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国内城市经营的理论与实践研究 摘要 摘要 城市是先进社会生产力的聚集地，城市化是社会文明和进步的主要载体。实 施城市可持续发展战略是当今城市发展的主旋律，城市建设水平的高低直接影响 到其经济发展水平、市民生活环境和城市的可持续发展。 一方面，随着城市化进程的加快，城市数量的增多和规模的扩大。城市经济 在国民经济中日渐突出的主导地位越来越迫切地要求政府转变职能。 另一方面，经济全球化将城市推到了国际竞争的最前沿，国家间的竞争演变 为企业间的竞争、城市问的竞争。这一新的竞争格局要求城市政府不仅要向企业， 向社会提供充分的公共服务，而且要以最低的成本提供更充分、更有效的公共服 务。这些新的形势要求城市政府以提高城市综合竞争力为出发点进行城市经营观 念的全新变革。 本篇论文共有五个组成部分，其逻辑过程是：概念内涵背景条件和理论 依据实施的理论体系框架国内的实践模式发展中的新情况、趋势。 文章的第一章，从城市经营的概念引入和相关概念的辨析入手，分析了城市 经营的基本内容体系、特征和前提条件。 文章的第二章，首先介绍了城市经营的产生背景条件，并着重分析了城市经 营的理论源泉和依据，最后简要说明城市经营的必要性。 文章的第三章，是本文的重点部分，从城市宏观、微观经营、政府、市场及 非政府主体几个方面构建城市经营的理论体系框架，主体的不同职能，对不同客 体的经营方法在本章的内容中进行了比较详细的阐述。 文章的第四章，主要介绍了目前国内城市经营的多种模式，如大连、青岛、 上海等，并简要总结了国内城市经营的特点和存在的问题。 文章的第五章，作为对本文的补充，介绍了城市经营过程中出现的新情况、 新形势。如地产运营商、城市营销、城市经营的合作共赢。 关键词：城市经营、城市化、城市营销、地产运营商 国内城市经营的理论与实践研究 a b s t r a c t c i t yi st h ec o l l e c t i n gc e n t r eo fa d v a n c e dp r o d u c t i v ef 3 r c e s ；u r b a n i z a t i o ni s t h e m a i nc a r r i e ro fs o c i a lc i v i l i z a t i o na n da d v a n c e m e n t t oc a r r yo u tt h es t r a t e g yt h a t u r b a nd e v e l o p m e n tm u s tb ec o n t i n u e si st h em a i nm e l o d yo fu r b a nd e v e l o p m e n t - a n d t h el e v e lo fu r b a nc o n s t r u c t i o nd i r e c t l ya f f e c t st h el e v e lo fi t se c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，t h et o w n sp e o p l e sl i v i n g c o n d i t i o n sa n dt h ec o n t i n u e su r b a n d e v e l o p m e n t o no n eh a n d ，w i t ht h eq u i c k l y p r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，i n c r e a s eo fc i t ya m o u n t a n dt h ee n l a r g e m e n t so fs c a l e ，u r b a ne c o n o m yo u t s t a n d i n gl e a d i n gs t a t u s e sd a yb y d a ya m o n gn a t i o n a le c o n o m yr e q u i r et h eg o v e r n m e n tt oc h a n g et h ef u n c t i o nu r g e n t m o r ea n dm o r e o nt h eo t h e rh a n d ，t h ee c o n o m i cg l o b a l i z a t i o nh a sp u s h e dt h ec i t yt ot h em o s t f o r w a r dp o s i t i o no fi n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n ，t h ec o m p e t i t i o na m o n gc o u n f f i e s d e v e l o p si n t ot h ec o m p e t i t i o na m o n ge n t e r p r i s e s ，c o m p e t i t i o na m o n