（农业经济管理专业论文）商业银行内控制度建立中存在的问题及对策研究.pdf

一塑些型! ! ：丛笠! 堕丝些：! ! ! ! 立i ：盟! ! 丝丝盟笙竺些 摘要 该论文是关于我国商业银行主要是国有商业银行内控制度建立过程中 存在的问题及影响的研究。论文的研究思路是：通过对我国商业银行内控制 度建设的考察，发现内部控制的制度制定、制度执行及制度反馈各个环节中 存在的问题；从内控制度与内部管理的关系从内控制度与银行体系运营的 关系出发，分析内控制度建立过程中存在的问题对商业银行、银行体系乃至 国民经济的影响；从商业银行与企业、政府的关系，分析商业银行内控制度 存在问题的原因；从现有商业银行组织制度及影响内控制度建立的因素出 发，提出解决内控制度建设过程中存在问题的相关对策。本文采用实证分析、 个案 济的 内部控制思怨。商业银行内部管理理念未跟上业务发展速度的要求。管理者 与经营者对内控制度均缺乏系统认识，不能形成自主的内控意识把内控制 度等同于规章，等同于稽核。( 2 ) 商业银行内部控制组织体系不健全。具体表 现为旌控系统权威弱化受控系统职责不清反馈系统形同虚设，使内控制 度执行不畅。( 3 ) 商业银行现有制度设计存在缺陷。部分制度残缺不全、牵制 乏力；制度的约束力呈金字塔式分布，操作层多层控制，管理层则控制乏力； 部分制度缺乏效益保证，制度设计未兼顾工作效率和经济效益。( 4 ) 商业银行 内控制度执行仍然不顺畅。操作制度中严重违反商业银行法、担保法 等法律、法规的有关规定；会计部门作为内部控制的第一道关口，其监督作 用未充分发挥：内控制度执行的监督与评价缺乏有力的制度约束。 2 商业银行内控制度建立不规范问题的影响：( 1 ) 影响内控制度功效的 发挥。阻碍内部控制有效运作；影响内控制度独立实施；制约内控制度的目 标实现；弱化内控制度的可操作性。( 2 ) 弱化商业银行监测经济的能力。商业 银行内部控制职能弱化，银行经营违规违纪，大量金融资源漏损和浪费在。 定程度上减弱r 银行的监测能力，进而影响金融、经济的优化发展。 3 商业银行造成内控制度不规范问题产生的原因：( i ) 商业银行产权制 度小完善是其根本原因。通过对国外商业银行产权制度的变革和我园商业银 行产权归属缺位的实证分析，发现产权制度不完善直接和问接地影响商业银 行内控制度建设。( 2 ) 银行体系内部管理不规范是其直接原因。包括商业银行 微观管理不畅和外部监管乏力两个方面。商业银行在短期利益刺激下放松自 我管制：中央银行监管现实中缺乏独立权威和手段落后制约监管效果的发 挥：商业银行未形成自律组织，缺乏内控制度执行的中观防线。( 3 ) 银行体系 外部环境非优化是其丰要原因。我围企业不能提供商业银行发展的良好条 件，国有企业恢复元气尚待时日，中小企业生存发展举步维艰；行政1 ：预长 期存在使信贷资产质量不断下降，使内部控制受到干扰：金融法制建设滞 后不能有效制约金融违法与犯罪，给内控制度的执行增加了难度。 4 为解决内控制度建立过程中存在的问题，应采取l 强下政策措施： ( 1 ) 改革商业银行产权制度，从根本上解决内控制度失效的制度因素。 ( 2 ) 转变我国政府现有职能，减少政府对内控制度非必要的行政干预。 ( 3 ) 健全商业银行外部监管，形成内控制度有效执行的外在压力约束。 ( 4 ) 建立内控动态运作系统，促进内控制度充分发挥内在功能与效用。 ( 5 ) 培养优质商业银行文化，构筑内控制度的制定与执行的良好基础? ( 6 ) 建立健全金融法制建设，努力营造内控制度有效运作的法律环境： - 、 、f 关键词：商业银行内控制度存在洱露政策措施 一 塑些型堑堕丝塑竺些! ：! 鱼! ! 垫些塑丝型兰! 丛生 o nt h ed e f e c t sa n d c o u n t e r - m e a s u r e si nt h ee s t a b l i s h m e n t o fc o m m e r c i a l b a n k s i n t e r n a b c o n t r o l s y s t e m b y z o u x i n y a n g c o l l e g e o fe c o n o m i c s t r a d es o u t h w e s t a g r i c u l t u r a lu n i v e r s i t y b e i b e ic h o n g q i n g ，c h i n a a b s t r a c t t h e s t u d y i sf o c u so nt h ed e f e c t sa n dc o a n t e r - m e a s u r l ：si n t h e e s t a b l i s h m e n to fc o m m e r c i a lb a n k s i n t e r n a l - c o n t r o l s y s t e m t h e t r a i l so f t h o u g h ti t f o l l o w sa r e ：r e v e a l i n gd e f e c t si ns u c