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完善我国质量技术监管体制研究 摘 要 质量技术监管体制改革是当今中国政府行政管理体制改革的重要组成部分。 以往的研究和实践往往注重事权的划分，而缺乏对其职能的科学定位。中国质量 技术监管体制在很大程度上存在着政企不分、政事不分、职能缺位、职能交叉、 机构重叠等问题，并已成为制约质量技术监督事业发展的体制性障碍；而管理方 式、管理方法、管理手段、管理制度滞后已成为制约质量技术监督事业改革和发 展的技术性障碍。 它们都在很大程度上影响着社会主义市场经济体制的完善和发 展。要克服这些障碍就必须进行体制创新和完善。因此，完善质量技术监管体制 的过程，也必然是深化改革行政管理体制、不断完善社会主义市场经济体制的过 程。 通过分析中国质量技术监管体制的历史沿革和现状， 比较发达国家质量监管 体制的一些特点，结合社会主义市场经济的要求，提出中国质量技术监管体制的 改革主要是健全法治、职能调整、组织机构整合、管理制度及管理方式创新等方 面的问题。因此，转变职能，整合组织机构、建立和完善法治和管理制度、改进 管理方式是质量技术监督管理体制创新的主要内容和有效途径。 本文作者从研究我国管制体制的构成处入手，来发现其中存在的根本性弊 端。提出了当前除了要加快管制体制改革外，还应对管理体制进行改革，要把以 管制型政府监管模式转变为服务型的政府监管模式。 又因为管制体制不是一个实 施管制和管理的政府行政机构所能改变的， 但我们政府行政管理机构却能对本职 能范围内的管理体制进行改变和发展， 也对质量技术监督系统今后的行政管理工 作提出了新的发展和要求。 关键词：质量技术监督,监管体制,改革 the investigation of consummate chinese quality technology intendance administration system abstract the chinese quality technology intendance administration system (cqtias) is hotspot of technology intendance administration system theoretical studies and economic practice in chinese government organization innovation. relevant research has been usually centered on the division of business rights but undefined scientifically in its duties. in this system, it has become the system obstacle that baffles the development; in which the government duties have not separated from businesses yet, the duties absence, confused, and the organization superposed. and it has become the technical obstacle that baffles the development too, which the administrative mode, method, means and institutions have been behindhand. and they affect the advancement of the market economic and the integrity of the market economic system. system innovation is the requisite for overcoming obstacles. therefore, the process of the reforms of the cqtias is naturally the process of deepening reforms of the executive intendance administration system and advancing the socialist market economic system. through the analysis of the historical instance and the nowadays status, in contrast with the foreign administrative system, according to the requirement of the