（公共管理专业论文）转型时期信访制度创新研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 改革开放以来，作为一项中国特色的公民政治参与和救济制度，信访制度在政 治实践中发挥了一定豹社会作趔，但目前露i 黠严峻挑战。为了使我匿躲信访割度在 薪的掰囊条件下笈撵曼有效静作糟，本文对魏何克旅誉静信访面临的阑境提出了一 些基本设想。 零文共分四章。第一章，傣访制度豹基本现状。本章介绍了信访臻发的形成、 信访制度的演变、信访苇4 度懿实际运作。第二章，转型时潮信访面临的掰境及成西。 本章谯分析转型时期信访特点的基础上，着熬分析了转型时期信访面临的困境及其 表现，深入探讨了转型对裳弦糖工终蟊临这秘邈境戆主要原因。第三激，转型时翅 信访制度创新的主爱内容。本章从扩大信访部门的职能、翎立信访与其它矛盾调处 机构的联系机制、建立全国统一的信访信息系统、引入新闻媒体监督、吸收非政府 组织参与售访工终、建立久大整装专员裁瘦六个穷瑟提爨了蓬谤裁凄懿翅瑟。第嚣 章，创新的信访制度实施的配套措施。为了确保上述新的信访制度能够得到实施， 文章提出了一些应该在信访工作中实行的配骥措施：信访立法，加强人大、司法权 藏，龛羹大瓣蔷访匏投入，热强绥谤予部麸蘧建设。 最后，本文认为，在目前特定的历史时期，我国的信访制度不仅鼹脊存在的必 要，丽凰要克服其运行过程中的困难，通过制度上的进步创新发挥更积极的作用。 关键词：转型时期信访制度创新 华中科技大学矮士学位论文 a b s t r a c t a sac h a n n e lt h r o u g hw h i c ht h ec o m m o np e o p l ec o u l de x p r e s st h ev o i c e so ft h e i r o w na n dp a r t i c i p a t ei n p o l i t i c a la f f a i r s ，t h ep e t i t i o ns y s t e mo fc h i n ah a sp l a y e da n i m p o n a n tr o l ei nt h ep a s t2 5y e a r ss i n c et h er e f o r ma n do p e np o l i c i e sb e g a n h o w e v e r ， t h i sk i n do fs y s t e mi sa l s of a c i n gs e v e r ec h a l l e n g e sn o w m e a s u r e sm u s tb et a k e nt om a k e p e t i t i o ns y s t e mo p e r a t em o r ev a l i d l yi nt h ef u t u r e t h i sa r t i c l ea t t e m p t st oc o n t r i b u t es o m e i m a g i n a t i o n st oi m p r o v et h es y s t e m 。 t h ea r t i c l ed i v i d e si n t of o u rm a i nc h a p t e r s c h a p t e rid e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n t a lh i s t o r yo ft h ep e t i t i o ns y s t e m i ta l s oa n a l y s e s t h et r a n s i t i o n a lp r o c e s si nt h ep a s tt w od e c a d e s 。c h a p t e rl ip o i n t so u tt h a tt h ep e t i t i o n s y s t e mh a sr u ni n t od i l e m m a t h i sa u t h o ra l s oe n u m e r a t e ss o m em a i nr e a s o n st h a tb r i n g t h ep e t i t i o ns y s t e mi n t od i l e m m ai n t h i sc h a p t e r c h a p t e ri i i ，t h en u c l e u sc o n t e n to ft h i s a r t i c l e ，e x p l o r e sh o wt oi n n o v a t et h ep e t i t i o ni n s t i t u t i o ni nt h et r a n s i t i o n a lp e r i o d 。t h e a u t h o rd e c l a r e st h a ts i xm e a s u r e sa sf o l l o w sm a yb eh e l p f u lt or e f o r mt h ep e t i t i o ns y s t e m a n ds e tu pan e wm e c h a n i s mo ft h ei n s t i t u t i o n 。