hl i n k sa se n a c t m e n t e x e c u t i o n ， r e f l e c t i o ne t c b yp r o b i n gt h ec o n s t r u c t i o no fi n t e r n a l - c o n t r o ls y s t e m ；a n a l y z i n g t h ee f f e c t st h a tt h ed e f e c t sh a v eo nt h ec o m m e r c i a lb a n k s ，t h eb a n k i n gs y s t e m a n de v e nt h en a t i o n a le c o n o m y ；t h e nf r o mt h er e l a t i o n s h i p sa m o n gc o m m e r c i a l b a n k s ，e n t e r p r i s e sa n dt h eg o v e r n m e n ts e e k i n gt h ec s u s e sf o rt h ed e f e c t so f t h e p r e s e n ts y s t e m ；a n dc o m i n gu pw i t ht h ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e so nt h eb a s eo f t h ep r e s e n to r g a n i z i n gs y s t e mo fc o m m e r c i a lb a n k s ：a n dt h ef a c t o r st h a te f f e c t t h ee s t a b l i s h m e n to f i n t e m a lc o n t r o l ， r e s e a r c h e sa n dp r a c t i c e sh a v es h o w nt h ef o l l o w i n gd e f e c t se x i s t ：i ) t h e l a c ko f s y s t e m i z e d i n t e r n a l c o n t r o l t h o u g h t s ，2 ) t h e u n s o u n di n t e r - c o n t r o l o r g a n i z a t i o n ，3 ) t h ei n e f f e c t i v ee x e c u t i o n 4 ) t h ed e s i g n i n gl o o p h o l eo f t h ep r e s e n t s y s t e m i th a sb e e np r o v e dt h a tt h ec a n s c sl i ei nt h ei m p e r f e c to w n e r s h i p , t h e i r r e g u l a rm a n a g e m e n t a n dt h en o n i d e a le x t e r n a l s u r r o u n d i n g s a sw e l l t o o v e r c o n j l et h ed e f e c t st h a te x i s ti nt h ep r o c e s so fe s t a b l i s h i n gi n t e m a l - c o n t r o l s y s t e m ，t h ef o l l o w i n gp o l i c i e sa n d m e a s u r e sh a v e b e e np u tf o r w a r d ： r e f o r mt h eo w n e r s h i ps y s t e mo f c o m m e r c i a lb a n k s 。t r a n s f e rt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s p e r f e c tt h ee x t e r n a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t 。e s t a b l i s hm o b i l e o p e r a t i n gs y s t e mo f i n t e r n a lc o n t r o l c u l t i v a t ee x c e l l e n tb a n k s c u l t u r e s p e r f e c t t h el e g a ls y s t e m 、 k e y w o r d s ：c o m m e r c i a lb a n k si n t e r n a l c o n t r o ls y s t e md e f e c t s c o u n t e r - m e a s u r e s 商业银行内拄择梢硅一中存n - 的刚题搜对策 i j | = 究 引言 商业银行内控制度建设是防范化解金融风险，保证商业银行安全性、 效益性和流动性，尤其是安全性的根本保障。