（公共管理专业论文）鄂尔多斯市东胜区政府采购存在的问题及其对策研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙古太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 指导教师签名：声易毵 期： 争呼丛! 壶! 夕 日 期：碰左： 兰：么口 9m 3 帆588叭8 i01眦y 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 鄂尔多斯市东胜区政府采购存在的问题及其对策的研究 摘要 政府采购制度是市场经济体制下的一项重要制度，在西方已有二、三百年 的历史，已成为各国政府行政管理的一项基本制度。但政府采购制度在我国起 步较晚，经过十几年的发展，政府采购己得到普遍推广并且正在逐步走向成熟， 而作为政府采购重要组成部分的县级政府采购的试点工作在2 0 0 0 年才开始，仍 然存在一些亟待解决的问题。 本文在借鉴相关学者研究成果的基础上，通过理论与实践相结合，分析了 鄂尔多斯市东胜区政府采购存在的主要的问题，揭示了鄂尔多斯市东胜区政府 采购存在问题的根源：制度的不完善。这主要包括：地方政府采购的法律体系 不健全；市场发育不规范，具体操作规则滞后；监督体系不完善。人为因素的 影响，这主要包括：观念滞后，对地方政府采购的认识存在偏差；政府采购招 标投标组织环节介入了较大的人为因素；采购队伍的素质和专业水平不高。在 上述分析的基础上最后有针对性地提出了推进鄂尔多斯市东胜区政府采购的基 本途径。这其中充分借鉴了国外政府采购制度的经验，然后结合鄂尔多斯市东 胜区政府采购的实际提出了如下对策：确立适合本地区政府采购的原则；转变 认识观念；健全政府采购的法律体系；科学制定政府采购的规模和方式：加强 ，采购机构及相关人才队伍建设：强化政府采购监督体系；建立健全政府采购预、，一 算制度。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 关键词：政府采购，公共支出，政府采购法，地方政府 o r d o st h ec i t yd o n g s h e n g t h ed i s t r i c t g o v e r n m e n tp u r c h a s i n g t h ee x i s t e dp r o b l e m sa n d c o u n t e r m e a s u r e s o fr e s e a r c h a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m i si nt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mi s a l l i m p o r t a n ts y s t e m ，i nt h e w e s th a v et w o ，t h r e ey e a r so fh i s t o r y , h a sb e c o m et h e g o v e m m e n t so fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ti n ab a s i cs y s t e m b u tt h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e m s t a r t e dl a t ei no u rc o u n t r y , a f t e r10y e a r so fd e v e l o p m e n t ， g o v e r n m e n tp u r c h a s eh a sb e e nt h ep o p u l a r i z a t i o na n di sg r a d u a l l ym a t u r ea n d ，a sa n i m p o r t a n tp a r to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fc o u n t yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to f p i l o tw o r k s t a r t e di n2 0 0 0 ，t h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m st ob es o l v e d b a s e do nr e f e r e n c er e l a t e ds c h o l a r so nt h eb a s i so fr e s e a r c ha c h i e v e m e n t s ， t h r o u g hc o m b i n i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，a