gt h ec i t i e s t h i sn e wc o m p e t i t i o np a t t e r nr e q u i r ec i t yo f f e rt h ea b u n d a n tp u b l i cs e r v i c et o t h e s o c i e t y a n de n t e r p r i s e sn o tm e r e l yb yg o v e r n m e n t ，a n ds h o u l do f f e rm o r e a b u n d a n t ，m o r ee f f e c t i v ep u b l i cs e r v i c ew i t ht h el o w e s tc o s t t h e s en e ws i t u a t i o nr e q u i r ec i t yc a r r yo nw h o l er e f o r ma c c o r d i n gt ot h ei d e ao f c i t ym a n a g ei no r d e rt oi m p r o v et h es y n t h e s i z e dc o m p e t i t i v e n e s so fc i t y t h i st h e s i sh a sf i v es e c t i o n si na l l ，i t sl o g i cp r o c e s sf o l l o w su n d e r s t a n d i n go f d e f i n i t i o n - - b a c k g r o u n da n db a s eo ft h et h e o r y t h e o r ys y s t e ma n df r a m e w o r k t oi m p l e m e n t - - m o d e so fc i t ym a n a g ed o m e s t i c - - n e wt h i n g sa n dt r e n d sd u r i n g t h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s t h i st h e s i sb e g i n sw i t h4c l e a rd e f i n i t i o na n di n t e r r e l a t e de x p l a n a t i o no ft h ei d e a o fc i t ym a n a g e m e n t ，d i s c u s s i n gt h eb a s i cc o n t e n t ，c h a r a c t e r i s t i ca n dp r e m i s eo fc i t y m a n a g e m e n t c h a p t e rt w op r o c e e d sf r o mt h ec o m ef o r t ho fc i t ym a n a g e m e n t ，t h i sp a p e r p r o b e s i n t ot h et h e o r yo fc i t ym a n a g e m e n ti nt h i sc h a p t e r ，a n a l y z e st h et h e o r y h e a d s p r i n ga n di n t e r r e l a t e dt h e o r i e si td e p e n do n n e c e s s i t yo fc i t ym a n a g e m e n ti s a l s oe x p l a i n e di nb r i e fi nt h el a s to ft h ec h a p t e r c h a p t e rt h r e ee x p a t i a t e st h et h e o r yf r a m e w o r ko fi m p l e m e n t i n gc i t ym a n a g e m e n t a n di st h em a i np a r to ft h et h e s i s t h ef r a m e w o r ki n c l u d e ss e v e r a la s p e c t ss u c ha s 圈内城市经营的理论与实眭研究 m a c r o s c o p i c a la n dm i c r o c o s m i co fc i t ym a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n t ，m a n e ta n d n o n g o v e r n m e n tp r i n c i p a lp a r t f u n c t i o no fd i f f e r e n tp r i a c i p a lp a r ta n dm e a n so f m a n a g