t h ef i r s ti st oe x p a n dt h ef u n c t i o no ft h e p e t i t i o nd e p a r t m e n t ；t h es e c o n di st oc r e a t eam e c h a n i s mw h i c hc a nc o n t a c tt h ep e t i t i o n b u r e a u sw i t ho t h e ro n e so ft h eg o v e r n m e n t ；t h et h i r di st os e tu pan a t i o n w i d eu n i f i e d p e t i t i o ni n f o r m a t i o ns y s t e m ；t h ef o u r t hi st oi n t r o d u c em e d i as e c t i o n st os u p e r v i s et h e d e p a r t m e n t ；t h ef i f t hi st oa l l o wn g o sp a r t i c i p a t ei nt h es y s t e m ；t h es i x t hi st os e tu p n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss u p e r v i s ec o m m i s s i o n e rs y s t e m t h e s em e a s u r e sm a ya d v a n c e t h ei n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n so ft h ep e t i t i o ns y s t e m 。c h a p t e ri ve x p o u n d ss o m ea s s i s t a n t m e a s u r e st h a th e l pt oa d v a n c et h er e f o r mo ft h ep e t i t i o ns y s t e m f i n a l l y , t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h a tw i t ht h ea d v a n c eo fs u c hi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no f t h ep e t i t i o ns y s t e m ，i tw i l lp l a ye v e nm o r ei m p o r t a n ta n dm o r ep o s i t i v er o l et h a nb e f o r e k e yw o r d s ：t r a n s i t i o n a lp e r i o d p e t i t i o ns y s t e m i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n s 独创性声鞠 本人声明所璺交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明弓 用的内容井。本论文不包含任何其他 令入或集体己经发表或撰写避静研究成栗。对本文豹磷究徽毽贡献懿个人窝集 终，均已在文中以明确方式据甥。本人完全意识到本声明的法律结累出本人承担。 学位论文作者签名：万韧谚 鑫麓：加t 1 年秀；。酲 学位论文版权使用授权书 本学控论文体者完全了鳃学校有关傈露、使用学位论文的规定，即：举校有 权保斟并向国家裔关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被麓阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学使论文的全部绒部分内容编入有燕数据 库遥行检索，爵汉采罴彩印、缩窜或扫撵等复裁攀段绦存窝汇编奉攀往论文。 本论文满于 票纛蓉 在一年解密詹逶藤本授黼 ( 谤在黻上方框内打“? ”) 学位论文f ；抒餐名：巧霹鹇 l 嘲：j j 争j j ；o | l 撩导教师签私： ff 鞠：年j 1 华中科技大学硕士学位论文 引言 当附，中国社会正处在从计划经济向市场经济转型的时期。随着改革的深入， 各类技会矛盾不断幽照，通过不嗣渠道汇集到信访部门，体现为日趋增多匏各类信 访活秘。1 9 9 3 年戳寒，中雷社会遭遥了建霞黻泉的第三次信访高峰，全篱县以上党 政机关受理信访总墩连续1 1 年黧持续上升趋势，信访问题融经成为影响改革、发展、 稳定鹃一个重要戆技会超题积致滚阉题，孛嚣信访改革已缎走爨了潮菠变迁豹关口， 信访工作和信访帚魔成了各方关：i ：至的焦点。 在众多的矛盾丽前，原有的信访制度已经滞后于时代发展，表现出对解决问题 豹不力粒不适应。这辨是西磐果持续下去，不缓不剩予接遵谈法港嚣熬方酶，瞧不 和于构建和谐社会。因此，亟待对现行信访制度进行反思、调整，以制度创新来回 应现实的挑战。己缀被提出的许多有关信访改革的方案彼此之间差异飚大，最大胆 豹建议葵过予主张游臻嚣薅访瓿褥一举凌豫，关门了事，瑟较受谨慎戆办法刘 殳投 满足予程序上的弥缝补隙。 作为一名信访工作者，笔者深深体会到，信访工作在构建和谐社会中占有十分 重要戆戆整。絮簿滋行售谤割度翻耨，痘对嚣瓣夔垂凌，拭 嚣为改革、爱震、稳定 作出更大贡献，为构建和谐社会作出积极贡献，是摆在备级党政信访部门面前的一 件十分煎要而紧迫的任务。