（公共管理专业论文）食品质量安全监管理论与实践：从卫生到安全.pdf

论文独创性声骥 本论文是我个人谯导师指导下进行的研究誓作及取得的研究成果。论文 孛滁了特象热苏标浚秘致游豹邀穷崧，不毯禽萁镌人或其它枫梅矗经发表菠 撰写过的研究成果。裁他同志对零研究的寤发和所傲的贡献均已在论文中作 了臻确耱声臻势表承了落意。 俸者签名：途丝日期：! 业 ； 论文使用授权声明 本人完食了解复旦大学有关保留、使用学位论文的翘定，即：学校有权保留 送交瓷文瓣笈露终，兔诲谂交蓑奎麓裙整秘；学校霹浚公毒论交豹垒亵或部分内 容，可以采用影印、缩印威其它复制书段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 褒定。 作者锻名： 徐绝 导问i 然名： 中文摘要 改革开放以来，我国食品工业取得了持续快速的发展，加工食品种类明显丰 富、数量显著增多，有力地促进了人民群众生活水平的不断提高。随着食品消费 从“求数量”到“重质量”的转变，人们对食品质量安全的要求越来越高，食品 质量安全问题已成为关系人民生命健康和国计民生的重大问题。然而不幸的是， 食品中毒事例屡屡发生，食品质量安全问题已然成为媒体曝光的焦点和热点。 本研究通过对政府管制理论的发展进行探讨，指出政府对食品质量安全监管 的必要性。并以此作为理论基础，一方面，通过对比我国在食品监管方面的分环 节管理和美国的食品分类别管理，从而揭示了我国政府部门在食品质量安全监管 方面的缺陷。然后对政府缺陷的成因以及食品企业的现状进行了系统分析，进而 提出实施食品质量安全市场准入制度的具体工作建议，并对我国食品质量安全监 管体系的重建提出了：分食品类别监管，以及打破政府不同部门之间的各自为政， 实现食品企业信息共享的实质性建议。另一方面，通过分析假冒伪劣食品形成的 原因，揭示市场失灵的本质。然后运用打假与制假的博弈分析，给出了政府部门 打击假冒伪劣食品，完善信息对称机制，构建食品质量安全信用体系，制定质量 安全监管的地方法规等政策建议。最后，通过这两方面的综合，一个完善的食品 质量安全监管体系呼之欲出。本研究旨在通过应用公共管理、经济学以及行政法 学的理论，来探讨在食品质量安全监管中政府的角色定位，进而提出具体实践工 作的政策建议。 【关键词】食品；质量安全；政府管制 申图分类号：d 0 3 5 4 a b s t r a c t s i n c cc 1 1 i n ar e f o 衄sa n do p e n s u pt ot h eo u t s i d ew o d d ，f o o di 工l d l l 奶i nc h h a h a sb e e nc o n s 掘m l ya n dr a p i d l yd e v e l 叩i n g 0 b “o l l s l yt h e r ea r em o r ek i n d so f p m c e s s e df o o d s ，o f w h i c ht 1 1 eq u a l l t i t i e sa r ei 1 1 c r e a s i n g ，t 1 1 u sp o w 砌l i yr e s l l l t e di n 也e c o 趋t i n u o u s 讥p r o v e m e n to f p e o p l e sl i v i n gs 切n d a r d a s 也ef o c u so f 砒t e i 瞄o no nf o o d c o i l s u m p t i o nh a ss h i n e ds m o o t h l y ，w h i c hp e o p l eb e g i nt 0c o n s i d e rm o r ea b o u t 也e q l l a l 时j i l s t e a do ft 1 1 eq u a n d 嗷m eq u a l 时s 疵妙o ff o o d h a sb e c o m eas 喇o u s p r o b l 哪r e l a t e dt op e o p l e sl i f ea 1 1 dh e a l ma n dt h en a t i o n a le c o n o m 口a n dp e o p i e s l i v e l m o o da sw e l l u n f b r t u r l a 把l y ，h o w e v e r ，f o o dp o i s o n i r 堰t a k e sp l a c e 龀q u e n t l 弘s o 吐”p r o b l e mo nq u a l i 哆s 疵哆o f f o o di saf o c l l sa 1 1 dh o ti s s u ee x p o s e db y 廿l cm e d i a d i s c u s s i l l gm ed e v e l o