（公共管理专业论文）长沙市食品安全监管体制研究.pdf

摘要 食品是人类生存所必需的物质之一，是保证人类生存和身体健康的基本要求。 近年来，由于多次食品质量安全方面的重大事故接踵而至，使人们的健康以及经 济发展受到严重威胁。特别是今年的三鹿问题奶粉事件，更是将我国的食品安全 问题推至公众关注的峰口浪尖。随着人类对风险知识了解的不断加深、消费者自 我保护意识的提高、食品安全事件对社会经济的负面影响的扩大，以及世界贸易 组织协议所产生的义务遵从，均使得国家一级对食品安全控制与管理体系的完善 和强化予以了前所未有的重视。中国作为人口大国，作为食品出口对国民经济具 有举足轻重作用的发展中国家，食品安全问题对社会经济的重要性显得尤为突出。 近几年，我国政府明显加大了对食品安全的管理与控制力度，如今年的国务院机 构改革，将国家食品药品监督管理局与卫生部合并、推出“食品放心工程”、实行 质量安全食品市场准入制度，以及强制性的无公害食品认证计划等等。与此同时， 理论界对食品安全的研究和探讨也越来越广泛和深入。这其中的主要问题是如何 从当前和长远的角度进一步认识食品安全问题的诸多方面，理顺影响食品质量安 全链条上的各种关系，并建立保证食品质量安全的有效监管模式，确保把食品质 量安全问题落到实处。 本文通过对国内外食品安全监管理论与实践的比较研究，对长沙市食品安全 状况的分析、研究，针对我市的具体情况，结合国家机构改革的思想，思考并设 计了具有长沙特色的食品安全监管体系。全文共分四个部分：食品安全问题的严 重性及政府监管的基本理论、我国食品安全监管体制的演变与国际借鉴、长沙食 品安全监管体制的改革与实践、健全完善长沙市食品安全监管体制的对策研究。 本文首先阐述了食品安全的相关概念，包括食品安全的内涵，食品安全问题对社 会造成的危害性，政府加强食品安全监管的理论依据及其特殊性，介绍了我国的 食品安全监管体制的演变和北京、上海比较成功的食品安全监管模式，分析了发 达国家在食品安全监管主体、监管技术、监管制度和标准体系建设等方面的成功 经验。对长沙市的食品安全状况和现行体制及存在的弊端作了认真的分析。最后， 提出了健全完善长沙市食品安全监管体制的对策，从建立高效的监管主体责任体 系，建立统一的食品安全检验检测体系，建立健全食品安全监管法律体系，建立 综合配套的食品安全标准体系，深化和完善食品安全监管体制制度安排，构筑食 品安全社会监管网络六个方面入手，提出了一个系统的管理体系的思路与框架的 建议。希望本文能够对长沙市食品安全监管的理论与实践的发展起到一定的参考 作用。 关键词：公共产品，食品安全，监管体制，长沙市食品安全监管体制 n 公共管理硕士学位论文 a b s t r a c t f o o di so n eo ft h em o s tb a s i cn e e d sf o rh u m a nb e i n g ，a n di se s s e n t i a l l yt h em o s t i m p o r t a n tf a c t o rf o rs u r v i v e i nr e c e n ty e a r ，w es a ws e v e r a lm a jo ra c c i d e n t si nar o w o nf o o ds a f e t ya n dq u a l i t y i th a st h r e a t e n e dp u b l i ch e a l t h ，a n da l s ot h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t e s p e c i a l l yi nt h i sy e a r ，w h a th a p p e n e df o rs a nl ui n f a n tm i l kf o r m u l a h a sc o u r s e dm a j o rp u b l i cc o n c e r n so nf o o dq u a l i t ya n ds a f e t y a l o n gt h ew a y ， c h i n e s ec o n s u m e r sh a v ei m p r o v e dt h e i rk n o w l e d g eo nf o o ds a f e t y ，a n di n c r e a s e d t h e i rs e l f - p r o t e c t i o na w a r e n e s s f o o dq u a l i t ya n ds a f e t yp r o b l e mw i l ld r a wm o r e a n dm o r en e g a t i v ee f f e c t s0 1 1s o c i e t y p l u s ，w ea r ef o r c e dt oa d a p ts t r i c t e rg u i l dl i n e s d u et ow t o b e c a u s eo fa l lt h e s er e a s o n s ，c h i n e s eg o v e r n m e n th a sp a i dg r e a t a t t e n t i o n ，w h i c hw a sn e v e