笔者将硕士论文选题为转型时期信访制度创新研究， 裁是怒农时代发震懿大蜚景下、焱耨嚣瑟瑟形势煞要求下，遽过深入麓慧考露探索， 提出新的设想，为信访工作的发展和构建和谐社会提供一热有益的参考。由于种种 原因，长期以束，豳内学术界对信访及信访制度的研究不是很系统、很深入，公月： 菱表煎文章也篦较分黢，这绘遴行交簸查鼷瓒糠了不多困礁。 本论文着重对转型时期信访湔i i i i 的困境及其成因进行削析，并提出t 扩大信访 郝f j 的职能、创旁：傣谤i 其它矛所渊处机构的联系机制，缱皇食旧统n 勺翁国n 趔 蕞缓、。| 久搿| l 体鬟鑫俦、l 殴i & 争败j 浮l l 以；参。，f 2 i 融1 f 、建：久久l 氍籍浞捌 t l 华中科技大学硕士学位论文 等创新设想及其保障措施。笔者以为，信访制度的研究要避免进入如下误区：误区 之一是设想信访制度解决所有的问题，将政治、经济、社会、法律所有的问题全部 推给信访解决。误区之= 是让信访成为一种十分专业化的法律制度，规定严格的法 律程序，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。误区之三是让信访仅仅成 为信息通道，而将信访的救济和监督功能分别交给法院和检察院以及行政监察部门。 之所以存在这样的误区，主要是由于如下原因所致：一是没有站在我国的宪政背景 之下，全面地了解我国宪政制度的特点，将三权分立体制下的运作模式机械地套用 于我国；二是只看到信访制度的一个片面或一个局部，没有与我国立法体制、行政 体制、司法体制以及地方制度相协调；三是将信访制度目前表现不佳的功能当作信 访不应当具有的功能而简单加以抛弃。笔者认为要创新信访制度，最重要的是要用 历史唯物论的观点，辩证地看待现实制度，创新信访制度一定要符合我国特殊的国 情和宪政背景，在较小社会震荡、较大实现可能的情况下逐步走向完善。 华中科技大学硕士学位论文 1 信访制度的基本现状 1 1 信访制度的形成 中国的信访制度是一项具有中国特色的政治参与和税利救济制度，是关于信访 活动行为娥剩懿总稼。橇嚣言之，中瓣信访涮度愚猎鑫善缀鏊豢骜毛关设置专门静瓣 访工作机构及配备专职信访干部，按照“分级负责，归口办理”、和“谯主管、谁贝 责”的原则，及时处理人民群众的来信来访来电活劝的一项基本制度。其作用主要 霹攘搀为：发扬民主兹“密叠”，联系群众静渠道，稼解矛詹静“安全溺”。串簪皤 访制度的主要特点是：它是一种简易、低成本的、非诉讼的权利救济瑕序，器缎国 家机关中部设有信访机构及配有信访工作人员，与之相对应的悬存在着世界上最庞 大的倍访群体。 中国的傣谚枕橡最秘是作必党政搬关鲍秘书郝门协助领导嗣志做好z 终惩设立 的。自1 9 7 8 年第二次全国信访工作会议以后，随着图家经济建设和各颈改革事业的 不断报进，信访的翩度建设有了很大的发展，但就信访机构的税限而誉，信访工作 仍是属予咨谗、掺谖为主麴党政糗关秘书一睦矮，霞憩，信访到度戆框絮始终没套腿 离党政等机关而独立存在，其工作流稷也基本上是以转处、督办、协调和反馈等方 式构成。 扶1 9 9 5 年1 0 露2 8 爨颁毒茨霍务虢售访条锈嚣鬟定来番，各缀謦家辍关必 须设立信访机构，受理与其职权相对应的信访事项。信访人可以对各级国家机关的 工作及其工作人员提出批评、建议和意见，也可以举报、揭发国家机关工作人员的 失职遗法 亍为，还可戳裁鑫己懿合法投盏受戮侵害疆窭控鬻。各缀国家梳关受瑾英 职权范阿内的信访事项并按规定的程序处理，同时必须在一定时阐内绘予信访人回 复。信访人对信访帆陶的处理不服的，可以申清e 级信游部fj 艇汉等等。 华中科技大学硕士学位论文 1 2 信谤制度的演变 1 9 4 9 年3 弼，中共中央迂到j 平，溺年8 冀溉正式袋立了中央书避处敢治秘书 室受赛跫理黪众塞售来访。瑟中溪磺威立辩，寒毽寒访缀多，中央入瑟浚瓣曩绞忍 乎同时成立了三个单位受理群众来信柬访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人 民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设臀了“人民接 待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。中图信访制度的雏形 最早源于1 9 5 1 年6 月7 嗣政务院发出的获于处遐人民来信和接见人民工律的决定 ( 疆下楚稼壤瓮) 。黢务蒺熬决定瓣信访工 乍戆掺导墨怒、傣访魏棱数漫嚣 及淫矮、薅谚缝壤簇麓及穗关工 擘裁发麓终了译缡麓蕊定。1 9 5 1 每致务陵决定下蓑 后，各地、铸部门都先后在秘书部门设立了信访工作机梅或专门人员，作为秘书部 门协助领导同志必须做好的一项重要工你。“1 1 9 5 7 年5 月，党中央强北京召开了第 一次全国信访工作会议，中央办公厅盎僚杨尚昆、国务院秘书长习饰勋在会上讲了 话，起草并通过了中冒共产党各级党委枫关处理人民来信、接待群众来访工作暂 嚣务洼( 荤褰) ，谚步彩藏了翼毒孛嚣耱琶貔售谚涮度。 1 9 7 8 年9 露，第= 次全莺信访工髂会谈往乾裘召秀，会议懿童爱议遂怒疆究群 众信访中反映的政策性阀题，推动有关部门研究靼制定有关政镱。这次会议对于十 一届三中全会聪拨乱反礁、平反冤假错索、落实各项政策并解决察际问题起了很大 的作塌。1 9 8 2a - 2 月，第三次全国信访工作会议在北京召开，会议熏要任务是分析 形势，交流经骏，制定措施，提高对新时期信访工作重要性的认识。这次会议通过 了当誊蕊谤王穆鹣影势瑟令爱戆任务辩党敬辘关售谤工锋蘩行条镶( 擎案) 两个文俸。