p m e n to fg o v e m m e n tr e g l l l a t i o n 也e o r y ，m i ss c i l d yp o i n t s o u t 廿1 en e c e s s j t yf b rt 王i eg o v c i n m e n tt os u p e r v i s et h eq u 硝t ys a f e t yo f f b o d b a s e do n t 1 1 i st h e o 珂 i n l er e s p e c to fs u p e n ，i s i o no fq u a l i t ys a f e t yo ff o o d ，c o m p a i i n g 血e m a l l a g e m e ma c c o r d i n gt o1 洫k si nc h i a 诵t ht h em a n a g e m e n tb yc l a s s i f i c a t i o ni 1 1t h e u s ，m ef a i l u r e so fo u rg o v t 釉m e n ti nt h i sr e s p e c ta r ee x p o s e d a n dt h e nt 1 1 i ss 七i j d y w i l ls y s t e m 撕c a l l ya n a l y z et h ec a u s e so fg o v e m m e n tf a i l u r e s i na d d m o n ， s u p e r v i s i n gb y f o o d s c l a s s 访c a t i o n ， a i l d b r c a k j n g 吐蚰u 曲t h e s e l f - a b s o r b e d m a i l a g e m e n to fr e s p e c 廿v ed e p a r t m e n t si nt l l eg o v e 姗e n t ， s u ( ms d b s t a n t i a i s u g g e s t i o n sf o rt h er e b u i l d i n go f 也cs y s t e mo fm es u p e i s i o no f q u a l 时s 砾四o f f o o di nc h m aa r ea l s op r o p o s e d mt l l i ss n 埘y _ o nt h eo t h e rs i d e ，b ya 1 1 a l y z i i l gt h e c a u s e so ff o r r n a t i o no ff h k ea n df o r 留e df o o d 。t h ee s s e n c eo fm a r k e tf a i l u r e si s e x p o s e d 也o r o u g l l l ya n dt l l e nd i s c u s s i n gb yg a m et h e o r yo na g 血s t 趾df o rf 址e p r o d u c t i o n ，t 1 1 i ss t u d yp u t sf 0 押删af e wp i e c e so f p 0 1 i t i c a la d v i c ef o rt h eg o v e r m n e n t t 0 f i g h ta g a i n s tf 蕴k e 舡l df b 增e df o o d ，t op e r f 色c t 血es y m m 商c a lm c c h a l 】j s m o f 协f o 肋鲥o n ，t oe s t a b l i s hc r e d i ts y s t 咖0 nq u a l j t ys a f 苦t ) ，o f f o o da n dt ol a yd o w nl o c a l r e 蛐a t i o n st os u p e i s e 也eq u a l 毋s 疵t yo ff o o d f i n a l l y ，b ys y n m e s i z 堍血e s et w o a s p e c t s ，ap e r f e c ts y s t e mo ft 1 1 es u p e r v i s i o no fq u a l i 哆s 撕o ff o o di sr e a d yt o 印p e a lt h j ss t l l d ya p p l i e sm e o r i e so np u b l i ca d 删s 乜a t i o 玑b c o n o m i c s锄d a d l l l i n i s 删v el a ws c i e n c