（土地资源管理专业论文）城市土地供应政策执行效果评估——以武汉市为例.pdf

华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市十地供应政策执行效果评估以武汉市为例 摘要 土地是城市存在和发展的基础，是切社会经济活动的载体。随着工业化、城 市化和现代化进程的快速推进，我国城市土地供应政策的执行出现了不少问题，一 方面表现为城市新增建设用地供给量失控，城市建城区规模盲目扩大和无序蔓延， 造成城郊肥沃农田被蚕食或不能成片耕作而荒芜，严重损害了城郊农业发展的基础； 另一面则表现为城市建城区土地的利用效益低下，甚至存在大量土地闲置。城市土 地供应政策是实现城市经济持续稳定健康发展、城市土地合理配置、城市土地利用 结构优化、城市土地利用集约水平提高、城市生态环境改善的关键。城市土地供应 政策执行效果评估对于改进城市土地供应政策制定系统，克服政策运行中的弊端和 障碍，提高城市土地供应政策执行效果具有重要作用，意义深远。 本文第一章是引言。主要阐述了本文的研究背景、研究目的和意义，并对国内 关于公共政策执行评估以及城市土地供应政策的研究状况进行了简要的综述，并介 绍本文的研究方法等。 第二章是相关概念界定。主要界定了公共政策、公共政策执行效果评估、城市 土地、城市土地供应、城市土地供应政策以及城市土地供应政策执行效果评估的内 涵，并重点分析了公共政策的内在价值取向及其目标。 第三章是城市土地供应政策执行效果评估。本章在分析城市土地供应政策作用 机理的基础上，确定了城市土地供应政策执行效果的评估标准( f f 为价值标准和目 标标准) ，构建了城市土地供应政策价值实现程度评估和目标实现程度评估的指标体 系，并对各评估指标进行了具体的说明。 第四章是实证分析。利用第三章构建的城市土地供应政策执行效果评估指标体 系( 分为价值标准评估指标体系和目标标准评估指标体系) ，分指标评估2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市城市土地供应政策执行过程中的有效程度，并测算出武汉市影响城市土地 供应政策执行效果实现主要障碍因素，在此基础上提出提高武汉市城市土地供应政 策执行效果的对策建议。 第五章是研究的结论和不足。概括了本文主要的研究结果，并提出了本文研究 的不足。 关键词：城市土地；供应政策；执行效果；评估；武汉市 a b s t r a c t l a n di st h eb a s i so fc i t ye x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t ，a n di st h ec a r r i e ro fa l ls o c i a l e c o n o m i ca c t i v i t i e s w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n d u s t r i l i z a t i o n 、u r b a n i z a t i o na n d m o d e r n i z a t i o n , m a n y p r o m b l e m sa p p e a r e di nt h ee x e c u t i n g u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c y o n t h eo n eh a n d ，t h a ts h o w na st h eo u to fc o n t r o lo fn e w l y - i n c r e a s i n gc o n s t r u c t i o nl a n d s u p p l y , a n db l i n de x p a n s i o na n dd i s o r d e rs p r e a do fu r b a nc o n s t r u c t i o na r e as c a l e i t o a u s e ds u b u r bf e r t i l i t yf a r m l a n dd e s t r o y e da n dc a nn o tb et i l l a g e d , t h e nd a m a g e dt h eb a s i s o ft h ed e v e l o p m e n to ft h es u b u r ba g r i c u l t u r es e r i o u s l y ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h a ts h o w na s t h ep o o rb e n e f i to ft h el a n du s ei nt h eu r b a nc o n s t r u c t i o na r e aa n de v e ne x i s t i n gal a r g e n u m b e ro fl a n dv a c a n c y u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c yi st h ek e yf a c t o rf o rr e a l i z i n gt h e c o n t i n u o u s ， s t a b l ea n dh e a t h yd e v e l o p m e n to fu r b a ne c o n o m y 、r a t i o n a la l l o c a t i o no f u r b a nl a n d ， o p t i m i z a t i o no fu r b a nl a n du s es t r u c t u r e ， i m p r o v i n gt h el e v e lo fu r b a nl a n d i n t e n s