market economic, it is showed that the core issue of the reform of the administrative system is building law-environment, the adjustment of the duties, the adjustment of organizations, innovation of the administrative regimes and manners, in the system of the cqtia. consequently it is the important contents and efficient way to change functions, adjust improve regimes, promotes means, in the reform of the organizations, cqtias. keywords: quality technology intendance, administrant system, innovation 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：朱炯宸 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：朱炯宸 指导教师签名：顾建光 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 1 第一章 绪 论 第一节 第一节 研究意义及背景 加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。胡锦 涛总书记在“七一”讲话中指出：必须牢牢把握立党为公，执政为民，这是真正 实践“三个代表”重要思想最重要的标志。深化行政管理体制和政府机构改革， 加强政策职能转变，积极推进服务型政府建设，是实践“三个代表”重要思想的 本质要求，是“立党为公，执政为民”的重要体现，也是新形势下做好政府工作 的必由之路。所以我们必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管 理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服 务中实施管理，在管理中体现服务。我国正进行的政府管理体制改革，建设服务 型政府是建立和完善社会主义市场经济的重要保证。 21 世纪是和平与发展的时代，也是机遇与挑战并存的时代。中国正在逐步 完善社会主义市场经济体制。在经济全球化、区域经济一体化、科技发展日新月 异、国际竞争日益激烈、国际贸易壁垒日益严重，争端不断增多的诸多情况下， 要求质量技术监督工作要进一步转变职能，推行政企分开、政事分开、减少对微 观经济活动不必要的直接干预，充分发挥市场配置资源的基础作用，强化企业的 市场主体地位。我国的社会主义市场经济发展到今天，特别是我国加入世贸组织 后，政府不应当也不可能成为市场的主导力量，而是应当对经济的宏观调控和维 护市场经济秩序起到重要作用，为经济的发展创建良好的服务环境。 而一个国家的经济发展水平及综合国力，与质量技术监督工作密切相关。质 量、计量、标准化等工作落后的国家，要想得到较快发展是不可想象的。过去的 一些观念认为政府管理就是控制、审批、监管、和处罚，事实上这样的观念已经 与现时经济社会的发展极不适应。面对新形势的变化，面对当前日益突出的质量 问题，急需要建立一个统一、有效的质量技术监管体系来解决上述问题。而现行 的质量技术监管体制，存在着法律法规不完善、管理职责不清、监管层次繁多但 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 2 力度不够、监管缺位和越位情况也非常严重的种种弊端，已经严重影响了质量技 术监督事业的发展，也很难适应社会主义市场经济的要求。质量技术监督工作随 着我国建设社会主义市场经济的不断发展， 已成为维护社会主义市场经济秩序的 一个重要监督和管理部门。综合管理、行政执法和安全监察是其三大职能，同时 监管也是其主要管理职能，在政府的管制体制中发挥了极其重要的作用。特别是 入世后，与国际惯例接轨的要求也十分紧迫，如何与国际标准化、计量、质量、 检验检疫以及国际贸易要求等方面接轨；如何掌握和利用 wto 规则，解决贸易争 端，减少或者避免贸易损失，维护企业权益，保护民族产业，扩大出口贸易，维 护国家经济安全；如何促进国民经济持续快速健康发展等等现实问题，已经摆在 了我们眼前。而要解决这些问题，必须要完善现行的质量技术监管体制，它是改 进质量技术监督工作，推进质量技术监督事业发展，保证政令畅通，保证执法的 同一性和公正性， 切实维护统一、 开放、 竞争、 有序的市场经济秩序的有效途径。 