et od i s c u s sg o v e m m e n t s 谢e n t i l l g 缸m l ei ns u p e r v i s i n g 也eq u a l 埘s a f 酞yo ff 的d ，a n d 也e np u t s 研w a r ds o m ep o l i t ：i c a l s u g g e g t i o n so n s p e c i 矗cp r a c t i c e s oa st oc o m r i b u t em yp v 脚ve 舫r tt o w a r d 也es u p e r v i s i o no f q u a i 时s 疵够 【k e yw o r d s lf o o d ，q u a l 时s a f e t y ，g o v e r 衄e n tr e g u l a 主i o n c h i n e s e l i b r a r yc l a s s i 母n u m b e r ： d 0 3 5 4 2 1 1 背景 第一章引言 如果有人愿意做一个近几年的百个热点名词排行榜，估计“毒酒”、“毒大米”、 “吊白块”、“瘦肉精”、“增白剂”、“地沟油”、“工业盐”、“劣质奶粉”等名词都 能榜上有名。近年来，食品质量安全问题的报道成为媒体曝光的热点，毕竟这与 老百姓的日常生活关系太密切了，谁能对自己的饭菜是否安全全然不顾? 不幸的 是，这样的事例屡屡发生，几十人上百人倒下的事件也并不少见。据统计，我国 每年食物中毒报告例数在2 4 万人，专家估计这个数字尚不到实际发生数的 l 1 0 ，也就是说，我国每年食物中毒例数至少在2 0 _ _ 4 0 万人。现在假冒伪劣食 品太多，老百姓十分苦恼，很多东西都不敢吃，缺乏起码的安全感。 近些年，全国质量技术监督系统每年对7 0 万家左右的企业生产的食品进行 监督抽查，平均合格率一直在6 0 上下。2 0 0 1 年国家质检总局组织的米、面、 油、酱油、醋5 类食品国家专项监督抽查结果表明，全国6 0 0 8 5 家企业，平均抽 样合格率仅为5 9 9 。综合近1 0 年来的国家监督抽查结果，小麦粉、大米、食 用植物油、乳制品、调味品等5 0 类食品的平均合格率只有6 7 ：其中酱油、蜜 饯、酱腌菜、含乳饮料、果冻、婴幼儿配方乳粉、蔬菜、冰淇淋、小麦粉等产品 质量安全问题严重，有的合格率不足5 0 ，甚至有的合格率仅为2 0 一3 0 。 毋庸讳言，当前我国食品质量安全问题比较突出，成为全社会关注的热点问 题，工商、卫监、质检等政府部门都有不可推卸的责任。“十顶大盖帽管不好一 顶小草帽”或许是对政府职能“缺位”、“错位”和“越位”现象的生动写照。 朱铬基在担任国务院总理时曾视察国家质检总局，并指出：对关系人民群众 生命健康的食品，质检总局一定要管好。中央经济工作会议在部署2 0 0 2 年经济 工作中，进一步强调了质检部门的责任，明确提出了加强食品质量安全监管，要 求严厉打击食品制假售假行为。自2 0 0 2 年下半年起，国家质量监督检验检疫总 局开始实施食品质量安全市场准入制度。食品质量安全市场准入制度就是，为保 证食品的质量安全，具各规定条件的生产者才允许进行生产经营活动，具备规定 条件的食品才允许生产销售的监管制度。到目前，实施食品质量安全市场准入制 度的小麦粉、大米、食用植物油、酱油、食醋等老5 类食品已在开展无证查处； 而肉制品、乳制品、饮料、调味品、方便面、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻面米 食品、膨化食品等新l o 类食品也已开始实施此项制度，并且由区县质量技术监 督局进行受理； 通过对宝山地区食品生产企业保证产品质量必备条件的调查，目前宝山共有 1 5 类实施食品质量安全市场准入制度的食品的生产企业3 5 家。其中老5 类食品 生产企业8 家，新1 0 类食品生产企业2 7 家。由于宝山地区的产业结构主要是钢 铁及其延伸产业，这就决定了该地区食品生产企业的规模、水平。首先，从企业 人数和年产量来看，绝大部分企业规模较小；其次，从企业员工的文化程度来看， 企业人员素质不高；第三，从企业检测设备配备情况和检验员资格来看，企业检 验能力不完善或存在严重缺陷。如何使食品质量安全市场准入制度在宝山地区更 好地推进与实施，如何做好对食品生产加工企业的监管工作，是宝山区质量技术 监督局所面临的新问题。 1 2 意义 目前，我国市场经济体制已经确立并稳步发展，但是由于我国的经济体制在 相当一段时期内处于转型阶段，不可避免地存在着一些问题。高举“打假治劣” 和“质量振兴”两面大旗的质量技术监督局也面临了诸多困惑。同样宝山区质量 技术监督局在对企业的质量监管上也存在“缺位”、“错位”和“越位”的现象。 对食品质量安全监管进行研究，是质检系统在“三个代表”与时俱进、执政 为民重要思想的指导下，对原有产品质量监管制度进行改革和完善的要求，可以 推动质量监督工作在观念、制度、机制三个方面的创新，并以此为切入点，建立 从源头抓质量的长效机制。 