商业银行建立健全的内控制度 有利于内部管理和促进外部经济的发展，而内控制度存在缺陷，执行流于形 式，造成银行经营风险加剧甚至导致风险外溢，给金融、经济的发展埋下隐 患。内控制度产生于产业革命之后，是企业规模化和资本大众化的结果。1 9 8 8 年的巴塞尔协议中包含有商业银行实行内部控制的思想。我国专业银行 在向商业银行转轨的过程中，出现了前所未有的复杂局面，在借鉴西方先进 管理经验的基础上，中国人民银行于1 9 9 7 年5 月颁布加强金融机构内部 控制的指导原则，开始商业银行内控制度建立的尝试。本项研究通过对1 9 9 5 年以后，主要是1 9 9 7 - - 2 0 0 1 年问，我国商业银行在内控制度建立中存在问 题的分析，揭示内控制度建立过程中出现问题的影响及原因，旨在寻求减少 和避免内控制度在制定、执行和反馈各环节出现的问题及弊病的对策，促进 商业银行稳健经营和金融、经济的健康发展。 v 西南农业人学埘1 学位论殳 文献综述 内控制度是西方商业银行从实践中得出的自我约束、内部管理的有效 手段。我国商业银行借鉴这一管理理论，结合我国实际己建立我国商业银行 内控制度，但在实施过程中还存在若干问题。论文针对这些问题，分析其形 成原因及影响，并提出相应对策，在研究过程中，参阅大量文献资料，主要 包括： 1 关于商业银行内控制度理论的文献资料。主要包括：维纳的闭合系 统施控理论；李风鸣总结归纳的全部控制理论；巴塞尔体系的控制标准化、 原则化理论以及指导原则) 的系统控制理论。维纳认为闭合系统存在组织 程度降低的自然趋势，为了保持和达到系统所需状态必须对系统旌加控制。 李凤鸣在内部控制设计中从内部控制范围、内部控制手段和内部控制目 的三个方面归纳总结“部分控制论”与“全部控制论”提出内部控制包括 全部控制的观点。巴塞尔协议 中采用比倒指标衡量风险将内部控制理 论具体化为资本充足率；核心原则，中提出具有普遍指导意义的内控原则。 指导原则指出金融机构组织结构的控制要按照决策系统、执行系统、监 督反馈系统相互制衡的原则来设置。 2 关于商业银行内控制度建立中存在问题的文献资料。主要包括：韩 俊在银行体系稳定性研究，中对银行体系稳定性作了实证分析，提出不稳 定银行体系存在的制度问题：张华强等的商业银行内部控制要务对我国 商业银行内控制度执行的现状和薄弱环节作了描述；陈燕文等在金融案例 分析中提供了9 5 9 8 年的部分商业银行违反内控制度的案例资料：游波 的对农业银行内控系统的缺陷分析及模式的构建设想对内控系统的薄弱 环节进行了归纳分析；毕超英在关于商业银行内控制度构建的思考中提 出现有商业银行内控制度的缺漏现象；曹光等在 我国商业银行内控机制建 设的滞后性分析中对我国商业银行违规问题进行分析，得出我国银行在问 题形成规模后才进行治理的控制滞后性反应的结论。 3 关于商业银行内控制度不规范问题的影响及原因的文献资料。主要 包括：徐忠在金融全球化与金融风险中对金融危机传导机制与传播渠道 作了深入剖析：李文德等的金融传染理论与政策取向对金融传染模式进 i l 玛南农业人学愤l j 学位论艾 行对比分析，并提出不完全的金融市场对金融传染表现出脆弱性：康书生在 商业银行内控制度借鉴与创新中分析战后西方商业银行产权制度的变革 并提出我国商业银行组织制度的定位；许成磊的金融犯罪的惩治与防范 对我国现有金融案件的发生与金融法制建设的不同步作了细致剖析，提出金 融法制建设滞后是银行违法违规事件的直接原因；徐学敏在建立国有商业 银行内部控制系统的多维思考中对国有商业银行内部控制系统的环境及内 部控制自身阻滞因素进行考查，提出宏观金融监控体系不健全是内控制度执 行不畅的重要原因：卡尔一约翰林捷瑞恩等在银行稳健经营及宏观经济 政策中指出政府干预是破坏市场机制约束银行的原因。高学哲等在当前 我国金融监管绩效不佳的原因及对簸中提出宏观经济政策不稳定、缺乏有 效市场约束是形成监管绩效不佳的原因；李茂生等的( 新世纪我国经济结构 与金融结构的优化对经济与金融、经济结构与金融结构的关系作了充分阐 述；博助在加强银企合作推动企业健康发展中对企业与银行的互动关系 作了分析，指出中小企业发展缓慢是商业银行风险分散不力的原因；宫希魁 在用新视角审读国有经济问题中对国有经济的内涵、规模和功能作了分 析，指出国有经济超大规模是金融经济运行不畅的原因。 v 州南农业人学i i i ij j 学位论文 第1 章总论 1 1 研究问题的提出 自二十世纪八十年代美国储蓄贷款协会发生危机以来，国际银行业一 直处于动荡态势。从墨西哥金融危机，到东南亚金融危机；从巴林银行倒闭 到日本银行破产：以及导致政局动荡的阿尔巴尼亚金融风波和最近发生的土 耳其银行危机，都显示了国际金融业，尤其是银行业的不稳定。在国际经济、 金融一体化的今天，银行危机不仅直接影响各个国家的国民经济发展，而且 直接威胁着国际经济金融秩序的稳定，i b h 总裁康德苏称：“下一次国际经 济危机可能起源于一次银行业危机”是不无道理的。