n a l y z e s t h eo r d o st h ec i t yg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n td o n g s h e n ge x i s t i n g m a i np r o b l e m s ，r e v e a l st h e o r d o st h e c i t y g o v e m m e n tp r o c u r e m e n td o n g s h e n g t h es o u r c eo ft h ep r o b l e m s ：s y s t e mi si m p e r f e c t i tm a i n l yi n c l u d e s ：t h el o c a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl e g a ls y s t e mi s n o tc o m p l e t e ， m a r k e t d e v e l o p m e n ti s n o ts t a n d a r d ，t h ec o n c r e t eo p e r a t i o nr u l e sl a g ，s u p e r v i s i o n s y s t e mi sn o tp e r f e c t e d t h ei n f l u e n c eo f t h ea r t i f i c i a lf a c t o r , w h i c hm a i n l yi n c l u d e s ： t h ec o n c e p to fl o c a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a g sb e h i n d ，t h e r ei s ad e v 。i a t i o no f k 厂。 u n d e r s t a n d i n g ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb i d d i n gt i s s u e i n t e r p o s e d i nl a r g e rl i n k v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 m a n m a d ef a c t o r s ，p u r c h a s et e a m sq u a l i t ya n dp r o f e s s i o n a ll e v e li sn o th i g h o nt h e b a s i so ft h ea b o v ea n a l y s i sl a s tp e r t i n e n t l yp u tf o r w a r dp r o p u l s i o no r d o st h ec i t y g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n td o n g s h e n g t h ee s s e n t i a lw a y t h i sa m o n gt h e mf u l l yu s i n g f o rr e f e r e n c et h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g ng o v e r n m e n tp u r c h a s i n gs y s t e m ，t h e nc o m b i n e s o r d o st h e c i t yg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t o fa c t u a l d o n g s h e n gp r o p o s e d c o u n t e r m e a s u r e sa sf o l l o w s ：e s t a b l i s hs u i t a b l ef o rl o c a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p r i n c i p l e ，c h a n g ei d e a s ，p e r f e c t i n gt h el e g a ls y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ， s c i e n c ef o r m u l a t i o nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fs c a l ea n dw a y , s t r e n g t h e n e d