（公共管理专业论文）预算执行审计发现的违规行为分析.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 预算执行审计是审计机关对政府预算执行的真实、合法和效益进行的审计监 督。我国从1 9 9 5 年开始实施预算执行审计，从审计结果看，我国的预算执行还存 在着大量的违规行为。本文中，笔者结合工作实际，对这些违规行为产生的背景、 表现形式、原因和解决措旖进行了分析和思考。 首先，本文论述了新中国建立5 0 多年来，我国从“高度集中”的财政管理体 制到目前的“分税制”财政管理体制的发展变化，以了解违规行为产生的背景。 其次，通过所收集的近几年国家审计署、山东省审计厅和潍坊市审计局的预算执 行审计报告和其他相关资料，对预算执行审计发现的违规行为进行了汇总、归类， 并阐述了违规行为违反的法规、表现形式和一些典型事例。第三、从我国有关的 体制、法规、监督、责任等方面对违规行为产生的原因进行分析。一是政府事权 划分和转移支付制度存在的问题是地方政府产生违规现象的重要原因。二是预算 编制和财政资金支出管理存在的问题为部门单位违规提供了可能。三是财政监督 体系存在的问题减轻了违规单位的监督压力。四是违规成本存在的问题减轻了违 规单位和个人的责任压力。第四、针对存在的问题，提出当前减少预算执行中违 规行为的对策。一是合理划分政府事权，保证政府财权。二是改进预算编制，强 化预算支出管理。三是完善财政监督体系。四是明确违规责任，加大处理处罚力 度。 关键词：预算执行审计违规行为分析 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t b u d g e ti m p l e m e n t a t i o na u d i ti st h es u p e r v i s i o na b o u tr e a l i t y , l e g a l i t ya n db e n e f i t o ft h eg o v e r n m e n tb u d g e ti m p l e m e n t a t i o n o u rc o u n t r y sb u d g e ti m p l e m e n t a t i o na u d i t h a sb e g u ns i n c e19 9 5 ，a c c o r d i n gt ot h er e s u n t h e r ea r em a n y i l l e g a la n di r r e g u l a ra c t s i no u rb u d g e ti m p l e m e n t a t i o n i nt h i st h e s i s ，c o m b i n i n gt h er e a l i t yo fw o r k ，a u t h o r a n a l y s ea n dc o n s i d e rt h eb a c k d r o p ，f o r mo fe x p r e s s i o n ，c a u s ea n dc o u n t e r m e a s u r eo f t h o s ei l l e g a la n d i r r e g u l a ra c t s f i r s t ，t h i st h e s i sd i s c u s so u rf i n a n c ea d m i n i s t r a n ts y s t e m sd e v e l o p m e n tf r o m “h i 曲 c e n t r a l i z a t i o n ”t o s y s t e mo f t a xa l l o c a t i o n ”t ok n o wt h eb a c k d r o po ft h o s ei l e g a la n d i r r e g u l a ra c t s s e c o n d ，a c c o r d i n g t ot h eb u d g e ti m p l e m e n t a t i o na u d i t r e p o r to f n a t i o n a l a u d i to f f i c eo f c h i n a 、s h a n d o n gp r o v i n c i a la u d i to f f i c ea n dw e i f a n gc i t ya u d i tb u r e a u ， a u t h o rg a t h e ra n dc l a s s i f yi l l e g a la n di r r e g u l a ra c t sa n dd i s c u s sr u l ea n dl a w ，f o r mo f e x p r e s s i o na n dr e p r e s e n t a t i v ee x a m p l e sa b o u tt h o s ep r o b l e m s t h i r d ，a u t h o ra n a l y s et h e c a u s eo ft h e i l l e g a l a n d i r r e g u l a r a c t sf r o mc o r r e l a t i v e s y s t e m ，r u l e