i n gd i f f e r e n to b j e c ti sa l s oe x p o u n d e di nt h ec h a p t e r 0 nt h eb a s i so fr e l e v a n tt h e o r y ，a n a l y z i n gt h es u b j e c t ，o b j e c ta n dw a y so ft h ec i t y m a n a g e m e n t ；c h a p t e rf o u ri n t r o d u c e saf e wo fk i n d so fc i t ym a n a g e m e n tm o d e si n d a l i a n ，q i n g d a oa n ds h a n g h a i ，e t c t h el a s to ft h ec h a p t e rs u m m a r i z e st h e c h a r a c t e r i s t i ca n d p r o b l e m sd o m e s t i ca tp r e s e n t c h a p t e rf i v ea st h el a s tp a r t ，i n t r o d u c e st h en e wt h i n g , , ；a n dn e wt r e n d sa p p e a r i n g i nt h ec o u r s eo fm a n a g i n go fc i t y ，s u c ha sc o r p o r a t i o no p e m t i n gr e a l e s t a t e ，c i t y m a r k e t i n g ，c o o p e r a t i n ga n dc o m m o nw i no fc i t ym a n a g e m e a t k e y w o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n t 、u r b a n i z a t i o n 、c i t y m a r k e t i n g 、 c o r p o r a t i o no p e r a t i n gr e a le s t a t e 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名：赴遵甥 日期：埘蔓q 导师签 日期：西 、f 国内城市经营的理论与实践研究 第一章城市经营的概念内涵 笫一章城市经营的概念内涵 1 1 城市经营概念的引入 “经营城市”这一理念可以追溯到2 0 世纪5 0 年代至6 0 年代，当时有一 些国外的城市规划学考认识到：“如果公开的、完全竞争性的市场能够圆满地 运行，则规划就不会起到什么作用”( 美p d a v i d o f f ，17 6 2 ) ，且“市场并不 为维护市民的价值观念而分配土地的使用归属，因此规划被期望通过控制土 地利用及其他方面，来弥补市场的失误”( 美m m e y e r s o n ，1 9 5 6 ) 。而后的城 市发展实践表明，在某些情况下仅有城市规划而无城市经营，市场的失误仍 难以弥补。究其根由，在于具体操作市场的投资人对规划方案的理解，很难 像规划编制人那样明晰。因此可以认为：在保证城市有序发展的某些关键环 节处，必须引入政府行为的介入，采用经济行为的手段来引导市场的进程， 这就是城市经营这一概念的源泉。 城市经营这一提法是在我国“十四大”提出建立社会主义市场经济后， 由计划经济向市场经济加速转轨的过程中出现的。特别是自大连、杭州等城 市在经营城市的实践中取得了辉煌的成绩后，许多城市政府都相继提出了各 种经营城市的策略方针，借鉴成功城市的经验都开始了经营城市的实践。 “经营城市”这一提法之所以没有在我国广泛传播，主要原因之一是英 文中的“经营”与“管理”在很多情况下用的是同一个词“m a n a g e ”，且城市 管理与城市经营又有很多的内涵交叉，所以人们习惯了城市管理这一表述。 1 2 目前存在的不同理解 关于城市经营的内涵，综合当前学术界的讨论，可以归纳为如下三种观 点： 1 2 1 生产要素经营论 生产要素经营论认为经营城市主要就是通过将城市中政府控制的生产要 素推向市场，经过市场交易，为城市积累资本，赢得财政收入。生产要素论 的典型观点是：土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市， 就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。经营城市就是 经营土地，简单的说就是卖地。 1 2 2 保值增值论 保值增值论认为城市足国家长期巨额投资形成的重要国有资产。市长的 国内城市经营的理论与实践研究第一章城市经营的概念内涵 职责就是集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好把软硬环境搞好， 使城市保值增值否则，如果一个城市疏于管理，就会逐渐荒废，变成脏乱差 的城市。以经济学的眼光来看，就意味着悄悄贬值，也就是国有资产的流失。 