首先。通过从生产加工源头加强食品质量安全监控，可以保障人身健康和财 产安全，维护广大人民群众的根本利益； 其次，通过提高食品生产加工企业的质量管理和食品质量安全水平，可以促 进先进生产力发展，构建一批技术水平高、产品质量好的食品企业： 再次，通过正确、合理地运用行政监管手段，建立市场信用机制，规范目前 的市场经济秩序、解决信用危机，有利于宣传倡导先进文化的发展方向； 最后，通过规范政府行为，明确政府角色定位，指导政府在食品质量安全监 管上的实践工作，进一步增强政府的市场监管能力。 1 3 研究方法与内容 本人力求通过自己在政府质量监督管理部门多年的工作实践，结合目前攻读 公共管理硕士所学到的公共管理知识，对目前企业的短期行为和产品质量的不确 4 定性，用经济学及公共管理的理论进行分析，找出假冒伪劣问题的根源， 并结合食品质量安全市场准入制度的实施，有针对性地提出食鼎质量安全嫉管的 政策建议。 质燃技术监督部门两项最重要的职责是“打假治劣”和“质量振兴”，那么 一方面从宝山食品生产加工企业以及实施行政许可的实际情况出发，研究政府缺 陷及角包定位，绘出裳由建区实藏食品质量安全枣场准入工僚瓣建议；另一方嚣， 缓冒伪劣形成韵辊瓒出发，研究市场失灵的琢谶和政府的簿包定位，给岛食品行 业打假治劣的政策建 义。 零硬究主要通过应用公共管理、经济学以及行政法学的理论，来探讨程食品 囊量安会蕊管中政府麴兔色定整，遴嚣摇鑫翼髂实鼗工终豹致策建议e 第二章食品卫生、食品安全及质量监管的有关概念 2 1 食品质量安全 2 1 1 关于食品的含义 按照通常的理解，供人类食用或者饮用的食品，包括天然食品和加工食品。 天然食品是指在大自然中生长的、未经加工制作、可供人类食用的物品，如水果、 蔬菜、谷物等；加工食品是指经过一定的工艺进行加工、制作后生产出来的以供 人们食用或者饮用为目的的制成品，如果( 蔬) 汁饮料、大米、面粉等，但不包 括以治疗为目的的药品。 在欧盟指令( e c ) 1 7 8 ，2 0 0 2 中，食品被定义为：任何的物品或产品，经过 整体的加工，或局部的加工或未加工，能够作为或可能预期被人所摄取的产品。 所以，“食品”包括饮料、口胶和其他任何用来在食品生产、准备和处理中混合 的物质( 包括水) ；但不包括饲料、活动物、未收割的作物、农药残留物和污染 物。 中华人民共和国食品卫生法规定的食品含义是“指各种供人食用或者饮 用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目 的的物品。” 而本文所定义的食品是以中华人民共和国产品质量法为依据，结合食品 自身的特性作出的。概括为：食品是指经过工业加工、制作的，供人们食用或者 饮用的制品。所以本文所涉及到的食品属于工业的范畴，即以农产品、畜产品、 水产品等为原料，经过加工、制作并用于销售的制成品。 2 1 2 食品质量安全 质量是反映实体满足规定和隐含需要能力的特性总和。食品质量是由各种要 素组成的这些要素被称为食品所具有的特性，不同的食品特性各异。因此，食品 所具有的各种特性的总和，便构成了食品质量的内涵。参照质量的定义，我们可 以将食品质量的定义规定为：食品的一组固有特性满足要求的程度。 食品质量安全是指食品质量状况对食用者健康、安全的保证程度。用于消费 者食用或者饮用的食品，不得出现因食品原料、包装等问题或者生产加工、运输、 储存过程中存在的质量问题而对人体健康、人身安全造成或者可能造成任何不利 6 影响。食品的质量安全必须符合国家法律、行政法规和强制性标准的要求， 不得存在危及人体健康和人身财产安全的不合理危险。 食品质量安全包括食品的理化( 如成分、含量等) 、感官( 如色、形、味等) 、 卫生( 如致病菌、细菌总数、大肠菌群等微生物指标) 、标签等多项内容。具体 表现为： 1 、食品要满足安全性要求。食品的安全性从广义上来说是“食品在食用时 完全无有害物质和无微生物的污染”，从狭义上来讲是“在规定的使用方式和用 量的条件下长期食用，对食用者不产生可观察到的不良反应”。食品安全性就是 食品符合国家法律、行政法规和涉及健康安全的国家标准等要求。 2 、食品的内在质量要合格。作为消费的食品，不仅要求其安全，还应具有 必备的性能指标，如营养性、感官性、可食用性、经济性等，二者缺一不可。反 映食品内在质量的性能指标，必须符合国家、行业强制性标准、企业明示的标准 和指标等要求。食品内在质量不合格，就会给食用者的健康带来影响。如食品中 营养物质不足或数量不够，容易使食用者发生诸如营养不良、生长迟缓等代谢疾 病，阜阳奶粉案中的“大头娃娃”就是明证。 3 、食品的包装标识要规范，必须符合国家规定的要求。食品标识与食品质 量安全息息相关，是现代食品质量不可分割的重要组成部分，各种不同食品的特 征及功能主要通过标识来展示。因此，食品标识对消费者选择食品的心理影响很 大，对一些特殊食品更直接关系消费者的健康安全。