我国依法行政的基本理念与发展进程-课件讲义.pdf

我国依法行政的基本理念与发展进程 在近代法治产生以前，在行政领域中本质上是由人而非法支配一 切的，它所造成的结果是专制和不民主。但在现代法治国家中，依法 行政都实质性成为行政机关所普遍遵守的一项法治原则，并由此构成 了各国建立行政法律制度的基础和根据。 依法行政，这一概念的形成及其内容的变化，可以说是与行政法的 产生与发展呈并进之态势。它发轫于资本主义社会初期，其确立依赖于 民主政治、市场经济和市民社会的现实基础。各国由于历史和制度的差 异，对依法行政往往有不同的阐释，在观念和具体实践方式上也有所差 别，但行政必须依法进行、政府不得滥用权力，这一基本理念却是共通 的。为了适应政治、经济和社会的变化需要不断地加以相应的调整。 一、依法行政的产生与发展一、依法行政的产生与发展 1.1.西方国家依法行政的产生与发展西方国家依法行政的产生与发展 依法行政的观念、制度与实践，始于西方国家。 主要有三个方面的原因：主要有三个方面的原因： 第一，西方国家具备确立依法行政的民主政治基础。第一，西方国家具备确立依法行政的民主政治基础。 资产阶级革命胜利后，为了防止封建复辟和行政专横，全面推进政治 民主化，资产阶级普遍通过制定宪法的方式从无到有地确立起三权分立的 宪政框架。这个框架明确要求议会通过制定法律来为行政管理提供法律依 据，法院则通过司法审查来监督行政机关依法行政。当法律保留原则、法 律有限原则、比例原则等行政法治的基本原则在议会立法和司法审查中得 到确立与实施时，依法行政就从一种法治理念变成了具体的制度和生动的 实践。 1 我国依法行政的基本理念与发展进程 第二，西方国家具备确立依法行政的经济基础。第二，西方国家具备确立依法行政的经济基础。 资本主义社会建立后，资产阶级出于全面发展商品经济的现实需要， 迫切要求全面解除政府对社会经济生活的控制和干预，要求政府严格服从 法律，成为一种不应超出议会法律授权范围之外的有限政府。资产阶级全 面发展商品经济的需求，有力地推动着依法行政制度的确立。 第三，西方国家具备产生依法行政的思想观念基础。第三，西方国家具备产生依法行政的思想观念基础。 众所周知，分权理论在西方国家源远流长，尤其是到了文艺复兴时 期，洛克、孟德斯鸠和卢梭等近代西方资产阶级思想家、法学家所倡导的 权力分立理论更是发展成为主流的宪政与政治理论。分权理论被接受，这 就势必要求行政机关服从法律、依法行政。 纵观西方国家二、三百年的依法行政发展历程，可以分为三个主要阶纵观西方国家二、三百年的依法行政发展历程，可以分为三个主要阶 段：段： （1 1）“无法律即无行政”的消极行政模式）“无法律即无行政”的消极行政模式 在早期，经济领域深受亚当斯密“看不见的手”的理论影响，崇尚 自由放任；政治领域积极推行国家与社会的分离，致力于市民社会的建 构，普遍奉行“管得最少的政府就是最好的政府”，认为政府只充当“守 夜人”角色。与之对应，依法行政被定为一种“无法律即无行政”的消极 行政：行政权应当完全来源于议会制定的法律，行政权的行使方式必须严 格依照议会法律的规定，越权无效；行政机关实施的一切行政行为都必须 有明确的法律依据，法无规定即不可为。 2 洛克 孟德斯鸠 卢梭 我国依法行政的基本理念与发展进程 （2 2）依法行政与积极行政并行）依法行政与积极行政并行 20世纪30年代以后，积极行政逐渐开始占据主导地位。其目的是为了 解决“市场失灵”的问题，其特定背景是1929年的世界性经济危机及其后 数年的经济萧条。为了解决经济垄断、环境污染、失业罢工和社会保障等 市场经济无法解决的公共问题，政府调控和干预的运用日益广泛。西方国 家进入“行政国家”，行政机构膨胀，行政权向立法权和司法权延伸，对 依法行政形成强烈冲击。为此，西方国家放弃了“无法律即无行政”的立 场，承认积极行政和委任立法，为行政权扩张提供依据；同时明确要求 “行政国”必须是法治国，行政权必须加以有效的规范和制约，行政权依 法取得，通过行政实体法和程序法加以约束，在承认行政裁决的化解纠纷 的功能同时坚持司法的最终原则。 （3 3）法律与行政的新平衡）法律与行政的新平衡 20世纪70年代以来，“政府失灵”和经济“滞涨”困扰着西方国家。 为了摆脱困境，他们开始反思“行政国”和“福利国”，在保留必要的行 政管理的基础上，试图通过以私有化、普遍放松规制、重建市场价值为主 题的公共行政改革来有效解决政府失灵问题，这推动着依法行政与行政管 理之间的关系朝着新的方向转变： 一是一是强调法律与行政之间的和谐性，法律不应被当作行政的对手，而 应成为规范行政权理性运作、对行政负责任的“良师益友”，推动行政的 规范化与法治化。 二是二是议会立法不再进行“空白支票”式的授权，法院的司法审查也不 再机械地坚持对行政权的一味控制，而是试图在授权与控权之间、在规范 与功能之间、在行政权与公民权之间寻求一种微妙的平衡。 