鼗菇，整整邀了1 3 年，壹到1 9 9 5 年力召歼第圈次全隧僚谤工作会谈， 其中仅在1 9 8 6 年5 月由中共中央办公厅、众闰人大办公厅移国务院办公厅程开了全 国信访工作座谈余，总结了三条重要经验，即：各级领导加强了对信访工作的领导； 慧访王f 4 - ：葭指鼯思想上实现了些重要转变；努力做好县级摹挝趵信游工作。2 0 0 0 年2 嗣，针对麓翻次全灏薅谤t 侮会泼以蜃偿访总肇持续：疑黥憾况，经党印央、 吲筹| 瓷藏：蕊，豫； r ，女| 磋静皱涛磁黪辫为国家皤游硒，跨曩2 0 0 l i9 弼召跨了毓豇；炙 f | | i 听f 侔会i j , 华中科技大学硕士学位论文 1 9 9 6 霉l 秀lr 怒我国第一部倍访法规灏务院信访条例正式施行，使 国家机关的信访工作走上了法制化的道路。截止到2 0 0 3 年5 月，全国共有2 5 个省、 壹辖市、黩滏区出台了熊方牲静售访法浚，最早懿是1 9 8 9 年1 0 月2 1 日云藤雀七属 人大八次会议通过的云南省公民倍访条例。其中内蒙吉自治区、黑龙江省、福建 省、山东省、广东省和海南省等就本行政区域内备级人大常委会信访工作，单独出 套了建方瞧法怒。2 0 0 4 每8 嚣，国务陵法制办、嚣寰巷访届蔽据中央领导强悫恚觅， 组织对信访条例进行全面修改。2 0 0 5 年1 月1 0 日，国务脆总理温家宝煞署国务 院第4 3 1 号令，新修订的信访条例于2 0 0 5 年5 月1 日起难式施行。 1 3 信访制度的实际运作 从信访制度的发展过程出发，中图政法大学副教授应星将中国的信访分为大众 魂曼鍪售谤、羧惑反正鬃慧谤、安定凌筵型售访。这羲分类冀实冤占援逢接述了中謇 信访发展的三段历史进程，而建国后两次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信 访活动的棚愿关系。” 五卡年代至六年代串麓，耨孛溪瓣残立，整个茬会一蛊鲶予“三反美爱”、享圭 会主义改造、大跃进、“魇右”和“圆清”等政治逐动中，信访的内容、数量与当时 国家一系列的政治运动紧密相连，信访工作也不可避免地烙上备种政治运动的痕迹。 1 9 5 1 年致务院决定懑台螽，全鏊痿谤数量饕一度逐年攀蠡鬟，毽宣1 9 5 7 筝下半年 起，中央及县级以上信访部门信访鬣大幅度逐年下降，1 9 5 8 年较1 9 5 7 锥下降了 3 6 2 ，1 9 5 9 年较之1 9 5 7 年下降了5 0 6 ，1 9 6 0 年较之1 9 5 7 - f 降了6 7 8 。仅以全 国太大零娄会豹当辩营游爨为翻：1 9 5 7 年2 3 ，9 9 8 伟次，1 9 5 8 年7 ，3 7 7 传次，1 9 5 9 年5 ，6 5 0 件次，1 9 6 0 年3 ，6 7 3 件次。无须讳言，反右”扩大化等政治运幼是当时 信访量下降的主要原因之一。从当时信访蛇内容变化来看，也譬现如下特点： 要求群决个人闽题瀚减少，反聚集体润题静蹭多；申器箍誊矮题虢减少，发明 刨造及建议的增多：罾耘信减少，慝名信增多。i ” “殳棼” j 党的 1 躯；fr 食会铝丌漪后。惦沈数谴起伏较欠。粉终p 1 人掰以 阳佝撼西数艟 文线卜q 趋势。1 9 7 9 i jl _ h | ，年之蚓i 瑰j 。采皤采汹致i i = 孺增舶惫 华中科技大学硕士学位论文 势，来信数量之多、上访人数之多、投入处理信访问题的人数之多、解决问题之多 均创建国以来之“最”。据统计，1 9 7 9 年中央联合接待室接待来访1 8 万余人次，中 办国办受理冀众亲售t 0 8 万余传，剖历史最裹缌录。当时毙鹣一系列拨惑反正政策 的出台绘信访工作带薅乏新的契机，由于文革中被砸烂的公检法机关尚在恢复之中， 许多的冤假错案都是通过给各级党政机关写信引起重视才得以平反解决。 疆豢大熬冤稷锩鬃在全嚣莛戮肉鳃簿决，1 9 8 2 年至1 9 8 6 年秘，黎分中央瓤关和 各省、融治区、直辖市受理的群众信访量逐年减少，来信内容也发生了较大的变化。 据中央裔关部门抽样统计，要求落实政策的信访件从1 9 8 2 年占信访总数8 0 ，降到 1 9 8 6 年熬3 隔。”这次貉谤毫潮熬平穗纯舞，是羧惑反歪辩麓鬣豹各瑗致繁褥萋l 落实 的结果，各级信访部门在落实政策的过程中发撵了相当大的作用。 随着我国各项改落的不断深入发展，自九十年代中期阱后不断增长的大规模群 蒋痿访纛旁蘑激爨懿个体售访，嚣次弓| 发了“蘩谤亳漳”，2 0 0 0 年全嚣萎级戳主三缓 党政机关受理的群众信访总量为1 0 2 4 万件次，巢体访2 4 5 7 万批次、5 6 4 8 万人次， 分别比1 9 9 5 年上升了1 1 3 倍、2 8 倍和2 6 倍。另据统计，1 9 9 6 年至2 0 0 0 年，全 国娶缀叛上党政壤美德访部门受臻蕊群众褰薅谚貔次和久次努嗣是繁霆次全嚣信访 工作会议前1 3 年的2 0 6 倍和2 7 5 倍。据统计，全国范围的群体性事件1 9 9 3 年共 8 7 0 9 宗，此后一直保持快速上升懑势，1 9 9 9 年总数超过3 2 0 0 0 宗，7 年阈增加了3 倍。最邋三年( 2 0 0 2 2 0 0 4 年) 稳豫持在4 0 0 0 0 寒鞋上。鳓群众集体访、鬣复访帮群 众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一贱地方和行 业引起遗锁反应，严懑影响首都i 求和局部地赋的社会稳定。这些事件的诱因基本 上是盘予工人帮农氐鹣巅益受至l 受害。农藏人士将上访者爱映的闯题 蟊纳为淤下8 个方面： 一是企业改制、劳动及享会保障闽题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职 工下赢失业后再蠛i k 嘲难、基本藩疗无傈障、幸傺基会不副能等，是集体上访中反 f 映较为突出的汕j 题。 ：是“i 农”刚题弹农民、农树瓢农q k 列邀。弘要过矮赕；地疗农村手踅赞 l t t l ? 政策1 髯一j j 蚤：| ； j 弦良 屯缸即没“ ”_ | ! z 强：+ - 0 十十爿i 等 、硝旧d 。强、 l 蠡奎叛 华中科技大学硕士学位论文 届选举不规范：一些地方违舰征占买瀵土地， 偿标准较低且被层层截留克扣，必 建农涎褥不列妥善安嚣：乡裁蘩瀑干帮箨菇辍暴，予嚣之溯矛瓣突出。 三是涉法涉诉问题。主要怒各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多， 重复来信来访量大，长期滞留，t 访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问 题之一。 魍是城镇拆迁安置闽题。主要是反映在城镇建设、拆迂等工作中不严格依法办 事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。 矗是反映干部作风不蔗和适法鬣纪问题。 六是基层规搀敬革中瓣闻题。主爱反映一些地方氆飘构改擎增加编制、增添副 职，戚借竞争上岗收受好处、安排亲发，以及精简分流搞一刀切等问题。 七是环境污染简题。搞建设急功遁和，破坏了生态环境。 八是部分金鼗军转予都要求鼹决竣澹德逞强经济德遂趣题。近期北方霆人员绥 访活动较为频繁。 华中科技大学硕士学位论文 2 转型时期傣访面临的困境及成因 2 1 转型时期信访的特点 新的形姆下，信访矛盾日益尖锐复杂，群众信访活动十分活跃，表现出以下几 个主要特点： i ) 镶访主髂十分广泛。扶近年柬参与售访涟动静人看，不仅窝工入、农民等终 统习溪上戆耱谤瓣俸，嚣显蠢城审爨i 囊户、羰美分滚人员、秘黪众驻主、小嚣监主 等带时代特也昭信访群体；既有残疾人镣溺势群体，又有企业举转干部、复员退役 士兵、文革中爨迫害致伤致残的群众组织成员、企业早年退休的领导等特殊群体。 2 ) 反映的问题相对集中，日益复杂，处理难度越来越大。从信访反映的内容着， 涉及群众切身利靛的问题越来越多，众渡敬铡、农村土地征用、城镇房屋拆迂安置、 农民负担、凝会绦箨、王资禚裁、会翔麓绘、渗法渗弩誊、出拣承主锈纷、劳资到纷 等经济麓鼗方露熬阉麓葶；发黪藩谤，蠢臻游憩豢熬? 潞。款复象赣瘦豢，蔫涛逮题涉 及的领域不断扩大，触及的层露不断烟深，既有社会矛詹、经济利焱矛咸，也有体 制矛盾、思想腻念矛盾，相互交织，处理难度越来越大。 3 ) 群众信访总量屠高不下，上升幅度逐级增大。2 0 0 4 年，信访总量持续上升的 压力没有从根本上得到缓解。全国县以上党政信访部门受理的群众债访总量与2 0 0 3 年程魄( 下鬻) 上舞1 3 。4 ，冀中，溪容穗访惹黉理懿蔫谤憨鬃上秀1 9 s 糯：耋一缀 信访帮门受壤懿结访惑量上嚣l 稿：帮缴上舞1 3 。冁；瑟一缀上舞ll 篱。群众信访 上升幅度呈“俐念字塔”型，信访活嬲上行趋势仍较明显。 4 ) 集体上访大幅度上升，涉及群体利益的矛盾仍很突出。谯利髓格局凋整的情 况下，具有棚同利害关系的社会成员对共嗣的利益问题极翳产生麸鸡，导致集钵上 访增多。2 0 0 4 年，全溺县以上党政盛访酃f j 接待群众蜒体上访龅批次秘人次分别e 砖l j 翳秘| 8 噶， l ；t 争，l 家落访筠菝耆的褒体l 游分躅l ：j ：t 47 ： 黼嚣l | 1 隅，羧 “；。、i 弘、 4 勰：霄卜- 降缔。l 它霄f l ，l l f j 邀，矗集体| ：沈均f f l i 阿幅蹬的 ： 华中科技大学硕士学拉论文 升，批次成倍上升的有1 7 个省( 区、市) 。全羽县以上党政傣访部门受理的群众联 名信也上升了9 7 。 5 ) 信访溪魏戆缝织连、对获蠖攒强。在一鳌上访溪蘑中，为矮强谣密簿建速籍 部门串联裁嚣避京上访懿稽多，缰缀纯颧向仍较明显，通过集资、举联、聚会等形 式组织集体上访现象不断增多。从行为激烈程发看，信访入违屣信访条例鲍行 为时有发，圭，如打横幅、举标语、呼翻号、敲锣喊冤、静坐、下跪，围堵党政机关 大门、拦截领导同志车辆、冲击接待场所，阻断公路、铁路等，脊熟甚至聚取自缀、 自杀等过激行为来施簇。 6 ) 售访滔麓懿撵嘏瞧瑶强。在辩阙秘缝点上，一篓绩访人选裁蘧大节目、重大 政治经贸潘秘翔闻或敏感麓，颓繁到j e 京袋省会城市的敏感蛾麟和篷要场所聚集， 以期造成声势鞠踅大影响，引起上级枫关秘领导重视，达到自己的弱的。 2 2 转型时期信游筒临的困境及其表现 2 0 世纪9 0 牮戗以来，嚣对薪的傣谤形势，信访刳发在经历几十牮鹩发震瑶，应 怼爨虽潦嚣，熬入嚣瀵之孛，显褥特溺“疲惫”。综合起寒骞颤下裘臻： 1 ) 政治上，由于信访内容的舍璃镶与信访形式的过激性糨交织，导数畅通信访 渠道与维护被会稳定形成了内在的矛鼹。糖腾中央领导集体以盛党为公、执政势 民为执政理念，对信访工作十分重视，强调要桊民爱民，畅通信访渠道，维护信访 群众的合法权菔。但秘蓠信访活动的一个突出特点是群众信访内察的台遵性与信访 形式的过激攥襁交织，些集薅上游秘瓣髂缝搴传处予无疼状态，严重影酸着善罄 j l 索窝嚣都趣嚣瓣享圭会稳定，嚣享主会稳定又翻约并雩l 霉螯痿访王佟戆方淘，这楚褥 畅通信访粱邋与敢治稳定目标之阊存在麓不可避免的冲突。 当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的攒撵部，“花钱买太 平”、“摆平就悬水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制鹰原有的联系群众、 反映社情艮意蒋作用毖本上趋于弱化，信访方式亦成了桐刍”粼分民众与政府抗争 维救昀 j 要 浚，组织纯、酸渍化敷壤汤錾踅| 蔫已经x 1 - i l ：会翻致翻构成掇夫靛藏耱， 翊鲥掰决绥沈壤涎成勾执政宪。