（公共管理专业论文）黄冈市政府机关人力资源管理的现状、问题及其对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 尽快实现由传统人事行政管理向公共部门人力资源管理的转变，是我国当前公 共管理领域的一项重大课题。本文以黄冈市为例，对此进行具体的分析研究。 黄冈市政府机关人力资源管理面临的主要问题突出表现在三个方面：一是人力 资源结构不优，整体素质偏低：二是人力资源管理不规范，随意性较大；三是人力 资源使用不合理，利用效率低下。 导致上述问题的原因是多方面的。从历史方面来讲，既有传统人事行政管理观 念的束缚，也有干部队伍庞大、法治传统欠缺的影响。从政治方面来看主要是公 务员制度不健全，管理机制不完善，如职位分类管理制度不落实、用人机制不健全、 竞争激励机制不强、培训厅发机制不完备以及保障机制不完善等。从经济方面来看， 主要是地方财政实力有限，政府机关人力资源管理受到经济条件的制约。从文化方 面来看，主要是组织文化建设滞后。 为此，必须从导致问题的根本原因出发，综合采取各种有针对性的措施，加快 由人事行政管理向人力资源管理的转变。一是更新人力资源管理理念，真萨做到以 人为本。二是进一步完善公务员制度，严格实行职位分类管理，完善选拔任用机制、 竞争激励机制、保障机制和培训丌发机制等。三是深入推进行政机构改革、公共财 政体带4 改革和社会保障制度改革等配套改革，加强政府机关法制建设和组织文化建 设。 关键词：黄冈市政府机关人力资源管理现状问题对策 华中科技大学硕士学位论文 ab s t r a c t a tp r e s e n t i ti sag r e a ts u b j e c tt ot r a n s f o r n lf r o mt r a d i t i o n a l p e r s o n n e l a d m i n i s t r a t i o nt op u b l i ch u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n ta ss o o na sp o s s i b l ei no u rc o u n t r y t h i sa r t i c l et a k e sh u a n g g a n gc i t ya sa ne x a m p l et oc a r r yo u tc o n c r e t ea n a l y s i sa n d r e s e a r c h t h em a i np r o b l e m sf a c e di nh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n to fh u a n g g a n g s g o v e r n m e n to r g a n s l i e si nt h r e ea s p e c t s ：f i r s t l y , t h eh u m a nr e s o u r c e ss t r u c t u r ei sn o t g o o da n dt h ew h o l eq u a l i t yi so nt h el o wl e v e l s e c o n d l y ，h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t i so u to fs t a n d a r da n di ti sc a r r i e do u tm a i n l ya tr a n d o m ；t h i r d l y ，h u m a nr e s o u r c e sa r e u s e du n r e a s o n a b l ya n di t su t i l i z a t i o ne f f i c i e n c yi sl o w t h e r ea r em a n yc a u s e sr e s u l t i n gi nt h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v e i nh i s t o r i c a l a s p e c t ，t h ec a u s e si n c l u d et h er e s t r a i n to ft h et r a d i t i o n a lp e r s o n n e la d m i n i s t r a t i o ni d e a s a n dt h ei n f l u e n c eo fb i gc a d r et e a ma n dd e f i c i e n tl e g a lt r a d i t i o n s ；i np o l i t i c a la s p e c t ，t h e c a u s e sa r ec i v i ls e r v a n t ss y s t e mw h i c hi sn o ts o u n da n dt h em a n a g e m e n tm e c h a n i s m