（农业经济管理专业论文）国债规模问题研究.pdf

摘要 本文是关于我国国债规模问题的研究。本文运用实证分析与规范分析 相结合、定量分析与定性分析相统一的研究方法，在对国债基础理论考察的 基础上，深入地分析了我国国债规模的现状、问题成因及其对经济的影响， 对国债规模发展趋势作了预测，并结合当前实际，就国债规模问题提出了相 关政镶建议。 投国自1 9 8 1 年恢复对内发行国债以来，国债规模呈膨胀之势，问题日 益突出，集中表现在：国债发行增长速度长期大幅度高于财政收入增长速度 和g d p 增长率；国家财政，特别是中央财政对国债收入的依赖程度偏高；国 债还本付息支出占财政收入的比重不断增加。 国债规模膨胀的原因是复杂的，既有财政赤字方面的原因，又有增发 国债的外在资金需求原因，还有支撑国债大量发行的外在资金供给原因，以 及国债规模膨胀的内在动因和经济政策的影响原因。 国债规模的膨胀既对经济的发展起了积极的促进作用，又给经济的发 展带来了现实的和潜在的负面影响，其中不利影响表现为：加大了财政风险： 增h i t 通货膨胀潜在压力；为产生“挤出效应”提供了可能；在一定程度上 影响了下一经济周期的稳定。 如何保持适度的国债规模，规避财政风险，促进经济增长是当前经济 形势下急需解决的重要课题，本文最后就此提出了一些对策建议。主要是： ( 1 ) 把控制赤字和国债规模纳入中长期财政发展规划；( 2 ) 提高国家 财力集中度改变国家财政的弱势地位；( 3 ) 完善财政支出政策，优化财政支 出结构；( 4 ) 优化国债结构，完善国债运行机制；( 5 ) 建寞偿债基金，确保 偿债来源；( 6 ) 改革国债规模及还本付息管理办法。卜 关键词：国债国债规模规模膨胀、适度规模 s t u d y 0 1 1t h ep r o b l e mo fs c a l eo f n a t i o n a ld e b to fc h i n a h a n z h e n g q i n g c o l l e g eo fe c o n o m i c sa n d2 y a d es o u t h w e s ta g r i c u l t u r a lu n i v e r s i t y b e i b e i ，c h o n g q i n g ，c h i n a ，4 0 0 7 1 6 t h i ss t u d yi sf o c u s e do nt h es c a l ep r o b l e mo fn a t i o n a ld e b t ( n o ) o f c h i n a t h em e t h o d so f p o s i t i v ea n a l y s i sa n dn o r m a t i v ea n a l y s i sa r eu s e db a s e do nt h e s t u d yo f r u d i m e n t a r yt h e o r yo f n d ，t h es t a t u sq u oa n dp r o b l e mo fs c a l eo f n d ，a s w e l la si t sc a u s e sa n de f f e c t s ，a r ee l a b o r a t e d a l o n g w i t ht h er e f o r mo fe c o n o m i cs y s t e ma n d d e v e l o p m e n to fe c o n o m y , t h e s c a l eo fn db e c o m e sl a r g e rm o r ea n dm o r e t h ef i n a n c i a lb u r d e na n df i s c a lr i s k c a u s e db yt h ep r o b l e mo fn a t i o n a ld e b t ss c a l ea r ev e r ys e r i o u s i ta f f e c t st h e d e v e l o p m e n t a n d g r o w t ho f e c o n o m y h o w t oc o n t r o lt h es c a l eo f n d ，e v a d et h ef i s c a lr i s k ，p r o m o t ee c o n o m y , i sa v e r yi m p o r t a n ts u b j e c tt h a tm u s tb er e s o l v e dn o w a d a y s t h ef o l l o w i n gp o l i c i e s a n ds u g g e s t i o n ss h o u l db ea p p l i e d ： 1 b r i n gt h ec o n t r o lo f f i m m c i a ld e f i t i t sa n ds c a l eo fn a t i o n a ld e