p u r c h a s e i n s t i t u t i o n sa n dr e l e v a n tt a l e n tt e a mc o n s t r u c t i o n ；s t r e n g t h e n i n g t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e m ，t o e s t a b l i s ha n d p e r f e c t t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb u d g e ts y s t e m k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dp u b l i cs p e n d i n g ，g o v e m m e n tp u r c h a s e ， l o c a lg o v e r n m e n t s v i 一 厂- 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 引言1 ( 一) 选题背景及其研究意义1 1 选题背景1 2 研究意义：1 ( 二) 国内外研究现状。：2 1 国外研究现状2 2 国内研究现状3 ( 三) 研究内容与研究方法：5 一、政府采购及政府采购制度的基本理论6 ( 一) 政府采购6 1 政府采购的概念6 2 政府采购的特点7 3 政府采购的原则9 4 政府采购的模式和方式9 ( 二) 政府采购制度一1 0 1 政府采购制度的概念1 0 2 政府采购制度的构成1 1 3 政府采购制度的的特征1 1 4 政府采购制度的功能12 二、鄂尔多斯市东胜区政府采购的现状、问题及原因分析14 ( 一) 鄂尔多斯市东胜区政府采购的现状14 1 逐步建立政府采购的基本框架14 2 通过多种形式的广泛宣传提高了对政府采购的认识1 4 3 政府采购范围不断扩大，领域不断扩展15 4 政府采购的资金结算方式多样化15 5 政府采购信息发布渠道多维化一15 6 政府采购取得了一定的经济效益15 ( 二) 鄂尔多斯市东胜区政府采购存在的问题16 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 政府采购的市场规模小，经济效益受到限制i6 2 政府采购程序不完整1 6 3 政府采购行为不规范17 4 政府采购缺乏专业技术人才i8 5 片面注重政府采购的经济效益的同时忽视了其它效益18 ( 三) 鄂尔多斯市东胜区政府采购存在问题的原因分析19 1 制度的不完善119 2 人为因素的影响2 1 三、国外经验借鉴与启示2 4 ( 一) 借鉴国外政府采购制度的经验2 4 i 美国政府采购制度2 4 2 瑞典政府采购制度2 4 3 新加坡政府采购制度2 5 ( 二) 国外政府采购制度对我国的启示2 5 1 法制化管理：2 5 2 货币价值最大化和公开竞争原则2 6 3 集中采购的组织形式2 6 4 公开招标的采购方式2 6 5 畅通的信息网络2 7 6 适度保护民族产业2 7 四、改进和完善鄂尔多斯市东胜区政府采购的对策2 8 ( 一) 遵循政府采购的原则2 8 ( 二) 转变认识观念2 9 i 提高管理层的大局观念2 9 2 提高管理层的法制观念3 0 ( 三) 健全政府采购的法律体系3 0 i 完善有关政府采购的立法，尽快出台政府采购法的法律解释和实施细则3 0 2 对集中采购机构的预算管理体制问题需要进一步明确。，- _ 3 0 3 根据实际情况，还要制定或修改其他相关配套制度3 1 ( 四) 科学制定政府采购的规模和方式3 i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 制定合理采购模式3 1 2 选择科学适当的采购方式3 1 ( 五) 加强采购机构及相关人才队伍建设3 2 1 科学设置政府采购的机构3 2 2 重点加强政府采购的人才队伍建设3 3 ( 六) 强化政府采购监督体系3 4 结束语一3 6 参考文献3 8 ( 一) 专著类3 8 ( 二) 论文类一3 8 致谢4 0 己i 吉 ji 口 ( 一) 选题背景及其研究意义 1 选题背景 政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的 集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购是市场经 济的产物，是政府管理社会经济生活的重要手段，是财政支出管理改革的重要内容。 我国的政府采购实践是1 9 9 5 年从上海市开始的。这项工作虽然起步晚i 但发展迅速、成 效显著，采购规模和采购范围都增长很快。截至1 9 9 9 年，我国已有3 0 个省、自治区、直辖 市和计划单列市开展了政府采购试点工作；1 9 9 8 年全国政府采购规模只有3 0 多亿元，2 0 0 3 年已经达到了1 6 6 0 亿元国；2 0 0 3 年1 月1 日政府采购法正式实施，标志着我国政府采购 步入依法运行、快速发展的新阶段。