w h i c hi sn o tp e r f e c t ；i ne c o n o m i ca s p e c t ，t h ec a u s e sa r et h el i m i t a t i o no fl o c a lf i n a n c i a l s t r e n g t ha n dt h eh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n to fg o v e r n m e n to r g a n sw h i c hi sr e s t r i c t e d b ye c o n o m i cc o n d i t i o n ；i nc u l t u r a la s p e c t ，t h ec a u s ei st h ep o o rc u l t u r a ls t r u c t u r e t h e r e f o r e ，w em u s ta d o p tv a r i o u sm e a s u r e st of a s t e nt h et r a n s f o r m i n gf r o m p e r s o n n e la d m i n i s t r a t i o nt oh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t f i r s t l y , w es h o u l du p g r a d et h e m a n a g e m e n ti d e a so fh u m a nr e s o u r c e s ，m a k es u r et h a tw ep u tp e o p l ea th ef i r s tp l a c e ； s e c o n d l y , w es h o u l df u r t h e rp e r f e c tt h ec i v i ls e r v a n t ss y s t e m ，s t r i c t l yi m p l e m e n tp o s i t i o n c l a s s i f i c a t i o n m a n a g e m e n t ，a n dd e v e l o ps e l e c t i n g a n d a p p o i n t i n gm e c h a n i s m ， c o m p e t i t i o na n di n s p i r i n gm e c h a n i s m t h i r d l y , w es h o u l dp r o m o t et h e c o o r d i n a t e r e f o r m s ，s u c ha sg o v e r n m e n tm a c h i n e r yr e f o r m ，p u b l i cf i n a n c i a lr e f o r ma n ds o c i a l w e l f a r es y s t e mr e f o r ma n ds t r e n g t h e nt h el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o na n dt h ec u l t u r e c o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n to r g a n s k e yw o r d s ：h u a n g g a n gc i t y , g o v e r n m e n to r g a n s ，h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t c u r r e n ts i t u a t i o n ，p r o b l e m s c o u n t e r m e a s u r e s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及耿得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在义中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学雠文作者签名：陋、僮 日期：矽疗年华月订日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机陶送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阔。本人授权毕中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进? 丁传棠可以采用影印、缩印或扫描复制保存手段 1 f r - 编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授投书。 奉【之属f 不保密回。 