b ti n t ot h e l i n ew i t hm i d - t e r ma n dl o n g - t e r mf i s c a lp l a n 2 、i n c r e a s et h ef i s c a lr e v e n u ea n de n h a n c et h ed e b tp a y i n ga b i l i t y 3p e r f e c tt h ep o l i c yo f f i s c a le x p e n d i t u r ea n dt h em e c h a n i s mo f n d 4f o u n dad e b ts e r v i c ef i t n d 5 r e f o r mt h em a n a g e m e n to f n d k e y w o r d s ：n a t i o n a ld e b t , s c a l eo f n a t i o n a ld e b t , i n t l a t i o no f s c a l e ， m o d e r a t es c a l e 2 文献综述 国债是一个古老而悠久的话题，自它产生开始，西方经济学者就对它 进行了广泛的研究，这些研究主要集中在国债是否有害、国债是否构成负担、 国债的经济效应及国债的数量界限等诸多方面。随着国债在我国的实践我国 学者对它也进行了多方面的探讨。介于本文研究的主题，现仅将与此有较大 关联的文献概述如下： 一、关于国债规模的数量界限 1 美国经济学家m s 费尔德斯坦认为，能否承受累积的债务实际上 取决于债券的实际利率水平与经济增长率之间的比较。如果债券的实际利率 超过经济增长率，则每期增加的利息支付负担无法通过经济增长找到足够的 财源，这样就不可能使初始期借的国债无限制地通过借新债而滚动下去，相 反，则说明经济增长本身足以为付旧债利息提供资金，国债规模也不会由于 利息滚入而越滚越大。 2 我国学者在国债的数量界限方面进行了广泛的探讨，都一致认为国 债规模应有一定限度，不能任意扩大。龚仰树认为( 1 9 9 0 ) ，国债数量的界 限，既要受到债务人政府的承受能力的制约，又要受债权人承购者 的应债能力的制约。高培勇认为( 1 9 9 5 ) ，国债的数量界限应从国债与国民 经济的关系中去把握。这些关系是：举借国债的规模同宏观经济政策的关系： 国债规模的增长率同国民经济增长率的关系；国债的利息率同国民经济增长 率的关系等等。还有其他学者提出了自己的观点，大体上也基本相同，这里 就不一一赘述。 3 关于国债规模的衡量指标，西方学者和我国学者大多赞同用相对指 标，主要是：国债依存度、国债负担率、国债偿债率闫债应债率。至于在我 国这几项指标应控制在什么水平，有的学者参照西方发达国家标准，有的 根据历史经验各自提出了不同的看法，就国债依存度而言，有人认为应控制 在1 0 1 5 之间，( 如王远鸿、杨勇，1 9 9 0 ) 有人则主张控制在1 0 以内，( 如 刘汞强，1 9 9 0 ) 还有人主张以国际上的警戒线2 0 为标准。对于国债负担率 指标，有人认为7 上下为宜，( 如李新园，1 9 8 9 ) 有入主张控制在7 1 0 之 间，( 如王远鸿，杨勇，1 9 9 0 ) 。谈到国债偿债率指标时，一种意见是应控制 在5 以下，( 如王远鸿、杨勇，1 9 9 0 ) ，另一种意见则认为只要不超过1 0 就 算正常( 如龚仰树，1 9 9 0 ) 。 二、关于我国国债规模的现状 我国学者对国债规模的研究相当广泛。有的采用计量经济学方法，比 如朱平芳、张人骥、刘弘等通过建立数学模型，对国债的增长、国债的影响 因素进行了分析；杨大楷、朱世武、陆虹等分别采用了相关分析法和灰色关 联度法对影响国债规模的因素进行了分析。其余大部分学者对国债规模的分 析采用的是指标分析法，如财政赤字与国债研究课题组，张海军、刘溶 沧、夏杰长等。 我国经济学界普遍认为，我国国债规模从不同角度看会得出不同的结 论。即从举债主体的承受能力看，国债规模已达到相当程度，支持这结论 的考察指标是国债依存度、国债偿债率；从承购者应债能力或国民经济承受 能力看，我国国债规模还属于个较低水平，支持这一结论的考察指标是国 债负担率，居民应债率。 三、关于我国国债规模膨胀的原因 高培勇认为( 1 9 9 5 ) ，我国国债规模膨胀的根本原因在于改革过程中无 偿性财政收入的相对下降和偿债费支出的逐年加大。 张争政认为( 1 9 9 7 ) ，弥补财政赤字，平衡财政收支，是国债规模扩张 的主要原因；适应深化改革、加强重点建设、增强财政宏观调控能力等方面 资金的需要，是国债规模扩张的重要原因。 大家都一致认为当前经济形势下，增发国债是实施积极财政政策的必 然要求( 如袁东、范瑗瑗等，1 9 9 9 ) 。 四、关于我国国债规模问题对经济的影响 高培勇认为( 1 9 9 5 ) ，举借固债给杜会总需求总量的影响是扩张性的； 而给社会总需求结构的影响是：由民阎消费支出和政府直接消费支出所构成 的社会总消费支出趋于增加，而由民间投资支出和政府直接投资支出所构成 的社会投资支出趋于减少。 