i v eu s ea n du r b a ne n v i r o n m e n t e v a l u a t i o n0 nt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to fu r b a n l a n d s u p p l yp o l i c yp l a y sa ni m p o r t a n t r o l ei n i m p r o v i n gt h eu r b a nl a n ds u p p l y p o l i c y - m a k i n gs y s t e m ，o v e r c o m i n g t h ed i s a d v a n t a g ea n do b s t a c l eo fp o l i c yo p e r a t i o na n d d e v e l o p i n gt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to f u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c y t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n i tm a i n l ye x p o u n d st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d 、t h e ，。 p u r p o s ea n dt h es i g n i f i c a n c eo f t h i sp a p e r , a n dg i v eab r i e fs u m m a r ya b o u tt h ee v a l u a t i o n o nt h ep u b l i cp o l i c ye x e c u t i o na n dt h er e s e a r c hs t a t u so fu r b a nl a n ds u p p l yp o l i c y i n a d d i t i o n , i ta l s oi n t r o d u c e st h er e s e a r c hm e t h o d sa n ds o0 1 1 t h er e l a t e dc o n c e p t sa r ed e f i n e di nt h es e c o n dc h a p t e r s u c ha sp u b l i cp o l i c y 、 e v a l u a t i o no nt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to f p u b l i cp o l i c y 、u r b a nl a n d 、u r b a nl a n ds u p p l y 、 u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c ya n dt h ec o n n o t a t i o no fe v a l u a t i o no nt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c t o f u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c y t h e ne m p h a t i c a l l ya n a l y z e st h ei n t e r n a lv a l u eo r i e n t a t i o na n d t a r g e to f p u b l i cp o l i c y t h et h i r dc h a p t e rd e s c r i b e dt h ee v a l u a t i o no nt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to f u r b a nl a n d s u p p l yp o l i c y i nt h eb a s i so fa n a l y z i n g u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c ym e c h a n i s m ，t h i sc h a p t e r d e t e r m i n e dt h ee v a l u a t i o nc r i t e r i a ( d i v i d e di n t ov a l u es t a n d a r da n dt a r g e ts t a n d a r d ) f o rt h e i m p l e m e n t a t i o ne f f e c to fu r b a nl a n ds u p p l yp o l i c y , c o n s t r u c t e dt h ei n d e xs y s t e mf o rt h e e v a l u a t i o no nt h ev a l u ea n dt a r g e tr e a l i z a t i o nd e g r e eo fu r b a nl a n ds u p p l yp o l i c y ,a n d s p e c i f i e de a c he v a l u a t i o ni n d e x t h ef o u r t hc h a p t e ri se m p i d c a la n a l y s i s b a s e do nt h ec o n s t r u c t e di n d e xs y s t e mf o r t h