a n d l a w , s u p e r v i s i o n a n d r e s p o n s i b i l i t y 1 t h ep r o b l e m o f g o v e r n m e n t sa u t h o r i t y c o m p a r t m e n t a l i z a t i o na n dt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi s t h ei m p o r t a n tc a u s ew h yl o c a l g o v e r n m e n td i s o b e yr u l ea n dl a w 2 t h ep r o b l e mo f c o m p i l a t i o no f b u d g e ta n df i n a n c i a l p a y o u tm a n a g e m e n tc r e a t et h ep o s s i b i l i t yt h a td e p a r t m e n td i s o b e yr u l ea n dl a w 3 t h e p r o b l e m o ff i n a n c e s u p e r v i s i o ns y s t e m d e c r e a s et h e s u p e r v i s o r yp r e s s o f d e p a r t m e n t 4 t h ep r o b l e mo f c o s ti nv i o l a t i o no fr u l e sa n dr e g u l a t i o n sd e c r e a s et h e r e s p o n s i b l ep r e s so fd e p a r t m e n ta n di n d i v i d u a l f o r t h ，a i m i n ga ta b o v ep r o b l e m s ，a u t h o r m a k ec o u n t e r m e a s u r et od e c r e a s et h e i r r e g u l a r i t y i n b u d g e ti m p l e m e n t a t i o n 1 c o m p a r t m e n t a l i z i n gg o v e r n m e n t s a u t h o r i t y a n d p l e d g i n gg o v e r n m e n t s w e a l t h 2 i m p r o v i n go nc o m p i l a t i o no fb u d g e ti n r e a s o na n ds t r e n g t h e n i n gf i n a n c i a lp a y o u t m a n a g e m e n t 3 c o n s u m m a t i n g f i n a n c e s u p e r v i s i o ns y s t e m 4 d e f i n i n gi l l e g a l a n d i r r e g u l a rr e s p o n s i b i l i t ya n ds t r e n g t h e n i n gp o w e r o fd i s p o s a la n d p u n i s h m e n t k e y w o r d s ：b u d g e ti m p l e m e n t a t i o na u d i t ，i l l e g a la n d i r r e g u l a ra c t s ，a n a l y s i s l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：纠喃 日期：w 弘年￥月西曰 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：剃喃 日期：蝣月巧日 指导教师签名： 议 日期：烈年弋月妒 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 预算执行审计是审计机关对政府预算执行情况的真实、合法和效益进行的审 计监督，它有狭义和广义之分，狭义是指审计机关对本级预算执行情况的审计监 督；广义是指审计机关根据审计法规定的向人大常委会提交预算执行和其他 财政收支的审计工作报告的要求，不仅对本级预算执行情况，还对预算外收支和 下级政府预算执行情况和决算进行的审计虢督，本文所指是广义的预算执行审计。 1 9 9 5 年以前。我国的预算执行一直缺乏有效的外部监督，人大每年听取和批准财 政部门所作的预算草案和决算报告，但无法对预算执行过程进行监督。审计机关 只能对下级政府的预算执行进行监督，而由于各方面条件的限制，只能实行“三 年轮”的办法，从而产生了监督盲区。1 9 9 5 年预算法和审计法的实施， 明确了人大和审计机关对本级预算执行的监督权力。预算法第六十六条规定“全 国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地 方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、 民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督”。