财政部财政科研课题组认为( 1 9 9 9 ) ，国债如果运用不当或规模失控有 可能成为扩大货币供应、引发通货膨胀的一个诱因；我国当前的国债运行正 在步入借新债还旧债的高度债务时期，大大降低了政府未来的偿债能力：长 期扩张性的债务政策会加大整个宏观经济运行的风险。 马斌、管汝平认为( 1 9 9 9 ) ，目前我国国债的“挤出效应”不明显，为 政府在资源配置方面承担重任提供了条件，但随着市场经济体制的逐步完 普、成熟。民间投资与消费的利率弹性将有所增强，“挤出效应”也会相应 加强，国债政策和财政政策的作用将进一步削弱。 4 五、关于保持我国国债适度规模的政策建议 刘家伟认为( 1 9 9 7 ) ：要保持国债年增长幅度不高于g d p 、国民收入、 财政收入及国家税收这几项重要指标增幅的加权平均数；参照国内证券市 场对国债的容纳能力，确定国债规模的下限，参照国际惯例，以一般中等发 达国家的债务规模为我国债务总规模的上限；根据我国金融、财政、国债、 投融资体制改革情况，参照g d p 、财政收支、居民收入及存款等增长幅度， 确定国债增幅上限与下限。 关于我国国债规模适度问题的研究课题组认为( 1 9 9 8 ) ，应该控 制财政赤字；改变国债规模管理办法；建立偿债基金；抑制通货膨胀； 财政银行密切配合。 高培勇认为( 1 9 9 8 ) ，当前国债规模的主要风险是中央财政债务依存度 偏高，因此保持适度国债规模的当务之急是降低相对偏高的债务依存度。为 此，应该：完善税制，增加税收：清理各种收费；降低举债成本： 还本支出和付息支出“分流”，利息支出入经常性预算，借新还旧只限于还 本支出；千方百计压缩支出。 此外，还有许多学者就国债规模问题提出了政策建议，但其基本点和 上述建议是一致的，在此就不多述。 引言 1 9 7 9 年我国政府再度举借外债，1 9 8 1 年国务院又决定在国内发行国库 券。自此，中国的国债一改过去长达2 0 年( 1 9 5 9 - - 1 9 7 8 年) 的空白局面， 而以前所未有的势头，在中国的经济生活中迅速崛起。 随着我国经济和社会的发展，国债规模一路攀升，1 9 9 8 年发行国债已 达6 5 0 0 多亿元，而年底国债余额达8 1 8 6 3 0 亿元。与此相对照的是我国财 政收入在g d p 中的比重不断下降，1 9 9 8 年仅为1 2 4 ；国家财政国债依存度 和中央财政国债依存度越来越高，1 9 9 7 年分别为2 6 1 3 和5 4 2 0 。这表明 我国财政状况不佳，财政调控功能不断弱化。就在我国财政尚未得到根本好 转的情况下，从1 9 9 8 年开始我国经济又出现了衰退现象。为此，政府除了 实行扩张性的货币政策外，还主要采取了以增发国馈为支撑的积极的财政政 策。经过两年的实践，证明积极的财政政策对于扩大内需，启动经济增长有 直接和明显的效果。今年我国政府又明确决定继续加大财政政策力度，这也 将引起当前和今后一段时间内国债规模的进一步扩张。 因此，在当前的经济形势下，如何认识和处理国债规模问题就成为我 国经济现实中急需解决的重要课题。 6 第1 章总论 1 1 主题与背景 国债产生于中世纪地中海沿岸的一些国家和地区。随着资本主义国家 经济、社会的发展，国债及国债政策得到了充分的运用。2 0 世纪3 0 年代时 期。西方资本主义世界爆发了严重的经济危机。以凯恩斯为首的凯恩斯学派， 认为资本主义经济发生衰退和严重失业的原因，应归之于有效需求的不足， 为此，政府应该实行财政赤字政策，削减税收、增发国馈、增加开支，以达 到扩大有效需求的目的。与此同时，有关国债是否有害的争论己发生了重大 转折，即从主流上由国债有害论转变为国债“新哲学”论，从而对国债的积 极作用作了充分的肯定。于是，以美国为首的西方资本主义国家纷纷奉行凯 恩斯的赤字政策，大量举借国债。2 0 世纪7 0 年代中期美国经济出现了“滞 胀”局面。2 0 世纪8 0 年代里根政府为了摆脱这一局面，主动实行了以债务 支撑的减税增支政策，这尽管引起国债规模逐步上升( 联邦债务与g d p 的比 率由7 0 年代的2 7 4 上升到9 0 年代初的4 7 8 ) ，但较高的实际经济增长带 来了政府税收收入的增加，有利于赤字减少。克林顿总统上台后，直致力 于减少赤字，控制债务规模，通过压缩政府雇员、减少社会福利开支以及实 旌必要的增税措施，使财政状况趋于好转。1 9 9 8 年美国财政预算盈余6 9 0 亿美元，从而降低了财政对国债的依赖程度。其他国家如意大利、日本、英 国、法国也纷纷将实现财政平衡和控制债务规模作为一个重要的财政政策目 标。可以说，压缩开支，削减赤字，控制债务规模已是当今西方及一些发展 中国家财政政策的基本趋势。 1 9 7 9 年我国政府再度举借外债，1 9 8 1 年国务院又决定恢复内债发行。 自此，国债又重新活跃在中国经济的大舞台。 1 9 9 4 年，为了支持财政金融体制改革，我国正式确定了财政赤字不得 向银行透支的制度，因此，国债成为弥补财政赤字的唯一手段。 1 9 9 7 年l o 月份开始，我国大陆出现物价持续回落现象。1 9 9 8 年，我 国的基本经济形势是：国内需求不足，出口增长乏力，失业率增加，物价下 跌，国有企业效益下滑等，在这样的经济衰退形势下，我国政府断然采取了 积极的货币、财政政策。