一些不法的食品生产经营者 时常利用食品标识的这一特性，欺骗消费者，如糖屎病患者食用标为“无糖”而 实则有糖的食品导致病情加重。 2 1 3 食品安全与食品卫生的区别 在一般人的概念中，往往把“食品安全”与“食品卫生”视为同一概念。其 实这两个概念是有区别的。早在1 9 9 6 年，w h o ( 世界卫生组织) 在其发表的加 强国家级食品安全计划指南中，就把食品安全与食品卫生明确作为两个不同概 念。食品卫生( f o o dh y g i e n e ) 是指食物链的整个环节上保证食品安全性和食品适 宜性所采取的所有必需的条件和措施。食品安全( f o o ds a f e t y ) 是指确保食品按 照其用途进行加工或者食用时不会对消费者产生危害。可见“食品卫生”与“食 品安全”在概念上有很大的区别，食品卫生是保障措施和保证条件，食品安全是 最终的目的1 。食品安全是对最终产品而言，而食品卫生是食品安全的一部分， 1 刘进胡晓平：对我国食品安全监管体系的思考，载公共卫生与预防医学，2 0 0 5 年 第1 6 卷第5 期。 是对食品生产过程面言。 2 1 4 食品质量安全事故实例 2 0 0 1 年，袁转害纯集窭所震1 2 舞学姣：i 茇3 0 0 名学生铰霜豆怒爨发生集钵 事物中毒。经调焱，这次事故发生的主要原阑是生产厂容在生产过程中没有按照 工蕊舰程操作，造反了两道操作工艺：一鼹原料浸泡，正常4 6 小时，那天浸 泡了1 0 多个小时，当时天气热，造成原材料污染；二是成品包装，按工艺规定 9 5 毪装，毽那天按照6 0 镪装，驮包装鞠学生饮雳大约6 小睦这黧阉造成了 细菌繁殖。 2 0 0 2 年，内蒙古乌海市质量技术监督部门根据群众举报，在一非法生产加 工食菇靛黑窝点蠹，壹获丈量烧璇窝1 5 0 逛餐类拳发产憝。遵过调套取诞，该饔 点生产加工的海参、鱿鱼、酉叶、毛驻、牛蹄筋等水发产龋，都是依煞烧碱浸泡 才变得洁白鲜嫩。 2 2 年，菜地发生一起幼儿因食用果冻被噎致死麴掺鄹。对于此类年幼消 费耆甏爱蕊食晶，食品生产蕊王企监藏要充分考虑其消费辩象靛特点，在食鑫静 大小、形态、食用方法等方面满足质量安全凄求。 2 。2 食鑫质量安全蕴管 所谓法制国家就是法律不假是制定了的，而且是要执行的。在任何一个法制 国家羼，我们都硪以善至g 有嚣大粪执法规铡，一是法庭，冀一大粪就憝羧彗。不 能磷认，社会的经济制度稻科学技术不断在发震、在变革，两法律相慰来说总是 滞殿f 勺、不完备的，监管机制正是一种主动的执法机制，以弥补被动式的法庭机 制的不足。政府对市场的管制怒经济治理整体结构中的种治理机制。对于食品 质筮安全夔整管，我鏊莲蔻委巍摆避与实旗“食磊震薰安全参场难入鞠疫”e 食品质量安众市场准入制腹是对食品嫩产加工企业灾施质量安全监督管理 的核心和主要内容。通过对食晶生产加工企业及其生产销售的食品设鼹市场准入 “门槛”，确保广大消费考钓键壤稳安全。 食品质量安全市场准入制度，是指为了僳证食品斡餍攫安全，具餐艇定条律 的擞产者才允许谶行生产经营活动，具备规嫩条件的食品才允许生产销售的一种 行政般管制度，怒一项行政许可制痘。主要镪括三项内察： l 、辩食晶生产金篷实整纛产许可涯露l 发。对手爨器缣证食晶矮鬣安全登餐 的生产条件、能够保证食品质缀安全的企业，发放食晶生产许可证，准予生 8 产获证范国内盼产品；束取得食品生产许可 芷的企业不准生产食品。 这裁获生产条 孛上绦涯了企鼗憝生产窭符合溪璧安全要求静食菇； 2 、对企业生产的食品实施强制检验制艘。要求企业臌须履行法律义务，未 经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备魍检条件的生产企业强 令宴牙委踅捻验。这磺筑定逶会貔晷企整理蠢豹生产条磐器管理拳平，熊骞效建 把住产品出厂安全质量关。 3 、对实施食晶生产许可制度的食品实行市场准入标志制度。对检验合格的 食品娶船印( 贴) 市场准入标怨勺s 标惑，没有如贴q s 标忘的食鼹不难进 入市场镱售。这檬骰，便于广大消费者谖辩秘簸瞽，便予露关行政挠法部门整替 检查，也有利于促进生产企业提高对食品质髓安全的责任感。 食品质量安全市场准入制艘是一种政府行为，具体由阑家质检总局和各级质 量鼓零浚驽蘩门缝续遴行。 9 第三章食品质量安全监管的理论依据与现实需求 为什么要进行食品质量安全监管呢? 换句话说，食品质量安全问题能通过市 场机制解决吗? 我们认为不能，假冒伪劣食品屡屡出现在市场中就是其明证。这 说明：在食品质量安全问题上存在市场失灵。 3 1 市场失灵：假冒伪劣食品成因的理论分析 “假冒伪劣”食品出现是食品质量安全的市场失灵的主要表现。一直以来我们 将“假冒伪劣”四个字联系在一起，但是从产品质量的角度上来说“假冒”与“伪 劣”是两个不同的概念。按中华人民共和国产品质量法的定义，假冒是指伪 造产地、伪造或者冒用他人的厂名、厂址、伪造或者冒用质量标志等，与商标 法规定的“冒牌”不同，冒牌仅仅是盗用著名的商标。