（公共管理专业论文）陕西省地方税务稽查效能研究.pdf

摘要 随着经济的发展社会的进步，税务稽查工作越来越成为征管工作中不可或缺 的环节，稽查工作也不断面临新的挑战和困境。但是实践中种种主客观因素制约 着稽查工作的顺利进行，进一步影响了税务稽查效能的发挥。因此，如何j 下确认 识稽查的职能、现状、研究目前稽查效能发挥情况，以便更好的提高稽查效能， 是摆在税务稽查部门面前的一个重要课题。对于陕西省地税稽查而言，研究陕西 省地税稽查效能状况，对于全省地税稽查工作的顺利开展，更好的发挥稽查的职 能作用，促进我省税收工作的持续稳定发展都有着重要的现实意义。 本文运用“4 e ”评价指标，对陕西省地税稽查效能发挥现状进行分析，认为 目前陕西省地税稽查系统的效能还有待更进一步提高，工作水平还需提升。在此 基础上对影响陕西省地税稽查效能发挥的因素作了重点阐述，提出了提高陕西省 地税稽查效能的七个方面的途径，为决策层作出进一步改进税务稽查，提高陕西 省地方税务稽查工作整体水平提供借鉴和参考。 本文中的相关数据是对陕西省地税稽查系统近三年的工作数据的收集和整 理，数据内容充实，较有说服力；本文所用的科学全面的指标比率来分析陕西省 地税稽查的效能发挥情况是陕西省地税稽查系统研究工作中最全面的。 关键词：税务稽查，税务稽查效能，“4 e ”理论 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y , t a x a t i o nc h e c k i n gb e c o m e sa n i n d i s p e n s i b l ep a r to ft h et a x a t i o nw o r k a st h em e a n w h i l e ，t h e r ea r el a r g eo f c h a l l e n g e sa n dd i f f i c u l t i e sf o rt a xc h e c k i n g b e c a u s et h e r ea l w a y sh a sk i n d so f s u b j e c t i v ea n do b j e c t i v ef a c t o r st oa f f e c tt h ee f f i c i e n c yo fc h e c k i n gw o r ki nr e a l i t y , o n eo ft h ei m p o r t a n ts u b j e c t si st oc o r r e c t l yr e a l i z et h ef u n c t i o n ，c u r r e n ts i t u a t i o no f c h e c k i n ga n dt od or e s e a r c hw o r ko nh o w t oi n c r e a s et h ew o r k e f f i c i e n c y f o rs h a a n x i p r o v i n c i a lb u r e a u ，t h er e s e a r c hp a p e rh a sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e b yu s i n gs c i e n t i f i c 4 e c r i t e r i at oe v a l u a t et h ec u r r e n tw o r k i n ge f f i c i e n c yo f s h a a n x i p r o v i n c i a lt a xc h e c k i n gw o r k ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h ew o r k i n ge f f i c i e n c y s t i l ln e e d st ob ei m p r o v e d a tt h em e a nt i m e ，b a s e do nt h ee v a l u a t i o nc o n d u c t e d ，t h e p a p e ra l s od i s c u s s e st h ef a c t o r sw h i c ha f f e c t st h ew o r k i n ge f f i c i e n c yo ft a xc h e c k i n g w o r ka n dp r o v i d e ss e v e nw a y st oi m p r o v ei t t h er e s e a r c hw o r kp r o v i d e saw a yt o u p - g r a d et h ee f f i c i e n c yo fc h e c k i n gw o r k ，a n dg i v e ss o m er e f e r e n c e st oi m p r o v ei t s w o r kf o rp o l i c y m a k