【浦庄以e 方框内打“、，”) 引立沦文作者签名：降倦指驯币签名：零讯走 r t 蝴：御f 年瞄月曲同日期：2 啦降v 月玷日 华中科技大学硕士学位论文 引言 实现我国传统人事行政管理向公共部门人力资源管理的转变，提高公共部门入 力资源丌发与管理水平，不仅是落实人j 强国战略的重要举措，也是落实党的十六 届四中全会“加强党的执政能力建设”精神的重要体现。对于公共管理领域的这项 重大课题，国内不少学者从较为宏观的角度，侧重于理论作了分析研究，提出了不 少很有见地的主张和见解，但电存在一些不足：其一是从发展的角度，对我国传统 人事行政管理到公共部门人力资源管理的转变过程进行研究的还不多；其二是从实 践的角度，结合具体的案例对我国公共部门人力资源管理的实践操作进行研究的也 不多。作为一名在黄冈市政府机关工作过多年的公务员，笔者亲眼见证了近年来该 市干部人事管理工作所取得的进展，对其中存在的问题也有着较深的感受，并作了 一些理性思考，形成了一点粗浅的认识。论文选择命题为“黄冈市政府机关人力资 源管理的现状、问题及对策研究”，一是从现状入手，着重分析研究发展转变过程 中面临的问题及其原因：二是以黄冈市的情况为例，侧重分析实践操作层面遇到的 问题，并就此提出一些建议。 笔者认为，我国干部人事管理中存在的主要问题在黄冈市部有比较突出的体 现，如政府机关人力资源整体素质偏低、管理不够规范、利用效率低下等。由于影 响政府机关人力资源管理的因素较为复杂，本文并不是逐一地就上述某个问题作单 独的分折，而足从历史、政治、经济、文化等方面，对上述问题进行综合分析，力 图比较全面、系统地揭示其根本原因。比如，在历史方面，本文指出，由于传统人 事行政管理观念的束缚，导致政府机关对人力资源重使用轻丌发的现象普遍，尊重 人、关心人不够：氏期以来行政机构臃肿、队伍庞大、入口管理不严等历史因素， 则造成了公务员队伍结构不优、整体素质不高；而法制体系不完善、法治精神不强 等因素，则导致长期以来政府机关管理不规范，随意性大，等等。在认真分析导致 问题的内在原因的基础上，本文有针对性地提出了推动黄冈市政府机关人事管理向 公共部门人力资源管理转变的建议，包括更新人力资源管理理念、进一步完善公务 华中科技大学硕士学位论文 品制度、深入推进各项配套改革和建设等。 本课题在研究过程中注重理论与实践相结合，力图从个案分析中总结出一些共 性问题。所运用的研究方法包括文献研究、问卷调查、理论分析法、图表列举法、 比较分析法等。其中特别要作说明的是，为了使本文的分析研究更为全面、客观和 准确，避免仅仅基于个人的主观感性认识进行分析可能导致的判断失误，在丌始论 文写作之前，笔者针对本文所涉及的一些问题在黄冈市各级政府机关公务员中进行 了问卷调查。共制作和发放了3 0 0 份问卷，调查对象涉及市( 地) 级政府饥关公务 员8 0 名，县级政府公务员 4 0 名，乡镇机关公务员8 0 名；共回收有效问卷2 6 9 份 ( 调查问卷及结果见附件2 ) 。通过问卷调查，掌握了一些有价值的资料，为本文的 分析研究起到了重要作用。 华中科技大学硕士学位论文 i 历史发展的必然：由人事行政管理到公共部门人力资源管理 1 1 公共部门人力资源管理的发展历史 人事科学诞生至今已有1 0 0 多年的历史，而人力资源管理的历史却只有3 0 多 年。从人事行政管理到公共部门人力资源管理，经历了一个逐步发展演变的过程。 1 8 世纪工业革命时期，随着资本主义工业大生产的发展，企业劳动人事管理应运而 生，形成了一系列的管理制度和管理方法。此后，英美等国相继把企业劳动人事管 理的制度、方法移植借用到政府机关的文官管理中，发展成为人事行政管理。传统 的人事行政管理把人视为“经济人”，在管理中以事为中心，更多注意的是程序、 方法、表格和步骤等，而较少考虑“人”的因素，对人采取监督与管制为主的管理 手段。 进入2 0 世纪后，特别是第二次世界大战以来，随着政府职能的同渐扩张，传 统的人事行政管理越来越难以适应要求，以监督与管束为主要手段处理人事问题的 管理方式也f 益暴露出诸多不足。如何使每一个政府工作人员的内在潜能得到最充 分的发挥，成为人们关注和研究的重要课题。而2 0 世纪以来社会学、心理学、生 物学、人类学等学科的发展，使人们对“人”的认识与了解大大加深，围绕人性的 分析研究也逐渐深入，除了原来的“经济人”假设外，先后又出现了“社会人”假 设、“自我实现人”假发和“复杂人”假设等理论。随着对人性认识的不断丰富， 人们越束越重视管理中人性的因素，采取管理措施时丌始有意识地考虑人性、尊重 人性，尽可能地满足人性各方面的需求，人本管理理论也不断建立完善起来。在人 本管理理论指导下，人被置于组织中最重要资源的位置，组织的一切管理活动都以 人为中心柬丌展。与此同时，人力资本理论也逐步形成。2 0 世纪中叶，美国经济学 家舒尔茨在吸收前人研究成果的基础上，比较系统地提出了人力资本理论。他认为， 人力资本足经济增氏的主要源泉，经济发展过程中人力资本的投资收益率要高于物 质资本。 正是由r 人本管理思想和人力资本理论的深刻影响，传统人事管理丌始在观 华中科技大学硕士学位论文 念、模式、内容和方法上逐步发生转变，并于上个世纪7 0 年代术、8 0 年代初最终 走向现代人力资源管理。在这一过程中，由于企业面临的竞争更为激烈，其对人力 资源重要性的认以也更早，所以现代人力资源管理理论在企业最早产生并得到应 用，并成为企业在竞争中克敌致胜的关键因素之一。