世界范围内恶性金融事 件的发牛，都有其内外在因素，但有一点是共同的，那就是无一例外的与内 部控制缺陷，主要是内控制度建设缺弊有关，银行破产倒闭更是如此。我国 当前尚无金融危机明显迹象，但国际金融形势已逼迫我们必须加快银行体系 改革，尤其是不断积聚的巨量银行不良资产，直接威胁我国金融经济的发展。 究其原因。除了经济转轨时期经济改革及运行成本的转嫁，陈旧体制的积弊 等影响外，银行体系特别是国有商业银行内控制度的缺陷，是一个起着关键 作用的决定因素。因此，如何建立健全完整、有效、合理的内控制度体系， 咀维护银行业、金融业的安全与效益，已成为商业银行经营管理中所面临的 重要课题，这是我选择这一题目的初衷。商业银行内控制度的研究起源于内 控管理思想，来源于西方国家银行管理的实践。对于我国商业银行内控制度 的相关问题，近几年已有专家学者从不同角度研究探讨，并已取得一些颇有 价值的成果，但多侧重于微观方面，拘泥于制度本身，尚缺乏一定的深度和 系统性，这促使我去研究这个问题。 1 2 研究思路与结构 本文将通过对前人理论进行总结和运用，形成实证分析和政策运用的 弹论框架；在理论体系的指导下，考察内控制度制定、执行和反馈各个环节 中存在的问题；进而剖析这些问题对商业银行体系内外部的影响：从商业银 行与企业、政府的关系，寻找商业银行内控制度建立中存在不规范问题的原 因，在此基础上，从现有商业银行组织制度及影响内控制度建立的因素出发， 提出切实可行的解决内控制度存在问题的相关对策。研究的基本结构：第一 商业铜打内挖制度北t 中“n 的问题坡埘策 究 章是总论，简要介绍研究的问题、思路及方法。第二章主要讨论内控制度的 内涵，从理论上弄清楚内控制度的功能与作用。明确这一银行制度建立的必 然性，为后文研究奠定基础。第三章分析现有内控制度建立中暴露出的各色 问题，主要任务在于寻找当前内部控制机制效用弱化的根源。通过理论阐述、 个案论证和实证分析，寻找商业银行内控制度建设在多层面、多环节中存在 的不完善因素。第四章剖析内控制度不完善的负面影响。在第二部分研究的 基础上，分析因内控制度的相关问题造成的直接危害和间接影响。第五章寻 找内控制度在建设过程中所以出现问题的原因。是从主客观、内外因两个部 分分析阐述。第六章针对当前内控制度建立过程中存在的不规范问题提出政 策建议。 1 3 研究方法的选择 本文主要采用实证分析方法，在对具体问题剖析时采用个案分析与综 合归纳的方法。同时借助辩证法内外因关系原理，明确商业银行内控制度是 整个银行制度建设的基础，是防范金融风险，确保商业银行及整个金融体系 稳健运作的关键。 一，一 l 竺! 塑坐些垒兰塑1 竺丝堕兰 第2 章商业银行内控制度的理论分析 2 1 商业银行内控制度的内涵及演进 2 1 1 内控与内控制度 管理学中的控制是操作、管理、指挥、调节的意思，任何组织都需要 在有条不紊的高效率下开展业务活动，为了达到这一前提，组织必须采取措 旖即控制，从而保证尽量减少决策的失误和工作中的缺陷。这种控制在组织 系统内部实旌时，就成为了内部控制，简称内控。即组织为了提高经营效率 和充分有效地获取和使用各种资源，为达到管理目标，而在内部实施的各种 制约和调节的组织、计划、方法和程序。 内控制度则指保证组织内部各环节协调有效运转而建立的自我调节和 控制的体系。商业银行内控制度是指商业银行为实现其效益性、安全性和流 动性的经营目标，而在银行内部各职能部门间、各层次人员问建立的关于银 行经营和管理的自我调节与控制的体系。包括相互联系与制约的组织、规章、 措施、方法及程序的总和。商业银行内控制度是银行制度的从属概念，与监 管制度是相对而言的。 2 1 2 内控制度的演进 l 、内部控制的产生及早期发展。一般认为近代内部控制产生于1 8 世 纪产业革命之后，是企业规模化和资本大众化的结果。1 8 世纪末期，美国 铁路公司为了对遍及各方的客货运输业务进行控制与监督，采用了内部稽核 制度可以看作是内控制度的萌芽。2 0 世纪初期，西方资本丰义经济得到 了前所未有的发展，股份有限公司的规模有所扩大，生产资料所有者和经营 者进步分离，美国企业在激烈的竞争中逐步摸索出一些组织、调节和制 约企业牛产经营活动的办法，这其中就包括了内部牵制制度。这一制度最早 是由美国著名审计学家蒙哥马利于2 0 世纪4 0 年代在审计学一书中完整 提出。规定凡涉及财产和货币资金的收付、结算及其登记的仔何一项工作， 规定需由两人或两人以上来分工掌管，以起到相互制约的作用内部牵制制 度是内控制度的最初形式。 2 、内部控制正式列入政府法规。5 0 年代以后，随着国际经济竞争的激 向业 l 内捧；删度吐口中仔n - 的问避段对策圳蠢 化，内部控制扩大到企业的各个领域，内容也更加丰富。同时，对内部控制 的认识也有了极大的提高，1 9 5 0 年，美国国会在其制定的预算及会计程 序法案中，规定：“各机关应负责对各种款项、财产及其他资产的有效控 制。会计记载等应经由适当的内部稽核”。这是世界上第一次将内部控制列 入政府法规。1 9 7 8 年，美国又在相关法令中指出：在管理方面一个迫切的 书要任务，即对内部控制要有合适的制度。