保值增值论认为城市经营“就是围绕城市的发展重点，把城市中可经营 的资源，如土地、基础设施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产， 以及依附其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产，通过对其使用 权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量，引进增 量，广泛利用社会资金进行城市建设，实现城市资源配置的最优化和效益最 大化”。其主要特征是强调城市经营的对象是城市可经营性资源，将城市可经 营性资源资本化运作，通过城市资产的自我滚动、自我积累、自我增值，实 现城市发展。 1 2 3 竞争论 竞争论认为城市经营是指城市政府将市场手段和行政手段相结合，借助 市场力量将可经营性资源资本化运作，减少对可经营性公共产品的支出，降 低半经营性领域公共产品的成本，使城市有限的财政资本集中投入非经营性 公共产品的生产，从而实现政府以同样的资金营造更好的投资环境和人居环 境，提高城市竞争力2 。 竞争论强调的城市经营对象和目标与前两者不同，认为城市经营的对象 既包括可经营性资源，也包括非经营性资源。城市政府对可经营性资源进行 资本化运作，是为了通过更多地筹集资金( 比如经营土地) 和减少可经营性公 共产品的支出( 比如交通) ，来更好地发展非经营性领域的公共服务( 比如基础 教育、政府的腿d 投入等) 。 在以上城市经营本质与概念的观点中，目前看来竞争论是比较科学全面 反映城市经营实质和内涵的观点。 1 3 对相关概念辨析 1 3 1 城市管理 “城市管理”与“城市经营”的关系，正如“企业经营”与“企业管 理”的关系一样。从范畴上讲“经营”包含“管理”，按古典管理学代表人物 法约尔的观点，企业经营包括六项活动( 技术活动、商业活动、财务活动、 安全活动、会计活动、管理活动) ，管理只是其中的一种活动。管理本身又由 计划、组织、指挥、协调、控制五种要素或职能构成。管理的五种职能都要 1 薄熙米，城市也足国仃资产市场撒。2 0 0 1 一0 8 一i i ( 2 ) 2 n l 裕民，中闺城市经f f 的理论彬究，j 弛代城市 i 】f 究，2 0 0 4 ( 2 ) ，2 7 贝 国内城市经营的理论与实践研究 第一章城市经营的概念内涵 渗透到企业经营的技术、商业、财务、安全、会计等活动中。因此，经营与 管理虽是两个不同的概念，但两者又有交叉，企业经营离不开管理，管理是 经营的一部分。对于“城市经营”与“城市管理”的关系，也可作类似理解。 从我国城市发展理论和实践的情况来看，研究城市管理的成果很多，其特点 是主要侧重于城市内部的生产力布局、功能完善、城市规划、交通与公共设 施等城市自身管理问题，这些方面的投入也往往都是由政府投入，在城市发 展上缺乏市场机制的引入和经营思想的树立。 现在正式提出“经营城市”的理念，正是为了适应市场经济对城市建设 与发展内在运行机制和有效利用其经济价值的高层次要求。不但实现由管理 向经营的转变，由眼睛向内转到跳出城市看城市，把城市看作一个开放的系 统；而且要善于整合城市各种资源认清自身优势，塑造城市核心竞争力， 并通过各种渠道、方式和手段宣传和促销城市，从而增强城市对国内外各种 资源的吸引力，加大城市对其他地区的辐射力和影响力。 1 3 2 经营城市 “经营城市”这一提法，因为英文中的“经营”与“管理”在很多情况 下用的是同一个词“m a n a g e ”，而城市管理与城市经营或经营城市又有很大的 内涵交叉，所以更多地使用了城市管理这一习惯表述。所谓经营城市，从狭 义上理解就是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然 生成资本( 如土地) 、人力作用资本( 如路、桥) 及其相关的延伸资本( 如 路、桥冠名权) 和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，即将城市可 以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大 化和最优化，以提升城市价值，实现城市有形和无形资产的保值增值。它有 三大特点：其一，经营所需的资源是泛资源的概念，即没有什么不是资源； 其二，强调在政策引导下用经济杠杆调控城市；其三，“经营城市”是比城市 管理内涵丰富的概念，即城市管理属于“城市经营”的重要组成部分。 1 3 3 城市经营 “城市经营”是把企业经营与市场营销的基本理论与思想方法，与区域 管理和城市发展理论及实际相结合，经过放大转换到城市这一特定对象上， 研究“城市经营”经营什么( 对象) 、为何经营( 目的) 、谁来经营( 主 体) 、如何经营( 原则、手段方法、战略及其实施) 等问题的一门跨学科，具 有较强边际性、应用性的管理科学。或者随，“城市经营”是研究“经营城市” 规律的科学。要“经营城市”就必须与具体某一城市的实际相结合，而“城 市经营”是想给出对各类城市丌展经营活动具有直接指导作用的思想方法， 其理论体系和经营思路对于推动我国不同层次和规模的区域( 如城镇、县区、 国内城市经营的理论与实践研究 第一章城市经营的概念内涵 省市等) 经济发展，应当同样具有较大的应用价值和借鉴意义。