随着政府采购工作的深入开展，改革成效逐步扩大，政 府采购制度的积极作用进一步得到体现，政府采购制度的政策功能逐渐得以发挥，许多地区 在采购的具体活动中，有关支持国内企业和购买国货的条款越来越多，国货意识、政策目标 意识在采购活动中越来越强。 2 研究意义 我国自1 9 9 5 年在上海市率先试行政府采购以来，经过不断地实践、探索，由点及面、由 少到多、由简到难，目前全国从各省级到地、市、县都已不同程度地将这项工作开展起来， 并取得了较好的经济与社会效益。国家财政部从1 9 9 6 年开始支持上海、深圳等地试行政府采 购制度。由于实行这种制度对于加强财政支出管理，节约财政资金，促进社会经济发展等方 面有明显效果，近几年在国内发展较快。各省、直辖市、自治区和计划单列市已全面实行了 政府采购制度，很多市县也开展了政府采购工作。 由于中国政府行政管理和公共事业的职能广泛，公共支出和需求巨大，政府采购对国民 经济运行有重要调节作用。随着政府采购制度的逐步建立和发展，中国政府采购的内容，已 经开始从单纯的货物类扩大到工程类和服务类! - ， 实现政府职能和公务或向社会提供公共物品和公共服务，是各国政府采购所具有的公共 仍政府采购制度系统知识梳理h n p ：w w w c c g p g o v c n s i t e l 3 c g z n f g c s , 6 3 5 3 1 0 s h t m l ，2 0 0 8 0 3 0 8 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目的。同时，由于政府采购的规模巨大，政府采购对国民经济的影响也是非常大的，对产业 的成长与调整都有直接的影响。因此，根据国内经济的发展要求，综合国内经济的平衡关系， 利用政府采购单独的事业计划及其执行来形成政策，可以使政府采购成为干预经济，实现社 会经济目标的手段，通过配合其他经济政策使国家实现宏观调控的经济目标。 东胜区作为鄂尔多斯市经济最发达的地区，其政府采购制度已成为当地经济发展不可忽 视的支撑点之一，在宏观调控经济、节约资金、抑制腐败等方面，发挥了应有的作用。但从 运行的实践来看，仍然存在一些亟待解决的问题。对东胜区政府采购的深入研究，将对采购 中心的实践工作起到更好的指导作用，也会对东胜区政府采购制度的发展有积极地促进意义。 ( - - ) 国内外研究现状 1 国外研究现状 政府采购制度产生于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行 为进行法制化的管理。英国政府在1 7 8 2 年设立了文具公用局，专门负责对政府部门所需办公 用品进行采购，采取公开招标的形式采购办公用品，同时开始对政府采购的管理进行立法， 设立专门机构具体承办政府采购。美国于1 8 6 1 年颁布了联邦政府采购法，用法律的方式 确立了政府采购的地位。政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建设，标志着政 府采购制度的初步形成。2 0 0 多年来，政府采购制度逐步成为许多发达国家公共支出管理中 普遍采用的一种行之有效的手段，形成了较完善的理论和管理体系。所以说，国外对于政府 采购制度的研究已经非常成熟了，对这方面的研究著作也相对丰富。目前国内引进主要的著 作有：美国学者亨瑞芝( h e n r i z ) 的采购原理与应用：英国采购学者贝雷( b e l l e y ) 所著的采 购与供应管理；美国著名采购专家海瑞德e 费伦h a r o l d e f e a r o n 所著的采购手册：美 国学者裴季( h a r r yr o b e r tp a g e ) 的公共采购与物料管理；美国著名经济学家布坎南( b u k a n n a ) 所著的民主过程中的财政。从以上著作我们可以看出，国外学者对政府采购制度的研究主 要集中于以下几个方面： ( 1 ) 关注政府采购的概念。例如亨瑞芝( h e n r i z ) 认为采购概念的范围远远大于交易行为 本身，包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合同管理等。而英国学者 贝雷( b e n e y ) 将采购描述为一种过耐“组织采购是这样种过程，组织确定它们对货物与服 务的需要，确认和比较现有的供应商和供应品，同供应商进行谈判或以其它方式同其达成一 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 致的交易条件，签订合同并发出定单，最后接收货物或服务并支付货款”。 ( 2 ) 注意区分政府采购和私人采购的区别。政府采购与私人采购在许多方面有相似之处。 它们都是一种采购行为，它们的根本目标是一致的：为了满足需求。但是政府采购与私人采 购又有相当大的差别。美国学者道布勒( d o n a l d w d o b l e r ) 在采购与供应管理一书中指出 了这种差别所在：“最重要的区别是公共采购部门履行的是管理人员的职能，因为受雇的管理 员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服 务。