rs e e nb e f o r e ，o np e r f e c ta n ds t r e n g t ho u rs y s t e mt oc o n t r o l a n dm a n a g ef o o ds a f e t y c h i n ai sac o u n t r yh a st h em o s tp o p u l a t i o ni nt h ew o r l d a sad e v e l o p i n gc o u n t r y ，f o o de x p o r t so c c u p i e dac o n s e q u e n t i a lp a r to ft o t a lc h i n e s e e c o n o m y t h e r e f o r e ，f o o dq u a l i t y a n d s a f e t yi s s u e h a sb e c o m ei n c r e a s i n g l y i m p o r t a n tf o rt h ee c o n o m yd e v e l o p m e n t i nr e c e n ty e a r s ，o u rg o v e r n m e n tt o o km a n y s t e p st oi n c r e a s et h ec o n t r o la n dm a n a g e m e n to ff o o ds a f e t y f o re x a m p l e ，d u r i n g t h i s y e a r s s t a t e d e p a r t m e n to r g a n i z a t i o nr e f o r m ，t h e s t a t ef o o da n dd r u g a d m i n i s t r a t i o nw e r em e r g e dw i t hd e p a r t m e n to fm i n i s t r yo fh e a l t h s f d aa l s o s t a r t e d “f o o dr e a s s u r a n c ep r o g r a m ”，s e t u pas y s t e mo ff o o ds a f e t ym a r k e ta c c e s sa n d e n f o r c et h eg r e e nf o o da u t h e n t i c a t i o np r o c e s s a tt h es a m et i m e ，r e s e a r c h e sa n d d i s c u s s i o n sa b o u tf o o ds a f e t yt o p i cb e c o m eb r o a d e ra n dd e e p e r s o m eo ft h em a jo r i s s u e sa r eh o wt os e et h em a n yp a r t so ff o o ds a f e t yp r o b l e mf r o mt h ep a s ta n dc u r r e n t p o i n to fv i e w ，c o o r d i n a t et h er e l a t i o n sb e t w e e na l lt h ep a r t i e sr e l a t e dt of o o dq u a l i t y a n ds a f e t y ，s e t u pae f f e c t i v eg o v e r n m e n ts u p e r v i s es y s t e mt os a f eg u a r dt h ef o o d q u a l i t ya n ds a f e t y ，a n dm a k es u r et h ei s s u eo ff o o dq u a l i t ya n ds a f e t yw i l lb ec a r r i e d o u tc o r r e c t l y t h i sa r t i c l e ，t h r o u g ht h ec o m p a r i s o na n a l y s i so ff o o ds a f e t yt h e o r i e sa n d p r a c t i c e sb o t h f r o md o m e s t i c a n do v e r s e a s g o v e r n m e n t ，w i l ls t u r d yt h e c u r r e n t s i t u a t i o no ff o o ds a f e t yi nc h a n g s h ac i t y ，c o m b i n ew i t ht h em e n t a l i t yo fs t a t e g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o nr e f o r mt ot h i n ka n dd e s i g