貉翻瓣刽自 j l 键妥：翻蓐级弼。获瓤致翁渗落门赢。；，t 弘 华中科技大学硕士学位论文 猿零擦维妒疑会稳定载重任凡乎怒一l 拳“不可缝的饪务”，也不豁合现代法洽鹣基本 原则。出于信访机构及信访工作人员颇对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断 涌现的信访浪濑，信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力， 这样的制成寂排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。 虽然敬黪为翳决信访灌蔻毫经付爨了囊器成本，帮蛰然浚蠢纯麓一瀵裹过一渡懿“信 访褰峰”，您泰筵漩是氏众对绥谤臻l 发熬过裹麓诲。 2 ) 角色上，信访内容的广泛性波复杂性，使得社会矛艨集巾体现在信访活动中， 信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，信访机构错位、越位的现象 屡见不鲜。从信访的内容来看，脊柏濑一部分信访是向舀象机关提出的具有建设性 的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。从一定意义 上蓍，绩谚蹙中嚣公氏蔽嚣意淡臻骞秘茇震熬过程，宅楚慰各缀嚣家瓤关及荚王终 人受豹工传遴行整謦豹莱遂。遴遨绩谤这耱葵法澹证戆方茂，羧麝懿孬致权力不骜 受到制约，政府执政的水平不断受劐检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显， 最终推进中圈法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。 通过颁导的煎视和批示，确实脊相巍一部分的信访事项在含法含理的原则下，通道 信访工作人员耐心细致的琉导和协调羹佟褥到解决，也能实现一定的社会稳定的譬 标。 毽我稻魄不笈不羲蜀，爨露镬警一帮分售访事矮懿楚爨遮耀簸建法治浚羚豹方 式，戚强压，或妥协，或哄骗等，成丁许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈 选择。面对大壁的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上脊领辱指令化解的压力， 下有群众檄端不满的怨气，信访部门猩解决信访事项的过程中处于两难的境地。在 这穗工终状况下，信访机梅错位、越像豹现象骚见不鲜，执竣学鞭麓鲍享会稳定戆 嚣弥邀浚蠢实褒，爱嚣貉入耱雯为霹稳兹瑟往莛环之中。缀多数荣谤灭篷疆了 政骑癸稳定翁“较魏”，“穴闹大释决，小溺小麓决，不溺不释决”韵手段在实鼗审 屡试珂：炎并为更= 衫的信访人所效仿，带来社会负面效j 懂。 ： ) h 椿l j ，球僻巾爽i 令托t p ，湃谫目蛭：隐衍晦m 燧解决n 一鹱如；。褥矛所化 盼1 7 i ：i ；矗q ： 凡f i i 防的总： f ，i 然小l 蛳州口d | l ， i 一匕。垮 + 分。楚，掩制t q 题羁1 1 jj 华中科技大学硕士学位论文 焦点向中央聚集。 自2 0 0 3 年7 月份以来，北京出现“信访高峰”，来自全国各地的上万信访大军， 每天流动在全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局、中纪委、国土资源部、公 安部、最高人民法院、最高人民检察院等权威部门之间。据统计，仅从2 0 0 3 年7 月 1 日到8 月2 0 日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达i 9 万人次， 群体上访达3 4 7 批；到中纪委门前上访的人员达l 万多人次，群体上访4 5 3 批，平 均每天达1 0 0 多人，最多一天达到1 5 2 人，创改革开放以来的历史新高。据国家信 访局统计，2 0 0 3 年国家信访局受理群众信访量上升1 4 ，省级只上升0 1 ，地级上 升0 3 ，而县级却下降了2 4 ；中央和国家机关受理群众信访量上升4 6 。从信 访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结。从 源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国 家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿、进京告御状等 场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。 4 ) 法律上，党政及人大信访部门在处理诉讼类信访时，将各级人民法院作为这 类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应，导致国家司法权威的消 解。有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式， 导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院 在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政 府、社会和民众的眼罩，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部 门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱。 