至此，发达国家充分认识到内控 和内控制度的重要。 3 、内控制度为商业银行所采用。8 0 年代以后，随着金融业与银行业突 飞猛进的发展，银行安全问题逐渐引起管理者及政府的重视，内控制度在银 行业中显得尤为重要。1 9 8 8 年的巴塞尔协议及1 9 9 7 年的核心原则 等巴塞尔体系，始终包含着内部控制的思想， 巴塞尔协议将内部控制理 论具体化为资本充足率，提出核心资本、附属资本等概念，通过相关比例衡 量风险。核心原则提出了具有普遍指导意义的内控原则，原则中强调银 行监管必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内控制 度。核心原则还就商业银行内部控制问题具体化为内控目的、内控内容、 内控措施以及内控要求等，使内控制度建设更具操作性。 2 2 商业银行内控制度的内容与特征 2 ，2 1 商业银行内控制度的基本内容 商业银行内控制度按照功能与侧重点的差异，包括业务操作制度、会计 控制制度和管理控制制度。业务操作制度是在总行授权下按自身业务状况制 定的各项业务具体操作的规程和核算手段中所包含的内部控制与调节部分 这是内控制度中最基本，也是最易被忽视，执行不力的制度。包括：贷款管 理制度、投资控制制度、外汇买卖制度以及表外业务处理制度等。此外，还 包括计算机操作规程和安全保卫制度。会计控制制度是指银行内部应用会计 方法和相关经济方法，对财务、会计工作和有关经济业务所进行的控制制度。 会计控制制度主要体现在资产管理和会计管理两个方面。资产管理包括资产 收付保管、资产维护手续和维护手段：资产收付管理指对现金、有价证券、 固定资产等的收付、保管及其他业务所做的规定或已建立的手段，以便正确 处理业务；资产维护手续是从制度上保护资产和保证权利的各种手续；维护 手段则指为确保资产的完整而采取相关维护措施，使资产免遭舞弊、差错、 4 ， 眄侑农业人学破i j 学位论业 盗窃及其他损害。会计管理主要是指运用会计制度，规范银行财务活动的过 程。采用科目、账簿等载体，运用会计学专门方法对银行资金流量流向的核 算、规范与控制。管理控制不仅包括组织内部计划及有关的措施和方法，而 且包括与经营目标实现的一切有关的管理部门的功能。商业银行内部管理控 制制度是指银行管理层在授权处理业务决策，防范风险中所采取的相互联 系、相瓦制约的各种规章制度、程序和方法。管理控制制度规范的对象相对 广泛，丰要内容包括：组织机构的设置；岗位责任的明确；内部报告制度； 人员组织与训练、人员配备与选择、职务考核与评价；工资管理制度、内部 稽核制度等等。 2 22 商业银行内控制度的主要特征 商业银行内控制度是一个全方位有机整体。它不是单个规章，也不是 击兕定的罗列与堆砌，而是商业银行经营管理活动的自我调节和制约手段的集 合体。内控制度监督管理的对象包括银行的所有业务和各个层次员工的行 为，好的内控制度能够使银行经营顺畅，使风险规避至晟小。商业银行内控 制度的制定和执行是一个动态过程。在银行业兴起之初，有的只是简单、粗 糙的内控思想，没有系统的内控制度。随着经济金融的发展，经营中暴露出 的问题越来越多，内控制度也就越发显得重要，不断推出的新业务以及原有 业务处理手段的更新、处理中涉及关系的变化等都必然要求新制度相适应。 内控制度就是在这样一个动态过程中发展与完善的。商业银行内控制度是事 前控制制度。内部控制从技术类型上划分为事后控制，同步控制和事前控制， 从经济金融的实际运行，从银行业经营风险来看，只有事前控制才是根本。 商业银行内控制度制定和执行最终目的是防范化解金融风险，减少银行经营 损失，风险本身具有多发性、扩散性和破坏性，要防范风险必然要求内控制 度是一种前馈控制制度。 2 3 商业银行内控制度的功能和作用 2 3 1 商业银行内控制度的功能 商业银行内控制度的功能主要有：控制功能。内控制度的执行是为 了向银行管理者提供组织绩效。管理者可通过执行结果与预期目标相比较， 寻找并处理差异，目的在于保证实际行为与实际发展不脱离原有目标的设 f ；j 、l p 饲4 内拌制俊建f 住 t 们i q 翘肢埘策聊宄 计a 商业银行内控制度控制功能的发挥表现为事前行为，在业务处理之前， 至少是其中，就应该能够起到匡正作用。反馈功能。管理学中的控制有闭 环开环之分，闭环控制是先设定目标和标准，通过对过程的实际状态与期望 值进行比较，将差异输入控制系统，系统再将差异转换为补救行动，再次转 入被控制过程，以谋求平衡偏差。开环控制则是根据系统外的变化来调节系 统内的偏差，选择对被控制过程产生影晌的因素进行调节。内部控制是闭环 控制，管理目标的执行、差异的存在及应采取的措旖等能够准确及时地报告 给有关管理者，经改进处理再回到控制过程。因而具有反馈功能。调节功 能。内控制度的建立与维持是商业银行最高管理和决策部门的重要任务。闭 环控制的关键是为了平衡偏差。商业银行内部控制在平衡偏差过程中采取了 髯种调节方式，如排除干扰、补偿干扰、自动平衡等。所以说内控制度的执 行过程也就是一个调节过程，内控制度具有调节功能。防范功能。内控制 度是自律制度，其执行的最终日在于防范风险。