审计法第十七条规定 “审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，地方各 级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机 关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督”。从实际情况来看，由于人大缺 乏相应的专业人员，各级、各地预算执行的监督主要是由审计部门完成，并每年 代表政府向人大作预算执行审计的工作报告。根据预算执行审计的结果，我国的 预算执行还存在相当多的违规行为。1 9 9 8 至2 0 0 0 年三年间，国家审计署通过对中 央部门的预算执行审计，发现违法违纪问题金额3 1 5 6 4 亿元。1 9 9 6 至2 0 0 0 年五 年间，全国各级审计机关通过预算执行审计，共查出大案要案3 2 1 件，审计处理 后，增加财政收入8 1 8 亿元，减少财政支出5 5 7 亿元，挽回各项损失共2 3 4 4 亿 元m 。而这些违规行为的产生不是偶然或单纯的，而有其历史、现实等多方面原因。 华中科技大学硕士学位论文 2 我国财政管理体制的发展 财政管理体制是确定各级政府之间财政分配关系的根本制度，其核心是各级 政府的自主独立程度以及集权和分权的关系。要正确认识预算执行审计中发现的 违规行为，则必须要了解这些行为存在的背景，掌握我国财政管理体制的发展变 化，从历史的、发展的角度来进行分析。总体上说，新中国成立5 0 多年来，为适 应发展变化的社会、经济形势，财政管理体制经过了多次的调整，大体分为三个 阶段。 2 1 建国以后到1 9 7 8 年：高度集中的管理体制 这一时期的财政管理体制与政治体制和行政管理制度相适应，采取了中央商 度集中的管理办法，虽有过几次调整，但中央管的过多过死的状况没有发生根本 改变。总的来看，这一时期的财政管理体制经过了以下7 次调整：第一次，建国之 初，为稳定社会、安定物价、改变长期革命战争中财经工作分散管理的局面，实 行“统收统支”的管理体制，财政收入全部上交中央、财政支出由中央统一分配。 第二次，1 9 5 4 年前后，实行“划分收支、分级管理”管理体制。即将收入分类分 成，财政收入划为中央、地方的固定收入与固定比例分成收入和中央调剂收入： 支出按隶属关系列预算、地方预算每年由中央核定。第三次，1 9 5 8 年，为改革中 央过度集中状况，实行了“以收定支，五年不变”的管理体制，规定地方可在五 年内，按照收入情况自行安排支出。但由于太跃进的影响，这一体制只执行了 年，1 9 5 9 年开始实行“总额分成，一年一变”的管理体制。第四次，1 9 6 1 年， 又实行集中统一的管理体制，重新将财权向中央集中，扩大中央固定收入，基建 支出全归中央专案拨款。这一体制在1 9 6 5 年之后，做过一些旨在“调动地方积极 性”的小改进，除了在“文革”动乱的非常时期( 1 9 6 8 年) 暂时实行“收支两条线” ( 即收入全部上缴，支出由中央分配) 外，一直执行到1 9 7 0 年。第五次，1 9 7 1 年， 实行“收支包干”的财政管理体制，扩大地方财政的收支范围，按核定的绝对数 华中科技大学硕士学位论文 包干，超收全部留归地方。第六次，1 9 7 4 年，由于经济受“文革”严重的破坏， 改行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的体制。第 七次，1 9 7 6 年，为解决固定比例留成体制收支不挂钩、不能体现地方财政权责关 系的问题，再次实行“收支挂钩、总额分成，一年一变”的财政管理体制。 2 21 9 8 0 到1 9 9 4 年：分级包干管理体制 1 9 7 8 年1 2 月召开的党的十一届三中全会。提出要把工作重点转移到社会主义 现代化建设上，改革权力过于集中的管理体制，与此相适应，我国的财政管理体 制从1 9 8 0 年至1 9 9 4 年作了三次重大的改革和调整。 划分收支，分级包干。为了扩大地方财权，调动地方积极性，1 9 8 0 年2 月， 国务院颁发了关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定，按 行政隶属关系明确划分中央与地方的收支范围。“划分收支”是指凡是划给地方的 收入，由地方自主支配；凡是地方负责的支出，由地方自行安排，中央不再进行干预。 “分级包干”是指地方财政收支范围、上解数额( 或者上级比例) 、补助数额确定以 后，由地方包干使用，收支有余不上缴，收支不足者不补助。 划分税种、核定收支、分级包干。1 9 8 5 年，在第二步利改税基础上，将“划 分收支、分级包干”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，这次调 整的要点是收入划分的形式以税收划分代替了收入分类分成。主要内容包括收入 按照第二步“利改税”设置的税种划分各级政府的收入范围，分为中央税、地方 税和共享税；支出仍按行政隶属关系划分，并接收支范围核定收入任务，凡地方固定 收入小于支出的，从共享收入中确定一个分成比例实行共享，凡地方固定收入和 共享收入全部留给地方仍不足抵补支出的，由中央定额补助。 财政大包干。