而伪劣是指不符合国家 强制性标准、存在危及人体健康和人身、财产安全的不合理的危险。假冒不等于 伪劣。就食品而言，假冒不一定会影响人体健康，而伪劣就会导致人身伤害。“假 冒”与“伪劣”其实质的内涵是不同的，其形成的原因也不尽相同。这不同形成 原因实际上也是市场失灵的原因。 首先，从“假冒”食品出现而言，主要由于存在市场信息不对称，生产商利 用信息不对称，通过假冒产品获取高额利润。斯托基和泽克豪泽指出了导致市场 失灵的六种原因：( 1 ) 存在交易信息的不完全和不充足的可能性。( 2 ) 交易成本 会有碍交易的实现。( 3 ) 由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施， 有些市场是难以存在的。( 4 ) 有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的 条件。( 5 ) 某些交易具有“外在性”。( 6 ) 有些商品和服务无论消费者付费与否 都可享有，天生具有公共的特点2 。而信息不足，或者“信息不对称”，被视为市 场失灵的表现之一3 。 对于“假冒”食品而言，确实存在高价、高利的刺激与引诱。但是假冒食品 的产生与假冒服装不同。不妨作一假设，假冒的p r a d a 时装，仅仅是假冒并非 劣质，甚至是质量优良的a 货，而由于价格较低( 与真货相比价格悬殊) ，部分 消费者即便知道是假货也会去购买，这样生产商会有利润，但并不是巨额的高利。 服装在一定程度上是为了满足人们的虚荣，而假冒食品就不同，试想如若同样规 格、型号、等级的“五粮液”卖不同的价格( 价格比较悬殊) ，谁会去购买低价 2 欧文e 体斯著。公共管理导论中国人民出版业，2 0 0 1 ，第1 1 3 页 3 欧文e 休斯著：公共管理导论，中国人民出版业，2 0 0 1 ，第1 1 6 页。 l o 的昵? 毕竟食最是直接掇入入体的，淤费者不可能髑“尖庄”的价钱去买 “聂粮滚”来吃。逶馁者羞要获搴眭，舔么滔簸受装静是“尖窿”继毽会豢“五粮 液”的价。因此，假冒食品才鼹幽高价、高制所诱发的，从而形成平新猝、伊静 所描述的“高价一简利一假冒伪劣”的链条4 。 蔡次，麸“携劣”食曩影藏嚣言，主要蹩生产主裂臻溪黉考嚣产鑫袋藿薅惠 缺陷，放大消费鬻带u 益最大化、闰便宜的心疆，通过伪劣产品生产和销售中获取 利润。a k e r l o f ( 1 9 7 0 ) 的“柠檬市场”理论指出，由于“信息不对称”，消费者 不能确切知道商晶麴质量，两只能根据统计特征寒推断亵黯质量的赢低，菇：且按 统跨维新的平均璇量来给出徐稿承平，那么豢方只会出售麓量低予徐穰反映的平 均腋鬣的次品。假是卖方的这一行为会被后来的买方估计到，一个卖者降低质量 的杼为会降低买糟对整个市场上商品质量的推断结果，因此买者的僳露价格降 羝。褰蔟量懿亵燕狻低囊量豹穗箍逐窭毒溺。一令产鑫熬囊方逶鬻魄买方窍更多 的信息，这种类溅的信息不对称导致市场失爱，逆淘汰就斑现了。 从m 澍l o f 的理论分析可以得到：如果商晶价格可以反映出商品质燧，那么 竣货帑场会逐濒蒸维。于是平裁孬、郝朝憨掇出了一个赫的模型：均籀债格是由 边舔戏本和产晶的价格需求弹憔共同决定的，丙质量成本猿立于产磁，搬就与边 际成本和价格决定不相关。价格无法反映产晶质量，因此缺少了一种减少劣质产 品的力量，造成了劣质产品市场不会自动萎缩的情况。篡主要观点有三；第一， 哭蘩产品覆量与俊穆翡决定不激子它稻之涵豹糖互决定避簇，是要徐旗遥取决手 产品质量以外的产量、市场与日# 市场因素，那么，高价( 离利) 会诱发假霹伪劣的 行为：第二，假冒伪劣率对市场需求( 进而对企业收入与行业收入) 所产生的负 面佟翅，在孛重蹩存在豹，说明触e f l o f 芙予劣蒺品导致帑场萎缩豹效疲在串国 是发艇的。但是，遨种作用被离价、高利对骰髫伪劣酶正陶推波动澜律髑占优了t 这便是为什么过去l o 年中国市场上假冒伪铸持久猖獗的主要原因；第三，垄断 程度与生产集中魔的提高，有利子降低假霪伪劣率，产脯质量与信誉本身的确也 是耱垄薮资源。中蓬蘸蠲题不在予这耱与获量、售誉穰联系嚣毒效率豹垄蕻， 而程于那种人为的、无效率的行政垄断所导致的不合理的高价、高利机会，这才 导致低劣的产品，。 穰诲多壤嚣下，垄藜戆产生楚毽受政摩给予一令人或一个金韭黉 锻性地基售 某种商品或劳务斡权利。政府也会由于这样做符合公共利益丽赋予蛰断。不能 否认，在成熟的髑方经典文献中，几乎一致认定垄断程度对产品质量有难向的推 动作躅，但同对垄断也会促使髓晶价格高予均衡价格。 t 平新释、伊静：假冒擞产对专利传峻的协害，载档l 济研究，2 0 0 4 年第4 期。 5 平新稗、郝朝艳；假胃伪劣与市场雅构o l d ，c c e n e d uc n ，w o 州n g p a p e r p a p e r c 2 0 0 1 6 曼昆藉经济学原理粱小民译，机械正业出版社，2 0 0 3 年，第2 6 1 6 2 页。 