中国人民银行一连七次降低了存贷款利率，取消了 银行贷款限额控制，调低了银行法定存款准备金率。但这些措施对刺激投资 拉动经济增长的效果并不明显，因此，政府又采用以增发国债为支撑的积极 财政政策。1 9 9 8 年国家增发了1 0 0 0 亿元国债。用于产业结构调整急需的基 础设施投资，实现经济增长8 的目标。另外，向国有商业银行注入资本金 发行2 7 0 0 亿元的专项国债，用以改善国有商业银行的资本结构，稳定国家 金融市场。1 9 9 9 年至今我国经济衰退的基本形势没有发生根本改变，因此， 我国政府明确决定今年继续采取积极的财政政策，以启动经济增长。这势必 使国债规模继续膨胀。 、 国债规模问题随着国债规模的攀升也日益突现出来。国家财政对国债 的依赖程度越来越高，1 9 9 7 年国家财政国债依存度己达2 1 6 3 ，中央财政 国债依存度高达5 4 2 0 ；财政负担日益沉重，1 9 9 7 年国债偿债率已达 2 1 0 4 ；财政运行风险逐渐加大。 在这样的背景下，如何正确处理国债需求增长同国债规模日趋严重的 矛盾，如何将当前的积极财政政策同财政中长期平衡、适度从紧的财政方针 结合起来，就显得十分迫切和必要，这也是本文研究的初衷和主题所在。 1 2 研究内容 本文的研究内容包括以下几个部分：第一部分是总论，重点阐明本文 研究的背景及研究内容、研究目的和研究方法；第二部分是国债基础理论。 重点论述了国债的产生、发展，国债的性质、作用，国债理论的演进以及国 债规模的因素分析和指标分析；第三部分是关于我国国债规模的实证分析。 该部分分析了我国国债规模的现状，找出了国债规模存在的问题；第四部分 笔者结合历史和现实，主观和客观，较为深刻地分析了我国国债规模不断膨 胀的原因；第五部分，笔者从正、反两方面分析了不断扩大的国债规模对我 国经济的影响；第六部分笔者采用两种方法对我国国债规模发展趋势进行了 预测。第七部分是研究结论及政策建议。 1 3 研究目的及理论假设 本文研究的目的在于通过对国债规模现状的客观分析，揭示出当前我 国国债规模存在的问题；结合历史和现实阐明这些问题产生的原因；辩证地 论述国债规模问题对经济发展产生的影响；发展地提出保持适度国债规模的 政策建议。 国债规模问题研究无论对转型时期的中国财政实践，还是中国财政理 论，都是一项重要的研究课题。由于国债是现代国家信用的主要形式，国债 规模适度与否就会对国民经济发展有着重大影响。中国由于历史和制度的原 因，这方面的研究曾停滞不前。随着举债的实践和经济形势的变化，国债规 模问题的研究就显得十分必要。本文对中国国债规模进行了历史的透视和现 2 实的研判，研究结果对中国财政体制改革和国债制度的选择具有较大的参考 价值，这也是本文研究的理论意义和现实意义所在。 对于中国国债规模问题，笔者根据经济学原理和中国经济的实际作如 f 理论假设：国债己与我国国民经济的运行密不可分；国债规模随着经济、 社会的发展不断扩大；国债规模既要受政府财政资金需求和社会闲置资金供 给的影响，又要受国债还本付息的影响，还要受宏观经济政策的影响；国债 规模的扩张对经济的发展既起了推动和促进作用，又给经济运行带来了风 险。 1 4 研究方法 本文的研究以唯物辩证法为基本指导，采用定性分析与定量分析相结 舍，规范分析与实证分析相统一的研究方法。在实证分析中，既对大量经济 事实、数据进行逻辑推理，又采用计量经济学方法对数据进行处理，借助经 济学模型进行研究。在规范分析中，既吸收了他人的观点，又注入了自己的 思考结果。 第2 章国债基础理论 2 1 公债及国债的概念 在理论上，公债的概念有多种说法，比如：“公债是国家依据借贷原则， 从社会上吸收财政资金的一种形式，它是国家信用的最初形态，具有非强制 性和有偿性特征”( 李海波，1 9 9 6 ) ；“公债是政府取得财政收入的一种有偿 形式，它主要指政府通过在国内外发行债券( 或向外国借款) 的办法来募集 财政资金”( 高培勇，1 9 9 5 ) ；“公债乃公共债务之简称，意指政府债务，是 政府对团体、公司、个人或别国的政府所借的债务，它反映着以国家为主体 的一种分配关系”( 时建龙，1 9 9 7 ) 等。尽管各种说法表述不一，但其基本 内涵是一致的，即公债的应债主体是政府；公债是一种有偿财政收入形式； 公债是一种国家信用。 公债与国债是既相互联系又相互区别的两个概念。其联系在于两者都 是政府的债务，其区别表现在二者的范围不同，公债包括中央政府债务和地 方政府的债务，而国债专指中央政府债务，是公债的主要组成部分。在我国 目前，只有中央政府有发债权力，因此我国公债实际上和国债是同一个概念 在本章基本理论的前部分论述中，沿用西方国家传统和经济学习惯，使用公 债一词，当然，公债基本理论完全包含和适用于国债。 国债包括内债和外债。内债是指在本国境内举借的债务；而外债则是 指向境外举借的债务，目前我国内债是国债的主要组成部分，而外债比重较 小，因此，本文在研究国债规模时，主要讨论内债，必要时也提及外债。 2 2 公债的产生及发展 公债最早产生于大约公元五世纪到七世纪的地中海沿岸一些国家，随 着商业的逐步发展，信用制度也迅速发展起来，但在中世纪以前的奴隶社会 末期由高利贷发展起来的银行，由于利息率太高，无法满足商人低利率贷款 的要求。