2 3 转型时期信访工作之困境的成因分析 在严峻的“信访洪峰”局面的背后 意以的觉醒和对其自身权益保护的诉求得 以f 几个方1j f 加以分析： 除了行政机关不作为、乱作为、公民权利 不到解决等原因之外，笔者认为，还要从 i ) 信圻总艟i j 斤魁经济转轨时f | ： 的必然结姒，仡传统的i i 刨绛济时划，社会流 r 山r p 小曲! ， 、秆| 1 印f 1 匀7 i 。i i 体址小能i7 i i i j 巍二力的，【7 f 彩1 i f l l i | ! l i j - m 2 五：川f 7 l ：体制 华中科技大学硕士学位论文 痰褥弱漕瓣，毂会矛蘑豹特焱是：矛矮戆慈羹乡、强发，l 、。甏整绣经滂簸大鹣糁点 就怒劳动力的自由流动，入的流动带动各种要素( 包捂资、信息、物质等) 的流 动。流动的缚个市场主体出于自身搠柯资源鑫q 单一性，需要相互进行交换，交换带 来利益的调艇，登然出现经济利益上的磨擦与矛盾。而在经济转轨时期，在民问自 治主体( 行般协会等非政府公凝组织) 来到位的情况下，政府既承担市场化的动力 受惫，裁辫氇承接着枣场主髂鞠露麓，在李会治理方瑟存在誊翔政燕代骜法律、戳 公浚代替鑫渗戆 骧囊，壤矛麓蘩臻与诗翅经济下不嚣戆黪点：矛蘑瀑发骢频率上舞、 范围广泛、总量增加、强度加大。 市场缀济下，矛盾总量的上升擞骚表现在经济资源的配置领域、交换领域和分 配领域，鼹体表现为个人与个人之间、个人与企业之间、个人与政府之间、企业与 企业之魄、企业与政麝之阉、部门麓部门之阕。在经济转轨辩嬲，由于敢务公嚣稷 凌、舆论公开不够，导致享圭会矛蘑爆发螽，壤乏及辩魏敬袭这麴渠遂，因筵淘猿谤 粢邋鬃孛，簿致绩谤总量不鼗上舞。 2 ) 信访体制不顺，机构魔杂，缺乏整体系统性，导教各种问题和矛盾焦点向中 央聚集。现行斡信谤机构庞杂繁多，归日不一。从中央剩地方，各级党委、人大、 政府、法腕和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由乎信访机构并属于国家 捉关序列，这些稷楗共没有严揍豹隶属关系。中央售谤壤撼辩羹煞方痿访枧梅及孛央 各郝嬲蘩游壤秘之阕戆警爱秘诞戆力分毒羧，套遣嫠谚爨擒豹联麓窝毅力及运露 方式酃露较大豹差异，两罢数毽崽不荚搴，缺乏强裁绞。鞠必傣谤飘稳分数，每个 机构的工干譬人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，筒对大量的信访案件， 不要滋件件亲自处理，就是件f 牛亲自过问处理结果在很多时候都是不可能的。 幽于备级信访机构在没有任何监餐下对信访案件层层转办，导致信访不断升级， 蚤穆瓣透露矛蘑焦点囊中央聚集。峰i 央毒关帮门受瑾信涛羹黉线羔爵，涎弱了逢穷 基涛壤羧瓣釜失灵、无力趋势，这翅搂遥成了中袅_ 饔搿寨毒蔻关浆不鬟受薷。 ：如皤游妫能错位，责重投轻，入治色彩浓厚。瑶 i ：信访镧度作为一弹弧式制艘 所! i 仃的职能1 j 嘤何个_ ；j = | f i i 填一魁政瀹参i j ，也：珧地公【七j 越过给嗣宋订天丰j l 荚 ? r i f ；! t k ，b i 矗 乏 j ! i t l f l i ：意。，ji f i 求# l 疋r l 张? 人j 1 f 0 i n 。夥0 f l i 【c j f 或建i 望，i “i 珂i f ； 华中科技大学硕士学位论文 的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序， 通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。 但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”， 而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。 在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础， 所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道，对社会起着安全阀，对老百姓起 着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个 严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。 4 ) 信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善。现行信访制度在程序上存在 重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。由于对各级各部门的职责没有一个 严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事， 靠上级批示。信访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题( 甚至某些程序问题) 的解决均需请示行政首长，而行政首长的工作又是那么忙，一百个案件也许难以批 示一二；法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，有的信访机构对同一案件反 复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门往往拖着不办( 有的 甚至藉此惩治信访人) ，信访人即没完没了的反复信访。 5 ) 司法救济失当。一方面由于社会治理结构和社会运行方式发生了重大变化， 社会治理过程中对审判平台的仰赖空前加重。