naf o o ds a f e t ys u p e r v i s es y s t e m w h i c hw i l lf i ti n t oc h a n g s h a sc u r r e n ts i t u a t i o n t h e r ea r ef o u rp a r t si nt h i sa r t i c l e ： f i r s t ，b a s i ct h e o r yo f f o o ds a f e t ya n dg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nf r o md o m e s t i c ，s e c o n d ， o u rc o u n t r ya n df o r e i g ne x p e r i e n c e s ，t h i r d ，r e f o r ma n de x p l o r a t i o no fg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o o ds a f e t yi nc h a n g s h a ，f o r t h ，r e s e a r c ho ni m p r o v i n ga n d p e r f e c t i n gc h a n g s h a sg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o o ds a f e t y t h i sa r t i c l e 1 1 1 s t a r t e dw i t ht h ei n t r o d u c t i o no fb a s i cc o n c e p t sf o rf o o ds a f e t y ，i n c l u d i n gt h ee x a c t m e a n i n g o ff o o ds a f e t y ，a n dt h ep u r p o s e sa n ds i g n i f i c a n c e so fg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o no nf o o ds a f e t yi s s u e i ta n a l y z e do u rg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e m f r o mt h r e ed i f f e r e n ta n g l e s ：t h ep r i n c i p l ep a r t so fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n ， s u p e r v i s i o nt e c h n i q u e s ，a n ds u p e r v i s i o ns y s t e m n e x t ，t h i sa r t i c l ep r e s e n t e df o o d s a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e m s f r o mu sa n dd e n m a r k ；i ta l s os t u d i e db e i j i n ga n d s h a n g h a i sm o d e l f u r t h e r ，i tr e s e a r c h e dt h eh i s t o r yo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n s y s t e mi nc h a n g s h a ，p l u si t s c u r r e n ts i t u a t i o n t h el a s t ，b a s e do na l lt h ea n a l y s i s ， t h i sa r t i c l ep u tf o r w a r dt h o u g h t sa n ds u g g e s t i o n so nb u i l d i n gm a n a g e m e n ts y s t e mb y a d d r e s s e df o u ri s s u e s t h ef i r s t ，s e t t i n gu pas u p e r v i s i o ns y s t e mo nf o o ds a f e t y w h i c hi si n d e p e n d e n t ，i m p e r s o n a l ，f a i r ，m a t u r i t y t h es e c o n d ，g a t h e r i n ga l l t h e t e s t i n ga n di n s p e c t i o nr e s o u r c e sf o rf o o ds a f e t ya n do f f e r i n gt e c h n i c a ls u p p o r t t h e t h i r d ，i m p r o v i n gc u r r e n ts y s t e ma n dr e g u l m i o no ng o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n 。