理改革的框架之下，并且，绩效评价体系也将作为一种主导力量 引入到预算管理的改革和调整中，有助于形成一种全新的、结果导向的财政管理 ”财政部办公厅：加拿大的财政管理体制见：。财政新视角一外国财政管理与改革北京：经济科学出 版社，2 0 0 3 年第4 2 4 4 页 ” k e n l ed ， 1 9 9 2 d c 拜c i t p o l ；t ；鼹n 州y o r k ：m a 啪讹锄p i i ”s h i n 窖c o m 口明y n a t i 彻8 l a d v i 鲫y c o 呻c i l 锄s 叫e dl 蒯b u d 鲥雌值得推荐的预算实践：改进的州和地方政府预算的 框架，1 9 9 8 年2 3 2 5 l l 模式。 第三节我国地方政府的绩效预算改革探索一以a 市b 区为例 2 0 0 3 年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中指出 “建立预算绩效评价体系”。2 0 0 5 年，国务院总理温家宝在政府工作报告中 指出，要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。 2 0 0 6 年9 月，温家宝在国务院工作会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作 人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责 制的前提和基础。，要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基 础上逐步加以推广。” 绩效预算是我国政府改革的重大问题。现行的公共管理采用的是以。事”为 中心的“过程管理”模式，这一模式存在着拨款与效果是脱节的缺陷，它造成了 行政机构、入员膨胀和办事低效率、公共支出浪费等问题。政府绩效管理引进了 绩效概念，通过确立绩效目标和流程再造将人、事、钱统一起来，强化了结果评 价和问责机制，这些将矫正以上缺陷，有力地促进廉洁高效政府建设。 目前，各方对绩效预算改革是否可行方面存在争议。一些人认为，从政治环 境、财政基础工作、政府行政观念等方面看，我国还不具备开展绩效预算的条件。 对此，笔者认为，虽然这一观点有一定道理，但并不妨碍绩效预算在一些地方率 先突破。首先，绩效预算改革是政府和财政改革的要求，恩格斯指出，“社会一旦 有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”；其次，2 0 0 3 年以来。我国绩效预算改革试点一直未停止过，例如，江苏省的教育支出绩效评 价试点、广东南海区的项目支出绩效预算试点、杭州市对行风评议的绩效改革试 点等，为绩效预算改革积累了经验；再次，从西方国家看，地方绩效管理改革先 于中央政府。如美国的州和地方政府绩效预算改革始于8 0 年代，而9 0 年代的联 邦政府改革就是在这一推动下进行的。这与地方政府的收入和平衡预算手段少， 收支矛盾突出和具体，也与地方政府受政治的干扰较小有关；最后，a 市b 区在 规范政府行政、科学管理方面有良好基础，而且，我们通过对该区的区情进行描 述就会发现，该区具备了推行绩效预算改革政治和经济基础。 a 市是我国最具有经济活力的区域核心城市，经济发达国际化程度较高，政 府运作比较规范。而b 区又是a 最大的区，是我国综合配套改革的试点区，经过 多年政治经济体制改革，成为我国改革开放的桥头堡，可以说，是中国最具有刨 新活力的区域。其中政府效率高，运作流转顺畅，是我国改革开放的制度范本。 从政治资源上面来说，b 区是我国唯一副部级市辖区，政治装配强大；经济资源上 来说，该区的财政规模相当于内地个省的规模。 1 改革的方案 ( 1 ) 编制战略规划 各部门根据b 区总体规划及本部门职能和使命，确定一个3 5 年的战略规划， 征询人大、政协及有关公众意见后报区府。在这一战略规划中，要描述部门在所 属期间内达到的总体目标、如何达到目标，包括具体实施过程、所需的技术、技 能、人员、资金、信息等各类资源的需求情况、完成目标的时间进度表等内容。 同时，根据实际情况，每一两年对规划进行修正。 ( 2 ) 建立绩效体系 确定工作任务及绩效目标。首先确定工作任务，即根据战略规划，对完成战 略目标的各项组成任务进行分析、排序，统筹安排当年度要完成的工作任务。在 此基础上建立绩效目标，即用切实、可衡量的方式描述各项任务需达到的绩效水 平，可以据此对各项任务的实际水平进行比较，方式可以是定性的表述或是定量 的值、率等。 建立具体绩效体系。一是建立绩效指标体系，即为了对各项工作任务进行产 出测量和效果测量，需制定一个由一系列的特定值或特征组成的指标体系，包括 各指标所占的权重。产出测量( o u t p i i tm 龃汕它) 是对任务实旌过程中的工作量、 所作的努力等进行的计量或记录，可以是定性或定量的表述；效果测量( o u t c o m e m e a s 田是将各项任务的实施结果与其既定目的相对比进行的评价。二是建立评价 标准。作为评判绩效目标达到情况的基础，据此对应实际情况对各项绩效指标进 行赋值。三是明确评价的方法与方式。为了对任务实施后进行绩效评价，需要实 施前对评价方式与手段进行明确，这些方法包括比较法、因素分析法、公众评价 法，成本效益分析法等，方式有专家评价、社会公众评价、专业技术测量、日常 统计数据评价等。 ( 3 ) 编制滚动预算 通过分析战略总目标，年度任务及绩效目标，编制3 - 5 年的滚动预算。具体 步骤为；a 、根据组成战略总目标的各项任务及绩效目标要求计算总的资源成本； b 、按各项任务在各年度的产出目标计划进行资源配置；c 、按年度资源需求量及 有关规定进行资金预算，编制出当年预算支出计划；同时又要考虑总资源成本的 约束，编制3 5 年滚动预算。 ( 4 ) 进行绩效评价 各部门根据预算支出计划及续效目标实施各瑷任务后，每年末要进行绩效评 价，并提交绩效报告。绩效评价是通过客观的测量和系统的分析，对各项任务达 到既定目标的方式及程度进行评估，以评判绩效目标的完成情况。绩效评价指标、 评价标准及评价方法与方式等在编制年度绩效计划时已明确。完成评价后，根据 绩效评价结果，视绩效目标是否完成对下年预算进行调整。如绩效目标按计划完 成，则下年预算按原滚动预算执行；如未能完成，则需分析原因，包括实旌部门 的主观因素、目标制定是否合理、资源配置是否充足等，分析情况采取修改目标、 调整预算，甚至由人事部门进行奖惩等措施。 整个改革方案如图1 所示： 图1a 市b 区绩效预算改革方案 1 4 2 改革的实际过程 通过对该区绩