e r s a l ld a t au s e di nt h ep a p e ri sc o l l e c t e da n dc o m p i l e di nt h ep a s tt h r e e - y e a rt a x c h e c k i n gw o r ka n dt h eu s eo fs c i e n t i f i cr a t i ot oa n a l y z et h ew o r k i n ge f f i c i e n c y , t h e t w oa s p e c t sg i v et h ep a p e rp e r s u a s i v ep o w e ra n dc o n v i c t i v ep o w e ri nt h es h a a n x i p r o v i n c i a lt a xc h e c k i n gs y s t e m k e yw o r d s ：t a xc h e c k i n g ；c h e c k i n ge f f i c i e n c y ；4 e p r i n c i p l e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人 允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 研年0 1 月8 日 指导教师签名：貂童z 鱼 。少厕日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：刁待 川年，a 月，吕曰 西北人学颂j ：学位论义 第一章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题的背景 1 9 9 4 年财政体制实行分税制改革，分别成立了国税、地税两个税务执法部 门，确立税收征管改革的基本思路是“建立申报、代理、稽查三位一体的税收征 管新格局”。到1 9 9 7 年，税收征管模式的指导思想有了更深入的调整，国家税务 总局根据中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标 纲要制定的深化税收征管改革方案提出建立“以纳税申报和优化服务为基础， 以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新型税收征管模式。 税务稽查作为税收执法工作的重要组成部分，能起到确保税收收入的稳定增 长，打击偷逃抗骗税等违法活动，增强纳税人的守法意识等作用，并且日益发挥 着越来越重要的作用。稽查队伍在不断壮大，人员素质不断提高，稽查已成为税 收征管中一个不可或缺的重要环节。 随着经济的发展社会的进步，税务稽查工作不断面临新的挑战和困境。但是 实践中种种主客观因素制约着稽查工作的开展，进一步影响了税务稽查效能的发 挥，稽查效能发挥的好坏直接影响到稽查事业的发展。因此，如何正确认识稽查 的职能、现状、研究目前稽查效能发挥情况，以便更好的提高稽查效能的，是摆 在税务稽查部门面前的一个重要课题。 1 1 2 选题的意义 对于陕西地税稽查而言，目前整个地税稽查系统现状如何? 从哪些方面考虑 陕西地税稽查效能的分析? 影响效能发挥的外部和内部因素是什么? 这是本论文 要完成的工作。陕西地税稽查效能发挥到底如何? 成为省地税局决策层普遍关注 的问题，对于全省稽查机构改革的有效进行，更好的发挥稽查的职能作用，促进 我省税收工作的持续稳定发展都有着重要的现实意义： ( 1 ) 建立陕西地税稽查效能的评价原则和指标，进一步来评价陕西省地税 稽查工作的效能发挥； ( 2 ) 发现和揭示陕西税务稽查体制中的问题，为省地税局以及全省地税稽 查系统机构改革提供可遵循的依据和方向性的指导。 ( 3 ) 充分利用全省地税系统信息化建设成果，合理配置信息化建设资源； 第章绪论 ( 4 ) 有利于提高各级地税稽查机关工作效率，保证地税稽查机关高效运转； ( 5 ) 有利于推进地税事业，促进全省经济又快又好发展； ( 6 ) 对促进社会主义市场经济公平竞争提供重要保障。 1 2 相关研究动态综述 1 2 1 关于政府效能的论述 高超文、吴丽在于2 0 0 6 年行政改革视角下政府效能的再认识文中指 出：“效能就是表示某一管理或行政主体以最大的功效实现既定目标的能力。从 公共行政的角度讲，政府效能在本质上和政府能力是一致的，因此政府效能的评 价指标体系可通过对政府能力内涵的构成来分析，分为经济管理能力、政治和社 会管理能力和行政组织管理能力”。金艳荣于2 0 0 6 年在提升行政执行力，塑造 效能政府一文中解释了政府效能的含义，她认为政府效能就是政府组织实现预 期目的的适应性能力，是对政府组织功能的评价；她还分析了衡定行政效能的重 要指标。她又指出“行政执行力是指政府通过一套有效的系统、体系、组织、文 化或技术操作方法等把行政决策转化为结果的能力。她认为行政效能的几个主要 指标都要依靠行政机关以及机关的公务人员去实践，也就是靠行政执行来实现， 是行政效能与行政治理能力、效率、效果和效益的综合体现”。因此她得出结论， 认为政府的效能取决于行政执行力，行政执行力的强弱直接关系到政府效能的 优劣。