t h ef o r t h ， c o n s t r u c ta na 1 1 d i m e n s i o n a lp u b l i cs u p e r v i s i o ns y s t e m w i s ht h i sa r t i c l ec a nb ear e f e r e n c et oc h a n g s h a sg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no n h e a l t hf b o d k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d s ，f o o ds a f e t y ， s u p e r v i s i o ns y s t e m ， o ng o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yi nc h a n g s h a i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：拇乏捌 日期跏步年f 溯易日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口厶 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：稿嘭 导师繇晔u 日期：莎钟占年f 瑚易e 1 日期：油萨，胡易e l 公共管理硕士学位论文 1 1 课题研究背景 第1 章绪论 恩格斯说过：“我们不要过分陶醉于人类对自然界的胜利。对于每一次这样的 胜利，自然界都报复了我们。 人类社会进入二十一世纪以来，随着科技的进步、 工业文明的发展，农产品的产量呈几何倍数增长，人们对于食品的要求已经从“裹 腹”这个初级阶段，进一步上升到了要求吃得健康、营养、合理的高度。然而，近 年来，国际国内在食品质量安全方面的重大事件却接二连三发生，使人们的健康 受到严重威胁，并在很大程度上影响了经济的发展。 美国是世界上食品质量安全监管最严格的国家，有一整套良好的监管制度， 但是，近年来食品中毒事件仍呈上升趋势。据统计，美国经济每年在这一方面所 付出的代价大约在6 5 3 4 9 亿美元之间。1 9 9 6 年在英国发生的“疯牛病”事件，是历 史上首次危及全球人类健康的重大食品安全事件。1 9 9 6 年英国卫生大臣公开承认 不排除人类“疯牛病”与食用“疯牛病”牛肉有关后，欧盟的l o 个成员国禁止进口英 国的牛肉、活牛、牛奶制品和美容产品，仅此一项，英国每年就损失5 2 亿美元， 还不包括可能支付给农民的3 0 0 亿美元的赔偿金。 近年来，我国发生的重大食品安全事件有：苏丹红事件、福寿螺致病事件、 孔雀石绿有毒桂花鱼事件、安徽阜阳奶粉事件、“瘦肉精”( 盐酸克伦特罗) 的猪肉 中毒事件等。2 0 0 7 年，卫生部通过中国疾病预防控制中心网络直报系统共收到全 国食物中毒报告5 0 6 起，中毒1 3 2 8 0 人，死亡2 5 8 人，涉及1 0 0 人以上的食物中 毒l l 起。今年9 月的三鹿问题奶粉事件，截至9 月1 5 日，全国医疗机构共接诊、 筛查食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的婴幼儿6 2 4 4 名，临床诊断患儿1 3 2 7 名，另有 3 名已死亡。 上面的这些事实都在一定程度上印证了恩格斯的科学预言，无可辩驳地说明， 食品安全问题日趋严重，已经成为危害人民生命和健康的一个棘手问题。即使在 高度发达的国家，食品质量安全也面临着严峻的挑战，发展中国家的形势则更不 容乐观。食品安全事件的影响从个体、家庭向全社会扩大，从对健康的损害，影 响至整个社会经济乃至政治经济秩序的稳定。随着经济全球一体化进程的加快， 食品安全问题已经超越了国界，变成了世界性的问题。加强食品质量安全监管力 度，及时发现隐患，防止大规模的食物中毒，是摆在我们面前的一项紧迫任务。 食品安全是一个复杂的系统工程，它涉及生态农业、食品加工、市场规范和 政府的监管等环节。“民以食为天，饮食是人类社会生存发展的第一需要。“病从 口入”，饮食不卫生，不安全，又是百病之源。食品安全，是一个听起来生疏却与 人们日常生活密切相关的概念。食品安全问题与消费者的切身利害关系，决定了 消费者日趋自觉地将其作为指导饮食消费方式的原则以及选取、采购食品的首要 长沙市食品安全监管体制研究 取舍标准。食品安全作为食品功能的最重要的组成部分，以及忽视食品安全对人 民生活和社会安定带来的严重后果，对食品的生产者、消费者、经营者、管理者 提出了日益紧迫的课题：如何从当前和长远的角度进一步认识食品质量安全问题 的诸多方面，理顺影响食品质量安全链条上的各种关系，并建立保证食品质量安 全的有效监管模式，确保把食品质量安全问题落到实处。 1 2 课题研究意义 在我国，食品安全是一个跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个范畴 的新领域。