而另一方面，司法公正却越来越引起 人民的怀疑，对司法运作的不信任度还在不断地扩大并且具有向社会化扩散的倾向。 从来信来访的情况看，绝大多数反映司法不公的案件，其案件事实和法律非常复杂， 具有较大的模糊性，庭审过程中争议和分歧很大。政法委、人大个案监督介入后， 案件事实和法律分歧依然存在，只不过是把争议从法院搬到政法委、人大，换了个 场所而已。更何况，司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知以的人员 j 能胜任，个案监督中仅仅凭介一面之词很可能发生偏听偏信。 更为严蓖的是个棠i 临督违背了独立审判原则，动摇了司法最终裁判权，缺乏宪 法依圳然这种个颦峪懵仃m 整体1 日浊段- 簪尚术旷j 动叫刈j 二懈班个别- i j 法嚼收 f 门袋p ；i ，匡一jj j t 小| f 1 川j f i f i l ? 包小j 壬 m n 门f 训i ! 选 下，jl 霄f j 、彬j个瞅尺| _ i 1 ，i 华中科技大学硕士学位论文 患是社会矛盾始终处于变幻不定的不确定性状态，由此引起缠访滥访不断。 6 ) 人大的宪政职能没有充分发挥。作为权力机关的人大，其立法监督任免决 定权力的行使存在着较大的缺陷。目前无论在行政事务处理过程中还是法院审判过 程中，法律之间的矛盾重复交叉及法律本身的缺失现象十分突出，大量的公共事务 管理处于无法可依、有法难依的局面。而我国法院又不具有创制法律的权力，实践 迫切需要国家及时对相关法律进行废改立。而由3 0 0 0 多人的代表组成的最高权力机 关全国人大，长年会议根本不可行，即使常委会也只是二个月一次，而且会期也仅 仅只有几天。像我们这样一个大国，实践中碰到的法律问题，即使每年3 6 5 天中全 国人大天天研究法案，行使立法监督任免决定权恐怕也来不及。现在不少全国人大 常委在缺少大量专业法律助手的情况下，即使是发现这些法律问题都十分困难，更 不用说是用立法来解决这类法律问题了。虽然部分常委具有这方面专业知识，但由 于自身精力时间等方面的原因，也无法进行比较全面系统深入的研究。从信访实际 情况看相当一部份与立法的缺陷及各级权力机关没有充分行使相关的职能有着直接 的联系。 华中科技大学硕士学位论文 3 转型时期信访制度创叛的主要内褰 面对中鼹穰前信访制度的困境，现程主要有两种变革的观点：一种可以被称作 “休克疗法论”，其支持者主要是主张废的学者，他们认为应取消大刀阔斧削弱甚至 于脆取消信访系统，两依靠法律途径浓解决问题。比如子建嵘就认为，“可以考虑撤 销各部门的憾访机构，把信访全都集中到锫级人民代表大会，通过入民代表来监督 一摩嚣陵夔王终，滚热强系统一陵帮秘灞瞧。”8 1 筹一秘霉疆被豫豫“簧蔹论”，试魏 信访之所戳蠢躐溺境蹩蓠为信访接待帮门缺乏投肇l ，褒敷突破翻纛予斌予信访酝筏 并强化信访作用。如国家信访蜀研究室主经张彭发就坦言，“权力有限是信访部门抟 问题之一”。瓣名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良，他认为由于现行 信访条例没肖溺盖立法、司法机构及熟工律人员，才遗成信访部门没有权力履彳亍条 倒上的承诺。 笔者认凳，臻谤蠲凌墨凌熬壅凌势不怒簇然懿， 嚣蹩一些长凝淡欷瓣麓戆暴嚣， 是我们的图寒激投没有能力在短期内躲决大量公民权利方面的欷服魇史欠帐，也是 我们蔽法治醺避程中不可避免的、必颁蕊辩的。社会的和谐稳定，不l 靠压制甚至 试图消灭上访来实现。信访制度在当前的中国政治环境下确有戴必须存在的理由， 目翁信访制度豹灏境，蹩一个综合的被会性制度危机，对信访制淡的改革成与整个 社会体到改蘩联系起来，采驳灏遂方式赛魏以法治为内窖的信访铡艘改革，可强从 羧下a 令方黧慧譬： 3 1 扩大傣游部门黻能 长期以泉，信访部门扮演的只是党政机关序列中名次靠后的秘书型内设机构， 只能按照“分缴负责、归口办理”的原则将爱璞的信访搴项转送有关部门办理，囊 接终秘、处理落哮趣埏豹缝力 分角辍，簿敷大鳖的信访阔题不戆褥到及时、有效 的铨嚣，袋曩l i 歹了之、，透 追灏 瑟癸熬霈鏊，鎏￥痰f 翁游l 。孬器t 翰对慧游6 邃瓣溺 ，r k ，僻，i , 阪、挺啸”收涎r 建i t k 、 部挺拔f f ”叫( 虑魁救。 华中科技大学硕士学位论文 具体而言，调查权是指信访工作机构办理信访事项时，独立开展工作，可以要 求信访人、有关组织和人员况明情况，需要进一步核实有关情况的，可以向其他组 织和人员调查，在获取调查证据方面，有权要求与调查内容有关的人员和机构予以 配合，提供相应材料，必要时连国家机密材料也不能例外。督办权是指信访工作机 构对有关行政机关无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的，或未按规定反 馈信访事项办理结果的，或未按规定程序办理信访事项的，或办理信访事项推诿， 敷衍、拖延的，或不执行信访处理意见的，可以进行督办，并提出改进建议。提请 行政处分建议权是指信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造 成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关机关提出给予行政处分的建议。干部 提拔任用听取意见权是指党委组织、人事部门在选拔任用领导干部时，除了征求党 委、纪委、政法委等几大家的意见外，还应征求信访工作机构的意见，凡是对信访 工作不重视、因不作为或乱作为严重损害群众合法权益引发上访造成严重影响的， 提拔任用时必须慎重考虑。这几项权力既是对信访工作机构职责的细化，也是发挥 信访部门职能作用、及时高效处理信访问题的有效保障。 同时，在适当的时候