当然，研究 城市经营必然要与经营城市的具体实践相结合，因此“戢市经营”的理论、 思想和方法，是对“经营城市”的具体实践进行总结、提炼并与其它学科相 结合的产物。 1 4 城市经营的内容体系 1 4 1 城市经营的目标 城市经营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持 续发展。城市的经营与企业的经营管理，是两种不同性质、职能各异的经济 管理。企业是现代社会中从事经济活动的一种盈利性经济组织，作为城市市 场中独立的经济实体，企业应是自负盈亏、自主经营的生产者和经营者，其 经营管理的主要目的，是努力追求自身经济利益的最大化。而城市经营反映 的是公众利益，首要目的应该是确保社会绝大多数公众的公共利益的最大化。 1 4 2 城市经营的主体 1 4 2 1 城市经营的主体之争 城市经营的主体是讨论中分歧较大的一个问题，目前的观点主要可以分 为两类： 一、城市政府是城市经营惟一的主体 在这一大观点下，对政府经营城市的活动是一种政府行为，还是一种市 场行为，却存在不同的认识。 一种观点认为，现阶段我国经营城市的主体是各级城市的政府，因而经 营城市是政府行为。作为一种政府行为，城市经营是在政府认识到传统的城 市建设和管理的弊端后，主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设 和发展积极性的产物，其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的。 另一种观点认为，政府经营城市的行为是一种市场行为3 。经营城市的主 体是作为特殊市场主体的政府，将城市政府看作一个具有自己独立利益的经 济实体，以经营城市为目标的企业，是中国经济改革的一大创举。它打破了 政府必须是中立的、没有自己利益的组织的传统观念，表明政府可以而且可 能通过获利行为提供高水平的公共产品( 土地及相关服务) 。 二、城市经营的主体是包括政府在内的多元主体 随着传统的计划经济向现代市场经济的过渡，经营城市的主体发生了重 大变化，即从前一的政府经营主体走向政府、企事业组织和广大市民家庭等 3 j c 弊端“十：政府作为市场土体介入市场纤f f ，会导致n - 城市资源资产的圩发用和绎钟过程中 仪仪； 垂城市吐吐资会的筹集，忽m 对城市资源利用的k 远舭划。儿结果足城m 公共资源的过度开发 小介j l i j ) | ：发年n 破q 、悱j f 发，遗成城市资源的浪赞， 4 国内城市经营的理论与实践研究第一章城市经营的概念内涵 多元城市经营主体，形成了城市经营主体的多元复合结构。在此情况下，政 府依然是城市经营主体，并且是起主导作用的经营主体，市场行为中的主体 企业，具有纯公益性的事业单位、准公益性的事业单位和营利性事业单位， 非政府或非营利组织，作为个体和整体的居民，这些不同的主体是构成城市 的主体子系统的基本要素。它们在经营城市的过程中由于所处地位不同，因 而具有不同的作用及发挥作用的形式。 还有一种观点认为，城市运营商是城市经营的重要主体。所谓的城市运 营商，不同于一般的房地产开发商，它是指运营城市或区域的发展商。它们 所从事的经营活动已经从常规地产向城市层面延伸，从大盘开发向区域经济 延伸。城市运营商是政府与市场之间必不可少的中间环节。城市运营商要承 政府之上，启发展商之下，对所在的区域统一规划与布局，整合各种发展商 来投资、经营，用全新的商业模式去打造一个新的区域和城市4 。 总结以上观点，本文对此问题的观点是： i 4 2 2 政府是城市经营的主导者 由于政府是是城市发展的领导者，城市基础设施的主要投资者，担负着 城市规划、建设、经营、管理的重任，这就决定了政府在经营城市中必然处 于规划、领导、指挥、协调的主导地位。虽然从手段上讲，城市经营强调运 用市场手段，但是从城市经营管理与组织的角度看，城市经营却不能过分依 赖市场而忽视政府的主导作用。实际操作中，应当成立由市政府主要领导挂 帅，由城市规划、建设、管理、旅游、文化、宣传以及国土资源、国资管理 等部门领导参加的城市经营机构，具体实施本地区的城市经营工作。 1 4 2 3 企业是城市经营的参与主体 城市经营的重要特点是在社会效益、环境效益和经济效益统一的前提下， 进行城市资产的运作，使一些城市资产由产品变成商品和产业，使城市建设 由简单的生产过程变成资本运营的过程。这一过程的实施运作，是离不开作 为城市经济载体的各类企业的参加的。没有企业的参与，城市经营战略就好 比离开水的战船无法航行。 1 4 2 4 市民、非盈利组织是城市经营的决定力量 要对一个城市进行有效经营，很重要的是取决于作为城市主人的全体市 民的文明素质、思想意识和精神状态。正如企业职工是企业的活力之源，城 市市民是城市经营与发展的决定因素。无论是生念城市、文明城市的建设， 还是城市环境的改善、城市形象的树立，离开了市民及其他非盈利组织等的 参与和支持，实现这些目标是不可能的。 4 蛐市运f i 商的i 阳i l 的分析将n 第五章筘一节具体腱开 国内城市经营的理论与实践研究第一章城市经营的概念内涵 总之，城市经营是一项复杂的社会系统工程，政府部门在城市经营工作 中必须注意充分组织和发挥社会各方面的力量，包括国内外企业、组织和社 会机构、知名人士的作用，让其有机会指导、参与城市经营活动，有热情宣 传、推介、促销城市。 