三是三是法律倾向于兼顾积极行政与消极行政，以便寻求二者之间的优势 互补、各得其所，并对不同类型的行政区别对待，如对授益性行政的法律 规制通常弱于负担性行政，对强制性行政的规范化要求通常明显严格于非 强制性行政。 3 我国依法行政的基本理念与发展进程 概括起来，我国依法行政的实践大致分为五个阶段：概括起来，我国依法行政的实践大致分为五个阶段： （1 1）起步阶段（）起步阶段（19781978- -19891989）：以依法“治事”为中心）：以依法“治事”为中心 经济建设的快速推进，国家迫切需要建立健全行政法制，启动了依法 行政的进程。起步阶段的依法行政表现出三个特点： 一是一是致力于建立、健全各项行政法律制度，逐渐从依政策行政向依法 律行政转变。在行政组织法、行政行为法和行政救济方面，一批法律、法 规出台，依法行政的基础制度开始建立，并受到关注。比如中华人民共 和国国务院组织法、中华人民共和国治安管理处罚条例等。 二是二是依法行政的观念从无到有地确立起来，行政行为的合法性问题开 始受到关注。从1978年到1989年间，我国依法行政的观念和制度首先在立 法层面上得到体现，基本树立了两种观念：一是职权法定，二是行政机关 及其工作人员也必须守法，违法要承担法律责任，公民有权对行政机关的 违法行为提起控告。 三是三是将依法“治事”作为依法行政的中心，尚未准确认识依法行政的 本质。依法行政基本上等同于依法“治事”，被当作对经济和社会的管理 方式，实现管理职能的手段，主要强调行政机关的权力和相对人的义务。 2.2.我国依法行政的产生与发展我国依法行政的产生与发展 在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国在20世纪 80年代末提出了依法行政的原则，这一原则的提出不是偶然的，它是 由国家的性质所决定的，也是经济政治发展的结果。 十一届三中全会以来，我国进入改革开放的新时期。伴随着改革 开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政机关依法行使权力 奠定了基础。1984年，彭真同志提出，国家管理“要从依政策办事逐要从依政策办事逐 步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。 4 我国依法行政的基本理念与发展进程 （2 2）发展阶段（）发展阶段（19891989- -19961996）：以事后的行政权力监督与公民权利救）：以事后的行政权力监督与公民权利救 济为重心济为重心 1989年颁布、1990年实施的中华人民共和国行政诉讼法（简称 行政诉讼法），被公认为是我国行政法治建设进程和依法行政发展历 程中的一座里程碑。事后的行政权力监督和公民权利救济成为重心。 行政诉讼法对依法行政的严格要求，有力地推动了行政法律制度 的创新，在之后颁布的中华人民共和国行政复议法实施条例等法律、 法规进一步完善了事后监督，同时，中华人民共和国行政处罚法为代 表的行政法律、法规的出台，使行政执法某些方面无法可依的状况得到了 很大改善。 这一时期，依法行政的原则和要求不仅在政府文件中开始出现，而且 依法行政的观念开始在民众中普及。1993年3月，在第八届全国人民代表 大会政府工作报告中明确提出了依法行政原则：各级政府都要依法行政， 严格依法办事。 （3 3）推进阶段（）推进阶段（19961996- -20042004）：规范行政权运行）：规范行政权运行 随着依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略的正式确立，依法 行政被视作依法治国的重点、核心、关键与难点，依法行政开始从主要侧 重于事后的行政权力监督和公民救济阶段，向事前、事中和事后全方位规 范、制约行政权运行的新阶段转变，注重建立、健全依法行政机制。 1996年2月，江泽民同志代表党中央第一次提出了“依法治国，建设 社会主义法制国家的治国方略”。1997年党的十五大报告和1999年3月的 中华人民共和国宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国 家”正式确立为基本治国方略。依法行政频繁进入政府工作报告，成为各 级政府施政的基本准则。1999年11月，国务院发布国务院关于全面推进 依法行政的决定，就依法行政的重要性、紧迫性、长期性、指导思想、 基本原则、具体要求、组织保障等，提出了明确要求并作出重大部署。 5 我国依法行政的基本理念与发展进程 中华人民共和国行政复议法、中华人民共和国立法法、中 华人民共和国行政许可法三部重要法律出台，分别从事前、事中、事后 共同推进依法行政的进程。