因此，优化政府的效能必须有效提升行政执行力”。许光友于2 0 0 6 年在行 政效能与政府管理创新文中总结出行政效能的三层含义：第一层是讲“投入” 和“产出”的关系，即以较低的行政成本获得较高的行政效益；第二层是指办事方 便、快捷；第三层是指作为行政主体的政府，具有有效管理经济社会，处理各种 问题的能力。提高行政效能是各级政府所追求的行政目标。他又指出提高行政效 率可以从“重塑政府职能，重构管理体制和更新管理体制”三个方面着手。这些理 论都为研究税务稽查这个政府部门的效能，提升税务稽查效能提供了一定的理论 参考。 1 2 2 关于税务稽查效能的论述 自1 9 9 7 年3 月国家税务总局成立了主管税务稽查的职能部门稽查局，稽查 的工作愈来愈受到党和国家领导人的高度重视，税务稽查在打击震慑涉税违法犯 罪活动、促进税收收入完成中彰显效力。从本人所查阅到的资料来看，我国最早 2 两北人学颂 ：学位论文 的税务稽查始于新民主主义时期，新中国建立以后，税务稽查工作刚刚起步，党 的十一届三中全会以后，税务稽查制度逐步建立和规范。1 9 9 4 年以后，随着新 税制改革的实施，税收征管改革的同步推进，税务稽查职能的不断加强，税务稽 查管理体制的同益健全，税务稽查工作的地位和作用大大提高，依法行政，依法 稽查，科学管理的稽查局面开始形成，税务稽查工作迈上了新台阶。也是从这一 时期丌始，围绕政府效能、税务稽查体制对税务稽查工作的研究也同益增多。 贺春景、胡老生于2 0 0 6 年在提高税务稽查效能的几点思考一文中认为： “税务稽查效能就是指在征管工作中通过税务稽查对税收征管、纳税人及社会公 众所体现出的效用和说产生的影响，包含稽查部门本身工作效率的高低和稽查职 能发挥的大小，其目的就是要在单位时间内或单个案件中以最少的成本取得最大 的收益”。彭华，杨玉强于1 9 9 8 年在浅析我国税务稽查的现状及对策一文 中指出“我国目前税务稽查存在：税务稽查人员不足，职能转换不到位；税务稽查 程序不合理、不规范，稽查的随意性依然存在；税务稽查技术装备落后，缺乏相应 的司法保障体系；“以补代罚，以罚代刑”抵消了稽查的威慑作用：税务稽查法制 不健全，法律文书不规范，影响了稽查效果”等问题，他们又提出可以从“转变观念， 转换职能，切实提高税务稽查的地位；建立一套完整的税务稽查制度和工作制 度；充实队伍，加强培训，提高素质；建立税务稽查保全体系，树立稽查权威”几个 方面解决这些问题。张炜于2 0 0 2 年在实现“三个转变”完善税务稽查管理一 文中指出：完善我国现行税务稽查管理，必须在正确把握税务稽查目标的基础上， 实现“三个转变”。这三个转变指“税务稽查管理由重收入向重执法转变、税务稽 查由低效率向高效率转变，税务稽查由非公平向公平转变”，提出了税务稽查思 想上的新理念。 1 2 3 国外税务稽查基本情况研究 发达国家已将税务稽查作为单独的机构设置，是国家税务机关中的主要机 构，占有着相当重要的地位。对于税务稽查的人员配备、稽查计划下达、稽查职 责分工、稽查方法等都有着严格的规定和限制。如加拿大对于专项检查工作首先 由税务专家分析各行业经营收入、成本、利润，再进行计算机分析，再制定行业 检查计划，由业务素质高的专业检查人员严格按照制度要求进行；再如美国将稽 查人员分级，只有具备一定级别的稽查人员才能检查公司；西方国家都普遍重视 税收征管的基础性工作，纳税人信息实行全国联网，稽查获取纳税人的资料渠道 第一章绪论 非常多等。总体而- a ，国外税务稽查实际水平比我国高的多，工作效率和成果也 比我国显著的多。 胡志勇、江灵玉、牛星海于2 0 0 0 年从机构及人员配置、计算机应用比较、 稽查的主要做法等方面研究了美国、加拿大税务稽查与我国税务稽查的不同，从 中得出我国税务稽查工作可以借鉴的经验。张跃建陈友福在德国的税务管理模 式、税务稽查体系及借鉴意义一文中研究了德国的税务稽查体系，提出我国可 以借鉴的经验。 综括上述，虽然我国不少理论的专家、学者从不同角度、不同层次对政府效 能、税务稽查体制、效能进行了一些有益的探讨，其中包含着不少颇有启迪的见 解，对进一步提高税务稽查工作提供了明晰的思想与可借鉴的经验。但是这些研 究一种倾向于研究实际稽查工作中的问题，理论方面的内容很少涉及；另一种主 要是从公共行政管理的角度研究政府效能，是比较宏观的理论，缺少微观方面的 较细致的研究。目前把两者有机结合起来研究稽查效能问题的文章很少，我所研 究的课题正是从这一点着手。 1 3 研究的主要内容 本文论述了税务稽查的涵义、职能和作用的相关概念，基于绩效管理的“4 e ” 指标理论，在深入分析能够反映税务稽查效能高低因素的基础上，运用“4 e ”评 价理论，在陕西地税稽查部分正在应用的指标基础上设计增加了一些新指标，通 过问卷调查和数据整理分析的方法，对陕西地税稽查效能现状进行分析，陕西省 地税稽查效能的现状与影响陕西省地税稽查效能发挥的因素作了重点阐述，提出 了提高陕西地税稽查效能的途径，为决策层作出进一步改进税务稽查，提高陕西 地方税务稽查工作整体水平提供借鉴和参考。 本论文正文共分五章，其中第一章是绪论部分，主要阐述了研究背景、国内 外有关研究现状、研究的主要内容和基本思路以及研究的意义和作用等等。