近年来，我国对食品质量安全控制模式进行了积极的探索和研究，但 是目前我国监管模式存在较大漏洞：食品安全法律、法律不完善、标准体系不健 全、执法力度存在偏差、检测机构资源配置不合理，致使我国现有的食品质量安 全监管效率低且漏洞百出，没有充分发挥政府监管的作用。因此，突破监督管理 体制上的瓶颈问题，直接关系到我国未来的食品安全，特别是作为一个中部发展 城市，长沙如何能够在建设两型社会中，脱颖而出，食品安全是一个不容忽视的 问题。本文通过对比研究国内外食品安全监管体系，针对性地提出了我市食品安 全监管体制的一整套思路，充分发挥政府监管的作用，逐步缓解逐年上升的食品 质量安全问题对人们的身体健康以及经济发展带来的巨大冲击与威胁，从而满足 人们对食品安全的要求，构建和实施以预防为主，科学高效和动态的食品质量安 全监管新模式，以提高我市食品的国内国际竞争力。 1 3 国内外文献综述 1 3 1 食品安全监管国外研究综述 1 政府管制的有关理论及其分类。在市场经济条件下，政府必须对涉及公 众安全的问题实行管制。经典西方经济学认为，政府管制根植于市场，市场失灵 是政府管制存在的理由，市场失灵的范围也是政府管制的范围。政府管制的公共 利益论属于正统的管制理论，它可以从市场失灵中导出。这一理论假定政府管制 是从公共利益出发制定管制政策，纠正在市场失灵下出现的资源配置的低效率和 分配的不公正，弥补市场缺陷。但是随着社会的发展，人们对于政府管制管理论 提出了多种探讨：斯蒂格勒( 1 9 7 1 ) 提出特殊利益集团论( c a p t u r eg o v e r n m e n t ) ， 布坎南( j a m e sb u c h a n a n ) 阿罗( k e n n e t h a r r o w ) 尼斯卡宁( w i l l i a mn i s k n e n ) 、 唐斯( a u t h o u yd o w n s ) 奥尔森( m a n c u ro l s o n ) 等学者全方位的论证了“最小的 政府是最好的政府”( 1 e a s tg o v e r n m e n ti sb e s tg o v e r n m e n t ) ，即公共选择理论。二 十世纪7 0 年代石油危机导致发达国家政府危机，新闻记者奥斯保恩( d a v i d o s b o r n e ) 和曾为市长的盖布勒( t e dg a e b l e r ) ，提出了重塑政府管制理论( 1 9 9 2 ) ， 该理论认为，政府的功能是随着时代的发展而不断变动的，时代决定了政府该做 什么和不该做什么，界定政府管制的尺度应与时代同步。总之，政府的管制的核 2 公共管理硕士学位论文 心问题就是什么样的政府管制是社会所需要的。 2 食品安全特性及其管理的政策选择。在市场经济中，作为理性的经济人， 生产者追求利润最大化，消费者追求效用最大化。相互对立的两者之间无时不在 和无处不在地进行着利益的博弈。食品质量安全特性不同于其他产品质量特性， 食品市场买卖双方一样面临着对安全食品信息了解的不完全性。通常产品生产者、 加工者、销售者比消费者对产品的安全性了解更多，但许多情况下食品生产者、 加工者或销售者也缺乏对产品质量和安全的信息，如：对食品的化学残留及微生 物污染的安全特性等。另外，即使生产者了解产品质量和安全的相关信息，但将 这些信息传递给食品系统的其他成员如加工商、分销商、零售商等也是十分困难。 为了分析食品安全，a n t i c ( 1 9 9 5 ) 将它分为不对称不完全信息( 对消费者信息不完全 而不是生产者) 和对称不完全信息( 生产者和消费者信息都不完全) 。同样，为了便 于分析，按消费者获得商品信息的途径，尼尔逊等( n e l s o n j1 9 7 0 ；c a s w e l la n d p a d b e r g ，1 9 9 2 ；y o n w i t z k ea n d h a n f ，1 9 9 2 ) 将商品分为三类：搜寻品、经验 品和信用品。食品安全要素的品质特性既是经验品又是信用品。对于经验品，意 味着消费者在购买商品前缺乏良好的质量信息，但消费者在购买后能认识到的产 品质量特性或通过长期购买所形成的经验能判断出其质量和安全。这种情况下， 尽管消费者每次购买时信息不完全，但格罗斯曼 g r o s s m a n ( 1 9 8 1 ) 认为同样可以取 得与市场信息充分状态下一样的结果，即可通过信誉机制形成一个独特的高质量 高价格市场均衡而不需要通过政府来解决食品的质量安全。沙皮罗( s h a p i r o ，1 9 8 3 ) 研究了无限重复博弈情况下企业的质量声誉形成机制，认为如果能够确保维持高 质量而带来的未来收益，企业就不愿意榨取其声誉。对于食品的信用特性，即当 食品质量涉及到化学结构、化学毒素残留或微生物时，因消费者无法判断，使生 产者很难建立质量声誉，食品市场甚至会出现劣货( 低质量、低成本) 驱逐良货( 高 质量、高成本) 现象。这需要由足够令消费者信任的第三方介入市场，通过设计出 一些管制性的干涉和第三方独立的质量见证如质量认证、标签管理等，有效地将 信用品转换成经验品，来保证生产者向外界传达信息的真实、准确性。这是指不 对称不完全信息状态下。如果信用商品是在对称不完全信息下，即生产者或供应 方也不能了解全部品质特性时，因供应者无法提供法律或管理者所需的质量信息， 设计的政策如标签管理往往也变得无效。