“划分税种、核定收支、分级包干”扩大了地方的财权，但也产 生一个问题，即“鞭打快牛”，收入多的地区，留成比例小，上解比例大；而收入少的 地区眉成比例大，上解比例小。从而导致地方“藏富于民”、“藏富于企业”。受此 影响，从1 9 8 6 年起，财政收入出现了滑坡。为制止这种现象， 1 9 8 8 年7 月，国务 3 华中科技大学硕士学位论文 院发布了关于地方实行财政包干办法的决定，从1 9 8 8 年开始实行。根据各地区 的具体情况，推行定额包干制度，并采取了六种包干形式，即：收入递增包干、总额 分成包干、总额分成加增长分成包干、上解额递增包干、定额上解包干和定额补 助包干。 财政管理体制的这三次重大调整，相较于原有体制有了实质性的突破，初步 明确了中央与地方政府的事权和职权范围，使地方政府初步成为责、权、利相结 合的预算管理主体，在收入划分上首次以税种确定收入范围，为以后分税制提供 了理论基础和实践经验。然而，分级包干体制在运行过程中也暴露出了一些弊端： 地方收支数仍由中央统一确定，地方预算还不具备完全预算权：在收支分配上存 在向分权倾斜的内在趋势，由于地方利益和地方保护主义，地区封锁和地区割据 加剧，出现了大量的地方重复建设；财政收入占国民收入比重和中央财政收入占 整个财政收入比重不断下降，致使财政的宏观调控能力大大削弱。 2 31 9 9 4 年以后：分税制管理体制 9 0 年代以后，我国的经济体制改革加大了改革力度，1 9 9 3 年1 1 月1 4 目，中 共中央作出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，并提出财税改革 的重点之一就是把现行地方财政包干制改为在合理划分为中央与地方事权基础上 的分税制，建立中央税收和遍方税收体系。根据这一精神，为进一步调整和理顺中 央与地方的财政分配关系，充分发挥财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力， 国务院在1 9 9 3 年1 2 月发布了关于实行分税制财政管理体制的决定，决定从1 9 9 4 年1 月1 日起改革分级包干体制，对省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税 制财政管理体制。分税制财政管理体制的主要内容是： 中央与地方的事权和支出划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国 家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需 的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关 运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 4 华中科技大学硕士学位论文 中央与地方的收入划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与 地方的收入。中央固定收入主要有：关税、海关代征消费税、中央企业所得税、地 方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总 公司等部门集中交纳的收入、中央企业上缴利润、外贸企业出口退税等：地方固定 收入有：营业税、地方企业所得税、地方企业上缴利润、个人所得税，城镇土地使 用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花 税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产税和赠与税、士地增值税、国 有土地有偿使用收入等；共享税有：增值税、资源税、证券交易税、其中增值税中央 分成7 5 。地方分2 5 ，资源税则按不同的资源品种划分分成比例，海洋石油资 源税作为中央财政收入，其他资源税作为地方收入，证券交易印花税各得5 0 ( 随 后证券交易印花税又改为中央得8 8 ，地方财政得1 2 9 。此外，2 0 0 1 年，为消除 按企业隶属关系划分中央和地方所得税助长重复建设和地区封锁，妨碍市场公平 竞争和形成全国统一市场的弊端，加强对中西部地区的转移支付，国务院制定了 所得税收入分享改革方案，规定除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税 和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享，以2 0 0 1 年地方实际的所得税收入 基数，实施增量分成。2 0 0 2 年所得税收入中央分享5 0 ，地方分享5 0 ；2 0 0 3 年所得税收入中央分享6 0 ，地方分享4 0 ：2 0 0 3 年以后年份的分享比例根据实 际收入情况再行考虑。 为保证地方在分税制之后可以得到1 9 9 3 年的利益，按照1 9 9 3 年的实际收入 以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1 9 9 3 年中央从地方净上划的收入数 额。1 9 9 3 年中央净上划收入全额返还地方，保证地方现有既得财力，并以此作为 以后中央对地方税收返还基数。1 9 9 4 年后，税收返还额在1 9 9 3 年的基础上逐年递 增，递增率按本地区增值税和消费税的增长率的l ：o 3 系数确定。若1 9 9 4 年以后 上划中央收入达不到1 9 9 3 年的基数，则相应扣减税收返还数额。 