在借鉴吸收企业人力资源管理 的理论成果和成功经验基础上，同时融入公共权力论等观点，公共部门人力资源管 理也得到了发展。这方面特别值得注意的是1 9 7 8 年美国卡特政府对公务员制度所 进行的全面的改革，改革通过了著名的公务员制度改革法，其主要内容包括： 确立功绩制原则：强调公务员工作中的道德素质和品质：改革高级公务员的职位分 类制度；改革公务员人事主管机构，下放人事管理权限；建立联邦文官学院，专门 培训公务员：确认和强化公务员的权限，等等。可以看出，改革明显受到了企业人 力资源管理的影响，吸收了人本管理的思想，管理中对于人性的因素更为重视。此 后，以人为本的管理思想在其他各国的公共部门人事管理中也得到了广泛的应用， 公共部门人力资源管理丌始逐渐取代传统的人事行政管理。 1 2 公共部门人力资源管理的基本内涵及其发展趋势 关于公其部门人力资源管理的概念，不同学者给出了各自的定义。笔者较为认 同刘沂、赵同文的观点，即公共部门人力资源管理就是“各级各类公共部门对其工 作人员进行的分类、聘任、考核、奖惩、工资、保障等r 常管理活动，以及对人力 资源丌发战略的探索，对人才需求的统计预测，对人力资源的结构分析，对优化劳 动组合、调动劳动积极性等问题的研究”。由此可以看出与传统人事行政管理相 比，公共部门人力资源管理的内容大大丰富了，不仅包含前者所具有的录用、考核、 奖惩、工资等内容，还增加了诸如人力资源的预测与规划、人员评析与甄选、人力 资源的丌发培养、人力资源投资收益分析等内容。 随着人本管理思想和人力资本理论等在管理实践中的广泛应用，人们逐渐总结 出了现代人力资源管理的基本原则，主要包括：同素异构原则、能级层序原则、要 素有用原则、互补增值原则、动态适应原则、激励强化原则、公平竞争原则、信息 催化原则、主观能动原则和文化凝聚原则等。”1 上述原则既体现了管理学的一般原 4 华中科技大学硕士学位论文 理，又渗透着人本管理精神，是提高公共部门人力资源管理效能的重要保证。 相对于传统的人事行政管理，公共部门人力资源管理在管理理念和管理模式实 现了全面突破，具有一些全新的特点：一是将人视为组织中最具活力和创造性的要 素，强调以人为本。积极为人创造充分施展j 1 能的条件和机会，使其认同组织目标， 尽可能地做好工作。二是强调人力是资本，丌发人力资源是根本。改变了传统人事 行政管理把人力仅仅视作成本的消极认识，把丌发人的潜能作为根本任务，以图充 分发挥人的作用，创造更大效益。三是强调从组织战略高度柬认识人力资源管理。 不再像传统人事行政那样，仅仅把人力资源管理视作一般事务性工作，而是将其提 高到组织战略决策的高度来对待。四是强调人力资源管理也是生产与效益管理。人 力是主动、积极、有创造性的生产要素，而土地、资本、信息等其他生产要素只有 在人力的加工和利用下 能变成真正有用的财富。五是强凋对人才使用和丌发并 重。与传统人事行政管理对人才只重使用不重丌发的做法不同，公共部i q 人力资源 管理不但充分发挥现有人力资源的爿能，还充分挖掘他们的潜能，具有“全方位拓 潜”的功能。正足由于具有这些新的特点，在公共部门人力资源管理模式下，人力 资源的丌发、利用远比以前更为充分和有效，公共管理水平和管理效能也因此得以 不断提高。因此，公共部i q 人力资源管理取代传统人事行政管理是历史发展的必然。 当今社会，随着知识经济的发展，作为知识的拥有者，人爿的重要地位同益凸 现出柬，而全球经济一体化的发展和世界范围内竞争的加剧，使得各国之间的人爿 争夺战也r 趋激烈。在这种形势下，世界各国的公共部门人力资源管理呈现出一些 新的发展趋势，具体体现在以下几个方面： 一是人力配置的市场化和国际化。把人力资源视为社会第一资源，并通过市场 进行开发和配置，设立新的人力资源流通网络。 二是管理模式的多元化及其相互融合。主要体现在职位分类与品位分类制度交 叉融合、功绩工资制与年功工资制互相补充和通才模式与专j 模式取长补短等方 面。 三足管理方式与企业的接近化。受企业人力资源管理的影响，公共部门也形成 了，具有竞争性的人力资源管理新体制：反过来，以公正、效益为本的公共管理文化， 华中科技大学硕士学位论文 又影响着企业的经营理念与管理哲学。 四是管理观念的人性化。注重塑造有利于人才成长的组织环境，尊重员工在组 织中的主体地位，发展激励、保障、服务和培训等引导性、丌发性的管理功能，注 重满足员工在工作条件、家庭和福利等方面的需求。 五是管理手段的现代化。在西方国家，不仅借助预测方法、定量分析方法和心 理测验方法等来提高人力资源管理的科学性和精确性，还借助信息和网络通讯技 术，建立人力资源管理信息系统，实现人力资源管理的电子化和网络化，在加强人 力资源管理的项目舰划、控制和评估的同时，缩减办公成本，提高工作效率。 六是管理层面的策略化。在管理中采取了许多策略性的措施，如保证人力资源 管理各项制度的公f 化、使工作本身更具有意义和挑战性、采取更有效的激励措施、 建立和谐的人际关系等，以营造良好的工作生活质量，激发公职人员的活动和潜能。 七是管理机制的一体化和配套化。把人j 的选拔、配置、考核激励和培养开 发等统一起来，形成一整套相互衔接、充满活力的动力机制，以便进行更为有效的 管理。 