各职能部门在业务处理中以 计划目标为依据，以规章制度为准绳是为了防范风险；会计部门按照公认 会计准则、会计方法进行财务管理是为了防范风险；稽查监督部门通过相关 措糟、手段对职能部门的业务操作内容的适当性进行鉴定，还是为了防范风 险。防范功能是内控制度的内在要求。 2 3 2 商业银行内控制度的作用 内控制度是促进银行有效经营发展的工具。恰当地运用内部控制，有 利于减少疏忽、错误及违纪违法行为，有利于安定人心激励进取。规避风 险。内控制度是否健全，是否认真实施，是商业银行经营成败的关键。综合 整体作用是内控制度的首要作用。银行中不同业务部门、不同作业群体是在 同一经营目标下运作的，因而需要全面配合，发挥整体作用。内控制度正是 基于这一点，由点到线，再到面，逐级结合，统驭整体。采用会计、统计、 业务、稽核、审计等基本手段，把信贷、财务、人事、计算机等部门及其工 作结合在一起，充分发挥合力效用。内控制度还具有制约激励作用。内控制 度在实际执行中是以是否符合银行利益及既定的标准作为督察评价的依据。 适度的控制使各项经营活动按步就班，发挥制约作用。严格的监督与考核能 真实反映工作业绩，可稳定员工的工作情绪，激发工作热情，提高工作效率。 内控制度最重要的作用是规避风险，经济学中的管理与控制，都要求执行者 按既定计划与政策目标，依据一定的规律对全部经济活动进行衡量，发挥所 阳晰农业凡学坝i j 学位论立： 长，力避所短，公正地检查和合理地评估。内控制度在银行内部管理中最直 接的目的和主要作用在于风险规避，通过对可能发生问题的部门、业务、操 作、人员等先期界定其职能、职责和职权绕过可预知及部分不可预知的风 险。 2 4 商业银行内控制度建立的必然性 内控制度是国际金融一体化的必然需要。我国现有金融企业包括银行 的实力、财力同国外相比都有一定差距。加入w t 0 之后，我国金融企业必将 遭受一定程度的打击，而对拥有先进技术、先进管理经验的外国银行，我国 商业银行要想固守市场并非易事。虽然短期内仍有政府扶持，有保护措施， 侗终非长久之计，要想在竞争中立于不败之地，必须先练好内功。当务之急 是完善内控制度，加强内控建设。 内控制度是建立现代企业制度的客观要求。现代企业制度雾求银行作 到自主经营、自负盈亏、自担风险，银行没有将亏损转嫁的可能。要想提高 利润水平，稳健经营，仅凭个人观察、直接监督是办不到的银行要想达到预 定的经营目标，提高竞争能力，就必须建立一系列控制制度，对银行内部各 职能部门的业务活动进行组织、制约、考核和调节。可见，内控制度是银行 业发展的必然要求。 内控制度是防范金融风险的微观基础。金融行业特点决定了内控制度 的地位和作用，金融企业间联系紧密，资金往来频繁。一家银行经营失败， 会产生“多米诺骨牌”式效应，导致整个金融业出现危机。因此，整个金融 业的安全运转、防范风险，必然以每个金融企业的稳健经营为基础。金融企 业要稳健运营又有赖于内控制度的有效运行，在我国当前外部监管力量薄弱 的前提下，这一点尤为重要。 - 坷q l ，撤 il 卒h m 心址一- l - 打n 的堙f l 盘对策甜宄 第3 章商业银行内控制度建立中存在问题的分析 3 1 商业银行缺乏系统的内部控制思想 国有商业银行经过近二十年的改革与发展，银行资产数额增长很快， 业务品种成倍增加，以中困工商银行为例，资产规模从1 9 8 9 年的7 7 2 5 3 5 亿元扩大到1 9 9 8 年的3 1 9 7 6 1 2 亿元，1 0 年问资产规模扩大了4 1 4 倍。然 而，商业银行内部管理却远没跟上业务发展的速度，忽视风险控制，重放轻 收，没有系统的内部管理思想和内部控制思想。甚至于实际工作中还有内部 控制无用论存在。 3 1 、1商业银行内部控制意识不强 内部控制是种组织行为，不是自发行为，内控制度执行好坏取决 于经营企业对内控制度的重视程度。如果管理者在确定经营战略时完全以利 润为导向，言语之间经常流露出制度建立与执行效果不明显等论调，银行员 工会自觉不自觉地违反内部控制程序，增大经营风险。笔者曾走访某国有商 业银行某地支行，就发现了类似问题。由于受传统专业银行体制影响，管理 人员对现代管理理论与方法，特别是现代商业银行经营管理思想缺乏系统了 解，在对内部控制问题的认识上存在明显偏差。不能正确理解发展与管理的 关系，甚至把强化管理严格内部控制与业务发展对立起来，员工对银行内部 控制缺乏系统认识，不能形成自主的内控意识。这对于本已薄弱的管理工作 带来了更加严重的冲击。 3 1 2 商业银行内控制度认识偏差 内部控制作为商业银行经营管理活动的自我协调和自我约束机制，是 为实现银行经营目标，维护资产安全，保证经济活动合法、有序、高效运行 q 而形成的制约管理体系。是贯穿、渗透于各项业务活动和经营管理制度中的 有机控制的系统工程。但在认识上还存在以下误区：把内控锖度等同于规 章制度。笔者曾坷及过某国有商业银行信贷科某工作人员：他所在银行内控 制度建设得如何。答日：都是条条框框，摆在那里应付上面检查。就从这一 句话可看出：该人员并不知道什么是内控制度，而是把它和规章制度混为一 谈，该银行也肯定没有把内控制度放在重要位置上。当然，内控制度的建设 j l i 南农业人学倾i 学位论爻 离不开规章制度，只有规范、健全、可操作的规章存在，才能做到业务处理 中少出差错，可以说先有规章、后有控制，制度志在建制，控制则重在制衡。 