因此，a n t l e ( 1 9 9 6 ) 和c c a s w e l l a n d m 0 j d u s z k a ( 1 9 9 6 ) 认为，市场机制下食品安全管理政策效能的高低关键取决于合适 的信息制度。这些信息制度包括企业的声誉形成机制、产品质量认证体系、标签 管理、法律和规制的制定、各种标准战略及消费者教育等。 3 食品安全的消费者、生产者行为分析。安全食品经济分析中最大的难点是 描绘在合适的产品生产技术、信息机制、市场结构下消费者与企业的行为及分析 这些机制对市场均衡的作用。( 一) 食品安全的消费者行为研究。为了弄清楚食品 营养与安全特性的一些信息对消费者的个体特征和市场的需求带来的影响，发达 国家许多学者以肉、蛋、奶、基因大豆、油橙汁、柚子等为对象，分析了不同人 3 长沙市食品安全监管体制研究 口特征指标下人们对安全食品需求的支付意愿及消费行为。这方面的相关成果有： ( 1 ) g a o 等( 1 9 9 3 ) 运用潜在结构变量法和因素分析法模拟消费者对橙汁的认知。研 究结果表明，受教育程度、年龄、性别、种族、家庭规模、城市化等是决定消费 者对橙汁认知的重要影响因素。( 2 ) b u z b y 等( 1 9 9 5 ) 在二次全国调查中发现，柚子 在生产过程中由于使用与降低健康风险相关的杀虫剂而使消费者的支付意愿多出 3 1 一1 3 8 。( 3 ) f o x 等则在1 9 9 5 年通过对全美四个地区的在校大学生所做的实 验和提问发现，他们对含有沙门氏茵属的低风险污染的猪肉三明治的支付意愿为 0 5 1 4 0 美元之间。( 4 ) t h o m p s o n 等( 1 9 9 8 ) 利用商店里关于表面缺陷、产品价格、 消费者收入和人口统计特征，通过两个等同轨迹模型分析消费者如何选择有机产 品和传统产品的问题，结果发现，对购买商店的选择会对购买有机产品产生重大 的影响，并且女性和家庭收入正逐步增加的家庭更愿意选择专卖店购买有机食品。 ( 5 ) s t i g l i t z ( 1 9 8 9 ) 研究了消费者的安全知识对食品安全的需要，认为在具有完全 信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场能为知识性消费者提 供高效安全的产品。而且，在不同消费者风险意愿情况下，即使一部分消费者缺 乏知识，但市场仍然是高效的，因为知识性消费者完全能断定产品的安全。( 6 ) 美国的s w i n n e n j f m 等人分析了信息市场的结构与含义，研究了新闻媒体 是如何提供信息的，信息又是如何受到安全食品特性以及人口和新闻行业结构特 征的影响的，阐述了安全食品、新闻媒体和信息市场之间的相互关系。( 二) 食品 安全的生产者行为研究。不同企业、不同产品提供安全特性的成本是不同的，安 全特性成本对市场均衡结果起着重要的影响作用。为此，国外学者就下列两方面 对生产者的行为进行了研究：( 1 ) 企业对安全产品供给动机的研究。s h a v e l l ( 1 9 8 7 ) 认为企业对其工厂生产的产品质量的控制能力、对生产的产成品的鉴别能力、对 市场的垄断或控制能力等很大程度上依赖于企业的规模及其组织，因此企业对安 全产品的供给动机会受到其规模、组织及其市场结构的影响；a n n a n d a l e ( 2 0 0 0 ) 的 研究认为，企业对安全产品的供给动机受企业管理、战略的影响，其中的决定因 素是：组织学习、规制类型、利益相关者的影响、强制力度、公司文化等。( 2 ) 安全管理规制对企业成本的影响及其企业对规制的反应研究。相关成果有： p e r r i n ( 1 9 9 7 ) 用工程成本研究法获得放射处理的数据，据此建立典型成本函数，对 肉类放射处理进行了成本收益评估；j e n s e n 等( 1 9 9 9 ) 作了一项研究，用经济工程 法对猪肉加工过程的屠宰后畜体进行清洗、喷雾消毒、真空、水加热巴氏消毒等 环节的成本进行了估算。他们发现微生物病原体的减少会使成本函数向上走，因 而，证明产品成本中的食品安全成本是日益增加的。a n t l e r ( 2 0 0 0 ) 结合成本函数模 型与快乐计算模型对美国的牛肉、猪肉和肉鸡屠宰加工厂的与产出、质量控制相 关联的成本进行了估算。在假定市场是竞争性市场结构的前提下，得出产品成本 与产品质量的提高成正比及苛刻食品安全质量管制将导致较高的产品成本。 4 国内外研究有关立法。目前，食品安全监管体系的健全和完善在世界各国 被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。文中通过与发达国家进行 4 公共管理硕士学位论文 比较，对我国食品安全监管体系进行分析，提出对完善我国食品安全监管体系一 些建议。例如：在美国，有关食品安全的法律法规非常繁多，如联邦食品、药物 和化妆品法、：食品质量保护法和公共卫生服务法等。这些法律法规覆盖 了所有食品和相关产品，并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。 在美国，负责食品安全管理的机构有三个：食品和药品管理局( f d a ) 、美国农业部 ( u s d a ) 和美国国家环境保护机构( e p a ) 。如果食品不符合安全标准，就不允许其 上市销售。另外，美国从事食品生产、加工与销售的企业，不存在无照企业或者 家庭作坊式企业，因此掺假现象极少。