通过强化内部监督，树立起部门的良好形象，以适应社会主义市场经济发展和入 世的要求，具有十分重要的意义。 第二节 第二节 研究思路及方法 论文从我国的政府监管体制和质量技术监管体制沿革入手， 揭示我国质量技 术监督管理体系中存在的问题， 分析了现行质量技术监管体系中存在的深层次问 题及其原因，对照和参考国外监管体制和相关质量监管部门的监管现状，指出改 革和完善我国质量技术监管体制的必要性。在此基础上，依据哲学、经济学、管 理学、 社会主义市场经济学等有关理论和社会主义改革和建设理论，提出我国质 量技术监管体制改革的基本理论。依据这个基本理论，结合中国的实际，吸取中 外在质量技术监管实践中好的做法，针对解决管理体制存在的问题，探索出质量 技术监督管理体制改革模式构想。为保证体制改革新模式的有效实施，给出了质 量技术监管体制改革的对策建议。论文立足于研究质量技术监管体制改革，从健 全法治、职能转变、组织机构设置、管理方式改变、管理制度完善、行政关系理 顺等方面进行了宏观研究， 为完善我国质量技术监管体制及行政管理体制改革搭 建基本框架，属战略研究范畴。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 3 笔者在论文第一章中介绍了本文立题的背景、 现实研究意义以及国内外研究 情况。 在第二章中着重阐述了我国监管体制的现状和特点，对照和比较了国外监 管体制和质量技术监督体系。 第三章揭示了我国质量技术监督监管体制中存在的 突出问题，并针对这些问题提出了其存在的根本性原因。第四章笔者对政府监管 体制改革的理念和质量技术监管体制改革的方向和方法提出了自己的构想和建 议。 在论文研究过程中， 笔者以马克思辩证唯物主义和历史唯物主义思想为指导， 以政府监管、宏观经济管理、行政管理、行为组织、市场经济、宏观经济数量分 析方法、 企业管理、 政府职能等理论为理论基础， 运用系统论的观点， 采取历史、 现状分析与未来分析相结合， 中外对比分析相结合， 定性分析与定量分析相结合。 普遍分析与典型分析相结合等研究方法进行的。 第三节 第三节 国内外研究现状 一、国外研究状况 英文中的“regulation”一词在被译为中文时，有“规制” 、 “管制”和“监 管”三种通常的译法。最初对监管的研究是始于英语国家，而且是从经济学和法 学的角度出发的。 监管一般是指在市场失灵的情况下政府对参与市场交易的各市 场主体行为进行的干预。 由于监管反映的是政府对市场交易和社会运行进行干预 的行为和过程，涉及立法、司法、行政管理、经济激励等多个学科和领域，所以 在当时受到经济学家、法学家和政治学家的广泛关注。因此现在我们对管制理论 的研究也同时需要运用法学、经济学、政治科学、社会学、经济史学、管理学、 组织理论、公共管理等多种学科和领域的知识，体现了多学科和交叉学科的高度 综合特性。在众多有关监管的理论和政策讨论中，经济学家 daniel spulber 在 其关于监管与市场的经典教科书管理与市场给出了一个监管的定义： “监管 是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的 供需决策的一般规则或特殊行为”1 。法学家 anthony i. ogus 在其主编的监 管、经济学与法律一书的序言中指出“经济学家在定义监管时是谨慎小心 1spulber,daniel f. regulation and marketsm.余晖, 何帆, 钱家骏等译.管理与市场m. 上海:上海 人民出版社,1999.1-20 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 4 的，他们使用这一术语几乎能够覆盖任何一种企业的外部控制方式。而管制更多 的是一种法律用语，其被认为是一种公法工具，可以通过政府或半自治的、但属 于公共部门代理机构进行的强制。 ”2 1997 年 oecd（经济合作与发展组织）在关于工业化发达工业国家监管体系 改革的报告中指出:“本世纪监管型国家（regulatory state）的出现是发展现 代工业文明必不可少的一步。 监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方 面获得了巨大的收益。 ”3 oecd 国家在过去 30 年进行了一系列的监管改革 （regulatory reform） 。究其本质是在新的技术和制度环境下，对政府、市场和 企业关系的重新调整。oecd 认为，没有一个通用的监管定义可以运用于 oecd 国 家各种不相同的监管体系， 但可以认为监管是政府用以对企业和公民提出要求的 多种不同的工具， 包括法律、 各级政府制定的正式和非正式的指令以及次级规则、 获得政府授予管制权的那些非政府或自我管制组织发布的规则。 