于是，威尼斯和热那亚的商人便首刨了信用组合，这种信用组合又 逐步演变为后来的划拨银行，与此同时，由于封建制国家职能有所扩大，加 上财政管理不善，入不敷出，财政收支矛盾加剧，于是划拨银行便以高出一 般的利率贷款给国家，这样，就产生了公债。十六、十七世纪，工场手工业 向机器大工业过渡，海外贸易和殖民地战争等因素，使得欧洲经济迅速繁荣， 闲鼍货币资本增多，于是这些资本纷纷投向公债。同时，国家经过借债的实 践，认为用发行公债的办法来解决财政困难要比增加税收容易得多。因此， 公债很快在欧洲资本主义各国得到广泛的发展。 资本主义商品经济的发展是公债强有力的经济基础，同时，公债往往 又是同国家财政困难相联系的，所以，公债虽然早在中世纪产生，但是公债 急速增长却是在资本主义财政公开形成以后的两次世界大战期间。在第一次 世纪大战时期，军费开支的8 0 来源于国债；第二世界大战期间，整个资本 主义世界公债总额达8 0 0 0 9 0 0 0 亿元。2 0 世纪7 0 年代，资本主义世界各 国奉行凯恩斯主义的赤字政策。根据凯恩斯的理论，增加政府开支，削减税 收，虽然会出现赤字，但整个社会的有效需求可以提高，从而达到推动、刺 激经济发展的目的。而弥补财政赤字的有效手段就是举借公债，这使资本主 义的公债发行达到了空间的程度，以美国为例，1 8 8 0 年的公债总额只有0 8 3 亿美元；1 9 3 0 年上升到1 6 2 亿美元，1 9 8 0 年达到9 3 0 2 亿美元，1 9 8 6 年达2 0 0 8 2 亿美元，1 9 9 5 年已达4 9 8 8 7 亿美元。 我国公债是清朝末年出现的。我国第一次发行的国内公债，是1 8 9 8 年 清王朝发行的“昭信股票”，总额为1 1 0 0 万两白银。1 9 1 1 年清王朝又发行 过一次公债，北洋军阀时代和国民党时期也多次发行公债。那时的公债，大 都带有半封建半殖民地色彩。 新中国成立后，我国也多次发行公债。1 9 5 0 年发行了“人民胜利折实 公债”及“东北生产建设公债”；1 9 5 4 一1 9 5 8 年又发行了国家经济建设公债。 2 0 世纪5 0 年代末开始，很长一段时期内，我国处予一个“既无内债，又无 外债”的特殊时期。改革开放后，我国又恢复了公债的发行，而且随经济和 社会的不断发展，公债发行规模日趋扩大，1 9 8 1 年发行内债仅为4 8 6 6 亿 元，而1 9 8 8 年已达6 5 0 8 7 亿元( 含向国有商业银行发行的2 7 0 0 亿元的特 种国债) 。 2 3 公债的性质和作用 23 1 公债的性质 公债从一产生就与财政赤字、税收、经济政策等有着紧密联系，因此， 公债的性质可以从以下几个方面去把握： 1 从组织财政收入的角度看，公债与税收之问既有区别又有联系。公 债与税收相比，有三个基本特点： 第一：自愿性。公债的发行与认购应建立在认购者自愿承购的基础上 ( 虽然公债也有强制公债，但它一般是在战争时期及其它紧急情况下发行 的。在正常情况下一般采用自由认购的方式) ，而税收的课征是以国家的政 治强制为依托的，具有强制性。 第二：有偿性。所谓有偿性，是指通过发行公债募集财政资金，政府 必须把它当作一种负债而按期偿还。而税收具有无偿性，通过课税取得的财 政资金，国家既不需要偿还，也不需要对纳税人付出任何代价。 第三：灵活性。所谓灵活性，是指国家发行与否以及发行多少，般 由政府根据财政资金的余缺情况灵活地加以确定，而非通过法律形式预先规 定，而税收则具有固定性，即在征税前，国家就要通过法律形式，预先规定 课征对象和征收数额之间的数量比例。 公债与税收的联系在于，公债还本付息的财源主要来自税收，所以从 这个意义上说，公债是变相的税收，是延期的税收。 2 从国家信用角度看，公债是国家信用的主要形式。 国家信用是指咀国家为主体的信用。公债发行就是国家以债务人身份 向单位、个人或外国政府募集资金的行为。随着国家经济、社会职能的不断 发展，国家财政支出加大，财政赤字不断增加，因此国家不得不发行公债， 这样公债就成了当代国家信用的主要形式。 3 从经济政策来看，公债是财政政策与货币政策的结合点。 货币政策对经济进行总量调控，其基本手段之一是中央银行公开市场 业务，即中央银行在证券汴亍场上买卖公债，从而影响货币供应量和利率。财 政政策对经济进行结构调控，执行财政政策的主要工具之就是公债，因此， 公债及公债市场就成为货币政策与财政政策的有机结合点。 4 从金融市场看，公债( 券) 是一种重要的金融商品和投资工具。 公债( 券) 是一种特殊的有价证券，在金融市场上可买卖转让，因而 是一种金融商品，也是广大投资者所喜爱的投资工具之一。 2 3 2 公债的作用 在现代市场经济条件下，公债已具有重大作用，表现如下： 1 调节财政收支，弥补财政赤字 公债的发行往往和财政赤字有着直接的联系，弥补财政赤字也是发行 公债最原始和最基本的目的政府由于种种原因，如战争、自然灾害、经济 衰退等，往往会出现财政赤字。弥补财政赤字的方法有三种：增加税收，增 发货币和举借公债，其中举借公债是最佳方法，它既不像增加税收那样往往 会使政府遭到政治和经济上的反对，也不像增发货币那样会导致无度通货膨 胀，它只是社会资金使用权的暂时转移，在正常情况下不会导致无度通货膨 胀，还可迅速、灵活和有效地弥补财政赤字。 