在德国，饮食业出口约占制成品出口总额 的1 3 ，同时德国又是食品进口大国。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业 链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。德国在 食品安全的法律建设中构架了四大支柱：食品和日用品管理法、食品和日用品 管理法、( h a c c p 方案、l ：指导性政策，它们互相补充、构成了范围广泛的食 品安全法律体系的基础。无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、 食品成分和有效期，还有有关商检机构质量认可的显著标志。在日本，日本的食 品卫生法对所有食品都有极为详细的规定，如所有食品和添加剂，必须在洁净 卫生状态下进行采集、生产、加工、使用、烹调、储藏、搬运和陈列。 近年来，h a c c p 迅速崛起并广泛发展，现其理论已遍布全球，不仅成为国 际国内关于食品质量安全研究方面的主要基础理论，也是解决食品质量安全问题 的利器，这是凭借相对于传统研究方式而言有着巨大的优势，在相关领域中备受 青睐。 1 3 2 食品安全监管国内研究综述 纵观我国对食品安全问题的研究，其成果较多，。主要表现在以下及个方面： 1 影响食品质量安全的因素分析。根据国内学者( 2 0 0 1 ) 、赵霖等( 2 0 0 1 ) 、宁 望鲁( 2 0 0 1 ) 、韩俊、谢杨i 罗丹( 2 0 0 4 ) 等的研究，归纳起来主要有：( 1 ) 环境污 染。( 2 ) 农业种植、养殖业的源头污染。( 3 ) 食品添加剂( 防腐剂) 。( 4 ) 微生物引起的 食源性疾病。( 5 ) 新原料、新工艺带来的食品安全性，如转基因食品的安全性。( 6 ) 市场和政府现有措施失灵，如假冒伪劣、食品标识滥用、违法生产经营等。( 7 ) 科技进步对食品安全的控制和技术带来新的挑战。( 8 ) 境外食品安全问题的影响。 2 食品安全特性及其管理的政策选择。国内学者从信息不对称理论出发，研 究了我国食品市场上的质量信号问题，并提出应从食品产业链整体出发成立一个 涉及农业和食品部门的全国统一机构，最终促进食品质量信号的有效传递，确保 食品安全( 王秀清等2 0 0 2 ) 。周德翼、周洁红等以同一理论为背景，探讨了食品 质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制的问题，并指出政府可以相互结合 的市场准入、检查监督和安全标识三项制度节约信息的揭示和管理成本，同时认 为，在当前我国生产、流通组织规模偏小的情况下，还应鼓励建设由食品产业链 相关企业的主要厂商组成的行业协会，委托协会制定和管理食品安全标准及为消 费者提供食品安全信息，以降低政府实施检测和监督的成本，而政府的管理工作 5 长沙市食品安全监管体制研究 重点可放在对行业协会的资信评估、产品质量认证、对其推荐的产品和披露信息 进行检测和管理、提供公共信息和教育等方面( 周德翼等，2 0 0 2 ；周洁红等，2 0 0 3 ) 。 3 关于食品安全管理中的消费者、生产者行为分析。由于我国对食品安全管 理的研究起步较迟，从安全产品的供给和需求行为分析，寻找影响安全管理的关 键因素以确定高效的安全产品政策体系的研究一直未有探索。即使有，也散见在 相关文献中，且都是集中在农产品这个总体概念上。例如，尚杰、于法稳和谢长 青等( 2 0 0 2 ) 就消费者分析、公众意向等方面提出，消费者的认知、接受问题已成 为目前开拓安全食品国内市场的最大障碍，由此提出要优化绿色食品的营销环境， 针对不同的消费群体选择不同的营销策略等措施。对于生产者应承受的安全成本 及其他们的效用对执行政府安全规则的效率影响目前尚属空白。 4 关于食品安全的政府管理。由于食品市场有着不同于其他产品市场的多个 重要特征，使安全食品管理不同于一般消费品的管理，除依靠市场主体建立在维 护自身利益基础上的自律来规范外，更要依靠政府超经济的强制力量来规范。在 食品安全的政府管理上，横向管理体系以各种法律法规健全、。组织执行机构配套、 政府和企业逐步建立实施“危害分析与关键控制点”的预防性控制体系为特征；纵 向实施从田头到餐桌的全过程管理。特别是强调我国食品安全监督管理体制思路 上的改革，必须整合目前的食品安全监管资源，建立全程监管理念，而目前实际 存在的分段监管的状况是不利于我国食品安全的监管，并且提出了目前有利于我 国食品安全监管的模式，即建立单一的食品安全机构，或者建立国家层面的食品 安全综合协调委员会。( 国务院发展研究中心农村经济研究部关于食品安全问题的 最新研究成果报告) 在管理手段上强调制度手段与行政手段等多种手段的组合。 制度手段包括：( 1 ) 制定完善食品安全标准，包括产品本身的标准，也包括对加工 操作规程等标准。( 2 ) 建立检验检测体系。( 3 ) 实施市场准入制度。( 4 ) 规定严厉的 法律责任。行政手段包括：( 1 ) 监督检查，如卫生抽查、罚款、查封、扣押和禁止 销售：禁止移动等强制性措施。( 2 ) 食品安全教育宣传。( 3 ) 生产操作培训。( 4 ) 组 织、支持和鼓励食品安全方面的科研和合作等。国内学者在研究我国食品安全的 政府管理上，主要集中在政策面的描述及对现有政府管理失灵的分析上，主要涉 及到：( 1 ) 食品质量安全管理法制化。