因此非赢利机构或政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过程，受到无数 个法律、规则和条例、司法或行政决定，以及政策和程序的限定和控制。另一些差别包括非 赢利机构或政府采购信息的公开性以及部门之间的协作频率。通常情况下，非赢利机构和政 府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答。尤其是在政府采 购中，受到不公正待遇的任何一方都可以在采购过程的任何阶段提出投诉。州政府和地方政 府常常进行联合或合作采购，因此，在州政府和地方政府采购中，共享信息更是成为一条原 则”圆。而美国学者裴季( h a r r yr o b e r tp a g e ) 在公共采购与物料管理一书中从采购资金、 采购目的、采购过程等七个文面详尽地区分了政府采购和私人采购的区别 。 ( 3 ) 国外学者直接将政府采购等同于公共采购，因为政府采购来源于公共采购，包括公 益事业、军事、国际等。 2 国内研究现状 就国内情况来看，1 9 9 4 年，上海利用世界银行贷款引进了一批计算机设备，这是中国最 早的政府采购案例。1 9 9 5 年上海市率先试行大宗物品集中招标采购。从此以后，中国的一些 省市如河北、深圳、重庆陆续开始政府采购的实践。2 0 0 3 年，政府采购法实施，我国政府采 购工作进入法制化时代。而县级政府采购的试点工作在2 0 0 0 年才开始。由于我国政府采购制 度实施的时间比较短，这方面的实践总结和理论研究还不是很多，主要有：刘小川、王庆华： 经济全球化的政府采购( 经济管理出版社) ；刘尚希：政府采购制度研究文集( 经济科学 出版社) ：孟春：政府采购：理论与实践( 经济科学出版社) ；肖金明：w t o 与政府法制 ( 山东大学出版社) ；曹富国、何景成：政府采购管理国际规范与实务( 企业管理出版社) ： 朱少平、丁文：中华人民共和国政府采购法与政府采购项目运作实务全书( 中国财政经济 出版社) ：马国贤：论政府采购的制度建设( 浙江学刊) ；王士如：中国政府采购立法与 w t o 政府采购协议的整合、硅海财经大学学报) 。对这些著作进行梳理，总结出国内学者对 贝雷，采购j 供心管埋，北京机械t 业f f ；版 f ：，1 9 8 6 ( 8 ) 道稚勒采购j “ j 衄管理j 匕糸：机械t 业版礼。1 9 8 6 1 6 。装季公共采购。j 物 ： 管理j 匕京：机械t 业版礼1 9 9 8 ：2 0 2 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政府采购制度的理论研究主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 政府采购范围和规模 政府采购范围包括采购主体范围和采购对象范围。从法律规定来看，我国政府采购对象 范围与国际通行做法基本一致，所以国内学者的讨论主要集中在采购主体范围上。国家机关、 社会团体和政党组织纳入政府采购范围，这一点已形成共识，但对于事业单位，则有不同意 见：马国贤认为政府拨款占其支出达5 0 以上的事业单位应纳入；曹富国认为事业单位中那 些已经走向市场化的不应纳入国。对于国有企业是否纳入政府采购范围，这是学者关注的焦点。 曹富国、甘培忠认为应根据竞争性标准来确定j 竞争性的国有企业要排除在外，具有垄断意 义的则应纳入。王士如认为从原则上讲，国有企业不应纳入，但对全部资本来自财政拨款的 国家独资企业和不以营利为唯一目的的企业则应考虑 。 对于政府采购的规模，李安泽认为：“一个国家政府采购规模受到经济发展水平、政府职 能和经济开放程度等因素影响，政府采购的合理规模要从供给与需求、衡量政府采购规模的 绝对和相对指标、财政资源配置的内外合比例性等角度进行衡量”。国内学者普遍认为我国 的规模太小，影响了政府采购应有功能的发挥。如刘小川认为：“我国现有政府采购规模小， 政府采购每年5 0 0 亿元的增长速度过慢，要达到国际上公认的g d p 的1 0 还要相当长的时间， 因此应当采取措施扩大政府采购规模 。 ( 2 ) 政府采购的政策功能 政府采购具有经济功能、政治功能和社会功能。国内学者大多重视政府采购多种功能的 发挥，认为政府采购不仅能提高财政资金使用效益，调节宏观经济总量和经济结构，还具有 反腐倡廉的政治功能，其多种社会功能，如保护民族产业和中小企业、促进落后地区的发展、 节能环保、支持高新技术和技术创新等也不容忽视。也有部分学者侧重于其中的某些功能， 如于安认为：“政府采购的公共政策功能分为宏观经济管理和采购合同授予原则两类，前者在 政府采购具体制度运用上的意义不大，后者才是研究的重点，无论在我国还是国际上，节省 丌支和提高商业效率都被奉为政府采购的主导原则，我国建立政府采购制度的一个主要原因 是为了建立市场经济体制，在提高公共政策功能的领域，目前更重要的是支持自主技术创新、 实现国民经济增长方式转变 。 