1 3 我国公共部门人力资源管理的发展 1 3 1 改革开放以来干部人事制度改革的基本情况 新中国的干部人事制度是建立在新民主主义革命时期中国共产党的干部管理 工作基础之上的，同时接受了当时苏联的人事管理体制的影响，形成了高度统一的 党管干部的基本格局。这种管理体制下，人事管理权限过分集中，管理方式较为单 一，不利于发挥各级管理干部的积极性，也不利于人，d 的合理流动，干部职务终身 制还导致了干部年龄老化等严重问题。建国以来，我国虽然对干部人事制度进行过 几次调整，但直到改革丌放前，这些问题并未得到有效解决。 党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，我国丌= 始逐步对传统人事管 理制度进行改革。1 9 8 0 年，中共中央组织部发出关于重新颁发( 中共中央管理干 部职务名称表) 的通知，明确了干部管理的有关舰定。1 9 8 4 年，中央组织部和劳 6 华中科技大学硕士学位论文 动人事部丌始组织起草国家机关工作人员法，1 9 8 5 年将起草中的法规改名为国 家行政机关工作人员条例。j 9 8 8 年，我国开始进行公务员制度的实践探索，先后 在国务院一些部门和部分城市试点。1 9 9 3 年，国家公务员暂行条例正式颁靠实 施，这标志着我国干部人事制度特别是政府机关干部人事制度建设进入了一个全新 的时期。国家公务员暂行条例颁布后，公务员制度建设按照“整体推进、突破 重点、分步到位”的思路稳步推进：1 9 9 4 年，考试录用制度建立实施，严把队伍“进 口”；1 9 9 5 年，辞职辞退制度实施，畅通队伍“出口”；1 9 9 6 年，交流轮岗和回避制 度实施，强化内部管理，增强机关活力：1 9 9 7 年，试点竞争上岗及相关制度，为优 秀人才脱颖而出刨造条件；1 9 9 8 年以后，制度完善、创新和提高队伍素质成为重点。 【3 j 经过十二年来的探索实践，目前，国家公务员制度已经在全国范围内基本确立起 来，并进入迸一步完善阶段。 总的来晓，改革丌放以来，我国干部人事制度改革取得了十分显著的成果：一 是确立了新的干部人事工作指导思想和干部“四化”方针，干部队伍的面貌发生了 可喜变化：二是适当下放干部管理权限，使得用人与治事相脱节的现象有所改变； 三是建立了于部离退休制度，废除领导职务终身制，实现了干部队伍新老交替的萨 常化：四是公务员制度逐步建立完善，改变“大一统”的干部人事管理模式，标志着 我国人事分类管理制度的确立和形成，公务员的考试录用、选拔任用、考核、升降、 交流、回避等管理机制基本建立。五是干部人事管理观念和方式发生了很大变化， 人力资源越来越受到重视，公丌、平等、竞争、择优等观念逐步为人们所接受，干 部人事管理开始向科学化、法治化方向发展。 1 3 2 当前面临的主要问题 虽然改革丌放以束我国的干部人事制度改革取得了丰硕成果，但仍然存在一些 较为突出的问题，与现代公共部门人力资源管理的要求相比，还有较大差距。 一是管理理念仍然较为滞后。公共部门虽然丌始认识到人 的重要性，但以人 为本的管理思想和人力资本观念还不强，许多部门并没有真f 把人置于组织中最重 要的位置，缺乏长远看待人力资源管理的战略眼光，对人j 。重使用轻丌发的倾向还 比较明显。 7 华中科技大学硕士学位论文 二是管理机制不完善。在公务员管理方面，虽然颁布了国家公务员暂行条例， 并制定了与条例相配套的1 3 个暂行规定和1 3 个实施办法，但有的制度还不够合理， 有的可操作性不强，还有的不够具体明确，体现现代公共部门人力资源管理基本原 则的管理机制还没有建立起来，尤其突出的是竞争激励机制不强，培训丌发机制不 完善，严重制约了公务员管理水平的提高。其他公共部门的人力资源管理大多是比 照公务员管理进行，也存在类似问题。 三是管理法治化程度不足。一方面是法律体系不完善，如国家公务员暂行条 例立法层次较低，强制性、权威性不强，制约着公务员制度的完善和发展。另一 方面，制度不落实的问题仍然比较严重，人力资源管理容易受主管部门和领导者的 主观意志左右，“人治”色彩较重，管理随意性较大。以公务员考试录用制度的实 施情况为例，按照国家公务员暂行条例规定，国家行政机关录用主任科员以下 非领导职务的国家公务员应实行“儿进必考”，但据统计，2 0 0 i 年至2 0 0 3 年间，全 国新增公务员7 0 万经过考试录用的比例只有6 2 7 ，个别地方甚至违反规定，使 一些素质低劣的人混入党政机关”1 。 四是人力资源整体素质不高。目前，我国公共部门人力资源的整体学历层次不 高，知识结构、年龄结构不尽合理，公务员依法行政的能力有待进一步提高。 1 3 3 加快公共部门人力资源管理发展的必要- 眭 从发展程度来看，目前世界各国的公共部门人力资源管理可以分成三个类型， 即初级型( 反应型) 、转化型( 战术型) 和成熟型( 战略型) 。其基本特征见表i 表l 、公共部门人力资源管理i 的三种类型”1 初级型( 反应型)转化型( 战术型)成熟型( 战略型) 只是一个职能部门能够理解战略的人力资源发挥战略作用的人力资源 没有主动意识只有一种成长途径多种成长的途径 人只是生产成本不仅是成本也是财产对成功的贡献 短期观点仅有一点长期眼光长期观点 以此束分析，我国的公共部门人力资源管理目自u 还处在转化型阶段。