而对于“伪劣”食品的成因，则在很大程度上可以用a k e r l o f 的“柠檬 市场”理论来解释。伪劣食品的泛滥，消费者十分苦恼，很多东西都不敢吃、不 敢用，因为害怕瘦肉精不敢食用猪肝，因为害怕避孕药不敢食用黄鳝，因为害怕 增自剂不敢食用馒头从而形成a k e r l o f 所说的“假冒伪劣一低价一市场萎 缩”的逆向选择的链条。事实上，由于我国各地区经济发展极不平衡，不同地区 人民群众的收入水平和生活水平存在差距，而目前市场自我调节功能较弱，市场 准入制度又不严格，因此低价产品在相对贫困地区是相当有竞争力的。就拿“阜 阳奶粉”案件来说，一包婴儿奶粉才卖几块钱，若是我肯定不会买，对于经济相 对发达的地区，收入相对高的人群，本人相信都不会购买。食品价格在一定程度 上可以反映出其质量，于是伪劣食品市场在经济发达地区势必逐渐萎缩。然而， 在阜阳或其他相对贫困地区，对于相对贫困的人群，几百元一罐的奶粉是消费不 起的，或许他们全年的收入才几百块钱。于是价格战就在这样的地区和人群的需 求下打响，生产商为了在低价的残酷竞争下获取利润，不得不生产低质量的食品， 从而又形成“低价竞争一厂商利润一假冒伪劣”的链条。 3 2 政府管制：政府对食品质量安全监管的理论依据 正是由于消费者与企业在产品信息不对称和力量上的悬殊，消费者总是分散 的，而企业总是一个团体，因而，企业在其行为总是团结一致、强有力的，而消 费者无力与之对抗，这样必然需要政府作为一个使命性团体，与企业进行相应对 抗，以保护分散的消费者。于是政府管制行为就此产生。 管制，是指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动。7 越 是走向市场经济，政府对市场的管制越显得重要和敏感8 。不了解政府管制，就 无法准确观察和分析我国市场管制改革进程，就不能充分理解我国市场经济的现 状，也就不能指导有中国特色的未来市场经济。正如史普博所说，“政府对市场 配置机制的干预可能会改变商品和服务的生产、消费和分配行为。市场法规的颁 布和执行会改变均衡的供给与需求的决策。”9 因此，这是一个政府和理论界关 注的话题，关注的焦点是那些管制市场的法规和制度的特征及其运行后果。特别 是2 0 世纪8 0 年代以来，放松管制遍及世界范围的通讯、铁路、航空、水和天然气 等，同时也带来了有关文献的繁荣。在我国，由计划体制走向市场体制，可以认 为是一个逐步放松政府管制与强化某些政府管制的过程。但是，放松管制并不意 味着政府管制结束的开始，恰恰相反，这正是政府在另一些领域强化管制的表现。 。欧文e 休斯著：公共管理导论，中国人民出版业，2 0 0 1 第9 9 页。 9 史普博t 管制与市场，上海人民出叛社，2 0 0 3 年。 发达国家如此，在转型经济中可以看得更加明显。目前我国对大多数计划 经济下的被管制行业，例如纺织、钢铁、通讯等放松管制，甚至彻底撤销了有关 部委，但是对市场配置机制的干预却在加强就是一个实证。正如朱镕基所说，强 化政府的市场监管执法职能，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。 没有强有力的监管执法，就没有社会主义市场经济。 管制是一个非常复杂的系统问题，首先，管制问题涉及多个方面学科，例如 经济学、行政管理学、市场管理学、法学和政治科学等。其次，与世界相关研究 比较，我国目前对政府管制的研究还处于非常浅显的阶段。正如余晖在为管制 与市场所写的“译者的话”中所说：“中国年轻的经济学家哪怕是制度经济学 家在研究微观层面上政府与企业之行政法律关系方面，与史酱博这类同辈的学者 相比，确实相差太远了。”本人认为，之所以出现这样的状况，有三个方面的原 因：一是我国起步较晚，真正意义上的政府管制研究，还是进入市场经济以后的 事情，而这时首要的是学习了解国外对管制的研究成果；二是对管制的研究涉及 多个学科，各科专家有个学习的过程，不是一下就可以上手的；三是管制本身不 但是一个理论问题，更重要的是一个实践问题，实践中的理论家也许对管制有更 切实的感受。遗憾的是，和国外相比，由学者( 例如经济学家) 担任政府官员在 我国才刚刚被决策层所重视，而理论功底正是我国大多数政府官员所缺乏的。行 政理性强于理论意识是政府官员的一大通病。 史普博( 1 9 8 9 ) 把管制分为三种类型，这三种类型在我国亦存在：直接干预 市场配置机制的管制，如价格管制 通过影响消费者决策而影响市场均衡的管制， 如“三包”规定；通过干扰企业决策从而影响市场均衡的管制，如产品质量标准。 经典西方经济学认为，政府管制根植于市场，市场失灵是政府管制存在的理 由，市场失灵的范围也是政府管制的范围。2 0 世纪后半期，随着各种高新技术的 膨胀性发展，特别是信息技术的进步，使得世界日益趋同，人们的生活方式和生 产方式发生和正在发生飞速的变化。这种变化，加强了社会对政府管制的反思， 人们对政府管制不断地提出这样的问题：什么样的政府管制是社会所需要的? 