马陶贤论政府采购的制度健谈浙江：浙江学刊1 9 9 9 ( 1 ) ：1 4 国曾富周政府采购与政府采购制度北京：企业管理：l j 版l ：2 0 0 2 ：5 6 姊fi 如中困政府采购口法o jw t o 政府采购协议的整合i ：海财经人学学报2 0 0 5 ( 5 ) ：4 5 由李安汗关十政府采购合理规模的分析| t 京：当代财经2 0 0 4 ( 4 ) ：2 6 6 刘小川。 i 庆。产绛济伞球化的政府采购北糸：绛济韬理版孔2 【) 0 i ：1 2 6 籼+ ，二安论提高政府采购的公共政策功能j t 京：中困政府采购，2 0 0 5 ，( 1 0 ) ：4 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 3 ) 政府采购的经济学分析 国内学者运用经济学理论，广泛分析了政府采购的经济学含义。这些研究为我国政府采 购法制建设和制度设计提供了理论依据。裴育探讨了在封闭经济和开放经济条件下，分散采 购模式与集中采购模式的资源配置效应，比较了两种模式对国内资源总量以及对政府部门和 民间资源数量的影响。俞杰从福利经济学的角度出发，主张通过政府采购制度安排的比较效 率来界定政府采购的适度规模、范围和比重；认为中国政府采购制度创新的核心问题是要打 破政府垄断，按照公共品生产与提供分开的思路，有序地向国内外开放公共品供给市场，以 形成公与私以及各自内部的竞争性格局j 这样才能大幅度提高公共品采购效率，增进社会公 共福利 。 以上就是我国学者对政府采购制度研究集中的理论观点，但是专门针对县级政府采购制 度研究的著作则是少之又少，基本上都是一些在报刊杂志上发表的文章。所以对我国县级政 府采购制度的研究还有待进一步加强，我们要走的路还很长。 ( 三) 研究内容与研究方法 正是基于这样的背景和研究现状，本文对我国地方政府采购进行了研究。其主要内容包 括四个部分：第一部分是对地方政府采购的理论进行了概述。第二部分是通过对案例的分析 阐述了对地方政府采购的现状。第三部分是对地方政府采购存在问题的原因进行了分析。最 后提出了推进我国地方政府采购的对策。 本文主要采取了比较法、文献分析法和实证分析与规范分析相结合的方法。 比较法：通过对国外政府采购的研究和与我国政府采购实践的对比，寻找适合我国国情 的地方政府采购的实施框架。 文献分析法：本文通过对相关文献的综合与分析，了解并掌握与课题相关的的一些信息， 充实到论文中，使论文更具有说服力和解释力。 实证分析与规范分析相结合的方法：这是经济分析的基本方法，通过对现实问题的具体 研究，在回答“是什么的基础上，提出“应该怎样 的对策建议。 总之，就是坚持实事求是的原则，客观全面深入地分析问题，避免主观片面肤浅的弊病。 ， ”装肖政腑采购的资源配胃效心分析| t 京：财政研究2 0 0 2 ( 8 ) ：1 2 1 4 由俞杰政府采购的福利经济学分析| 匕京：巾因政府采购2 0 0 5 ( 5 ) ：4 2 4 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 政府采购的概念 一、政府采购及政府采购制度的基本理论 ( 一) 政府采购 在西方发达国家，政府采购( g o v e r n m e n p r o c u r e m e n t ) ，也称公共采购，是指各级政府及其 所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的 方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。根据我国政府采购法的规定：“所谓 政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购集中采购目录以内 或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”圆。从这些不同定义中我们能够看出，政 府采购的概念一般都包括以下几个方面的内容： ( 1 ) 政府采购的资金来源 政府采购资金一般都是指国家财政性资金，有些国家也仅包括国家财政预算拨款和官方 贷款等。但有些国家也包括各类性质的公共资金。后一种情况的政府采购资金基本上等同于 公共资会。公共资金主要来源于纳税者，即国民通过纳税，事实上承担着政府采购的费用， 政府实际上是所谓的“托管人”，是一种代理关系，需要对扩大的纳税人负责。因此，政府采 购的结果应使公共财产更方便地为国民提供服务。政府采购是政府及其政府官员在采购时能 否使公共资金使用效率最大化，并产生最大的社会效益。 ( 2 ) 政府采购的主体 政府采购的主体一般主要指政府部门，但有些国家规定的主体范围窄一些，仅指政府部 门，包括中央及地方的各级政府机构；而有些国家则宽一些，包括政府所属的公共事业单位； 有些国家的范围更宽，还包括为满足社会公共需要，靠国家财政投入来维持，从事经营性活 动的国有企业，即所谓的“企业特殊法人”。这类企业的采购通常更接近于私人行为，只是在 实现与行政接近的目的时从事的采购才具有公共性的性质，以此完成与行政主体的活动。