虽然现代 人力资源骨理的思想和理念在我固丌始逐渐深入人心，但在公其部门，传统人事行 华中科技大学硕士学位论文 政管理模式的印迹还比较明显，必须认真借鉴和吸收国际经验，加快向公共部门人 力资源管理的转变步伐。 首先，实现这一转变是应对知识经济发展和经济全球化趋势的必然要求。当今 社会，随着知识经济的发展，科学技术已经真正成为第一生产力，人力资源也已经 成为社会的第一资源。而随着经济全球化的发展，世界范围内的竞争r 益加剧，围 绕人才的争夺已经超越国界，各国政府也加入了这一争夺战。f 是在这种背景下， 中共中央、国务院于2 0 0 3 年制定了关于进一步加强人才工作的决定，提出了“人 才强国”战略。作为公共部门，应该带头贯彻落实中央的决定，迸一步搞好公其部 门人力资源的管理、丌发和利用，不断提高公共管理水平和效能，促进和增强中国 企业、中国产品在世界市场的竞争力，以积极应对知识经济和经济全球化提出的挑 战。 第二，实现这一转变是促进我国经济社会和谐发展的重要保障。当前，我国改 革发展已经进入关键时期，社会主义市场经济正处于进一步完善之中，社会利益关 系更为复杂，新情况、新问题层出不穷，新的形势对包括政府在内的公共部门的工 作提出了更高的要求。如果公共部门不注重自身人力资源的丌发与管理，没有形成 一支高素质的人才队伍，就难以满足和适应经济社会发展的要求。只有通过科学合 理的公共部门人力资源管理，凋动每一个公职人员的积极性和创造性，提高公共部 门的办事效率和效益，减少社会生产过程中不必要的阻力，才能有力地促进经济社 会的全面、胁调和健康发展。 第三，实现这一转变是提高党和政府执政能力的重要基础。加强党的执政能力 是党的十六届四中全会作出的重要决定。而“为政之要，唯在得人”，要提高政府 的执政能力，提高公共部门的运转效率和服务水平，最根本的问题在于造就一支高 素质的公共部门人才队伍，为此，必须加强公共部门自身的人力资源管理。2 0 0 0 年， 中共中央印发了深化于部人事制度改革纲要，指出“深化干部人事制度改革， 是建设高素质的干部队伍，培养造就大批优秀人j 。的治本之策。”推进公共部门人 力资源管理，是深化干部人事制度改革的重要内容。通过推进公共部门人力资源管 理，从根本上实现政府管理理念的转变建设法治政府、服务政府、有限政府、透 q 华中科技大学硕士学位论文 明政府、高效政府，j 能真讵地提高执政能力，更好地推动中国特色社会主义现代 化建设事业向前发展。 第四，实现这一转变是引导社会人才资源培养发展方向的现实要求。在现代社 会生活中，公共部门在国家政治、经济、文化等方面的管理、服务功能越来越突出 和重要，政府机关人力资源管理的流程和环节对许多行业和部门具有普遍性、代表 性和指导性的意义。同时，随着社会公共事务范围和内容的迅速扩大，公共部门人 力资源构成的数量、种类、专业也同趋复杂多样，所以，科学合理的公共部门人力 资源管理对全社会人力资源的规划、使用，特别是培训、丌发等起着重要的示范作 用。 综上所述，尽快实现我国传统人事行政管理向公共部门人力资源管理的转变， 已经成为我国公共管理领域中的一个十分重大而紧迫的课题。必须针对现实中存在 的问题，采取切实可行的有效措施，推进公共部门人力资源管理的变革。下文中， 将以黄冈市政府机关人力资源管理为例，对此进行具体的分析研究。这罩需作说明 的是，因笔者对该市政府机关人力资源管理状况的认识相对较深，而对公共企事业 单位的情况则不甚了了，故本文只对该市政府机关、而非整个公共部门的人力资源 管理进行分析研究。 1 0 华中科技大学硕士学位论文 2 黄冈市政府机关人力资源管理现状及其存在的问题 2 1 管理现状 黄冈市位于湖北省东部，版图面积1 7 4 万平方公罩。2 0 0 4 年，全市总人口 7 2 6 3 4 力人，实现g d p 4 3 2 5 亿元，人均g d p 5 9 5 4 元，相当于当年全国平均水平的 5 6 7 ，也相当于全省平均水平的5 6 7 ，是一个经济欠发达的人口大市。 与全国样，改革丌= 放以柬，黄冈市干部人事制度改革也经历了一个渐进的过 程，但进程相对滞后。在上个世纪8 ( ) 年代，按照中央新的干部人事工作指导思想 和干部“四化”方针，黄冈开始适当下放干部管理权限，实行干部离退休制度，废 除领导职务终身制。1 9 9 7 年，在国家公务员暂行条例颁布四年后，全市丌始全 面推行国家公务员制度，并于当年基本完成向公务员管理制度的过渡。经过近八年 来的不断改革完善，目 菏，全市囤家公务员管理体系基本确立，并取得了比较显著 的成果： 一是公务员管理走上制度化轨道。国家公务员暂行条例实旌以来，黄冈市 公务员管理的各项制度逐步建立并不断推广，如考试录用开始成为政府机关录用公 务员的重要方式，干部任j j i f 公示制度、考察制度得到了较好落实。 二是用人机制丌始走向多样化。逐步摆脱了以往由组织任命干部的单一用人方 式，领导干部的公斤选拔、机关内部的竞争上岗制度在一定范围内丌始实行，用人 机制的活力得到增强。 三是新陈代谢机制基本建立。通过实行公务员考试录用制度，规范了“入口”， 以往政府机关无序进人、随意进人的现象得到了有效控制。通过完善离退休制度和 建立公务员辞职辞退制度，疏通了“出口”。 四是公务员队伍规模缩小，素质有所提高。通过机构改革，实施人员分流，全 市公务员队伍规模持续缩小。