第二 章是税务稽查和税务稽查效能理论部分，主要论述了税务稽查的涵义、职能、地 位、作用，工作流程、税务稽查指标设计等等。第三章是税务稽查效能现状分析， 分析了能够反映税务稽查效能高低的因素，运用绩效管理的“4 e ”指标理论，分析 陕西地税稽查效能现状。第四章是分析影响陕西地税稽查效能发挥的因素。第五 章是陕西地税稽查效能提升的途径的论述 4 两北人学倾】：学位论文 第二章税务稽查及稽查效能 2 1 税务稽查基本概述 2 1 1 税务稽查的涵义 税务稽查是税务机关代表国家，依据税收法律、行政法规、税收征管制度以 及财务会计制度的规定，对纳税人、扣缴义务入履行纳税义务、扣缴义务情况进 行监督、检查和处理的工作【1 j 。它包括以下几层涵义： 税务稽查的主体是税务机关【1 】。稽查工作由各级税务机关所设立的税务稽查 机构来执行，稽查机构包括国家税务总局以及省( 直辖市、自治区) 、地( 市) 、 县( 市、区) 税务局设立的稽查局。 税务稽查的执行对象是纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务的情况 【1 】。具体对象是指有偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税等税收违法嫌疑的纳税人 或扣缴义务人。 实施税务稽查必须依法按照规定的程序进行【l 】。税务稽查的依据是国家税收 法律法规、税收征管制度以及国家为实行财政分配和财政监督而制定的财务会计 法律法规和制度，必须按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，实行严格的 分工制约。 税务稽查的目的是保障国家税收法律法规以及有关税收政策的贯彻实施，查 处和打击涉税违法犯罪行为，促进依法纳税，确保国家财政收入不受侵害，维护 公平公正的税收秩序【1 1 。 2 1 2 税务稽查的职能 税务稽查职能是指税务稽查执法活动所固有的功能。一般而言，税务稽查的 职能主要包括惩戒职能、监控促管职能、收入职能和教育职能【2 】o ( 1 ) 惩戒职能：稽查局在查处税收违法行为过程中，通过依法给予稽查对 象行政处罚及其他制裁，起到惩罚与诫勉税收违法行为的作用。 ( 2 ) 监控促管职能：稽查局通过检查纳税人和扣缴义务人有关生产经营情 况，会计核算情况以及有关纳税申报与代扣代缴税款情况的过程，可以起到监控 稽查对象是否全面、准确、及时履行法定纳税义务的作用，从而进一步促进税收 川谢旭人中国税收管理 m 】北京：中国税务出版社2 0 0 7 ：2 4 6 2 5 6 【2 】国家税务总局教材编写组税务稽查管理【m 】北京：中国税务出版社2 0 0 8 ： 6 第- 二市税务稽盘及稽盘效能 征管。 ( 3 ) 收入职能：稽查局通过稽查执法活动所起到的增加税收收入的作用， 它是实现稽查查补税款和惩处税收违法行为的结果的体现。 ( 4 ) 教育职能：通过稽查执法队税收违法案件的查处，可以教育稽查对象 和其他纳税人、扣缴义务人，从而起到引导纳税遵从的作用。税务稽查的教育职 能一方面可以通过对纳税对象的检查、处理和处罚过程来实现；另一方面还要通 过公告、新闻发布会、媒体曝光等宣传手段扩大稽查执法的影响面，以形成教育 广大纳税人、震慑税收违法活动的效果。 这四项职能中，惩戒和教育是税务稽查的主要职能和基本职能；而促管和收 入职能只是税务稽查的辅助职能和派生职能。因为促管和增收并不是税务稽查主 要目的，而是税务稽查在履行了惩戒和教育职能的基础上，客观上起到了“以查 促管和增加税收的效能。【3 】那种把“促管和“增收作为稽查主要( 基本) 职能 的观点，容易导致稽查在功能上的错位，直接影响税务稽查职能作用的发挥。 2 1 3 税务稽查的地位 税务稽查是税收征收管理体系的有机组成部分，其地位组要有以下几个方 面： 税务稽查的固有职能，决定了稽查在税收征管中具有“重中之重”的地位，特 别是随着新征管模式的实施，纳税人自主申报纳税和征、管、查专业化格局的形 成，稽查的这种地位和作用更加凸显。一般性的税收漏洞随着纳税人素质的提高 和税收征管手段的提高会自动修复，税收征管中的主要矛盾将是如何惩处极少数 纳税人故意的、严重的违法犯罪行为。对于稽查在税收征管中的地位作用，可以 从以下几点来概述： ( 1 ) 税务稽查是税收征收管理的最后一道环节【3 1 。国际货币基金组织的专 家曾把税收征收内容结构比喻为一座“金字塔”，从底部向上依次为“为纳税人服 务一纳税申报处理一税款缴纳一税务稽查一对违法行为的惩罚和税务诉讼”。也 就是说，由实体法规定的纳税义务必须经征税主体对这些纳税义务的发生、计量、 履行和消亡逐级进行确认后才得以实现，而上述各项义务的确认涵盖于以纳税服 3 1 徐锦辉强化税务稽查职能作用，提高税务稽查效能 j 税务研究，2 0 0 2 ，( 9 ) ： 5 8 6 3 6 两北火学硕l ：学位论文 务、税款征收、税务稽查为主线的税收征管各环节中，它们与法律救济共同构成 了四位体的现代税收体系。在这个体系中，税务稽查处于税收征管的最后一道 环节，如果这个环节出现严重疏漏，就会动摇整个税收征管体系。 ( 2 ) 税务稽查是维护税收秩序的“杀手铜”【3 】。税务稽查是打击违法行为、 惩处涉税犯罪的重要手段，在维护税法尊严、营造良好税收环境中可以发挥其他 征管手段无法替代的重要作用。 ( 3 ) 税务稽查是有效提高纳税遵从的重要手段【2 1 ，是增强纳税人法制观念、 促进依法纳税和诚实纳税的“警醒剂”。正是因为有了稽查对不法纳税人的惩治， 才能对其他纳税人起到警示、震慑作用，才能促进纳税人增强法制观念，自觉、 准确、诚实地申报纳税。 ( 4 ) 税务稽查还是防腐堵漏、促进公正执法的“监测器”【3 】。稽查通过对纳 税人纳税状况的检查可以对税收征管其他环节的行为起到监督作用。可以看出， 税务稽查是构建新税收征管模式的重要内容，是深化征管改革、建立信息化加专 业化的税收征管体系的一部“重头戏”。 2 1 4 税务稽查的作用 ( 1 ) 税务稽查执法与税收违法之间的对立，正是税务稽查以查处税收违法 行为服务于广大守法经营的纳税人，维护公平公正的市场经济秩序的表现，是税 务稽查构建和谐社会的具体实践。 ( 2 ) 税务稽查是在我国实现税收公平的重要条件，公平公正的稽查执法可 以为投资者提供相对公平的税收环境，将对理智的投资行为起到激励作用。 ( 3 ) 税务稽查是发挥税收职能作用的重要保障，有效的稽查执法可以保护 正常的市场经济秩序，从而使职工利益、投资收益和政府的财政收入得到有效保 证，促进社会的稳定和经济的健康发展。 2 2 税务稽查的主要内容及工作流程 2 2 1 税务稽查的主要内容 税务稽查包括稽查选案、实施检查、稽查案件审理和税务处理决定执行四个 【3 】徐锦辉强化税务稽查职能作用，提高税务稽查效能 j 税务研究，2 0 0 2 ，( 9 ) ：5 8 6 3 【，】国家税务总局教材编写组税务稽查管理 m 北京：中国税务出版社2 0 0 8 ： 6 7 第_ 二幸税务稽查及稽盘效能 环节的内容。 ( 1 ) 稽查选案就是税务稽查对象的确定，是指按照税务稽查计划范围、工 作目标以及税收违法案源线索，采用计算机、人工或人机结合的方法，对各类税 收信息进行归集、分类、处理、从而在众多纳税人、扣缴义务人中选择和确定稽 查对象的活动。涉税案件主要来源于检举、上级交办、各级转办、征管移办、 协查拓展、检查拓展、情报交换以及本单位采集的综合信息等。 ( 2 ) 实施税务检查是税务稽查人员按照税收法律、法规、规章及稽查方案 所确定的稽查范围、种类、方式和内容等要求，依据检查标准，采取科学有效的 方法，有目标有步骤地进行稽查的实务操作【l 】o 实施检查环节是对稽查对象进行 检查、取证、分析和综合评价的过程，也是将稽查方案付诸实施并取得预期效果 的过程，是税务稽查程序中最重要的阶段。 ( 3 ) 稽查案件审理是税务稽查机构对其立案查处的各类税务违法案件在实 施稽查完毕的基础上，由专门组织或人员核准案件事实，审查鉴别证据、分析认 定案件性质，作出处理决定的活动过程。 ( 4 ) 税务处理决定执行是指税收执法人员接到批准的税务处理决定书 后，填制税务文书送达回证，按照税收征管法实施细则以及有关法律、法规、规 章关于文书送达的规定，将税务处理决定书送达被查对象，并监督其执行情 况的过程。 2 2 2 税务稽查工作流程 陕西地税稽查局的工作流程也是按照这四个内容的顺序来进行的。如图1 所 示： 匡寸匿叫亟匦 图1 税务稽查工作流程图 ( 1 ) 稽查选案： ( 第一步) 选案部门根据专项检查领导小组办公室拟定的检查行业和整治的 地区或根据税收宏观管理的需要，制作专项检查或日常检查备选行业和地区的纳 税人名单，撰写选案说明，提供初步建议，提交局领导审定。 【1 谢旭人中国税收管理【m 1 北京：中国税务出版社2 0 0 7 ：2 4 6 2 5 6 8 两北人学硕l 学位论文 ( 第二步) 局领导对备选名单进行审核讨论，选案部门对局领导提出的对名 单的质询作出解释答疑，最终由局领导确定稽查对象。 ( 第三步) 稽查局局长签发税务稽查任务通知书，由稽查选案部门下达 检查任务。举报案件或交办、转办、移交、协查、拓展和情报交换等情况的处理 由选案部门受理后报送稽查局长，稽查局长安排负责办理的部门，由选案部门直 接下达任务。 ( 2 ) 实施检查： ( 第一步) 检查任务下达后，负责稽查实施的部门要作好学习政策、搜集资 料、分析情况、拟定实施方案、开具检查通知书等准备工作，指定两名或两名以 上稽查人员开始进户检查。 ( 第二步) 经检查未发现问题的，制作稽查报告，移交审理人员定案。 ( 第三步) 经检查发现问题的，视问题大小，达到立案标准的，填写稽查 立案审批表，报请稽查局长审批后，详细取证完毕制作稽查报告，移交局审委 会审理定案；未达到立案标准的，取证完毕后制作稽查报告，移交审理人员定案。 ( 3 ) 稽查案件审理： ( 第一步) 审理部门受理案件后，对一般性案件制定专人进行审理；对涉税 金额达到一定标准的案件由审理部门提请稽查局审委会集体审定；对重大案件以 及稽查局难以确定的疑难案件由稽查局提请主管税务局案件审理委员会审定。 ( 第二步) 经审理后，发现证据不足或事实认定不清的退稽查实施部门重新 补f ；证据充分同意定案或调整部分定案的，制作审理报告，报稽查局长审批。 ( 第三步) 稽查局长审批同意后，需要进行处罚的，由稽查人员向被稽查人 进行税务行政处罚告知，被稽查人要求听政的还要举办税务行政处罚听证，然后 制作税务处理决定书、税务处罚决定书，不需要处罚的直接制作税务处 理决定书，报稽查局长审批后移送执行部门。 ( 4 ) 税务处理决定执行： ( 第一步) 执行部门在收到税务处理文书后，将文书送达被稽查人，同时办 理税务文书送达回证) 手续，由接收人在回证上签收；不能直接送达的，可 采用留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达等方式，具有同等的法律效力。 ( 第二步) 被稽查人收到税务文书后，能够自行履行补缴税款义务的，由其 自行到税务机关办理补缴税款手续，稽查局收到税款缴纳票据后即视为执行完 9 第一二章税务稽查及稽金效能 毕，将有关资料归档；不能自行履行补缴税款义务的，由执行部门采取强制执行 或其他执行措施，以保证被稽查人应补缴的税款能够及时足额缴入国库。 2 3 税务稽查效能的内涵以及与稽查职能的关系 2 3 1 税务稽查效能的内涵 效能就是表示某一管理或行政主体以最大的功效实现既定目标的能力【4 1 。从 公共行政的角度讲，行政效能在本质上和行政能力是一致的，我们所说的行政效 能就是国家行政机关在行使行政职能时所体现出来的能力和效率，因此行政效能 的评价指标体系可通过对行政机关能力内涵的构成来分析，分为经济管理能力、 政治和社会管理能力和行政组织管理能力。 陕西地税稽查效能就是指在征管工作中通过陕西地方税务稽查对税收征管、 纳税人及社会公众所体现出的效用和所产生的影响，包含陕西地税稽查部门本身 工作效率的高低和稽查职能发挥的大小，其目的就是要在单位时间内或单个案件 中以最少的成本取得最大的收益”。 2 3 2 税务稽查效能与税务稽查职能的关系 税务稽查固有的职能是稽查效能发挥的基础，而稽查效能的高低是衡量税务 稽查职能作用发挥程度的重要标准。 2 4 分析评价陕西地税稽查效能的原则和标准 陕西地税稽查效能是多层次的内容，涉及评价的因素众多、结构复杂，只有 从多个角度和层面来设计指标体系，才能更准确地反映税务稽查效能发挥情况。 因此，为了客观、全面、科学地对陕西地税稽查效能现状进行分析评价，在设立 评价指标时应遵循如下原则： ( 1 ) 科学性原则：指标应围绕评价目的，科学反映税务稽查职能及特征， 指标概念正确，涵义清晰，各指标之间不应有很强的相关性，尽可能避免显见的 包含关系。 ( 2 ) 系统性原则：指标应能全面反映整个稽查工作的整体性，涵盖税务稽 查的各个环节及相互关系，并且抓住主要因素，以保证有评价的全面性和可信度。 4 l 高超，文吴丽行政改革视角下政府效能的再认识 j 】法制与社会，2 0 0 6 ，( 9 ) ： 1 5 2 1 5 3 1 0 两北人学硕i - 学位论义 ( 3 ) 可行性原则：客观指标必须有切实可靠的数据来源，即使是主观指标， 也应当是评议主体( 如接受民意调查的社会公众) 对能够知晓的真实情况的切身 感受，那些缺乏原始数据和真实感觉的指标只是中看不中用的“摆设”，不能足以 用来说明情况，反映问题。 ( 4 ) 可比性原则：研究目前国内外先进的税务稽查模式现状，使其能在同 一条件下进行比较，从而判别其效能发挥情况。 ( 5 ) 独立性性原则：设置的指标可以独立地测评稽查工作的某项具体内容， 但不能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评议，防止最终分数含 有重复增减的偏误。 ( 6 ) 定性与定量相结合的原则：为了科学评判税务稽查的效能发挥情况， 对其各评判因素尽可能进行定量化，规范化，为定量评价打下基础。 结合以上及国内外其他一些学者和税务工作者的观点，我们可以从三个方面 来评价陕西地税稽查效能： ( 1 ) 陕西地税稽查是否具有较高的效率【5 】，是否以较少的投入取得了较高 的社会经济效益，税务稽查的准确性、针对性是否较强；稽查运行是否科学、规 范，稽查各环节间是否运转协调、高效等； ( 2 ) 陕西地税稽查是否产生较好的效果【5 】，即税务稽查的打击、震慑职能 是否得到了有效发挥，对纳税人是否具有强有力的威慑力，通过稽查是否使税法 的严肃性得到充分体现。同时通过稽查是否较好地实现了对纳税人申报纳税和税 务机关税收征管状况的有效监控； ( 3 ) 陕西地税稽查是否具有较好的社会公众形象【5 】，在社会上是否树立起 了“依法、科学、文明、廉洁”的公众形象，是否切实为纳税人服务。 【s 】潘娴提高税务稽查效能的思考 j 】金华职业技术学院学报，2 0 0 7 ，( 1 ) ：4 8 5 2 第三章陕两地税稽查效能评价 第三章陕西地税稽查效能现状分析 追求有效性是公务活动工作永恒的主题。2 0 0 1 年国家税务总局出台了关 于改进和规范税务稽查工作的实施意见，明确提出在市级推行“一级稽查”模式 的稽查体制。如何使全省地税稽查能够适应“一级稽查”工作体制和“分级分类”稽 查工作机制要求，更好的发挥税务稽查的职能，是陕西省地税稽查系统非常关切 的问题，也是国家对税务稽查工作提出实施意见最终要达到的目的。要了解陕西 地税稽查的效能情况，就必须搞清楚目前陕西地税稽查在社会上所起到的作用； 包括积极和消极作用，工作效率是否很高，存在哪些问题。 根据这些问题，本文在写作过程中先后对省地税局稽查局以及一些市级、县 级的工作人员进行了问卷调查，召开座谈会，并就某些问题在全省范围内与曾经 接受过地税稽查的纳税人进行了访谈。