2 筹集建设资金 6 我国的财政具有明显的生产性，在支出中经济建设资金占5 0 左右，固 定资产投资占3 0 左右。在相当长时期内，国家能源、交能等重点建设需要 大量建设资金，仅靠税收和企业收入是不能满足需要的，因引，公债就成为 取得财政收入，筹集建设资金的重要手段之一。 3 公债是国家调节经济的重要经济杠杆之一 第一：公债能够调节积累与消费的比例关系。积累与消费在国民收入 中的比例关系，在一定时期内表现为此消彼长的关系，国家通过发行公债可 以改变这个变量。当国民经济中积累与消费的比例关系不协调时，通过向积 累基金或消费基金方面发行公债，并将取得的收入投向不足方面，从而使积 累与消费的比例关系趋于合理。 第二：公债能够改变社会投资的方向和结构。对分散的各企、事业单 位的分散部分投资，通过公债发行，变为国家集中投资，对于改变整个社会 投资的方向和结构有着重要的作用。 第三：公债可以调节流通中的货币量。国家在发行公债时，可以减少 流通中的货币量。当国家清偿债务时，则会增加漉通中的货币量；同时，中 央银行也可公开市场业务，通过对国家债券的吞吐，调节流通中的货币量。 4 公债是执行“反衰退”经济政策的重要手段 根据财政乘数的原理，政府要反衰退，就该增加财政收支，削减税收 或二者兼行，但增支减税的结果，必然伴随政府财政赤字，在这种情况下， 发行公债既同反衰退的目标一致，又能有效地弥补财政赤字，需要说明的是， 这时的财政赤字属于政策性赤字，即政府为了执行调节经济的政策而有意安 排的，与一般意义上的财政赤字不同。以美国为例，从杜鲁门开始执政的1 9 4 5 年到布什执政的1 9 9 2 年为止，联邦财政赤字累计已有2 6 0 0 0 多亿美元，其 中一半以上属于政策性赤字，同一时期，联邦政府债务从2 5 8 7 亿美元陡增 至约4 0 0 0 0 亿美元，由此不难看出公债发行同美国反衰退政策的密切联系。 5 偿还到期债务 政府用于偿还到期债务的资金来源，一般有三个方面：一是在财政预 算中专门设置“偿债基金”支出项目；二是靠公共收入大于公共支出的预算 盈余；三是通过发新债还旧债。当公债累积额十分庞大，且到期债务额己远 非政府预算所能承担时，通过发行新公债为到期使务筹措还债资金，便成为 偿还到期债务的基本手段，如美国、日本等就采用此法。 2 4 公债理论的演进 2 4 1 薅方公债理论的演进 7 现代意义的公债制度是在封建社会末期，随着资本主义生产关系的产 生和发展丽建立起来的，当时的公债已逐渐成为政府经常使用的财政工具， 也是经济学家关注和讨论的焦点，公债理论也在这个时期开始形成。随着资 本主义经济的不断发展，公债理论也发生了深刻的变化，在公债的运用问题 上，1 9 世纪的主流经济学观点和2 0 世纪的主流经济学观点是截然相反的， 其问经历了一个漫长的演进过程。公债理论的演进，旬以说基本上是一个由 否定到肯定，由负债有害论到负债必要论的进步发展过程。 1 大衰退以前的正统理论负债有害论。 在3 0 年代大衰退以前的资本主义自由竞争时期，经济学家们一般是反 对国家干预经济，主张自由经营的，那时的古典学派经济学家们大多对公债 持否定态度，强烈地反对公债的发行。 重农学派的弗朗魁奈认为，“国家应当避免借债”。亚当斯密更坚 决地指出公债对国民经济的发展是有害的，他认为公债完全不是追加的资 本，恰恰相反，乃是国内现有资本的扣除。大卫李嘉图也把公债看作国民 资本被浪费的因素。法国经济学家让巴蒂斯特萨伊与亚当斯密持相同的 看法。1 9 世纪中叶的英国经济学家，约翰斯图亚特特穆勒也反对发 行公债，但它对亚当斯密等人的理论作了某些修正，在他看来，如果政府 以公债形式举借的资金是非国内的外国资本，或虽是本国资本，但该资本不 是储蓄，或虽是储蓄但并不用于生产事业，或时虽用于生产但是投资于国外， 在这些情况下，政府所借的债务对本国资本及生产绝无损害。 当然，古典派经济学家中也有对国债持肯定态度的，如威廉配第认 为公债是可以增补国内现有资本和促进工业、商业和农业增长的巨额资本， 而不是洪水猛兽：詹姆士斯图亚特则认为把公债作为种财政制度肯定下 来是可行的，理由是公债在动员闲散货币创造商品方面有生产的作用，公债 只限于人民持有，不成为一般人民的负担。但总的说来，古典派经济学家对 公债是持反对态度的，负责有害论是大衰退以前的主流公债论，这一阶段的 理论概括起来有以下几个方面： ( 1 ) 政府举债必然使民间生产基金移充财政用途，妨碍工商业发展； ( 2 ) 用公债来弥补政府公共开支的赤字，会使政府形成一种不负责任 的开支风气； ( 3 ) 政府在公债上须作两度支付，一次付息，一次还本，颇为浪费人 力，物力和财力； 0 ( 法) 魁奈：经济工作与哲学，巴黎1 9 8 8 年版，第3 3 7 页。 ( 4 ) 公债的发行会引起市场利率上涨，阻碍生产规模的扩大； ( 5 ) 公债的大量增加会造成国力的衰弱。 2 大衰退以后的现代公债理论公债新哲学论。 3 0 年代大衰退的爆发，动摇了经济学家们对市场经济的内在稳定机制 的信念，把政府干预经济提上了议事日程，反映在公债理论上，就是这一时 期的大多数经济学家对公债的态度开始由否定转向肯定，由认为公债有害于 经济转向公债有益于经济，即产生了所谓“公债新哲学论”或“公债新理论”。 