到2 0 0 2 年底，全市各级政府机关共有公务员2 1 0 6 2 人，比上年减少3 4 1 9 人，精减幅度达【4 。同时，由于“入口”得到规范，新录用 华中科技大学硕士学位论文 公务员素质得到保证，公务员队伍结构也得到优化，整体素质稳步提高。 2 2 存在的主要问题 2 2 1 人力资源结构欠佳，整体素质偏低 一是人员结构不优。截至2 0 0 2 年底，全市政府机关共有公务员2 1 0 6 2 人。从年 龄结构( 具体情况见表2 ) 来看，4 0 岁以上的占4 7 7 ，其中5 0 岁以上的占1 8 6 ， 且县多机关j 0 岁上人员比重反而比市级机关高3 7 个百分点：4 0 岁以下的占5 2 3 ， 其中3 0 岁以下的仅占1 8 8 ，与j o 岁以上的比重相当，而市级机关中3 0 岁以下公 务员比重仅有1 4 j ，比j 0 岁以上的比重还低。由此可见，队伍老化现象比较明显， 在市直一些部门，甚至除了近年新录用的公务员之外，绝大部分干部年龄都在4 0 岁以上，出现了年龄“断层”。从学历层次来看，高学历人才的比重还比较低，大 学本科以上学历的仅2 7 2 6 人，占1 2 9 ；专科学历的9 3 6 3 人，占4 4 5 ：而中专、 高中及其以下学历的有8 9 7 3 人，占4 2 6 。从专业结构看，“万精油”式的干部多， 精通业务的专门人彳i 少，尤其是经济、管理、法律等专业人 + 较少。 表2 、2 0 0 2 年黄冈市公务员年龄结构 合计3 0 岁以r 3 1 岁一4 0 岁4 i 岁一5 ( ) 岁 5 0 岁以上 人数人数比重人数 比重人数比重 人数 比重 全部2 1 0 6 23 9 5 91 8 8 7 0 6 63 3 。6 6 1 2 92 9 1 3 9 0 81 8 6 市级机笑 1 8 1 22 6 21 4 5 6 2 l3 4 3 6 5 43 6i 2 7 51 5 2 县乡机天 1 9 2 5 03 6 9 71 9 2 6 4 4 5 3 3 5 5 4 7 5 2 8 4 3 6 3 31 8 9 二是整体知识水平不高。长期以来，全市政府机关公务员接受知识培训较少， 导致知识更新较慢，知识结构老化。具体表现是：对从事行政管理工作应该掌握的 基本知以，特别是现代公共管理知识、社会主义市场经济知识和行政法律知识比较 匮乏，难以适应现代政府公共管理的需要。据笔者对市、县、乡三级政府机关的2 6 9 名公务员所进行的问眷调查显示，公务员中认为自己缺乏“市场经济知识”的占 5 2 8 ( 14 2 人) ，缺乏“有关行政法律知识”的占4 8 7 ( 1 ：1 1 人) ，缺乏“现代公共 华中科技大学硕士学位论文 管理知识”和“人力资源开发的相关知识”的占6 2 5 ( 1 6 8 人) ，缺少“外语知识” 的则高达7 9 9 ( 2 1 5 人) 。在机关中，有的公务员对一些基本的常识( 比如g d p 的 含义) 也不了解；一些公务员缺少从事本部门工作所需的号业知识，如负责外经贸 工作的不知道w t o 的基本原则，从事财政工作的不懂公共财政理论，影响了工作的 正常丌展。 三是整体能力素质不高。对于领导干部而占，能力素质方面的问题突出表现 在决策水平不高。民主决策意识不强，对科学化的决策手段应用不够，决策时容易 受到来自上级领导、机关单位同事等方面的外界阻力影响；决策方案实施后，对执 行情况跟踪不够，较少采取纠偏措施。对于一般干部而言，能力素质方面的主要问 题是执行能方不强，习惯于被动、机械地按指令行事，对执行中所发现的问题的处 理方式欠妥当，欠缺灵活应对突发事件的能力；服务意识不强，运用电子政务等现 代化办公手段的能力较低工作效率不高；依法行政能力不强，缺乏对相关法律法 规的了解和学习，不依法办事的情况还比较突出。 四足职业道德水准不高。些公务员作为行政权力主体，违背了行政权力的 公共性，利用行政权力进行非公共的活动，实现非公共的利益，行政伦理失范行为较 为普遍。其表现不一而足：有的公务员利用职务上的便利，非法将公共财产据为己 有。随意挥霍，或搞权钱交易，牟取私利：有的在用人上严重违反民主集中制原则， 拉帮结派，任人唯亲，大搞裙带关系，培植亲信，排斥异己；有的脱离群众，不关 心公众利益，失职渎职，玩忽职守；有的一心钻研升官之道，大搞形式主义和政绩 工程，瞒上欺下，虚报浮夸；还有的放松了思想改造，人生观、价值观扭曲，思想 空虚，道德沦丧，生活堕落糜烂。 五是创新意识不足。目前，黄冈市的发展环境还比较封闭，公务员缺少危机 感，迸取精神和动力不足。表现在工作中，就是对长期以来机关单位的传统工作方 式已经习惯，即使有缺陷和问题也熟视无睹，缺乏创新意识，对他人( o n 同事) 的创 新性意见的认同程度也不高。在学习方面，缺乏主动获耿信息和分析研究的意识， 对最新的国内外政治、经济、社会发展动态较少关注，大多数公务员还习惯于依靠 传统方式去了解信息。 华中科技大学硕士学位论文 ；= = = 2 2 5 2 2 2 # = = = 2 2 5 2 2 。2 8 。2 2 5 2 2 2 2 2 2 2 5 2 2 2 。 2 2 2 人力资源管理不规范，随意性较大 一是人力资源管理缺少长远规划。关于机关干部人事工作，组织人事部门每年 都制定有工作计划，但出台的远期规划性文件较少。