ee v a l u a t i o no nt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to fu r b a nl a n ds u p p l yp o l i c yi nt h et h i r d 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市土地供应政策执行效果评估以武汉市为例 c h a p t e r , w h i c hc a nb ed i v i d e di n t ot h ei n d e xs y s t e mo fv a l u es t a n d a r de v a l m a r i o na n d t a r g e ts t a n d a r de v a l u a t i o n ，t h ee f f e c t i v el e v e lo ft h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to fu r b a nl a n d s u p p l yp o l i c yi nw u h a nf r o m2 0 0 1t o2 0 0 7i se v a l u a t e db yc l a s s i f i e di n d e x s ，a n d c o n j e c t u r e dt h em o s ti m p o r t a n to b s t a c l ef a c t o r sw h e na c h i e v i n gi m p l e m e n t a t i o ne f f e c to f u r b a nl a n ds u p p l yp o l i c yi nw u h a n i nt h eb a s i so fm e n t i o n e da b o v e ，i tp u t sf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sf o ri m p r o v i n gt h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c to fu r b a nl a n d s u p p l yp o l i c yi nw u h a n t h el a s tc h a p t e rs t u d i e st h ec o n c l u s i o na n dt h es h o r t c o m i n g s i ts u m m a r i e st h em a i n r e s u l t so f t h i sp a p e ra n dr a i s e ss o m e s h o r t c o m i n g s k e yw o r d s ：u r b a nl a n d ；s u p p l yp o l i c y ；i m p l e m e n t a t i o ne f f e c t ；e v a l u a t i o n ； w u h a n i i i 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市土地供应政策执行效果评估以武汉市为例 图表目录 图1 1 技术路线图8 图3 1城市土地供应政策作用机理图15 图3 - 2 城市土地供应政策执行效果评估思路1 6 图3 3 城市土地供应政策执行效果的评估标准。l8 图3 4 城市土地供应政策执行效果的价值评估指标体系1 9 图3 5 城市土地供应政策执行效果的目标评估指标体系一2 2 图4 - 12 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市协议出让用地占出让用地比例变化图3 5 表3 1 表3 - 2 表3 3 表4 1 表4 2 表4 - 3 表“ 表4 - 5 表铀 表4 7 表4 - 8 表们 表4 - 1 0 表4 - 1 1 表4 - 1 2 表4 - 1 3 表4 - 1 4 表4 - 1 5 表4 - 1 6 表4 - 1 7 表4 - 1 8 表4 - 1 9 判断矩阵标度及其含义2 6 层次分析法的平均随机一致性指标值2 7 评价指标标准化处理公式2 8 2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市城市土地供应情况。3 3 2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市城市土地出让情况( 按供地方式分) 3 4 2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市城市土地出让情况( 按用地类型分) 一3 4 2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市经济适用房规划和实际建设对照表3 6 2 0 0 1 2 0 0 7 年武汉人均住房面积、人均公共绿地和人均道路面积表3 7 2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年武汉市耕地相关情况统计表3 9 2 0 0 1 2 0 0 7 年武汉市社会经济发展相关指标表。