依法行政的面貌发生了显著的变化，越来越受 到党和政府的高度重视，依法行政快速推进，各级行政机关的依法行政意 识明显增强，依法行政制度日趋完善，依法行政的能力和水平有了很大提 高，实践成效明显。 （4 4）完善阶段（）完善阶段（20042004- -20142014）建设法治政府）建设法治政府 2004年，国务院在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁 布了全面推进依法行政实施纲要，提出10年建设法治政府的目标，规 划了推进依法行政的实施蓝图。 这十年间，在2008年国务院发布了国务院关于加强市县政府依法行 政的决定，2010年11月，发布了国务院关于加强法治政府建设的意 见（简称实施意见）。这两个阶段性文件，归纳了依法行政的实 践，针对法治政府建设的重点问题，推动基层政府依法行政，落实法治政 府建设的任务。实施意见提出，以建设法治政府为奋斗目标，以事关 依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识 和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行 为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经 济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。 中华人民共和国行政强制法、中华人民共和国政府信息公开条 例等法律、法规的出台，进一步完善了行政法律制度，行政执法责任制 等机制的建立，提高了依法行政的能力和水平；干部依法行政培训的普遍 开展，提高了行政机关工作人员的依法行政意识，政府运行法治化不断推 进，法治政府观念深入人心。 6 我国依法行政的基本理念与发展进程 （5）依法行政进入新时期（）依法行政进入新时期（2014至今）至今） 2014年十八届四中全会以来，全面推进依法治国从1.0版发展到2.0 版，从理论内涵、制度进步到发展路径，实现了新的飞跃，依法行政也进 入了新的发展阶段。四中全会中共中央关于全面推进依法治国若干重大 问题的决定提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公 正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，并部署了建设法治政府的六大任 务，即依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改 革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推 进政务公开。 这是为了在2020年，实现全面建成小康社会的目标，为了基本建成法 治政府的目标，作出的战略部署，同时也体现出对行政权的规范和监督的 进一步完善，支持服务型政府建设，支持政府积极、有效履行职能，满足 社会公众的权益保护、民生发展等需求的实现。 7 我国依法行政的基本理念与发展进程 改革开放以来，我国依法行政取得了巨大成就，积累了丰富的经验。 这些经验可以概括为以下六点：这些经验可以概括为以下六点： 一是依法行政必须坚持正确的发展方向，坚持党的领导，坚持走中国一是依法行政必须坚持正确的发展方向，坚持党的领导，坚持走中国 特色社会主义法治道路。特色社会主义法治道路。 以全面建成小康社会，实现法治政府为目标，经济政治文化社会生态 文明同步协调发展。促进和保障经济社会发展，不能脱离现实的经济发展 的水平和社会条件。 二是依法行政必须把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权作二是依法行政必须把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权作 为核心。为核心。 只有紧紧抓住这一重点和核心，才不会使依法行政偏离正确方向，才 不会使行政机关借依法行政之名变相加强行政权、扩大行政权，才能真正 把行政权纳入法律轨道。 三是依法行政必须与政府职能转变、行政管理体制改革有机结合、同三是依法行政必须与政府职能转变、行政管理体制改革有机结合、同 步实施。步实施。 在经济转轨和社会转型过程中，依法行政要与政府职能转变相衔接， 促进职能尽快转变到位，并为行政管理体制改革提供创新空间。 二、我国依法行政的经验和主要问题 二、我国依法行政的经验和主要问题 1.1.基本经验 基本经验 与欧美国家走社会演进型的法治化道路不同，受传统文化、经济和 社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国实现依法行政基本采用的 是“政府推进型”模式。