2 0 0 3 年，市委、市政府制定了 黄冈市人j 素质工程实施方案，对2 0 0 3 - - 2 0 0 8 年的全市人彳工作作了5 年舰划， 提出了指导性意见。但具体到党政机关的人力资源开发和管理工作，没有开展深入 调查研究，仍然没有形成长远规划，所采取的多是一些短期的、即时性的措施，工 作缺少长远目标和整体思路的指引。由此导致的问题是政策缺少连续性，工作思路 常常随着领导的更换而改变。工作重点常常随着领导注意力的转移而转移。在公务 员人j 队伍培养方面，也没有制定统一的计划。 二是管理制度不完善。目前在法律法规层面上，我国已经形成了包括国家 公务员暂行条例和各个单项法规及其实施细则在内的较为健全的公务员制度法规 体系但在具体执行层面上来说，地方政府在执行这些法律法规时，还应该结合实 际情况，对其进一步细化，制定程序严密、规定具体、操作性强的实施办法，从而 与相关法律法规相衔接形成完整、配套的制度体系。近年柬，黄冈市在这方面制定 了一些制度，但还不够完善。如在干部选拔任用方面，2 0 0 2 年出台了黄冈市党政 机关机构改革竞争上岗实施办法，但那只是为推进机构改革而出台的一项具有i 临 时性特点的政策，只在机构改革期间实行没有得到全面推广。些制度在制定时 结合实际不够，导致有关政策不尽合理，如关于后备干部的选拔，规定选拔对象必 须在3 5 岁以下、且具有职前大学本科学历，但全市政府机关符合这一条件的公务员 人数较少，导致选择面太窄，而许多有真j 实学的公务员因文凭的原因却被排除在 选拔范圈之外。奖励实旌办法、考核办法也存在政策规定不科学、不合理的问题。 此外，各项管理制度不配套，没有形成完整的体系。比如关于后备干部的问题，制 定了选拔培养制度，但没有制定如果使用后备干部的制度，导致近年来后备干部“备 丽不用”的现象突出。 三是人力资源管理具有较大的随意性。就全市而言，虽然公务员制度的基本框 架已经确立，管理各个环节的制度乜已经制定，但是制度落实不到位。相对而言， 考试录用、职务任免等方面的程序性规定基本得到落实，但考试录用制度本身的推 华中科技大学硕士学位论文 ；= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 2 2 2 2 2 2 2 2 2 。2 。2 2 2 2 2 2 2 一 广应用不够，领导干部公开选拔和竞争上岗的实施范围较小用人上的不萨之风还 比较严重。 2 2 3 人力资源使用不合理，利用效率低下 一是人力资源配置不科学，苦乐不均现象突出。合理配置人力资源，使得事得 其人，人适其事，这是充分发挥人力资源作用的基础。目前来看，优化人力资源配 置在黄冈市政府系统没有受到足够重视，职位设置不科学和人员配备不合理的问题 较为突出。职位设置的不科学使得人员配备遇到了难题。一方面，有的岗位责任大、 难度高、任务重，所配备的干部差强人意，难以完全达到职责要求，只能勉力为之： 另一方面，许多职位职责很轻、要求不高、任务较少，大部分人去做都力有所余 这些职位所配备的干部同常只需完成少数简单劳动。同时，由于没有严格编制职位 说明书，特别是没有明确规定具体职位的内容、程序、职责及权限，导致各个职位 之间岗位权责不清，工作职责不是到落实职位而落实到某个公务员。由于人力资源 配置不佳，导致政府机关中人浮于事与鞭打快牛现象并存，人j 浪费、苦乐不均的 问题较为严重。帕累托的“八二定律”在这罩也得到验证：一个机关单位中往往是 2 0 的人干了8 0 的活儿，而其余8 0 的人却只干剩下的2 0 的活儿。在某些岗位上， 一项不大的任务可能会被分成几部分由几个人来完成，有的人甚至一天到晚基本上 不用傲什么事；而一些关键岗位则任务繁重，工作人员需要经常加班加点，才能完 成工作任务。问卷调查显示2 6 9 名公务员中，认为本单位忙闲不等、苦乐不均现 象“十分严重”的占3 2 3 ( 8 7 人) ，认为“比较明显”的占4 8 o ( 1 2 9 人) ，而 认识“不明显”的仅占1 9 7 ( 5 3 人) 。 二是竞争和激励不足，人的潜能没有得到充分发挥。人力资源管理较少体现激 励强化原则和公平竞争原则，论资排辈现象比较严重，干部“能上不能下”的格局 仍未打破。在干部的选拔任用上，存在“不看能力看资历、不比业绩比关系”的现 象，公丌选拔和竞争上岗等选拔方式应用得还不多，2 0 0 2 年，市政府各部门仅有3 4 人通过竞争七岗方式得到提拔任用。在干部考核工作中，对于工作实绩这一重点突 出不够，常常是比较笼统地给出一个评定，年度考核评定中“优秀”等次由大家轮 流坐桩的现象普遍。在确定待遇和进行奖励时，没有严格依据干部所在职位的责任 华中科技大学硕士学位论文 轻重、难易程度、工作量大小和工作实绩，而是搞平衡照顾，或受到评定对象关系 大小、人缘好坏等因素的影响。i 。- j 卷调查显示，2 6 9 名公务员中，认为本单位竞争 激励“严重不足”的占2 1 6 ( 5 8 人) ，认为“不足”的占4 2 4 ( i1 4 人) 。由于 竞争和激励不足，“干多干少一个样，干好干坏一个样”，机关干部的工作责任感 和积极性不高，潜能不能得到有效激发。机关干部在工作中缺少动力，只求完成任 务而不求工作质量，“不求有功，但求无过”，满足于应付，办事作风拖沓。论资 排辈、平衡照顾的作法也不利于人才、特别是年轻优秀人j 脱颖而出。2 0 0 2