从 1980 年代以后，西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动， 这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公 共管理(market-based public administration)、企业型政府(entrepreneurial government)， 甚至具有政治理念色彩的名称， 如新右派(new right)、 新治理(new governance)。尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制 已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代。其重点主要集中在“减少施政 成本” 、 “提高服务效能”两个方面。依据 oecd 所作的界定，西方国家所展现的 政府改革的共同内涵，主要在于主张师法企业，强调创新、积极、弹性来改造传 统的官僚体系，将企业经营上重视成本、品质、顾客满意等策略注入政府运作之 中，使政府运作更有效率、更具品质，从而成为一个“具有企业精神的政府” 。 同时充分考虑市场机制及竞争功能的引入， 重视选择和竞争， 对资源的充分利用， 开放公共服务市场，通过法令的规范和信息的流通，使民间组织共同分担营运的 风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关工作效率的提高。 从实践方面看，现代政府都面临着两大日益突出的矛盾：一是必须处理日益 繁多的公共事务，而公共资源却相对日趋紧缩；二是民众希望政府提供更多、更 2ogus,anthony i.(ed.2001).regulation, economics and the lawm. cheltenham: edward elgar press,2001.ix 3oecd.from interventionism to regulatory governance.report on regulatory reform,paris: oecd, 2002 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 5 好的服务，政府用以服务的资源却相对稀缺。传统政府架构面临挑战。政府失灵 和财政、债务压力迫使各国政府推行公共服务社会化和市场化的改革，实行政府 再造，藉以提高施政满意度。美国克林顿总统在任时期，发表了“国家绩效评估 报告” ，以及“政府绩效与成果法案” 。英国自 1979 年撒切尔夫人主政时期开始 了“效率稽核、财务管理改革方案及续阶改革” ，而后梅杰时期实施了“公民宪 章”的改革计划，加拿大在 1990 年发表了“政府服务改革白皮书” 。此外，oecd 国家，例如瑞典、新西兰、澳大利亚以及东南亚地区的新加坡、香港特区政府都 加入了改革的行列。综观各国改革，其重点主要集中在（1）变管理为服务，树 立“顾客至上”观念； （2）民众评议政府（3）政府绩效管理（4）公共服务市场 化与社会化； （5）政府人力资源管理； （6）注重投入产出的企业化管理等 6 个方 面。 西方先进发达国家的政府再造对我国政府管制体制改革提供了有益的经验和 借鉴。 其改革策略的核心内容也应当成为我们建立规范化服务型政府改革的价值 参照。 人类近 200 多年来的现代化历史和现代经济学的研究成果都表明， 现代市场 经济的发展必须依靠一系列的制度支撑。 美国经济学家 claudia goldin and gary libecap 指出， “政府干预也许是现代经济发展中最具普遍意义的制度变迁” 。 1997 年 oecd 在关于工业化发达工业国家监管体系改革的报告中指出:“本世纪 监管型国家（regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一 步。监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益” 。 但围绕政府以监管方式干预市场交易和企业行为的职能， 学者和政治家们在过去 30 年间有许多争论，许多国家进行了放松监管（de-regulation）的改革，使市 场竞争发挥更大的作用。美国经济学家、诺贝尔奖获得者 joseph stiglitz 对 美国上世纪八十年代以来放松监管运动带来的市场混乱局面进行了分析，他指 出， “要使一个市场经济正常运行，必须要有必要的法律和管制以保证公平竞争、 保护环境、保证消费者和投资者不被欺骗。需要的不是解除管制而是改革后的监 管。最近 10 多年的理论研究和政策讨论中，人们开始从市场经济制度体系构成 的角度分析政府的职能定位和监管的体系结构。达成的一个基本共识是，政府监 管与市场竞争是市场经济有效运作的两个互为补充的基本制度。 