主要目的是想了解当前全省地税稽查效能 的总体的评价，分析其问题，提出改进对策，为更好地促进我省地税稽查工作提 供帮助。我们将评价陕西地税稽查效能的因素进一步细化，具体从陕西地税稽查 工作的整体情况入手，又利用绩效评价的“4 e ”原理，将陕西地税稽查日常考核的 部分指标加以运用，又增加了部分指标，这样就可以比较全面的评价陕西地税稽 查的效能了。 3 1 反映税务稽查效能的因素 能够反映税务稽查效能的主要因素有： ( 1 ) 税务稽查是否具有较高的效率【5 1 ，即税务稽查以较少的投入取得了较 高的社会经济效益；稽查选案的准确性较强，反映因素有稽查机构设置，人力资 源情况，稽查装备情况，经费及办案支出，案件办理效率。 ( 2 ) 税务稽查是否产生较好的效果【5 】，即税务稽查的打击、震慑职能得到 了是否有效发挥，对纳税人是否具有强有力的威慑力，通过稽查是否使税法的严 肃性得到充分体现。同时通过稽查是否较好地实现了对纳税人中报纳税和税务机 关税收征管状况的有效监控。反映因素有稽查机构查办案件数量，查补收入入库 情况、处罚情况，税款流失情况，纳税人纳税意识调查。 ( 3 ) 税务稽查是否具有较好的社会公众形象【5 1 ，是否树立起了“依法、科学、 文明、廉洁”的形象。具体反映因素有廉洁自律情况，纳税人满意度调查。 【5 】潘娴提高税务稽查效能的思考 j 金华职业技术学院学报，2 0 0 7 ，( 1 ) ：4 8 - 5 2 1 2 西北入学硕二l ：学位论义 3 2 绩效评价的“4 e ”原则 3 2 1 “4 e ”原则的概念及其构成 1 9 9 5 年英国学者芬维克和福林提出了“4 e ”指标，即经济性( e c o n o m y ) 、效 率性( e f f i c i e n c y ) 、效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 、公平性( e q u i t y ) 【6 j ，认为绩效可以 通过经济、效率、效果和公平四种维度进行描述。从通俗的角度来讲，“4 e ”原则 所要求的经济性、效率性、效果性和公平性，就是要求评价对象“用最少的钱， 做更多的事，做更好的事，做大家( 各方) 都满意的事”。“4 e ”指标是近代绩效 评价理论的重要部分，是现代绩效评价的基本原则，由于其是对组织绩效衡量指 标具体化的探索，并且易于操作，因而在各类组织或项目中都得到广泛运用。 经济性是从节约的角度来进行说明的，指获取一定资源的成本耗费程度。但 随着西方国家社会经济的发展和公共支出规模的不断扩大，单纯的经济性原则在 评价中的地位和影响逐渐被另外三个原则所取代。 效率性是指输入和输出间的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或 者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。效率性原 则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位， 尤其是在公共部门绩效考核工作中，效率性原则被作为建立高效率政府的主要追 求目标之一。 效果性是指输出实现组织、项目预期结果的程度，主要描述了输出和成果之 间的关系。效果性原则是西方各国在对公共支出资金评价从经济性到效果性的转 变，以及对财政资金的管理从重收入管理到加强支出管理的转变过程中提出的， 是通过实施公共支出绩效评价工作加强对宏观调控效果管理的重要体现。当公共 支出所追求的目标已不再是单一的经济性时，其效果、效能的最大化就显得相当 重要了。也就是说，在进行财政支出绩效评价时，如果仅从当前的效益来衡量与 评价财政支出的好坏程度，不充分考虑其长远利益是不够的。如果将评价工作的 重点放在支出的效果性上，会使同样的支出取得事半功倍的效果。 公平性是针对整个组织或项目系统绩效的价值性衡量，既包括投入公平，也 包括产出公平，还包括成果公平甚至是影响公平。 “4 e ”指标图示见图2 ： 1 6 陈振明公共管理学原理 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 ：2 3 1 2 6 6 第三章陕两地税稽查效能评价 图2“4 e ”原则基本观点 3 2 2 “4 e ”指标的关系 绩效是经济性、效率性、效果性和公平性四者相辅相成的统一体。经济性是 在效率性与效果性保证下的经济性。效率性是在经济性基础之上，同时又是在保 证效果性情况下的效率性。效果性则是在经济性与效率性基础之上的效果性。而 公平性则是从价值层面来阐述，意指在平衡各方利益背景下的经济、效率及效果 的追求。要对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，就不能片面地、孤 立地分析其中的某一个要素，而是要从经济性、效率性、效果性之间的相互联系 中进行综合考察、分析，才能做出客观、公正的评价。 要实现绩效更优，必须要保证组织、项目活动的经济性、效率性、效果性和 公平性的统一，使其都达到更高，“用更少的钱，办更多的事，办更好的事，办 大家都满意的事”。 在实际评价工作中，不能带着要素之间应处于某种状态的固定模式去发现每 一个问题，而且有时所发现的问题也不能简单地按上述分析的几种状态进行归 类。