4 0 2 0 0 1 2 0 0 7 年各对比城市建设用地g d p 增长贡献率表4 l 2 0 0 1 2 0 0 7 年武汉市工业用地、商业用地、住宅用地供应情况统计表4 2 2 0 0 1 2 0 0 7 年武汉市工业、商业、住宅用地占三项用地总量比例情况表4 3 各对比城市地均固定资产投资、地均g d p 情况表4 4 武汉市城市容积率、地均固定资产投资、地均g d p 情况4 5 2 0 0 1 2 0 0 7 年武汉市森林覆盖率、水面率、草地覆盖率变化情况表4 5 城市土地供给绩效评价指标体系4 6 处理后的城市土地供给绩效评价指标体系4 7 城市土地供给绩效评价指标值和标准化结果4 8 各层次指标单排序权重及一致性检验4 8 各层次评估指标权重4 9 各评估指标障碍度5 0 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 磊 如需保密，解密时间年月 日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意 愀鲐茸獬 帆1 年月日 学位论文使用授权书 本人完全了解华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定，即学生必须按照学 校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和电子版， 并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全 部或部分内容，同时本人保留在其他媒体发表论文的权力 注：保密学位论文( 即涉及技术秘密、商业秘密或申请专利等潜在需要提交保密的论 文) 在解密后适用于本授权书 糊黼鼢荦泽兽 黜名：，胁孝 蚴期：节彳月么蚴期：1 年多日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市土地供应政策执行效果评估以武汉市为例 l 引言 1 1 研究背景 土地是自然资源综合体，它和劳动者是社会财富的两个源泉。古今中外千百年 的历史表明，土地与人类密不可分，土地在经济和社会发展的历史中，一直与国家 的存亡兴衰息息相关，在经济建设社会发展中有重要的地位和作用。早在两千多年 的春秋时期，我们的祖先就提出过“土地国宝论 ，指出“土地、人民、政事是诸 侯三宝。管子说“地者，政之本也一。历史上中国的“贞观之治一和“康乾盛世修； 英国的“圈土运动所带来的工业化；近代香港、深圳通过土地的经营所产生的神 奇般繁荣，无一不是与土地政策有关。马克思在其伟大巨著 资本论中指出“劳 动并不是它所生产的使用价值即物质财富的唯一源泉。一威廉配第说过：“劳动是财 富之父，土地是财富之母。这充分说明了土地是城市存在和发展的基础，是城市经 济社会活动的载体，是经济社会发展的重要动力。因此，要实现城市经济社会的快 速、协调、可持续发展，首先必须实现城市土地的合理有效配置。 我国城市土地属于国家所有，政府垄断城市土地一级市场供应，政府的土地供 应行为是在一系列城市土地供应政策的指导下所决定的。因此，合理有效的城市土 地供应政策是实现城市经济持续稳定健康发展、城市土地合理配置、城市土地利用 结构优化、城市土地利用集约水平提高、城市生态环境改善的关键。然而，随着我 国城市化、工业化、现代化进程的不断加快，我国城市土地供应政策的执行出现了 不少问题，一方面表现为城市新增建设用地供给量失控，城市建城区规模盲目扩大 和无序蔓延，造成城郊肥沃农田被蚕食或不能成片耕作而荒芜，严重损害了城郊农 业发展的基础：另一面则表现为城市建城区土地的利用效益低下，甚至存在大量土 地闲置。针对这些问题和矛盾，国土资源管理部门和学术界都纷纷积极探讨其成因 及解决对策，城市土地供应所涉及的体制、机制、管理等方面的问题成为了探讨的 核心。但是当前对城市土地供应政策执行效果进行评估比较少，尤其是单独针对某 一地区，运用定量分析的方法对其进行评估则更为鲜见。事实上，城市土地供应政 策执行效果评估对于改进城市土地供应政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障 碍，提高城市土地供应政策执行效果具有重要作用。 基于这种认识，本文以城市土地供应政策执行效果为研究对象，通过评估城市 土地供应政策执行效果状况，探讨提高城市土地供应政策执行效果的政策建议。 l 引言 1 2 研究目的和意义 本文研究的目的是运用公共政策管理学关于政策评估的相关理论，确定城市土 地供应政策执行效果评估标准和构建城市土地供应政策执行效果评估指标体系，并 运用构建的评估指标体系对城市土地供应政策执行效果进行评估，发现城市土地供 应政策执行的有效性及其存在的问题，并探讨提高城市土地供应政策执行效果的政 策建议，试图为建立城市土地供应政策评估反馈机制提供一定的理论和实践支持。 本文的意义主要体现在以下几个方面： 1 、城市土地供应政策执行效果评估是检验其效果、效益和效率的基本途径。任 何政策，如果投入运行后，如果再没有人去做相关的评估反馈工作，那它的效果如 何我们就不得而知。城市土地供应政策投入运行以后，究竟有没有达到预期目标， 产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带效果，这都需要进行评估。也就是说， 要密切关注城市土地供应政策执行的动向，搜集相关的资料和信息，再加以科学的 分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项目政策是否有好的效果，执行过程是否 效率很高以及其效益所在。 2 、城市土地供应政策执行效果评估是决定其是否继续或者调整的重要依据。伴 随着城市土地供应政策目标的逐步实现，该项政策是否应该继续或者调整，都必须 依据一定的评估资料。即通过科学的评估，如果发现城市土地供应政策所指向的问 题还没得到解决，其政策环境也没有发生较大的变化，则还可用原来的政策继续指 导这个问题的解决。如果城市土地供应政策在执行过程中，遇到了新情况新变化， 原来的政策已明显不适应新的政策情况，那我们必须对原有政策进行调整或者革新。 3 、城市土地供应执行效果政策评估是改善执行不力，提高行政效率的重要保障。 通过城市土地供应政策执行效果的评估，能够及时发现执行中存在的问题，迅速加 以纠正，可以有效地监督、预防执行机关怠于执行、执行走样，保证城市土地供应 政策被正确贯彻实施，促进行政效率的提高。 1 3 国内外研究概况 1 3 1 关于政策执行效果评估的研究 1 3 1 1 国外关于政策执行效果评估的研究 最早定义政策评估内涵的是哈罗德拉斯维尔，他在决策过程：功能分析的 七种类别一文中，把“评鉴功能 ( a p p r a i s i n gf u n c t i o n ) 定义为：“就公共政策的因 果关系做事实上的陈述。