经典西方经济学认为，政府监管根植于市场，市场失灵是政府监管存在的理 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 6 由，市场失灵的范围也是政府监管的范围。20 世纪后半期，随着各种高新技术 的膨胀性发展，特别是信息技术的进步，使得世界日益趋同，人们的生活方式和 生产方式发生和正在发生飞速的变化。 这种变化， 加强了社会对政府监管的反思， 人们对政府监管不断地提出这样的问题： 什么样的政府监管是社会所需要的？对 此，在西方的政府管制理论中，许多研究者从不同的角度做了研究和回答。政府 监管的目标理论和政府监管的范围理论就是其中的重要组成部分。 （一） 政府监管目标理论 确定政府监管目标的重要性在于它决定着监管的行为方式和行为效果， 也是 理解监管政策的一把钥匙。围绕着政府监管的目标，有政府监管“公共利益论” 和政府监管“特殊利益集团论” ，这两种监管目标论长期以来争论不休。政府监 管的公共利益论（public interest theory of regulation）属于正统的监管理 论，它可以从市场失灵中导出。这一理论假定政府监管是从公共利益出发制定监 管政策，纠正在市场失灵下出现的资源配置的低效率和分配的不公正，弥补市场 缺陷。主要的做法是定价、反垄断、质量保障、服务保障等，最能体现政府关键 公共利益原则的是政府的反垄断措施。正因为政府管制的公共利益论的“纯洁” ， 导致这种理论受到了许多批评。 1971 年，斯蒂格勒在一篇重要论文中提出了政府监管的“特殊利益集团论” 4，斯蒂格勒列举了四种产业所谋求的政府监管手段： （1）政府对特定产业的税 收优惠和直接货币补贴； （2） 在容易进入的行业实行职业特许， 例如律师等； （3） 控制替代品和互补品的生产； （4）固定价格。政府的这些监管手段，成为特殊利 益集团寻租（rent seeking）的对象。由斯蒂格勒和布坎南等人发展起来的政府 管制经济学和公共选择理论证明， 现实中的政府并不是以社会福利最大化为目标 的， 政府官员与特殊利益集团利益相关， 在这种情况下， 政府所采取的管制措施， 不得不考虑特殊利益集团的要求；各种监管政策、法律法规的出台表面上是公允 的，实际上某些特殊利益集团的利益，包括政府部门的利益已经被隐含地照顾， 至少是一种讨价还价的结果，只不过披上了“公共利益”的外衣而已。这样的政 府被称为是特殊利益集团“俘获的政府” （capturel government） 。以至梅尔认 为“总之，监管是与政治家寻求政治目的有关的政治过程。 ”5 4斯蒂格勒.产业组织和政府管制m.上海: 上海三联书店和上海人民出版社，1996.210-241 5meier,k.j. regulation: politics，bureaucracy，and economicsm.new york:st.martins press， 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 7 从上述政府监管的两种特点可以看出， 有时监管是针对私人行为的公共行政 政策，它是从公共利益出发而制定的规则；有时也体现了利益集团对监管的控制 作用，成为集团冲突或者以强制、欺诈为特征的争夺对政策制定的资源和地位的 控制。监管既为公共利益服务也受特殊利益集团偏好的影响。政府监管者是代理 人，委托人是消费者或利益集团。那种单纯用维护公共利益的观点来支持监管的 合理性只是一种托词，监管行为一方面以消除市场失灵为理由，另一方面又具有 再分配的性质。 虽然监管本身是政府行为， 但这种行为又受到了各种力量的影响。 （二） 政府监管范围理论 围绕政府监管的范围，争论是激烈的。趋势性的观点是政府应当实行有限监 管，既最小政府监管理论。以人类个体平等、公正的自由、人权神圣不可侵犯性 为基点的最小政府监管理论（the minimal state theory）认为，个人的自我约 束、自我实现能力是实现正义、平等、公正、自由和福利的唯一目的与手段相一 致的途径，政府必须而且只能是拉萨尔（lassalle）所戏称的只履行守夜人或交 通警察之类功能的政府。 最小政府监管理论认为， 作为规则的公正的维护者和制定者是政府最基本的 功能。 但是， 政府职能最终是由人来承担的， 他们同样具有堕落趋势和罪恶潜能， 为了防止掌握公共权力的人堕落和犯罪，有人提出采取“政府分权、互相制衡” 的办法。此外，最小政府监管理论基于经济自由主义的考虑，认为政府过多地干 预经济生活必然将人们置于依附地位，人们丧失主动性，反过来又助长了政府走 向极权。会严重损害资源的高效率使用，阻碍经济发展，限制社会流动，最终甚 至损害公民自由。 另外，公共选择理论也支持了最小政府监管理论。公共选择理论的基本行为 假设是：人是自我主义的、理性的和效用最大化的。6 因此，公共选择理论认 为，理性人必定受其活动于其中的激励体系的引导，趋利避害。 