最 后一类政府采购的主体范围最为宽泛，如果与政府采购资金来源的后一种情况相结合，政府 ，- - 采购可以等同于公共采购。 “ i i 家林另，l 虬中瑚政腑采购制度理论! j 实践北京：中困财政经济版 i ：，2 0 0 3 ：2 3 4 蕾肖捷中乍人民共和冈政府采购法辅导读奉北京：经济科学j l ；版 i ：，2 0 0 2 ：2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 3 ) 政府采购的对象 从政府采购的对象来看各国比较相似，基本上都分为货物、工程和服务三大类，只是采 购的重点有所不同，落后国家的采购偏重于货物采购，发达国家更偏重于服务采购。所有政 府采购的对象都来源于市场，主要通过竞争性采购来获得。因此，通过政府采购获得的货物、 工程和服务都是物美价廉的。但总体来说，政府采购的范围都是极为广泛的，随着行政的发 展，行政效率性的要求，政府采购逐步形成多样化、专业化的趋势。因此，政府采购从日常 的、反复需要的单纯物品的采购，发展到需要专门技术和特殊技能的采购，其采购的范围覆 盖了社会公共需要的各个领域。尤其在电子商务不断发展的今天，对高新技术的采购将不断 增加。 ( 4 ) 政府采购的目的 实现政府职能和公务或向社会提供公共物品和公共服务，这是各国政府采购所具有的公 共目的。同时，由于政府采购的规模巨大，政府的采购行为能够左右市场。即使仅考虑预算 执行的效率问题，政府采购对国民经济的影响也是非常大的，对产业的成长与调整都有直接 的影响。因此，根据国内经济的发展要求，综合国内经济的平衡关系，利用政府采购单独的 事业计划及其执行来形成政策，可以使政府采购成为干预经济，实现社会经济目标的手段， 通过配合其他经济政策使国家实现宏观调控的经济目标。政府采购政策包括诸如对国产品的 优惠政策：对中小企业产品的优先购买的政策；为鼓励技术创新对技改产品的购买倾斜政策； 对少数民族企业的支持政策；对边远地区的经济开发政策；利用公共投资维持特定的开发事 业的政策及作为经济景气对策的手段等。 ( 5 ) 政府采购方式、方法和程序的法定性 凡是建立政府采购制度的国家都制定有政府采购的法律法规体系及配套措施，使政府采 购的方式、方法和程序都依法有序进行。任何政府采购的主体都不能违反法定程序擅自进行 采购，否则就是违法行为。法定性决定政府采购遵循公开、公正、公平和竞争等诸原则，也 决定了政府采购只能在全民监督下进行。 2 政府采购的特点 政府采购作为以政府为主体的采购，具有不同于其他社会主体采购的特征，具体表现为： ( 1 ) 采购资会来源的公共性 。，一政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，这些资金的最终来源为 纳税人的税收和政府公共服务收费。在财政支出中具体表现为采购支出，即财政支出减去转 移支出的余额。将财政支出划分为采购支出和转移支出，也是财政支出的一种分类方式，乜i j 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 按支出性质分类，其区分的标准为财政支出是否在经济上直接获得相等的代价。直接获得相 等代价的支出为采购支出，表现为通过支出获得商品和劳务；不直接获得相等代价的财政支 出为转移支出，表现资金无偿或有偿的单方面的转移，例如养老金、补贴、周转金、公债利 息支出以及对下级政府的转移支付等。 ( 2 ) 采购主体的特定性 政府采购的主体是指靠国家财政资金运转的政府机构、社会团体和企事业单位等公共实 体。政府采购主体的特定性，是指其主体都是依法专门确定的，即由政府采购法来确定，而 不是任何单位都能成为政府采购的主体的。 ( 3 ) 采购活动的非商业性 所谓采购活动的非商业性，是指政府采购不以赢利为目的，即政府采购的目的不是为卖 而买，而是通过采购为政府和公共实体提供使用或向社会提供公共物品和服务。因此，政府 采购中的采购是终极的，采购主体是最终用户，不具有商业目的。 ( 4 ) 采购对象的广泛性 政府采购的对象无所不包，凡政府机构和为社会提供的公共服务所需的一切产品和服务 都应包括在内。无论是有形产品还是无形产品，价值高的产品还是价值低的产品，民用品还 是军用品，标准化产品还是非标准化产品，制成品还是原材料、半成品，国产品还是进口品， 无论是货物还是工程、服务等都可以成为政府采购的对象。 ( 5 ) 采购行为的政策性 政府采购的政策性很强，是国家宏观经济政策的一个重要组成部分，包括最大限度地节 约财政资金、购买本国产品、保护民族工业、扶植中小企业、鼓励科技创新等政策及配合实 现国家其他经济政策等，所以采购主体在采购时不能体现个人的偏好。 ( 6 ) 采购程序的法定性 政府采购不是一般性的购买行为，不是普通的一手钱一手货的交易，而是需要通过一套 完整的采购程序来完成。政府采购程序是由政府采购法规定的，不具有任意性。而且，政府 是市场上最大的买主，在很多场合下其行为可以左右市场。因此，法制化管理是政府采购的 最大的特征之一。 ( 7 ) 采购过程的透明性 政府采购与商业采购不同，不具有商业秘密性。