1 4 3 城市经营的客体( 范围和产品) 1 4 3 1 经营产品的划分 明确哪些“产品”可以作为城市经营的对象，是有效实施城市经营战略 的关键所在。按照上述对城市经营内涵的广义理解，城市经营的“产品”也 是广义的产品，即一切可以由城市政府管理部门直接或间接运用市场和政策 手段进行整合，有利于城市建设与发展，有利于城市知名度、美誉度提高和 形象提升，能够资产化、资本化的城市资源都是城市经营的产品。依据这一 定义，城市产品的内容和类型可以作以下划分： 一是城市实体产品。具体包括：城市名优产品；城市支柱产业；城市基 础设施( 包括道路、桥梁、通信以及人造景观、特色建筑等旅游设施) ：国有 企业资产；城市土地、空间、矿产等自然资源：城市自然风光等。 二是城市无形产品。人文资源主要是指城市的人力资源、文化资源、科 技资源和政府资源等。具体包括：地理位置；气候环境；会展节会；科教文 化；精神文明：政策制度；经营理念等。由以上几类资源派生出来的资源还 有信息资源、品牌资源、形象资源和注意力资源等，这些都是可供经营的城 市资源。 随着城市现代化的发展、科技的发展，城市经营资源的内涵和外延还将 不断丰富和扩大，新的资源将不断被开拓和产生，经营城市的内容将越来越 广泛。有的城市原本一些似乎看来不值钱的城市空间，如果用新的思路去装 扮它、运作它，就会改变原有的属性。 1 4 3 2 城市经营的产品特征 与企业产品相比，城市经营的产品主要具有以下几个特征：一是产品范 围的广泛性；二是经济效益的间接性；三是经营手段的组合性；四是经营目 标的服务性；五是经营效果的倍增性。 需要强调的是，城市经营的产品也应体现市场营销的理念，是一个整体 产品概念。所谓城市整体产品，也就是城市本身，或者说是上述实体产品与 无形产品的综合，即儿是城市所拥有的可以资产化、资本化的资源，不管是 物质的还是精神的、无形的还是有形的，只要它有有利于筹集城市发展资本， 有利于增加市民福利，有利于城市可持续发展，有利于城市保值增值，都应 当引入城市经营理念，尽可能利用市场手段和经营思想对其进行整合与优化 国内城市经营的理论与实践研究 第一章城市经营的概念内晒 配置，以发挥城市的系统效果和整体优势，并注意用各种j 亨式和渠道对这种 效果和优势进行宣传，以树立起良好的城市整体形象。 1 4 3 2 经营内容之争 城市经营内容本身触及到转型期政府职能的转变，在这个问题上国内学 者尚存在较大的分歧。按经营内容和侧重点不同，将主要观点归纳如下： 一、经营城市资产，包括有形资产和无形资产 可经营的城市资产划分为有形资产和无形资产，有形资产包括城市土地、 基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等；无形资产包括开 发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益，居此观点者较多。 二、仅经营城市有形资产 城市的无形资产( 城市形象、城市品牌等) 只能在社会效益中才能反映出 来，是经济理论上社会价值观的一种表现，现阶段无形资产还不具备经营的 前提条件，因此，经营着眼点在于经营城市的有形资产。 三、城市形象、城市品牌等无形资产也是城市经营的重要领域 城市经营重在城市形象、城市环境、城市文化等无形资产的创造，不仅 要重视直接收益的经营项目，更要把城市作为一个“品牌”来经营，改善城 市环境，突出城市特色和文化品位。随着对城市经营认识的加深，这一观点 越来越被人们所接受。 城市经营的内容之争实质上陷入了经济学中的一个长期悬而未决的难 题，即作为经济活动的两个主要调节者一市场与政府之间权限如何进行分割 的问题。对该问题的争论从经济学诞生之日起就已开始。直到目前，新古典 学派和新凯恩斯学派在此问题上仍就进行着激烈的辩论5 。 对一个城市来说，市场经济的成熟程度是推进“城市经营”活动的基础， 有什么样的市场经济，就会有什么样的“城市经营方式”，应该把“城市经营” 看作一个动态过程，在运动中逐步完善。城市经营实际上是系于经济转型的 一种政府行为的变革，所采用的模式往往是与政府自身职能转变和市场经济 的成熟程度密切关联的。 5 l 前的j 流删点认为，政府年l 市场删节均存n 一定的缺陷，准确把槲政府十预经济的儿度是一件 雌事，难的足“返曲青的小i a l l 台的选择l 。以技资源配置的再种方式的小i 州程度i 进行选 军。 6 p o l l 队为：“的关十自1 和f t 颅政策的区分是陈腐的政府，首5 1 ：年t l 培重要的，足必须努j j 创造一个盘撺挺矗生产山的叫、境。”我闻的改苹开放无前下之箍，城市绎f y 内容之争存nj e 必然性，“城 l lj 蛘f f 什么”ijj e 随足耻沦的问题，小如酏垃一个实践的问足亟。 闽内城市经营的理论与实践研究第一章城市经营的概念内涵 1 5 城市经营的前提条件及特征 1 5 1 城市经营的前提条件 首先是社会主义币场经济体制的建立和完善，有了相应的市场，市政府 才有可能运用市场机制进行经营活动；其二是城市政府职能的转变，彻底改 变在计划经济体制下形成的“大政府、小社会”，“政企不分”，市政府统 管一切、城市建设是无偿的供给与服务，只搞建设、不管经营的传统观念和 做法：其三是健全城市的法律与法规体系，因为市场经济的本质就是法制经 济，市场的运作靠法律和法规来约束与规范，促使城市政府对城市的经营管 理纳入法治的轨道。 