这是不可混淆的，如果认为完成了规章建设工作，定期检查款、证、印、押 就是建立内控制度，控制效果一定不好。混淆内部控制与内部稽核。一提 到内控制度，就以为只要充实审计稽核力量，加大稽核力度，就是完善内控 制度就可以防范化解金融风险，把内控制度等同于内部检查制度。内部稽 核作为内控制度的一个组成部分，在我国当前商业银行管理机制中并未发挥 应有的作用。如果将其等同于内控制度，不仅曲解了内控制度，大大缩小了 内控制度作用的对象范围还会导致控制效果不佳，使从业人员失去对内部 控制的信心，进而排斥内部控制。对立内部控制与经营效益的关系。利润 最大化是商业银行的经营目标，要实现这一目标，必须通过内部控制来防范 金融风险，增加经营的稳健性。但笔者了解到部分银行经营者、管理者并未 真正理解到这一点，而是因为种种原因盯住短期效益。认为内控制度在对业 务操作、岗位牵制、经营对象上所作的明确规定，使银行无法“放开手脚”， 利润受到影响，因而就自觉不自觉地抵制内控制度的制定与执行。笔者曾走 访某国有商业银行黑龙江省某支行，该行拒不执行人民银行明文规定的储蓄 实名制，症节在于担心存款额的下降。这一类金融机构属于典型短期经营， 想尽办法吸收存款，不惜成本，不惜违反制度、法律。显然，内控制度在这 一类银行是完全不可能建立起来的。 3 2 商业银行内部控制组织体系不健全 3 2 1 施控系统权威弱化 商业银行内部控制的旖动者是银行的所有者，股份制商业银行实际管理 中由董事会作出内部控制的决定。国有商业银行所有者是国家国家不可能 直接管理银行，实际是由经营者代为行使所有权，而经营者本身又是控制客 体，形成施控受控同一体。实际操作中，只有按照我国国有商业银行当前实 行的一级法人制，由商业银行总行作为内部控制的施动者，而这一施控系统 并未起到应有的管理笤作用。总行对下级行的利益分配上缺乏制衡措施，下 级行在局部利益驱使下，各行其是。因为共同的利益，总行对下级行违规行 为在某种程度上采取默许与容忍的态度。 3 2 2 受控系统职责不清 9 h_-_-_-_-_-_-_-_-_-_-一 型坐! ! 幽篓塑鉴些! 三生生i ：塑些些丝型塑型壅 内控制度作用于银行内部所有可能产生经营风险的对象，包括机构、部 门、业务和人员，当前，几家国有商业银千亍都存在部门设置不合理、机构重 叠、职能界定不明、责任不清的问题。仪以会计处理为例，银行各类业务就 如同企业的不同产品，其会计核算理应集中到财会部门统一管理，但实际是 资金组织、国际业务、房地产信贷业务以及信用卡业务等分散管理、各自为 政a 受控系统职责不清，相互重叠不仪加大内控难度，增加内控环节，而且 也为违法违纪提供了空间。 3 2 3 反馈系统形同虚设 内控制度设计出来，是否执行，执行效果怎样这是内控制度建设必须 关注的。监督评价机构的层次与功能发挥是内部控制质量的保证。若监督评 价机构设置定位不当，职责不明确，缺乏应有的独立性都会堵塞反馈回路， 影响内部控制的质量，现实中的问题正是如此，某国有商业银行职员报怨道： “稽核谁，检查啥，都是行长一句话。”反馈系统无法回馈正确信息，使整 个控制系统运行不畅，这是当前内控制度建设不力的内在原因。 3 3 商业银行现有制度设计还存在缺陷 3 3 1 部分制度残缺不全牵制乏力 各国有商业银行颁布的内控制度多达上百个，但仍表现为不健全、不适 用，没有覆盖所有部门和岗位，未充分体现内部控制的相互制约的原则。尤 其是对新业务的内控制度没有得到及时的补充和完善，滞后于银行营理的需 要。如国际业务兼营人民币，信用卡协议透支，房地产信贷拆借资金发放非 政策性住房贷款等都属于缺乏完善的制度约束。近年来银行电算化迅速发 展，但各银行机构都没有一整套系统的电算会计管理制度，计算机系统风险 控制能力差，是内控制度滞后的典型表现。早在1 9 8 6 年，中国银行深圳分 行蛇口支行的电脑控制机主管员陈新义就曾利用工作之便，伪造了两个假存 折，伙同他人盗取储户存款5 万元。由于当时银行监察、公安人员对电脑技 术不甚了解，直到寨犯自首，才明真相。有人称1 9 9 8 年是“黑客羊”，发牛 了多起计算机网络案件。曾某是中国工商银行青岛市分行信用卡业务部的职 工，在一次计算机系统技术测试时，偶然在某一程序运行中发现可以破解银 行的密钥曾某前后伪造了1 5 0 多张卡，在上海、杭州、大连、厦门、济南 i 堕塑垒些叁兰塑! ! 兰些丝兰 等地盗取银行资金6 0 1 6 万元。从8 6 年出现电脑作案到9 8 年，前后十几年 时间里，银行电i 剜剥乍控制制度仍然没有跟上操作技术的发展，留下无穷后 患。内控制度来源于内部牵制制度，也即前文提及的内控制度重在制衡，而 现今运行的内控制度在牵制方面仍存在不足，形成单项业务管理制度规定分 散，甚至相互叠加、抵触。突出表现为各职能部门上下自成体系，各自为政： 会计部门不能有效制约计划部门的资金成本，计划部门难以有效制约信贷部 门的超比例放款。同样，计划部门也不能有效制约会计部门的利率执行，信 贷部门不能干涉决策层的人情贷款。甚至于发现其它部门的违规问题而篡改 本部门的报表，相互遮掩。 3 3 2 制度的约束力呈金字塔式分布 内部控制中大量具体操作制度、稽核手段主要是由各级管理人员针对基 层业务部门制定的。