分税制改革，转变了中央与地方之间的收入分配机制，进一步明确了中央与 地方政府的事权划分和各级政府的职责范围，中央和地方有了比较稳定的财权和 财力，调动了中央和地方的两个积极性，而且比较充分地体现了市场经济条件下 5 华中科技大学硕士学位论文 中央政府与地方政府之间的财政分配关系和分配模式。但也应当看到，我国的分 税制财政管理体制尚存在定问题，在支出职责划分和财权配套等方面，还需进 一步改革和完善。 2 4 预算外资金管理体制 在我国财政资金体系中，除纳入预算内的资金之外，还有一部分较为重要的 财政性资金，就是预算外资金。预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体 为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提 取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金1 2 】。从资金构成看，预算外 资金的构成在1 9 9 3 年以前包括三部分：一是地方财政部门管理的预算外资金，主要 包括按照国家规定收取的农业税附加、城镇公用事业附加等各项收入和集中的一 部分企事业收入；二是行政事业单位管理的预算外资金，主要包括国家规定收取的 行政事业收费和有偿服务收入；三是国营企业及其主管部门管理的预算外资金，主 要包括国营企业按规定提取留用的更新改造基金、大修理基金和企业利润留用等 各项专项资金，以及企业主管部门按一定比例集中所属企业的专项资金。1 9 9 3 年后， 随着改革的深化和企业会计准则、企业财务通则的实施，企业税后乖j 润不再 划分为各项专用基金，预算外资金不再包括企业各项基金。从资金规模看，建国以 后，预算外资金的增长呈逐步扩大的趋势，1 9 5 2 年为1 3 6 亿元，相当于预算内收 入的7 8 ，1 _ 9 9 2 年则达到3 8 5 4 9 2 亿元，相当于预算内收入的9 7 7 。1 9 9 3 年，国有 企业及主管部门的预算外资金不再纳入预算外资金管理后，当年仅为1 4 3 2 5 4 亿 元，相当于预算内收入的3 0 3 ，而到了1 9 9 5 年又超过3 0 0 0 亿元口】。目前，有的地 方预算外资金已经达到与预算内相当的水平，成为名符其实的第二预算。在资金 管理方面，由于长期以来预算外资金实行的是所有权、使用权归部门或单位所有 的“两权不变”的管理模式，导致许多政府、部门将预算外资金看作是自有资金。 1 9 9 6 年国务院制定了关于加强预算外管理的决定，明确规定，预算外资金是国 家财政资金，要上缴财政专户，实行收支两条线管理。预算外资金才逐步纳入了 财政管理。 6 华中科技大学硕士学位论文 3 预算执行审计发现的违规行为 通过所收集的近几年来中央预算执行审计工作报告和笔者所在的山东省和潍 坊市的预算执行审计工作报告以及一些其他审计资料，预算执行审计中存在的违 规行为可分为以下几类： 3 1 预算收入存在的违规行为 预算法规定，我国预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产 收益、专项收入和其他收入，主要由税务、海关、财政等部门负责征收：预算收 入征收部门必须依照法律、行政法规的规定，及时足额地征收应征的预算收入。 但在实际执行过程中，却存在着相当多问题，主要表现在以下六个方面： 3 1 1 虚增财政收入 一些地方政府，特别是财政困难的县级政府，以及一些收入征收部门，为了 完成收入任务，采取种种手段虚增财政收入。如2 0 0 2 年，审计署组织对中西部1 0 个省、市的4 9 个县( 市) 财政收支状况进行了审计调查，发现有4 5 个虚增预算 收入，金额达6 ，7 4 亿元，占当年预算收入的1 6 t 4 。虚增财政收入的方法主要有 以下两种：一是征收“过头”税。如，有的地方政府对企业实行“包税”，年初根 据全年财税任务分配下达的指令计划，不管企业当年有无税源都必须完成上缴税 收任务，结果往往寅吃卯粮收取“过头”税；征收部门为完成当年收入任务，在 企业已缴足税款的情况下，要求企业预缴下年度税款来增加当年税收。二是空转 收入，如，征收部门不管企业经济效益如何，对企业下达年度所得税收缴计划， 年终在企业筹措资金上交所得税的同时，再由财政采取虚列支出，以“挖潜改造” 等名义返给企业。 华中科技大学硕士学位论文 3 1 ，2 延压财政收入 主要是一些征收部门在已完成当年任务的情况下，为降低下一年的收入计划， 减少下一年的收入压力，采用过渡户、延迟申报等方式将当年应征的收入延压到 下一年入库。如山东审计机关在2 0 0 1 年预算执行审计中发现有5 4 个市县通过开 设各种账户等方式延压税款1 _ 8 1 亿元【”。在2 0 0 2 年的审计中又发现有3 7 个市县利 用税收过渡户、经费账户等延压税款6 4 6 1 万元嗍。 3 1 3 部分收入未纳入预算 此类行为的表现形式主要有两种：一是采用抵顶的方式，使一些预算收入游 离于预算管理之外。如2 0 0 0 年，财政部将应收回的储备粮轮换费用结余和其他专 项收入1 1 7 亿元，直接留给中国储备粮管理总公司，作为流动资金和开办费，没 有在当年预算中予以反映1 7 】；2 0 0 1 年，财政部将应从山西、安徽等5 省结算收缴的 专储粮救灾差价收入1 0 9 亿元，直接抵顶了应拨付的专储粮利息费用补贴，也未 在预算中反映1 8 】。二是一些非税收入未纳入预算。