公债新理论的创立者应属英国的凯恩斯，他在就业、利息和货币通 论一书中，把资本主义发展经济衰退和严重失业的原因归于有效需求不足： 即消费需求和投资需求不足。在他看来，要使经济保持在“充分就业”和“繁 荣”的水平上，必须由政府通过有补充作用的财政活动扩大有效需求。他认 为举债支出虽然浪费，结果倒可以使社会致富，公债支出的作用表现为两 种形式，一是增加投资，二是增加消费。美国哈佛大学的教授阿尔文汉森 更坚持地支持发行公债，他认为，在当今的经济条件下，维持预算平衡并无 必要，而公债的持续增长实为经济繁荣和充分就业所必需的条件。著名经济 学家劳伦斯r 克莱还概括了3 0 年代以来公馈收入的使用情况，指出公债 并不是非生产性的，恰恰相反，它可以成为增加国民财富的重要因素。对于 公债的负债问题，美国经济学家理查德a 马斯格雷夫和皮吉b 马斯雷 夫认为，把公债的负担转移到下一代是“公平合理的”，因为下一代所获得 的物质财富是现在这一代的遗产，保罗萨缪尔森认为：“一代人把负担加 给下一代的主要方式是耗费掉国家现有的资本品的总量，而不对资本品添增 通常的投资，于是公债由于具有生产性之特征，确是直接增加国家的物质财 富，这种公债实际上代表着一种负数的负担，因为，它能够在目前导致更大 数量的资本形成和消费”。 总之，公债新哲学论的主要观点可概括如下： ( 1 ) 公债可以扩大社会有效需求，支持经济发展； ( 2 ) 公债具有生产性，它可以促进物质财富的增加； ( 3 ) 公债的还本付息非但不会增加下一代的负担，而且可以通过促使 更大数量的资本形成和消费增加，为下一代增加遗产； ( 4 ) 公债可作为调节、干预经济的重要杠杆。引导社会资源的合理配 置。 24 2 中国公债理论的演变 ( 荚) 保罗萨缪尔森：经济学，商务印书馆，1 9 7 9 年舨( 上册) 第5 1 9 - 5 2 0 页 9 1 传统文化与公债理论的空白 中国封建社会里，自给自足的生产方式，封闭的经济环境以及“无债 一身轻”、“长袖善舞”的传统文化观点使得中国在漫长的封建社会里不可能 产生公债的实践与理论。儒家思想对历代王朝的统治有深刻的影响，儒家基 本的财政思想是节支、减税、求平衡、重储备，这一传统财政思想一直影响、 支配着整个中国的封建社会和半封建半殖民地社会。 ! 另外，从封建国家所有制来看，中国封建国家经济中无需也不可能举 债，封建君主拥有至高无上的权利，国家所有的土地、财产也完全归其所有， 皇宜收支与国家收支融为一体，封建君主可以无偿地动用国内任何财富，因 而无需举债，加之，封建君主和臣民之间的地位是绝对不平等的，这也失失 去了国债产生的以国家信用为基础，借贷双方平等自愿的前提条件。 2 对马克思主义公债观的误解 中国在举债方面曾有过屈辱的历史，首先是清中后时期向西方列强借 债时，西方列强附加的苛刻借款条件给中国带来了巨大的灾难。然后是新中 国成立后不久向前苏联举借了7 4 亿旧卢布( 约1 9 亿美元) 的贷款，由于苏 联单方面撕毁合同，提前逼债，这又一次使中国人民感到了屈辱。中华民族 具有崇尚节俭的美德，我们勒紧裤腰带于6 0 年代初期提前还清了这笔债务， “既无内债、又无外债”给了我们自豪感，甚至在相当长的时间里成为我们 追求和坚持的“经济法则”，因此，这时的经济学家们对马克思关于公债理 论归结为二：一是马克思认为，公债对资本主义的形成和发展起了重要的推 动作用；二是马克思还揭示了资本主义公债的阶级实质，指出了资本主义公 债的剥削性。他们却没有认识到马克思关于公债是一种国家信用的理论的普 遍意义，更没有由此推论出社会主义完全可以利用公债，反蔗把“既无内债， 又无外债”称之为社会主义制度优越性的表现，故这一时期对公债的否定和 批判也就不足为奇了。 3 改革开放以来公债理论的堀起 中国政府于7 0 年代末和8 0 年代初重新开始发行内、外债，并随着改 革开放的深入，规模逐年增加，此时传统的负债论受到冲击，财政工作者又 开始重新审视这个问题，这些认识集中表现在以下三个方面： ( 1 ) 公债能否为我所用。理论工作者在以前对马克思公债观认识的基 础上加以了修订，既看到了公债在资本主义的特殊性( 剥削性) 又认识到了 公债作为国家信用的一般性，并在理论上肯定了公债作为国家信用的基本形 式完全能为我所用。 1 0 ( 2 ) 公债与储蓄的关系。一种观点认为如果公债发行以个洳对象，那 么与银行储蓄并无区别，持这观点的入，如货币银行专家黄达。另一种观 点认为公债在动员和筹集社会主义建设资金时有着与其它分配手段不同的特 点，起着不可替代的作用，与储蓄有着明显的区别，如税收专家邓子基认为， 发行公债筹集资金，比存款更具有稳定性，其使用方面也不同于银行信贷资 金的使用方向，公债的发行比吸收存款具有主动性。 ( 3 ) 公债是否构成负担。一种观点认为，发行公债会加重人民负担。 周泽民认为，人民的储蓄是有限的，长期发行公债不仅会影响当前人民生活 的改善，还会加重下一代人民的负担。第二种观点认为，发行公债有利。如 王丙乾认为，采取发行国库券的办法筹集建设资金，是一项利国利民的好措 旄，群众是乐于接受的。