最小政府监管理论不但主张政府最小化， 进而主张在公共部门引入公司的治 理方式，并使公共部门及其负责人面临竞争的而不仅仅是行政激励的压力，要使 公务人员有被取代的威胁。在美国的里根和布什时期，最小政府监管理论已经成 1985.180-260 6dennis c. mueller.public choice m.new york:cambridge univerisity press,1997.1 and public choice: a revised edition of public choice1m. new york:cambridge univerisity press,1989.1-2 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 8 为一种替代性的意识形态，而不仅仅是一种政治、行政和公共管理改革运动与思 潮。最小政府监管理论在英国同样获得了高度赞赏和重视。在撒切尔政府时期， 政府要求所有的高级官员都要阅读尼斯卡宁（持最小政府管制理论的经济学者， 美国政府的经济顾问）的著作。 二、我国目前研究现状 1998 年的中国政府改革，更多的集中在机构改革上，主要是“按照社会主 义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原 则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的 职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依 法行政的要求，加强行政体系的法制建设。 ”应该说，这次改革是成功的，不仅 在于大量的撤并了机构，精简了公务员队伍，更重要的是使政府机构从计划经济 的轨道上逐步调整到了市场经济的轨道上。 特别是党的十六大明确提出了进一步 转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本， 形成行为规范、 运转协调、 公正透明、 廉洁高效的行政管理体制的政府改革目标。 这一目标明确反映出的信息就是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完 善，随着政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能的确立和不 断加强，新时期政府改革战略选择的核心是建设企业型政府，即规范化服务型政 府，和进行政府再造。 与世界相关研究比较，我国目前对政府监管的研究还很薄弱。笔者觉得有三 个方面的原因：一是研究起步较晚，真正意义上的政府监管研究，还是进入市场 经济以后的事情，而这时首要的是学习了解国外对监管的研究成果；二是对监管 的研究涉及多个学科，不同学科之间尚未达成共识；三是监管本身不仅是一个理 论问题，更重要的是一个实践问题，只有在实践中我们的理论家也许才会对监管 有更切实的感受。因此国内研究相比于国外，还相去甚远。但是目前也有一些学 者开始关注监管问题。如肖心志、宋晶在政府监管理论与政策一书中，从经 济学视角分析了政府监管的内涵、组织、动机和影响等,从理论上探讨了政府监 管的理论与政策体系,并分行业讨论了经济性监管的理论与政策。马英娟从构建 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 9 现代政府监管机构、实现良好监管为主题，围绕什么是政府监管机构、为什么设 立政府监管机构、如何设置政府监管机构等五个问题展开了论证。 在国内学界，对监管这一概念的理解也大多来自西方学者的相关论述，如王 绍光在对煤矿安全生产监管制度的研究中所指出的： “这里所说的监管，是指由 公共机构实施的、特殊形式的对市场的外部控制，这些公共机构名义上是为公 众利益服务的，它们通过各种正式或非正式的程序，制定并实施某些规则。 ” 7 由于西方早期自由主义经济学理论的问题在二战后暴露得尤为明显，使得今 天人们对政府部分干预市场基本达成了共识，国家作为“守夜人”的时代一去不 复返了。但是这也提出了新的问题，即政府与市场之间的关系变得更加复杂，这 也是监管理论所面临的新问题。监管作为政府干预市场的手段之一，既要弥补市 场失灵带来的不足，又不能过分干预以打乱市场对于资源的最优配置。在这种前 提下，监管必须作为一种政府为市场提供的服务职能来运作，即这种监管只能是 一种市场导向的监管，而不能是政府导向的监管。从新制度经济学的角度看，政 府的监管是“交易合同中第三方强制实施的一种机制，它同法庭、自律组织等其 它第三方合约执行机制具有相同的作用和不同的成本， 成为市场经济制度体系的 有机组成。 ”8这种监管可以起到如下作用： （一）服务型监管可以克服市场失灵。 特别是在某些行业中的网络效应所导 致的自然垄断所造成的负面影响。 （二） 服务型监管甚至还可以超越替代功能， 以推动未来自我运行竞争性市 场的产生。