为加强对财政性资金的管理，1 9 9 3 年财政部制定了关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定，逐步将行 政性收费和罚没收入纳入预算管理，此后，财政部又在1 9 9 4 年、2 0 0 0 年、2 0 0 3 年相继出台了有关通知，将部分行政性收费和政府性基金纳入预算管理。但从预 算执行审计结果看，在实际运行中，一些地方或部门受利益驱动等因素，没有将 应纳入预算的非税收入纳入预算管理。如山东省预算执行审计发现，2 0 0 0 年财政 部门仍将纳入预算的行政性收费和罚没收入4 4 7 亿元实行列收列支，未作为可用 财力安排【9 1 ；2 0 0 1 年发现一些部门应缴未缴非税收入达3 5 亿元口i 。 3 1 4 收入混库 我国分税制财政体制明确划分了中央、地方以及共享收入，各省市也根据各 自特点，对各级收入作了规定。但从执行情况看，还较为普遍地存在着收入混库 现象，而且主要是下级挤占上级收入，通过改变税种、违规调库等方法将应缴入 上级国库的收入缴入下级国库，增加下级财政收入。1 9 9 8 、1 9 9 9 、2 0 0 1 年的山东 8 华中科技大学硕士学位论文 省预算执行审计都发现了此类行为，涉及的金额为4 1 0 0 多万元1 【l - 1 f ”。 3 1 5 地方政府违规减免税 中华人民共和国税收征管法明确规定“税收的开征、停征以及减税、免 税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制 定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规 定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。”由于法律和 行政法规只能由全国人大及国务院通过或制定，因此，地方各级政府无权作出减 免税的决定。但一些地方政府为了自身利益和招商引资，出台了一些有关减免税的 政策，影响了税收法规的正常运行。山东省1 9 9 8 年预算执行审计发现地方政府违 规制定减、兔、缓税费政策达6 0 条1 ，2 0 0 0 年又发现涉及这类阀题的文件2 6 个， 政策5 1 条【9 1 。 3 1 6 虚开增值税发票 我国增值税条例规定：“纳税人销售货物或者应税劳务，应当向购买方开 具增值税专用发票”但一些地方和国税部门为了增加收入，擅自制定税收优惠政 策，导致一些部门和单位在没有实际发生业务的情况下，虚开增值税发票，造成 国家税款的流失。如1 9 9 9 年审计署审计1 2 个省的国税系统时，就发现了一些国 税部门知法犯法，参与虚开增值税发票 1 2 1 ；2 0 0 0 年中央预算执行审计又发现某市 利用国家给予的优惠政策，擅自决定对该市经济技术开发区内企业缴纳的税款， 按不同比例以“财政补助”名义返还企业，导致开发区以外的一些企业为获取“财 政补助”，在开发区设立“开票公司”，虚开增值税发票，据对广东、福建3 家公 司在该开发区注册成立的7 户企业抽查，共虚增开发区增值税收入4 5 9 亿元，为 此，该市财政局从中套取中央财政返还1 4 8 亿元，企业也非法获取“财政补助” 2 4 4 亿元p 1 。 9 华中科技大学硕士学位论文 3 2 预算支出存在的违规行为 我国预算支出包括经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发 展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出和其他支出6 大类。预算 法规定，财政部门应及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理 和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。从预算执行审计 结果看，预算支出还存在相当多的问题，主要有以下几方面： 3 2 1 支出超预算 支出超预算主要分为两类。一是地方政府赤字。预算法第二十八条规定， 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。但由于种种原因， 地方财政出现赤字却屡见不鲜。2 0 0 2 年，审计署组织对中西部1 0 个省、市的4 9 个县( 市) 财政收支状况调查发现，2 0 0 1 年底4 9 个县( 市) 决算反映赤字为7 | 2 亿元，实际赤字为1 7 8 亿元 4 1 。二是部门单位经费超支。从所收集预算执行审计报 告看，这个问题在中央、省、市三级预算部门单位中都存在，报告中所涉及的超 支金额近1 0 亿元。主要的表现方式是支出挂帐和填写虚假报表。 3 2 2 虚列支出 虚列支出主要分两类。一是财政部门虚列支出。主要是财政部门为完成收入 任务或支出预算，通过“企业挖潜改造支出”等名义虚列支出或是挂往来帐虚列 支出。二是预算执行部门单位虚列支出，主要是这些单位为完成支出预算或减少 年终结余而虚列支出，如2 0 0 2 年山东省预算执行审计就发现有1 0 个部门和1 8 个 单位虚列支出、隐瞒结余达6 4 7 4 3 2 万元【6 | 。 3 2 3 预算拨款不及时，影响资金的使用 按资金拨付部门主要分为两类：一是财政部门拨款不及时，如审计署在审计 1 7 个省区市1 9 9 9 年至2 0 0 1 年6 月退耕还林试点工作资金时，发现有5 个省区省 级财政滞留粮食补助资金3 1 亿元，占应拨付的7 6 5 。【8 】此外，还普遍存在的一 个现象就是财政部门对一些已列入预算的支出项目押款不拨，到年底为完成支出 1 0 华中科技大学硕士学位论文 预算，集中拨付，使资金使用部门无法完成当年的项目支出，失去了预算的严肃 性。