而对各级管理人员的控制，则是由上级管理部门执行， 因而管理人员级别越高，受内控制度的约束力就越小。从已发生的金融案件 来看，完全由操作层舞弊造成的损失所占比例不高。与操作层内部控制相比， 商业银行对管理决策层的控制相对不力，分析近几年商业银行违规案中，大 都与各个级别的管理者违规越权有关。某国有商业银行北京某支行的下属两 名储蓄所主任在半年时间内，分别监守自盗1 8 万元和用假存单诈骗4 万美 元。其中一家储蓄所竟是保持了1 0 多年的全国、全系统模范单位。与分理 处主任相比，支行、分行行长的行为更缺乏约束，行长的个人决策行为、责 任在没有可供操作的规范制度制约下，必然导致滥用职权。发放贷款中自批 自贷，贷款审批不是一级级审查上报批准，而是直接找主管领导，再由领导 一级级向下指派。这种操作上的逆程序，必然使业务操作人员烦感，以至不 可能认真履行岗位职责，使整个过程的内部控制完全失效。厦门特大走私案 首批案件中就涉及两位分行行长犯罪，中国工商银行厦门市分行原行长叶季 谌，利用职务之便，收受贿赂折合人民币2 9 5 万元，并有4 9 1 4 8 万元的巨 额财产不能说明合法来源。中国银行福建省分行原副行长陈建銮受贿、为他 人融资租赁非法出具保函，造成9 0 0 余万美元的重大损失。原大连市商业银 行副行长曹洪武，利用职务之便挪用公款3 5 万元，贪污公款4 9 5 万元。原 交通银行大连经济技术开发区分行副行长关玉盛，利用贷款索贿，受贿钱物 7 2 9 万元贪污公款8 5 万元，挪用公款2 1 9 万元，以高出国家规定银行利 率十几个百分点揽存款2 l 亿元。原中信实业银行大连分行甘井子办事处副 | i 】业靛 r 内拧制j 堕让t 拈n - 的0 d 遄肢对绩_ | j | 4 1 卞任顾晓慈，隐蹒截留8 5 7 8 万元的存款利息据为已有。这些案例和数字充 分说明金字塔式约束力助长了个人独断专行和违反决策程序的气焰，同时 给银行经营带来巨大风险。 3 3 3部分制度缺乏效益保证 商业银行以利润最大化为经营目标，内控制度的建立与执行是为了规避 风险而避险的最终目的仍然在于获得利润。因而商业银行在设计内控制 度时要兼顾工作效率和经济效益，既考虑设计的经济性，又考虑执行的效益 性。现有部分制度过分强调严密性与完善性，有关“不准违规拆借”、“不准 从事证券业”、“不准绕规模贷款”等不字规定较多，却缺乏保证在某种条件 卜- 创造更佳效益，减少成本耗费的措施。内控制度的效益保证性得不到体现 也是实际工作中不重视内控制度建设的原因之一。 3 4 商业银行内控制度仍然执行不顾畅 3 41业务操作控制制度执行偏差 内部控制第一层属的控制是体现在业务操作中，也即业务择作控制制 度。如在信贷业务中，商业银行法明确规定要实行审贷分离制度、授权 审批制度、分工管理制度以及贷前、中、后的程序控制制度。而实际控制状 况却是资产、负债、中间业务都存在程度不同的失控，业务控制成了一纸空 文。表3 一l 显示案例银行在信贷管理中严重违反商业银行法、担保法 和贷款通则。如：商业银行法第七条规定：“商业银行开展信贷业务， 应当严格审查借款人的资信，实行担保。”而该银行信用贷款比例占总贷款 的1 3 。并且存在向b 级以下企业及关系人贷款的现象，同时违反了商业 银行法第4 0 条的规定。对于担保人与抵押物的认定与管理上，也存在违 法、违规行为，出现了虚拟担保和循环担保。反映在内部控制上主要是：第 一“三查”制度不落实。如关系人信用贷款中笔6 0 万元贷款，信贷科只 草拟了必需的借贷材料，次日提交领导批复，整笔业务就完成了。第二是没 有实行审贷分离。关系贷款、不合规抵押、担保贷款绝大多数与该行领导“独 裁制”有直接关系，并未作到贷款的考察与审批相分离，信贷部门只起到传 递文件的书记员作用。 o 舾1 丰f j 爪业人学倾i j 学位论殳 表3 1 t 9 9 9 年上半年某国有商业银行黑龙江省分行营业部贷款分布表 贷款价值状况贷款保证 性质 金额( 万元)占总贷款( )信用企业抵押物 担保 信 1 2 0 05 2 4 0从a 级 列 5 9 02 5 7 6 a 级 贷 1 0 04 3 7明级 2 8 01 2 2 3 关系人 款 1 2 05 2 4 行政单位 合计 2 2 9 01 0 0 0 0 抵 1 0 8 03 8 7 l足值合格抵押 押 4 2 01 5 0 5虚拟抵押 贷 9 8 02 5 1 3抵押物估价难 1 0 03 5 8抵押物转移 款 2 0 07 1 7抵押物价愀 合汁2 7 9 0 1 0 0 0 0 担 9 9 04 7 1 4合格担保 保 3 2 01 5 2 4指定担保 贷 】2 05 7 1虚拟担保 款 6 7 03 1 9 0循环担保 合汁 2 1 0 01 0 0 0 0 某银行2 0 0 0 年共签发银行承兑汇票1 8 0 笔，其中，手续完备的1 0 4 笔， 手续不完备的7 6 笔，“非商品交易票据”2 0 笔。没有认真执行银行承兑汇 票管理制度。另有某银行截止2 0 0 0 年8 月末，信用卡持卡人透支比例达1 7 0 ，原因主要有两个，一个是不正当竞争下降低备用金。在办理信用卡发卡 手续中，未认真执行单位卡、个人卡各种类备用金起