应该承认，我国对公债理论的研究起步很晚。但对 公债的一些基本理论的借鉴和研究己取得了很大的进步。随着我国公债的不 断实践，公债理论也必将日趋完善。 2 5 国债规模概述 2 5 1 概念说明 1 国债规模就是国债数量的多少，它又包含几个层次：国债的发行规 模，国债积累规模，国债还本付息额，国债流通规模。国债发行规模就是当 年发行的国债总的数量i 国债积累规模是指历年累积的债务余额；国债还本 付息规模指当年还本支出和利息支出的总额；国债流通规模指在证券市场上 处于流通状态的国债数量。本文研究的重点是前三个方面。 2 国债规模大小的表示和比较可以用绝对值，也可用相对值。所谓绝 对规模就是用一个绝对数值来表示的国债数量，比如：1 9 9 7 年我国国债发 行额为2 4 1 4 0 2 亿元。相对规模则是将国债绝对规模与其他一些经济指标 ( 如：国民生产总值、财政支出、居民储蓄存款余额等) 的比例。本文在研 究国债规模时，既有绝对量指标，又采用了相对量指标。 3 国债适度规模的含义。所谓适度的国债规模就是可以发挥国债的积 极作用，又不致于给经济带来太多负面豹影响的国债规模，也就是同本国经 济发展相适应并能产生有效的促进作用的国债规模。 2 5 ，2 国债规模的影响因素 国债的发行数额，是多种因素共同制约的结果，其中较为重要的因素 是：财政赤字大小，国债还本付息，政府承受能力和社会应债能力，宏观经 济政策等。 i 财政赤字大小 从国债的产生来看，国债是国家财政支出扩张的结果，从现代社会来 看，国家职能不断扩大，而税收的相对稳定又决定政府不可能通过税收迅速 增加财政收入以满足财政需要，这时国债就成为提供一种财政收入的有效手 段，国债的产生从本质意义上说是为了弥补税收不足，从预算平衡来看，国 债又是为了弥补收支差额，即财政赤字。因此，财政赤字的大小对国债规模 又有最直接的影响。 2 国债还本付息 国债是有偿使用的财政资金，这就决定了国债必须还本付息，当国债 规模比较小或国家取得经常性财政收入较容易时，还本付息也就不成问题， 而当国债规模日益扩大，且税收收入又不可能短期内提高许多时，还本付息 就可采用借新还旧的办法，此时还本付息额也成为影响国债规模的重要因 素。 3 政府承受能力及社会应债能力 国债作为一种债务，其数量还要受债权人的应债能力和债务人的承受 能力的制约。从政府的承受能力看，当期的债务收入就是后期的债务支出， 是后期的财政负担，所以后期财政归还国债的能力，限制了前期发行国债的 规模。从社会上承购者的赍金供给来看，应债能力也有一定的限度，即在一 定时期内，社会能够购买的国债有一定数量限度，它在宏观上要受到国民经 济发展水平的制约，在微观上要受到承购国债的经济主体( 企业、个人等) 收入水平的制约。 4 宏观经济政策 经济的景气与否能够影响宏观经济政策，特别是影响货币政策和财政 政策，从而对国债的发行产生重大影响当经济出现有效需求不足，货币政 策难以凑效时，往往会采取积极的财政政策来刺激有效需求，启动经济。在 西方发达国家，财政启动经济般采取减税，增发国债，增加支出和扩大赤 字的办法。通过增发国债，把企业和个人的闲置资金集中到国家手中，扩大 即期支出，增加政府投资公共消费或出口补贴，为此财政支出将产生乘数效 应，数倍地扩大社会总需求。从而促进经济增长。 2 5 3 衡量国债规模的指标体系 衡量国债规模，既可用绝对量指标，亦可用相对量指标，西方国家通 常采用相对量指标和经验数据来确定国债的合理规模，这样可以比较清楚地 看出国债规模与其它经济指标的关系，这些指标主要有： 1 国债依存度 国债依存度指的是当年债务收入与财政支出的比例关系，计算公式为 国债依存度= 国债发行额当年财政支出。这一指标的计算有两种不同的口 径；一是当年的国债收入额与全国财政支出的比例，称为“国家财政的国债 依存度”；一是当年的国债收入与当年的中央财政支出的比例，称之为“中 央财政的国债依存度”。在我国，由于国偾是由中央财政来发行、掌握和使 用的，所以“中央财政的国债依存度”更具有现实意义。国债依存度反映了 一个国家的财政支出对国债收入的依赖程度，当国债规模过太，国债依存度 过高时，表明财政支出过份依赖国债收入，财政处于脆弱状态，并对财政的 未来发展构成威胁。 2 国债负担率 一定时期的国债累积余额占同期国民生产总值6 n p ( 或国内生产总值 g d p ) 的比重为累积负担率，当年的国债发行额占当年的国民生产总值6 n p ( 或国内生产总值g d p ) 的比重称为国债当年发行负担率，其计算公式：国 债负担率= 国债累积余额( 或国债当年发行额) 国民生产总值( 或国内生产 总值) ，这项指标是从国民经济的总体和全局上来考察和把握国债的数量界 限的。 3 国债偿债率 国债偿债率是指当年的国债还本付息额与当年财政收入的比例关系， 其计算公式是；国债偿债率= 国债到期还本付息额当年财政收入。债务收入 的有偿性决定了国家国债规模必然要受到国家财政资金状况的制约，因此该 项指标也表明国债规模及其引起的还本付息规模应当保持在与财政收入水平 相适应的水平上。 4 国债应债率 国债应债率是从社会承购考的应债能力出发来衡量国债规模的，社会 单位和个人的可支配资金是购买国债的主要资金来源，该指标又可分为企业 的应债率，金融