1 5 2 城市经营的特点 城市经营有四大特点：一、系统性。城市经营是一个系统工程，城市经 营的意识应自始至终贯穿于城市规划、建设、管理和运营各个环节。二、复 杂性和整体性。城市是一个复杂的经济、社会、文化和生态综合体，城市经 济系统的内部结构相互作用、密不可分。三、长期性。城市可持续发展的内 在要求决定了城市经营的长期性。四、市场化。即政府为主导、企业为主体、 市场化运作。降低成本，提高收益，增强对城市客户的吸引力，提高城市的 竞争力，都是市场化的表现。 国内城市经营的理论与实践研究第二章城市经营产生的背景条件与理论依据 第二章城市经营产生的背景条件与理硷依据 2 1 国内城市经营产生的背景条件 2 1 1 城市化进程 改革开放以后，我国的城市化进程不断加快，城市化水亚由1 9 7 8 年的1 7 9 2 上升到目前的4 l 左j 写，平均每年增加0 8 8 。人口和，。业向城市的迅速集 中使得城市基础设旌成为了制约城市发展的瓶颈。为了解决对城市基础设施的高 昂需求和城建资金短缺，一些城市政府尝试借助市场经济手段，以经营城市的理 念对城市的自然生成资本( 如土地) 、人力作用资本( 如道路、侨梁) 及其相关的延 伸资本( 如道路、桥梁的冠名权) 等进行重组、营运，以挖掘这些资源潜力形成的 收益支持城市建设的滚动发展。如大连市通过经营城市融资2 6 8 亿，新增的资金 主要是依靠经营城市得来。因此，在我国城市化加速发展的背景下，将为城市建 设筹集资金理解为城市经营产生的直接原因，可能比将其作为城市经营的全部更 为贴切。 2 1 2 城市问竞争日益加剧 传统的计划经济体制下，城市政府管理具有明显的附属性质，自主权的缺位 削弱了城市政府合理组织城市经济社会发展的主动性和积极性，城市竞争更是无 从谈起。改革开放以后，中央政府给予了城市政府更多的事权和财权，城市作为 利益和竞争主体的地位得以确立。另外，经济全球化的发展使我国城市面临国内 城市和国外城市的竞争，城市间的竞争日趋激烈。为了吸引国内外“用脚投票” 的要素参与城市经济的发展，提升城市竞争优势，需要城市政府进行自身职能的 转型，从经营企业到经营城市。通过对城市的整体经营，改善城市投资和居住环 境，创造城市品牌，增强城市对要素的吸引力，并通过对资源的优化配置，提高 城市自身价值和综合竞争力。 2 1 3 分税制为城市经营提供了基本的动力机制 1 9 9 4 年中国的财政体制改革建立了分税制。分税制明确了中央政府和地方 政府( 包括城市政府) 的财政权力范围，赋予了地方政府可以拥有相对独立的财 权。城市财政的独立性日益增强，分权制的实施极大地调动了城市政府组织本地 经济社会发展的积极性和创造性，城市作为一个利益主体和竞争主体的地位不断 得到强化。城市政府可以自主地控制这部分财权，通过合法经营，改善投资和居 住环境，吸引城市的“客户”一投资者、企业、旅游者、居民等等，以达到提高 城市竞争力的目的。 2 1 4 土地市场的建立是中国城市经营的起点 随着体制改革后第三产、i k 的不断发展的趋辨，国家对其中些行业特别是房 国内城市经营的理论与实战研究第二章城市经营产生的背景条件与理论依据 地产业进行了改革7 ，房地产业改革第一次使城市政府控制的土地资源变为可经 营性资产，可以定价交易。土地市场的建立使城市政府获得了通过经营土地合法 地获得巨额利益的机会。城市政府利用经营土地所得收入重新再投入到城市建设 和公共产品的生产过程之中，以便改造投资环境和人居环境。 因此，土地制度改革成为中国城市经营的起点，也以此：欧起了中国城市经营 的浪潮，城市政府经营的范围和领域迅速拓展，进入到可经营性公共产品的方方 面面。 2 2 城市的经济学解释一有价值的经济实体 经营城市的经济理论依据，根本点在于城市是有价值的实体。城市是生产力 发展、社会分工和上层建筑、生产关系变革的结果，是人类劳动的产物，是人类 文明的结晶。一切构成城市空间和功能的载体，无一不凝聚者人类的智薏和劳动。 因此，城市是有价值的客观存在，是社会漫长发展中积聚的巨大财富，城市也是 最大的国有资产。经营城市，就是要把城市有价资本要素进行优化组合，使静止 的资产富于活力，通过市场化营运，从而达到资产增值，促进城市经济、社会发 展。 2 3 城市经营的理论支撑 2 3 1 城市间竞争理论一泰勃特模型与城市经营 泰勃特( t i e b o u t ) 1 9 5 6 年在论文地方支出的纯理论中提出了泰勃特模型。 表明了在美国地方政府分区制的发展中消费者选择对提高政府效率的作用，其核 心思想是居民通过“以足投票”，选择提供税收和公共物品最好的地力政府。 泰勃特进一步将模型延伸到城市问竞争的理论。指出只要生产要素在空间上 是可以流动的，城市之间的竞争就会产生。市场经济条件下的竞争具有多种形式， 企业与企业问竞争、城市政府与城市政府间竞争、企业与政府间的竞争，城市问 竞争奠定了城市经营的市场基础。 在计划经济和亚当斯密的理论中，都有一个共同的假设：政府是单一的。 因此，政府总是有机会和权力，通过制度设计和改变规则，为自己谋取利益。但 是，泰勃特理论认为，在现实中存在从中央到地方众多的竞争性城市政府和地方 政府，各城市之间为了吸引投资者和高收入的纳税人，展丌激烈的竞争。