这一手段也可以被称为“主动监管（proactive regulation） ” ，其意 图在于当竞争发育充分时，监管就可以被解除了。所以监管又具有不断转化的特 性，是一个有时限的过程。 （三）监管还涉及到公共服务目标的实现。例如环境标准、提供安全和货币 价值。 尽管在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手段，但核心在于这样一 种信念：某些公共服务目标并不能通过市场机制实现，因此干预是必需的。9 可见监管是在不存在市场最优解的前提下， 由政府替代市场的一种次优制度 7 王绍光： 煤矿安全生产监管中国治理模式的转变 ，载于安邦之道国家转型的目标与途径 ， 三联书店，2007 年 9 月，第 334 页。 8 高世楫、秦海： 从制度变迁的角度看监管体系演进：国际经验的一种诠释和中国改革实践的分析 ，载 于洪范评论 ，2005 年 12 月，第 2 卷第 3 辑。 9 bartle, ian, markus m, etc.the regulatory state: britain and germany comparedm. albania:anglo-german foundation for the study of industrial society press,2002.6 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 10 安排， 这种监管保证了产业发展和服务供给。而且监管与服务并不是一对矛盾的 概念，在完善的制度安排下，可以将二者结合起来，以做到在监管中提供服务， 在服务中完成监管， 只有这样才能使得我们目前的监管改革与国家建设服务型政 府的大目标相适应，使得监管体制成为整个服务型政府体系的有机组成部分。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 11 第二章 我国质量技术监管体制的历史与现状 第二章 我国质量技术监管体制的历史与现状 政府监管在现代社会中普遍存在， 10并作为一类特殊的行政行为发挥着重要 作用。从国家管理制度的层面上看，它已经成为政府管理的一项重要法律制度。 第一节 我国监管体制的历史沿革 一、计划经济时代 在中国的政府管制虽然在观念上远没有像美国等西方国家那么普及，但是， 政府管制制度无论在改革开放前还是在改革开放后都是存在的。 只是在改革开放 后其体制、方式和重点，都因客观需要发生了某些变化。新中国成立后至改革开 放前，我国实行高度的计划经济体制，政府通过采取行政管制或准行政管制的手 段来处理大部分行政管理的问题 (包括许多本不应通过政府管制来解决的问题， 由于政府管制是以计划经济为背景的， 所以这个时期政府干预经济社会的活动尚 不能称之为严格意义上的政府管制)。 而在政府管制的三大领域中，由于当时中 国政府管制的特点是：实行高度的行政垄断，排斥任何市场机制的作用，所以不 存在反垄断管制；在自然垄断和金融等存在严重信息不对称的行业，采取了国有 化政策。既由国家独家经营，排除任何竞争；在社会性管制领域，实行高度的政 府管制。但又由于经济、技术和观念的制约，所以除了在社会安全领域政府管制 比较有效外，对安全健康和环境卫生等的管制效率却十分低下。 可以看出在计划经济时代，因当时社会资源紧缺，国家在处理经济问题时不 得不采取统筹安排的情况下，政府管制采取了这种最直接的方式。同时这种管制 也替代了政府一部分的行政管理职能。虽然在当时发挥了一定的调节和配置功 能，但随着市场经济的逐步建立和发展，这种管制方式已经严重阻碍了社会的进 一步发展。 10美w吉帕维斯库斯.反垄断与管制经济学(原版第三版)m陈甬军等译北京：机械工业出版社， 2004.2-3 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 12 二、市场经济改革初期 这阶段因我国实行以市场经济体制为目标模式的改革， 所以政府管制面临的 任务发生了很大的变化。在反垄断管制领域，中国政府管制的重点是要进行“自 我革命” ，即在管制一般市场主体排除或限制竞争行为的同时，着重要破除几十 年形成的根深蒂固的行政垄断；在经济性管制领域，维持一定水平的自然垄断性 的同时，逐步开始引入适度的民营企业参与竞争，克服国有化下的结合自然垄断 与行政垄断的这种垄断模式。避免政企不分、权力色彩浓厚、企业缺乏活力和效 率、服务质量低劣、价格偏离成本、强制性供给、 “寻租”现象严重等的弊端， 来促使提高自然垄断产业的服务质量和经济效率；在社会性管制领域，在继续加 强管制的同时，重点是要提高政府对安全、健康和环境的管制质量和水平，促进 社会福利的提高。 然而，面对政府管制任务的变化，如何相应地改革政府管制体制、改变管制 方式和手段似乎并没有引起足够的重视。因此，至今基本上还是沿用了计划经济 时期的管制体制、 管制方式和手段来处理向市场经济体制过渡时期政府管制的任 务。