二是部门单位拨款不及时。一些部门单位为了自身利益，对应向下拨付的资 金是能拖就拖，能不拨就不拨。这个问题在地方部门单位尤为突出，潍坊市2 0 0 0 至2 0 0 2 年预算执行审计中都发现了这个问题，涉及的未及时拨付的款项为1 8 0 0 多万元。 3 。2 4 支出存在损失浪费 预算法规定各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针， 各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。但通过预算执行审计发现， 各种损失浪费现象仍大量存在。一是投入大量资金兴建楼堂馆所造成损失浪费。 如，2 0 0 0 年中央预算执行审计发现人行原太原市分行未经批准擅自兴建宾馆结构 的银鹰大厦，后由于建设资金缺1 ：3 较大被迫停工搁置，累计拖欠贷款和拆借资金 本息8 4 5 8 万元，造成损失3 0 0 0 多万元 7 1 。二是违规借出资金造成损失浪费。如， 2 0 0 0 年中央预算执行审计发现某部所属中小学幼儿教师奖励基金会违规将教师奖 励基金3 5 0 0 万元借给5 户私营企业，大都难以收回，将4 8 5 0 万元委托某私营企 业法定代表人炒股，其中1 4 0 0 万元未能追回，形成了巨大损失f 7 1 。三是项目决策 失误造成损失浪费。如2 0 0 1 年中央预算执行审计中发现铁道部1 9 9 5 年从加拿大 和西班牙采购钢轨8 4 6 万吨，因质量不合格在铺轨过程中发生断裂，造成直接经 济损失8 7 0 3 万元 8 1 。四是管理不善造成损失浪费。如2 0 0 2 年中央预算执行审计中 发现9 个省总投资额为5 8 4 1 亿元的3 7 个污水处理项目中，有1 5 个项目未按计划 完工或开工，1 6 个已完工项目中有7 个达不到设计要求，造成设备闲置，项目整 体效益难以发挥【“。 3 3 预算管理存在的违规行为 我国预算法对预算的编制、批准、执行等各个阶段都有相应的规定，但 从预算执行审计情况看，一些财政部门和预算执行单位在对预算的管理方面仍存 在一些问题。 1 l 华中科技大学硕士学位论文 3 3 ，1 预算编制方面 预算法对预算的编制给出了较为明确的规定，但由于编制时间、编制方 法等各方面原因，我国的预算编制总体来说仍然较粗。根据预算执行审计结果， 预算编制方面的违规行为主要存在于部门单位。财政部制定的行政单位预算管 理的若干规定中规定，行政事业单位的支出预算要具体到有关项目，但许多部 门单位没有傲到这一点，如，国家林业局2 0 0 1 年林业事业费预算编制中有7 8 8 没有细化到具体项目1 8 1 。2 0 0 2 年中央预算执行审计的6 0 个部门单位中，有2 3 个部 门未按规定细化预算或预算编制不完整1 4 1 。 3 3 2 预算批复方面 预算法第四十二条规定“各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本 级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位 批复预算。”但从实际执行来看，存在财政和部门单位不及时批复预算的现象。山 东省1 9 9 9 年在规定期限内批复的部门预算仅占2 0 2 t “1 ；2 0 0 2 年财政部、原国 家计委等部门在年初安排预算时，就有部分资金没有批复落实到具体部门和项目 忆 3 3 3 预算调整方面 预算法第五十七条规定，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目 执行，不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须报经批准。但有些部门 在实际支出时违反这一规定，擅自调整资金用途。如2 0 0 1 年中央预算执行审计发 现林业部在批复所属单位林业事业费预算时随意性较大，擅自调整8 9 7 9 万元，占 1 9 n ：2 0 0 2 年审计的国务院6 0 多个部门单位中有1 2 个擅自调整预算项目及金 额1 ”。 3 3 4 转移支付方面 我国1 9 9 4 年实行分税制财政管理体制后，逐步建立了过渡性的转移支付制度， 1 2 华中科技大学硕士学位论文 包括税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补 助六种形式，从实际运行来看，转移支付主要是上级财政对下级财政的支付。近 几年来，转移支付存在的问题逐渐得到重视，审计署在近两年的预算执行审计工 作报告中都专门提到了这方面的问题，而且主要是针对管理方面，如对2 0 0 1 年的 转移支付提出了项目单位过多，资金使用分散，改变资金投向，资金分配搞平均 等问题| 8 ，1 2 0 0 2 年又提出了项目重复设置，存在多头审批，资金分配超范围、向本 部门倾斜和与实际脱节等问题【4 】。 3 4 财政专项资金存在的违规行为 财政专项资金是国家为特定的目的而指明特定用途的财政资金。我国的专项 资金大致分为两大类：第类是财政专项拨款。即财政部门将专项资金拨给下级 财政或本级部门单位，由下级财政或本级部门单位按照规定的用途使用。第二类 是专项借款。主要包括国债资金和专项贷款。专项资金审计是审计机关预算执行 审计的一个重点，每年从中央到县，都会根据统一安排或各自需要，对某些专项 资金的来源、使用和管理情况进行专门审计，在审计报告中也会作专门的阐述。 