按照政府采购法的有关规定，政府采购 的所有内容和程序都必须是透明的，不能有任何的暗箱操作，而且国家对政府采购的监督也 是多方面的。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 8 ) 采购效果的经济性和有效性 政府采购的经济性是指对采购资金的节约和合理利用，有效性则是指政府采购部门必须 在采购合同规定的合理时间内完成所需采购，从而能够满足使用部门的需要。政府采购的经 济性和有效性是紧密联系在一起的，它要求政府采购部门能在最合理的时间内，以最有利的 价格采购到质量最符合要求的货物、工程和服务。 3 政府采购的原则 ( 1 ) 竞争性原则 这_ 二原则在国际政府采购规则中是一条重要的原则。政府采购中的一个重要假设是竞争 价格是一种合理价格。政府采购目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大 程度的竞争来实现的。通过竞争，政府采购机构可以形成一种买方市场，从而形成一种对买 方有利的竞争局面，竞争也可以促使投标人提供更好的商品和技术，并且设法降低产品成本 和投标报价，从而使用户要以较低的价格采购到优质的商品，实现政府采购的日标。竞争原 则的实现主要是通过招标广告或竞争邀请来实现的。 ( 2 ) 公开或透明原则 这是目前政府采购规则中的一项重要原则，指有关采购的法律、政策、程序和采购活动 都要公开。 ( 3 ) 公平性原则 公平性原则主要体现在两个方面：其一指所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待 遇：其二指合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。 ( 4 ) 效率原则 效率性原则要求政府在采购的过程中，大幅度地节约开支，强化预算约束，有效提高资 金的使用效率。政府采购部门通过公平竞争，使有限的财政资金可以购买到更多物美价廉的 商品，或得到更高效、优质的服务，实现货币价值的最大化，实现市场机制与财政改革的最 佳结合。 4 政府采购的模式和方式 ( 1 ) 政府采购的模式 国际上根据政府采购管理的集中和分散程度，可以将政府采购制度分为三种模式：一是集 中采购模式，即由财政部门或一个专门的部门负责本级政府几乎所有的采购活动，如香港： 二是分散模式，主要由支出部门自主进行采购，如新加坡：三是半集中一半分散采购模式，或 集中与分散相结合模式，即山专门机构或财政部门负贞部分商品、工程和服务的采购，其他 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 商品( 主要是低值品和特殊商品) 由支出部门或单位自主采购。由于这种采购模式既有利于形 成采购规模，节约财政资金，有利于加快政府采购市场的形成，又具有适当的灵活性，因此 能够有效解决集中与分散的矛盾，目前已为世界大多数国家所采用。 ( 2 ) 政府采购的方式 各国实施政府采购的具体方式有很多，但总体来看可以分为两类：招标采购和非招标采 购。通常各国以采购金额作为招标采购和非招标采购的重要标准，一定金额以上的采购项目 采用招标方式，不足一定金额的项目采用非招标采购。招标采购是指采购单位按某种事先确 定和公认的标准，以招标方式邀请所有合格供应商参加投标，并与之签订合同的一种采购方 式。根据招标竞争程度和采购过程的差别，招标采购主要可分为公开招标、限制性招标和两 阶段招标三种方式。 由于招标采购方式体现了竞争的规范，所以招标方式在政府采购领域中被认为是促使政 府采购经济性目标实现的良好途径。但是，由于招标方式手续烦琐、采购周期较长，采购管 理费用较多，所以当出现采购项目时间紧急，所需的商品、工程和服务的供应商数目有限， 或者采购项目的性质有特殊要求等情况时，采用招标方式并不经济、有效，这就需要以招标 以外的灵活方式进行采购，即非招标采购方式，以实现采购的经济性目标非招标采购主要包 括以下几种方式：询价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购、批量及小额采购等。 ( 二) 政府采购制度 1 政府采购制度的概念 政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商( 厂商) ，从国内外市场为政府 部门或所属事业单位、社会团体购买商品或劳务的一种制度。只要政府有效地利用商业竞争 机制，就能从市场上买到最佳性能和低廉价格的商品或劳务，就能节省费用，使公民缴纳的 税收和财政支出产生更大的效益。正因为政府采购制度具有以上优势，西方发达国家早就普 遍推行。我国自2 0 世纪9 0 年代中期开始实施政府采购的试点，2 0 0 3 年1 月1 日起开始执行 政府采购法，从而全面系统地将政府采购制度纳人了法制轨道。 政府采购，也称公共采购，是各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提 供服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务