这就造成了当前我国政府管制不能适应经济和社会发展的要求，该管的管不 起来、不该管的又管得太死，甚至对市场经济体制的建立和发展构成障碍。所以 改革我国政府管制体制已成为摆在我国经济社会发展面前的一项重要任务。 第二节 我国政府监管体制的构成 一、政府监管的主体形式 在我国，管制性行政主体基本上仍然沿袭过去集管理与管制于一身的形式， 从管制的角度可以称其为“综合性管制机构” 。但为适应经济社会发展和经济体 制改革的新形势， 我国也在一些政府管制领域对政府管制体制进行了一定程度的 改革，成立了一些相对独立的管制机构。这些“相对独立的管制机构”一般是指 国务院直属机构、 国务院直属事业单位或国务院部委管理的国家局中负有一定管 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 13 制职能的机构或单位。例如，国家质量监督检验检疫总局（到省市一级则分为质 监局和商检局） 、国家电力监管委员会、国家烟草专卖局等。之所以称其为“相 对独立” ，是由于其管制职能专门化的程度有了提高，但其独立性还是不高，仍 从属于中央政府甚至中央政府部门。因此，从严格意义上讲，中国并不存在独立 管制机构。按照行政法学的理论，国务院直属机构和国务院部委管理的国家局可 以被认为是“职权性管制主体” ，而国务院直属事业单位的管制权力由于来源于 法律等规范性文件的特别管制授权，因而被认为是“授权性管制主体” 。 在美国，管制性行政主体主要是指根据某一管制法的特别决定、直属总统、 由总统提名、经议会同意后任命、主要由相应领域的专家组成核心领导机构、有 固定任期、非因法定事由不得免责、集行政与准立法和准司法权为一体、大多采 用委员会制的独立管理机构。下列的表2.1和表2.2，对中美两国政府管制机构进 行了直观比较。总的看来，美国政府的管制体制是以独立管制机构为绝对主体的 管制体制。虽然美国的一些部也担任一定的管制职能，例如农业部、运输部、司 法部乃至国防部等也被认为是管制机构。 11而中国的政府管制体制则是主要以发 挥综合性管制机构作用为特色的管制体制。 以综合性管制机构为主要主体的管制 体制似乎具有有利于减少行政机构、精简行政人员、加强“管理”与“管制”的 协调等优点，但笔者认为这些仅仅是表面现象。因为如果某一领域的管制是必须 的，必然需要适合管制要求的人员和机构，只不过这个机构是与政府部门重合， 还是设在政府部门之外的问题， 却无法改变人员和机构客观存在这一事实； 同时， 所谓“管理”与“管制”的协凋，其结果却往往使政府管制受到宏观调控和微观 管理政策的干扰，从而偏离其自身的政策目标，也就牺牲了管制的效率。 11美w吉帕维斯库斯.反垄断与管制经济学(原版第三版)m陈甬军等译北京：机械工业出版社， 2004.8 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 14 美国联邦政府主要独立管制机构 反垄断独立管制机构 经营性独立管制机构 社会性独立管制机构 1、 联邦贸易委员会 ftc(1914 1、联邦通讯委员会 fcc(1934 1、食品与药品管理局 fda(1938 成立年) 年成立， 管制无线电、 有线 年成立， 管制食品、 药品、 化 电视、电报和电话) 妆品) 2、证券与交易委员会 sec(19 2、国家高速公路交通安全管理局 34 年成立，管制证券) nhtsa(1966 年成立，管制高 速公路安全) 3、 联邦能源管制委员会 ferc 3、 环境保护署 epa(1970 年成立， (1977 年成立，其前身是成 管制空气污染。1972 年增加管 立于 1920 年的联邦电力委 制水污染) 员会 fpc。 ferc 的职能是全 4、 职业安全与健康管理局 osha( 面负责洲际间的天然气和 1970 年成立，管制职业安全与 石油管道输送、洲际间电力 健康) 资源的分配和输送等) 5、 消费品安全委员会cpsc(1972 年成立，管制消费品)等 表 2.1 美国联邦政府主要独立管制机构图示12 12cass r. sunstein. after the rights revolutionm. cambridge，mass: harvard university press，1990.25 上海交通大学 mpa 学位论文 完善我国质量技术监管体制研究 15 中国政府主要管制机构 反垄断管制机构 经营性管制机构 社会性管制机构 1、商务部(内部由反垄断调 1、铁道部(管制铁路) 1、卫生部(管制药品、餐饮业、 查办公室承担) 2、信息产业部(管制无线电 食堂等消费环节食品安全) 2、国家工商行政管理总局( 通讯、电脑网络、固定电 2、公安部(管制道路交通安全) 内部由公平贸易局反垄 话、电报等电信产品) 3、环境保护部(管制环境) 断处承担) 3、国家广播电影电视总局(管 4、人力资源和社会保障部(管 制有线