( 2 ) 建立和不同规模、组织的生产者对安全蔬 菜供给推广速测技术、创建专销网点、实施产地标识制度、试行追溯和承诺制度。 ( 3 ) 消费者教育。( 4 ) 完善保障体系，包括健全标准体系、完善检验检测体系、加快 认证体系建设、加强技术研究和推广、建立信息服务网络( 陈锡文、邓楠，2 0 0 4 ； 韩俊、罗丹，2 0 0 6 ；范小建，2 0 0 3 ；周洁红，2 0 0 3 ) 。 1 4 课题研究思路及方法 研究思路：本文首先阐述食品安全问题的严重性与政府监管的基本理论，明 确食品安全的概念，并指出我国近年来食品安全重大事故频发及食品安全问题的 突出特点，从政府管制的理论出发，指出食品安全中市场失灵的问题，从而需要 6 公共管理硕士学位论文 政府加强管制。接着介绍了我国食品安全监管体制的演变和北京、上海两种食品 安全管理体制的模式，又从食品安全监管主体模式、检验检测体系、食品安全监 管制度及标准体系建设三个方面借鉴国际成熟经验。再全面介绍长沙市食品安全 监管体制改革与实践，指出我市食品安全的基本状况、现行体制及存在的弊端及 原因。最后从建立高效监管主体、建立统一检测体系、加强地方立法、因地制宜 制定地方性食品安全标准、深化和完善监管制度安排及构筑食品安全社会监管网 络六个方面出发，提出了健全我市食品安全监管体制的对策研究。 研究方法：1 定性与定量相结合的方法。用定量的方法分析了国际、国内食 品安全监管的现状，指出我市在食品监管方面存在的几点问题。2 比较分析法。 研究了美国、丹麦、德国、欧盟、日本等发达国家和北京、上海的食品质量安全 监管模式，并与我市的食品安全监管现状进行比较，找出了我市食品安全监管的 问题根源。 本文的可能创新之处：1 根据国家机构改革的方案提出我市食品安全监管的 方案，具有较强的可操作性；2 目前，长沙市委、市政府提出建设食品安全城市， 本文所提出的建立高效监管体制、食品检验检测资源的整合问题，目前已纳入政 府的议事日程，食品安全体制改革即将启动；3 目前关于食品安全监管体制的研 究都是从国家层面进行，本文直接分析长沙食品安全现状，提出了符合长沙实际 情况的监管模式。 7 长沙市食品安全监管体制研究 第2 章食品安全问题的严重性与政府监管基本理论 2 1 食品安全的界定 2 1 1 食品安全的内涵 “民以食为天”，食品，食物也，地球上的人和动物都需要从食物中汲取维持 生命活动所需要的营养。然而，食物往往在提供营养的同时，也会带来一些不安 全因子。进入2 l 世纪后，“食品安全由于其与人民生活紧密相连而使之成为当今 倍受社会尤其是百姓关注的热点问题之一j 19 8 4 年，世界卫生组织在题为食品安全在卫生和发展中的作用的文件中， 曾把“食品安全”与“食品卫生”作为同义语。1 9 9 6 年，世界卫生组织在其发表的加 强国家级食品安全性计划指南中则把食品安全与食品卫生作为两个概念的不同 用语加以区别，从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会己 经基本形成如下共识： 首先，食品安全是个综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、食品 质量、食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包装、贮藏、 运输、销售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等( 通 常被理解为部门概念或者行业概念) 均无法涵盖上述全部内容和全部环节。食品卫 生、食品质量、食品营养等在内涵和外延上存在许多交叉，由此造成食品安全的 重复监管。 其次，食品安全是个社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同， 食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问 题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的方面主要是因科学技术 发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全 所侧重的方面则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食 品的非法生产经营。我国的食品安全问题则包括上述两方面内容。 再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安 全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧 密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品 质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡 导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的 概念，更加突显了食品安全的政治责任。 第四，食品安全是个法律概念。进入二十世纪八十年代以来，一些国家以及 有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以