为了客观、准确地开展绩效评价，还要将经济性、效率性、效果性、公平性 这四个要素进行量化，再具体确定四要素的标准，并对每一种状态进行量化确认 才能实现综合评价的目的。经济性、效率性、效果性、公平性并不是一个简单的 算术比。四者是要把计算出的算术比或实际的结果，与一定的标准或预期进行比 较，然后得出结论。四者之间是有机联系的，只是根据评价侧重点不同而有所区 别，实际操作中更难把它们完全割裂开来。 3 3 运用“4 e ”原理分析陕西地税稽查效能 税务稽查的职能就是打击震慑涉税违法犯罪活动，进一步提高纳税人自觉纳 税的意识全面促进税收征管工作，提高征管工作效率，减少税收成本。按照这一 目标要求，基于绩效评价的“4 e ”指标，在分析了反映税务稽查效能的因素的基础 1 4 两北入学顾 ：学位论文 上，对陕西地税稽查效能现状进行分析，如图3 所示： 图3 4 e ”指标评价陕西地税稽查效能图 圈 圈 基于以上分析，陕西省地税稽查效能分析基于绩效评价“4 e ”指标的基础上， 结合陕西地税稽查具体工作，利用陕西地税稽查现有部分指标，进一步细化出4 项一级指标和1 3 项二级指标的评价指标： ( 1 ) 经济性。主要指陕西地税稽查的税收成本，这也成为建立“节约型政府” 所要密切关注的问题。二级指标有：稽查经费收入支出情况、稽查人均经费情况、 单个案件成本比较。 ( 2 ) 效率性。这是税务稽查效能的显著指标，即税务稽查在办理案件所消 耗的时间和人力最小化。二级指标有：选案准确率( 现有指标) 、检查面( 现有 指标) 、结案率( 现有指标) ，人均办案数量。 ( 3 ) 效果性。主要指陕西地税稽查通过工作所产生的效果和作用。如果这 个指标评价不高，在一定程度上影响陕西地税稽查部门工作的地位和各方面重视 圈 圈 第二三章陕两地税稽效能评价 程度，进一步影响到工作的开展。二级指标有，税款处罚率( 现有指标) 、税款 流失率( 现有指标) 、入库率( 现有指标) 、大要案件数量、举报曝光移交案件数 量、纳税人的纳税意识。 ( 4 ) 公平性。稽查执法的公平性成为衡量公务员廉洁自律的重要标准， 如图4 所示： 7 iii h u 图4评价指标示意图 3 3 1 陕西地税稽查经济性情况 ( 一) 机构设置、稽查人力资源、稽查装备配置情况 ( 1 ) 机构设置概况 为了解清楚陕西地税稽查的机构设置情况，通过设计调查表，发放到我省 1 1 个地市稽查局和省稽查局，取得了比较准确的数据。据调查，目前全省共有 省市、县地税稽查机构9 9 个，其中省局1 个，市局1 3 个，县( 市) 局8 5 个。 省局为副厅建制，除西安市稽查一、二、三局外，其他市局稽查局均为正科级建 制，内设5 - 9 个科室，各市局稽查局领导班子配置为局长1 名，副局长2 - 3 名， 专职纪检员1 名，局长已全部高配为副处级，科室负责人为副科级；西安市地方 税务局内设稽查管理处管理全市稽查业务，下设稽查、二、三局均为正处级建 制，内设1 4 1 6 个科室，局长为正处级，副局长( 2 3 名) 、纪检组长( 1 名) 均 1 6 固 两北人学硕 二学位论义 为副处级；各县局稽查局为副科级建制，局长为副科级，副局长1 2 名，无内设 机构。( 此段数据调查表样见附录) ( 2 ) 稽查人力资源情况 根据调查，2 0 0 6 年全省共有地税稽查人员1 , 3 2 6 人( 其中：省局稽查局3 1 人，市局稽查局7 2 5 人，县( 市) 稽查局5 7 0 人，占地税机关税务人员总数( 据 省局人事年报显示，全省地税人员1 2 3 0 1 人) 的比例为1 0 7 7 ；2 0 0 7 年1 ，3 1 5 人( 其中：省局稽查局3 1 人，市局稽查局7 2 0 人县( 市) 稽查局5 6 4 人，占地税机 关税务人员总数( 全省地税人员1 2 2 8 9 人) 的比例为1 0 7 0 ；，2 0 0 8 年1 , 3 1 0 人 ( 其中：省局稽查局3 1 人，市局稽查局7 1 5 人，县( 市) 稽查局5 6 4 人) 占地税 机关税务人员总数( 全省地税人员1 1 5 9 0 人) 的比例为1 1 3 0 。 截止2 0 0 8 年末，全省稽查人员中有党员8 0 6 人，全省稽查人员平均年龄3 9 岁；研究生及以上3 2 人，本科6 1 5 人，大专5 2 9 人中专、高中及以下1 0 3 人； 财税类7 2 2 人，法律类1 1 4 人，计算机类5 1 人，其他专业3 9 2 人；全省稽查人 员中有注册税务师3 9 人，注册会计师2 人，律师1 人；会计师2 5 人，经济师 4 9 人；取得国家计算机一级证书以上人员9 2 3 人。( 此段数据调查表样见附录) ( 3 ) 稽查装备情况 根据调查，截至2 0 0 8 年1 2 月底，全省稽查局共拥有车辆8 2 辆，微机5 5 2 台( 其中，笔记本1 0 7 台) ，复印机2 2 台，打印机1 5 2 台，扫描仪5 台，照相机 4 1 部，摄像机1 3 部，传真机3 1 台等。大部分县( 市) 稽查局无笔记本电脑、 照相机、录音机、传真机等必备的稽查办案设备。( 此段数据调查表样见附录) 从以上数据我们看出：陕西地税稽查系统人员从年龄结构看，3