从所收集的审计资料看，专项资金涉及到的违规行为主要有两类： 3 4 1 挪用专项资金 专项资金是有专门用途的资金，不能由资金掌握部门自由使用。但在实际运 行中，许多部门单位仍将专项资金视做自有资金，特别是对于比较灵活的专项资 金，如一些科技资金等，需要由下级申请来决定资金的使用，使一些部门单位热 衷于向上“跑”资金，而对于“跑”到手的资金自然倾向于按照自己意愿使用。 因此，在专项资金的使用过程中，挪用成了最普遍的问题，在所收集的中央、省、 市三级审计报告中，几乎每个报告都存在这个问题，如在历年中央预算执行审计 中发现，1 9 9 9 年国债资金、水利建设资金和三峡移民资金挪用6 3 7 2 亿元”“，2 0 0 0 年国债资金和林业资金挪用4 9 亿元【7 i ， 2 0 0 1 年农网改造、退耕还林和铁路建设 基金挪用2 2 2 3 亿元科，2 0 0 2 年国土专项资金、企业基本养老保险基金和民航建设 华中科技大学硕士学位论文 资金挪用7 8 9 亿元【4 】。从挪用资金的用途看，主要是用于了经费、基建及其他支出。 3 4 2 地方配套资金不落实 对于一些地方受益的项目，除由上级专项资金拨款外，地方还应拿出一定比 例的配套资金，以保证项目的顺利完成。但在实际运行中，一些地方仅是热衷于 引进上级资金，而对本级应出的配套资金却迟迟不到位。如审计署1 9 9 7 年组织对 5 9 2 个国定贫困县1 9 9 4 至1 9 9 6 年中央扶贫专项资金审计发现，地方配套资金不落 实达3 9 5 3 亿元”】。 3 5 预算外资金存在的违规行为 1 9 9 6 年国务院制定的关于加强预算外资金管理的决定规定，预算外资金 是国家财政资金。但由于长期以来“两权不变”管理模式的影响，许多政府、部 门仍将预算外资金看作是自有资金，导致资金收入、管理和使用的随意性。预算 外资金存在的违规行为主要有以下几方面。 3 5 1 “三乱”行为 所谓“三乱”，即乱收费、乱罚款、乱摊派。为制止“三乱”行为的产生和泛 滥，近几年来，中央和各地政府出台了一系列的规章制度，加强对行政性收费和 罚款的管理。但一些地方或部门为了自身利益，置有关法规于不顾，巧立名目、 想方设法的乱收费、乱罚款、乱摊派，如，2 0 0 0 年审计署组织审计1 6 个省( 区、 市) 1 9 9 9 年公路建设资金和4 0 个重点公路建设项目时，发现有9 个省( 区、市) 越 权审批设立2 3 项公路建设基金和收费项目，累计征收6 0 9 亿元口】。2 0 0 2 年山东发 现有6 个市共擅自设立城建、教育、交通等方面的收费项目9 2 项，违规收费3 6 7 亿元，6 个市及所辖1 2 个县继续收取已明令取消的1 5 项费用3 2 6 亿元矧。这些“三 乱”行为严重扰乱了社会经济秩序，损害了政府的形象。而且由于这些收入没有 办理收费许可，因此，绝大部分不会纳入预算管理，甚至很多没有纳入财政代管， 可以说是属于预算外的预算外资金，资金来源的不合法和缺乏资金管理使这些资 1 4 华中科技大学硕士学位论文 金在使用上存在着许多问题，从审计结果看，相当一部分资金形成了“小金库， 或被挥霍浪费。 3 5 2 预算外资金未纳入财政管理 为制止预算外资金的收入和使用脱离财政管理和监督而产生乱支滥用现象， 国务院关于加强预算外资金管理的决定规定：“部门和单位的预算外收入必须 上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划 统筹安排，从财政专户拨付，实行收支两条线管理”。但在实际执行中，仍有部分 预算外资金未纳入财政管理，这其中有财政部门的问题，如，2 0 0 2 年中央预算执 行审计中发现，经财政部批准，有些部门对部分预算外收入没有完全实行”收支两 条线”管理，仍采取比例上缴、结余上缴或全部留用的办法，有2 9 个部门未上缴财 政专户资金1 8 5 3 亿元州。也有部门单位的问题，如1 9 9 7 、1 9 9 8 、2 0 0 0 、2 0 0 1 年的 山东省预算执行审计报告中都提出了这一问题，共发现4 6 个部门单位的3 0 5 亿元 预算外资金未纳入财政管理f l t i t ”】【9 】哪。 3 5 3 改变资金用途 预算外资金是为专门目的和用途收取的财政性资金，其支出已经基本固定， 不能随意变更。但在实际运行中，预算外资金改变用途的现象仍然存在。如，山 东省1 9 9 9 年预算执行窜计发现有5 个部门擅自改变用途的预算外资金达2 3 7 亿元 3 6 财务管理存在的违规行为 我国行政、事业单位财务规则要求，单位的财务管理要执行国家有关法律、 法规和财务规章制度，弗如实反映单位的预算执行和财务活动。但从预算执行审 计结果看，许多行政事业单位未严格执行财务规则，还存在一些问题。 1 5 华中科技大学硕士学位论文 3 6 1 小金库 小金库是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入， 未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。小金 库的存在不仅扰乱了经济秩序，而且诱发和滋生了各种腐败现象，为此，国务院 。办公厅1 9 9 5 年专门下文，转发了财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查 “小金库”的意见，在全国范围内对“小金库”进行了清理整顿，小金库的规模 有所减小。但从近几年的预算执行审计情况看，在一些预算执行部门单位内，小 金库现象仍然