它是由政府根据本国国情和经济、社会发展状 况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程 度，积极主动地创造条件，培植法治要素，引导并推进法治快速发展。 8 我国依法行政的基本理念与发展进程 四是依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高形成良性四是依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高形成良性 互动。互动。 深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育，提高其依法行 政的能力和水平。公务员的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接 影响我国依法行政进程。实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我 国法治走向良性运作的根本；否则，再完善的制度也会被扭曲，甚至使制 度失去意义。 五是依法行政必须坚持立法、执法和监督并重，使其相互协调整体推五是依法行政必须坚持立法、执法和监督并重，使其相互协调整体推 进。进。 立法、执法和监督是依法行政缺一不可的重要环节。立法是依法行政 的前提，担负着为行政机关提供公正、有效的行为规则的功能；执法是依 法行政的关键，是与人民群众的权益最直接相关的行政行为；对行政权力 的监督则是依法行政的保障，防止和纠正行政违法行为。 六是依法行政必须加强行政程序法律制度建设。六是依法行政必须加强行政程序法律制度建设。 坚决纠正行政法治建设中重实体、轻程序的不良倾向，使行政程序成 为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。 目前，中国社会正处在一个从人治走向法治化的转折点上，依法行政 也处于发展过程当中，要实现依法行政，还有十分艰巨的任务。就现实条 件而言，无论是在制度上，还是在人们的思想观念上，都需要更新。无论 我们将依法行政看作是行政活动的一项基本原则或者要求，还是将它视作 一种观念或制度，它都必须要有一定的社会经济文化的土壤与根基。在我 国，依法行政与我国当今社会发展的需求、与依法治国的大环境不可分 离。没有现实社会的经济、文化、观念等为基础，依法行政最终将成为一 句空话。 2.2.主要问题主要问题 9 我国依法行政的基本理念与发展进程 因此，由于受到各种条件限制和影响，当前依法行政实践中还存在不当前依法行政实践中还存在不 少差距和问题：少差距和问题： 一是一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形 成全方位的对接；对依法行政与经济社会发展的关系认识不够清晰，甚至 认为依法行政妨碍经济发展。依法行政工作讲起来重要，但在实践中却往 往不容易落实到位。 二是二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完 善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济社会发展和人 民权益造成重大损失。 三是三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门化倾向，公开透明 和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。 四是四是执法不严、违法不究等现象较为普遍。 五是五是政府解决纠纷的机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷 解决方式不能充分发挥作用，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。 六是六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，比如下位法与 上位法相抵触；有令不行、有禁不止，严重损害法治的权威。 七是七是对行政权制 约、监督机制不够完 善，行政权存在被滥 用的情况。 八是八是公务员的法 律素质参差不齐，依 法行政的观念、能力 与水平亟待进一步提 高。 10 我国依法行政的基本理念与发展进程 行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没 有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组 织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定