而企、世 7 1 9 8 4 年网球统汁局n 困民绛济 r 业分类和代码中首次将房地产业作为一个产业分类，桥忠着 中田官方乐认虏地产业的存枉。1 9 8 8 ：4 门，七屙伞固人人一次会议通过中毕人民共和田宪法悔f 粜 j = ! i ! 定：“i ：地的使川权町以依照i 上律的w 定转l l ”，为席地产市场的发j 瞎捉彬【r 最蜘上律依据。1 9 9 0 年5j j 务院州! mr 城馈l 硐f it - j b 使用仪l l 嗣1 转i t 暂行条洲为虏地产市场的运作j j l ! 定r 幕率的制艘机架。 1 0 国内城市经营的理论与实践研究第二章城市经营产生的背景条件与理论依据 家们和公众则以足投票，哪里的政府税收少，提供的公共服务好，就向那个城市 流动。各城市为了提供更好的公共服务，从而提高城市竞争力，必须加强与民问 的合作，能够调动民间力量来解决的问题，都交给民营企业：城市集中力量投入 到民营企业不做、而为了提高城市竞争力又必须做的事情上。在城市之间竞争激 烈的制度环境中，建立企业型政府，城市政府角色由传统的管理城市向经营城市 发展成为必然。 泰勃特认为，在城市竞争的环境中，原来被认为是外在包袱的公共产品，包 括基础教育、安全、法制、环境建设等，现在都内在化了，或为政府提高城市竞 争力的内在要求和必需的手段，成为政府的自觉行为，与一个企业免费提供售后 服务没有本质区别。 2 3 2 新公共管理理论一政府再造 在凯恩斯干预经济思想以及建立福利国家思想的影响下，政府职能不断强 化，财政支出不断增加，债务负担日益严重。同时，依赖企业和公众的税务来解 决政府财政阿题的空间越来越小。加上几乎所有的政府都不同程度地存在官僚主 义和腐败现象，公众普遍对政府不满和不信任。 针对这一系列社会问题，新公共管理主张重新思考政府角色，缩小政府规模， 弱化政府功能，引进市场机制进行政府再造。大量引入了私营企业的管理方式来 取代传统的、机械化的管理样式。在政府与市场的关系上，新公共管理放弃了凯 恩斯主义的国家干预政策，以新自由主义为指导确立起了“小政府一大市场”的 政府一市场关系。为此，政府进行了大规模市场化改革，将原先承担的许多职能 通过私有化和合同外包方式转交给了市场。 政府再造的主要内容是：政府再造的主导理论是建立企业型政府，将企业经 营中注重成本、效率、品质、顾客满意等策略引入政府管理活动之中，将政府改 造成为“具有企业精神的政府”。 建立企业型政府，不是将政府再造成企业，而是要树立政府的市场经济观念， 引入竞争机制，与民间协同发展公共服务，以达到降低成本，提高服务效率的目 的，建立市场导向型政府、竞争性政府、责任政府、顾客至上政府等新的政府经 营理念，这些也正是城市经营的思想。 2 3 3 企业管理理论 从城市产生的角度上可以说，城市经营与企业经营有天然的相似性。既然城 市是一笔资产，同样也要追求增值，提高收益降低成本，走差异化生存的道路， 也要有自己的发展战略、经营思路、城市客户和操作手段。 2 3 3 1 城市经营的企业性质解释 科斯从资源配霄中的交易成本角度认为，企业产生的原因在于市场的运行有 国内触市经营的理论与实践研究第二章城市经营产生的背景条件与理论依据 交易费用，一旦市场交易费用大于企业的组织成本，资源的配置就会采取企业这 种形式来完成。企业的规模范围或边界就是企业内部的交易成本与通过市场交易 所产生的交易成本相比较的结果。 居民和企业对因分散而导致的城市内部交易成本能持续保持较外部市场交 易所产生交易成本的节约，是城市产生和发展的重要原因8 。由于这种集聚而带 来交易成本降低的好处不断诱致新的居民和企业等新的资源要素迁入，也伴随城 市内部交易成本的不断增加，其主要表现在城市交通逐渐拥挤、水电气供应紧张、 学校缺乏、环境污染、制度环境不适应等诸多方面。城市发展的规模范围就是内 部交易成本与在一定区域内居民和企业分散所产生交易成本的比较，相等时就是 城市发展的最大范围。 居民和企业为不断享受集聚所带来的效用满足，就需要公共资源( 包括有形 资源如公共基础设施等和无形资源如城市的软环境如制度、品牌等) 作为专用性 资产供城市居民和企业共同使用，增加在公共资源上的重复交易次数或集中交易 规模，以降低城市内部的市场交易成本，也就相当于增加了城市的收益。 2 3 3 2 委托代理关系 根据委托代理理论，城市政府作为居民和企业的代理人，对整个城市资源体 系进行组织、规划、管理和服务活动，有效地集聚多种资源要素，降低城市内部 交易成本。并不是以赢利为目从事具体经营活动，因而，城市政府为实现代理人 的目标，就向从事城市经营企业9 进行生产经营委托，使城市经营企业成为政府 的下一级代理人，在给予其一定激励如获得利润的条件下，实现委托人的意愿。 通过委托代理关系链的建立，即城市居民和企业作为初始委托人将对公共资源要 素的财产所有权进行综合协调、管理和服务的职能和权利委托给城市政府，并通 过纳税的形式为城市政府提供施行职能所需的费用，城市政府是执行机构，城市 政府又将公共资源要素的具体生产经营权委托给从事城市经营的企业，从而形成 经营城市的治理结构形式。 从以上分析来看，城市政府和城市经营企业承担了两个不同层次的主体角 色。城市政府为满足委托人的效用收益，其所需要的激励是由于城市内部相对交 易成本的降低而获得委托人的支持和认同，根本上侧重于社会效益而