对 此，在西方的政府管制理论中，许多研究者从不同的角度做了研究和回答。政府 管制的目标理论和政府管制的范围理论就是其中的重要组成部分。 3 2 1 政府管制的目标 确定政府管制目标的重要性在于它决定着管制的行为方式和行为效果，也是 理解管制政策的一把钥匙。围绕着政府管制的目标，有政府管制“公共利益论” 和政府管制“特殊利益集团论”，这两种管制目标论长期以来争论不休，“因为 嚣种缎设在现实中都能找到一定粒( 缀然可能是部分瓣) 依据。” 鲠府管制豹公共秘盏论( p 洒l ci 珏程湘秣穗e o r yo f 辟躐鑫畦o n ) 属予委统浆管制 理论，它可以从市场失灵中导出。这一理论假定政府管制是从公共利擞出发制定 管制政策，纠正夜市场失灵下】嗽现的资源酉已疑的低效率和分配的不公藏，弥补市 耘跌麓。主要豹徽法是定羧、爱垄薮、矮鬟辍漳、缀务绦薅等，最载髂疆致褰管 制公共利益原则的是政府的威垄断措施。磁因为政府管制的公共利髓论的“纯 洁”，导致这种璇论受到了许多批评。 1 9 7 1 年，焱蒂格勒在一篇麓要论文中掇趱了致府管剃豹特殊剩煎豢强论， p e l 貔m a n 和p o s n 群对魏进行了深入的探讨。斯蒂格勒戮举了四种产监掰谋求的政 府管锘手段：( 1 ) 政府对特定产业的税收优惠和直接货币补贴；( 2 ) 在容易进 入的行业实行职业特许，例如律师等；( 3 ) 控制替代敝和互补品的生产； ( 4 ) 嚣定泠毒蓦。致瘀戆这些譬毒l 手毅，或秀将豫零孽整集鋈寻爨( r 铋s e e l 盘g ) 瓣对象。 由斯蒂格勒和布坎南等人发展越来的政府管制经济学和公共选择理论诋明，现实 中的政府并不是以社会福利最大化为目标的，政府官员与特殊利益懿豳利益相 关，在这转情况下，政府所采墩豹管象l 揍熬，不褥不考虑特殊利益集黧熬要求； 各耱管制政策、法律法规的出螽表面上是公允的，实际上菜些特殊翻靛集函的裂 益，包括政府部门的利益已经被隐含地照顾，至少是一种讨价还价的络果，只不 过授上了“公共利益”的外农黼已。这样的政府被称为越特殊利益集髓“俘获的 致黪”( e a p 翩霸g o v 鳆臻懿t ) 。夔至梅搴谈兔“慧之，管赣莛与致浚家吾求致 治融的有关的政治过程。” 尼米克看到了政府管制的以上两种特点，他指出：“管制是针对私人行为的 公共行政致蒙，宅是麸公共刹熬窭发嚣铡定翡褒燹| l ”。弱鼯健遣注意到了裂蓥集 团对管带的作用；“集团冲突戏者以强制或欺诈为特征，或者以争夺辩鲠策制定 的爨源和地位的控制为特征”，管制既为公共利益服务也鼹特殊利益熊团偏好的 影响。政府管制蠢是代理人，鼗托入是消费嚣或利益集麟。那静单纯用维护公共 零l 懿静蕊点采支掩罄嗣耱会联毪冀是一耪乎羲调，管麓行为方嚣虢港除零场失灵 为域由，另一方面又具有再分髑已的性质。幽予管制本身鼹政府行为，这种行为又 受到了各种力量的影响，因此篱制本身并不是沿着公共轨道前进的列举。 3 2 2 政府管制的范围 爨绕政府管籀鹣莛蠢，争谂是激燕静。趋势性静蹬轰怒竣辩痤实褥蠢隧管稍。 最小政府管制理论。以人类个体平等、公正的自由、人权神圣不w 侵犯性为 基点的最小政府管制理论( 协o m i n i l n a js t a 拇出e o 巧) 认为，个人的自我约束、 自我实现能力是实现藏义、平等、公正、自由和福利的唯一的目的与手段相一致 斡途径，政府怼枣场爨我调节极裁舱予颈然其零嶷来说是无效魏，政府豹予颈应 该最小化，这显然魑帝场力量最大化的必然结粜增。 最小政府管制理论认为，政府作为规则的公正的维护者和制定者是政府最基 本的功能，但是，政府职能最终是瞻人来承担的，他们同样具有堕落趋势葶氍罪恶 潜能，为了貉壹掌撵公共粳力魏久夔落窝貔嚣，骞天撵窭采联“竣寤分投、互撩 制衡”的办法。素有荧国“宪法之父”之称的菠迪逊( j a m e sm a d i s o n ) 就坚决 主张权力必须分立。然而制衡分散权力会带来j | 鑫督费用的增长，更容易产嫩“分 立联臻”，跌露导致嚣家“毒l 度镁纯痖”，因懿，遥演本源，最大胃8 l 缝续，l 、政 府的功能范围来限翩公共权利，胃能是更为经济可靠的方法。事实证明，权力会 使人腐化，而且绝鲋的权力会绝对地使人腐化( p o w e r st e l l d st oc o 娜ta n d a b s o l u t ep o w e fc o m 母t sa b s o j u t e l y ) 。此外，最小政府管制理论旗于经济自融主义 豹考虑，认秀致密过多遮予预经济象活必然将入翻置予旅辫滚经，天翻丧失主动 性，反过来又助长了政府走向极权。政府的功宵只能局限在“保护所有的公民免 受暴力、盗窃和欺诈，确保合同的履行与实施”，否则套严重损害资源的高 效率馒翅，整礴经漭发震，疆割鬏会滚凌，最终损害公民鸯囊。 公熬选择理论的研究支持了最小政府管制瑷论。公共选择的基本行为假设 是：人鼹自私的、理蚀的效用最大化者。因此，公共选择理论认为，理性人必 定受其添动于其中的激励体系的簪l 嚣，趋剥