在他看来，政策评估只限于因果关系并只做事实上的陈述， 不作价值上的判断。后来查尔斯琼斯在公共政策研究导论一书中提出，政策 2 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市土地供应政策执行效果评估以武汉市为例 评估是指：“政策经执行之后，政府有关机关对政策执行的情况加以说明、检核、批 评、量度与分析。其作用在于确认政策是否正确，推断政策之利弊，为将来改进政 策提供参考。其属于政策又回到政府的阶段( p r o g r a mt og o v e r n m e n t ) 。查尔斯琼 斯的观点界定了政策评估是一种政府行为，政策评估指得是政策执行以后的总结性 的评估。评估的价值在于判断政府计划的优劣，以及政策是否解决了实践中的问题。 该研究突破了拉斯维尔视政策评估为“事实描述 的观点，指出了政策评估所具有 的价值判断属性。 到了1 9 7 0 年美国“都会研究所一( u r b a ni n s t i t u t e ) 在提交给联邦政府的评估报告 中，将绩效评估概念引入对政策评估，提出政策评估应该包含以下的内容：“( 1 ) 衡 量一项进行中的计划所达成预期目标的效果；( 2 ) 根据研究设计的原则区分方案效力 与其他环境力量作用的差异；( 3 ) 通过执行过程中对方案的修正，使计划得以完善 。 这一观点不仅强调了政策“绩效( e f f e c t i v e n e s s ) 评估，而且主张除了对执行的后果 实施评估外，还主张对政策过程实施评估，以使政策得以完善，充分体现了“评估 不在证明，而在改进 的思想。另外在报告中还提出了政策评估的主体不仅仅限于 政府自身，其他非政府团体同样可以实施评估，尤其是学术性的专业评估团体。从 而为政策评估在美国成为一种专业化的活动奠定了理论前提。 还有的学者将评估研究界定为联结政策实然状态和应然状态之间的桥梁。布莱 恩霍格伍德( b r i a nh o g w o o d ) 和刘易斯冈恩( l e w i s g u n n ) 在他们合著的现实 世界的政策分析： 一书中指出：政策过程存在两种状态，其一是应然状态 ( p r e s c r i p t i o n ) ，即政策应该怎样制定；其二是实然状态( d e s c r i p t i o n ) ，即制定了怎样 的政策。政策评估是介于应然状态和实然状态之间的活动，是实然政策分析和应然 政策分析的分界线。即评估就是把应然状态和实然状态作比较，提供反馈信息，使 两种状态不断修正和完善的过程。 在界定公共政策评估概念的基础上，美国评估研究协会根据工作程式把方案评 估分为六类，即前端分析、评估性测定、过程评价、效力评估或称影响力评估、方 案和问题监控以及多元评估( 或称之为综合评估) ，这六种评估类型构成了方案评估 的日常内容。美国社区服务管理局曾提出三种类型：方案影响评估、方案策略评估 和方案监控。美国学者r m 克朗与r 施赖德认为评估是一种循环的问题过程 并将评估分为五类：系统评估、投入评估、过程评估、总结评估和预测评估。 1 3 1 2 国内关于政策执行效果评估的研究 2 0 世纪8 0 年代以后，政策科学作为- i l 独立的学科在我国开始出现，经过二十 多年的发展已经成为中国公共管理学界的- - i l 重要学科。国内对政策评估与政策效 果评估的概念区分争议还较大，有学者将政策效果评估看作是政策评估的一个方面， 如林水波、张世贤认为政策评估是着眼于整个公共政策全过程的资料收集和论证评 l 引言 价过程，不仅是对政策方案的评估，而且包括对执行情况和政策结果的评估；也有 学者将政策效果评估等同于政策评估，如张金马认为“政策评估就是对政策的效果 进行研究 ，就是围绕着政策效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的 总称。陈振明认为“政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效 果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定 政策变化、政策改进和制定新政策的依据。刘雪明认为政策效果包括以下内容：第 一，政策预定目标的完成程度；第二，政策的非预期影响；第三，与政府行为相关 的各种环境的变化；第四，投入政策的直接成本和间接成本。政策评估就是对以上 这些方面进行的系统考察和研究。 1 3 2 关于城市土地供应的研究 1 3 2 1 国外关于城市土地供应的研究 2 0 世纪8 0 年代和9 0 年代国外开展了土地供给约束研究。r o s e ( 1 9 8 9 ) 研究了城 市土地供给自然和人为约束，并探讨了地形约束和城市土地供给指数。2 0 世纪 9 0 年代中期以后，关于土地供给对住房市场的影响研究较多。m o n k 等( 1 9 9 6 ) 探讨 了土地利用规划、住宅用地供给与住房供给和价格之间的关系，并进行了土地供给 与住房供给案例研究。b r a m l e y ( 1 9 9 8 ) 分析了规划限制因素及其对住宅用地供给的 影响，随后探讨了住房市场调整和土地供给约束。此外，还有城市土地供给政策评 价、第三世界城市土地供给制度改革、土地税和城市土地供给等方面的研究。政府 在城市土地供给管理中的角色日益重要。 由于土地所有制不同，国外通过市场机制配置和调控城市土地资源。国外土地 市场的运行情况表明，市场机制高度发达的土地市场，都是通过一系列完善的市场 运行规则和法律措施来实现和予以保障的。交易双方按照市场规则进行交易，市场 机制在这些规则、法律的保障下发挥其资源配置的作用。 在美国，土地的交易完全由市场来决定，土地的买卖价格完全由当事人双方根 据土地的经济价值自行确定，或者由私人估价公司帮助双方达成协议。不仅私人使 用的土地必须通过地产市场取得，即使联邦政府为了国家和社会的公共利益如兴建 铁路、公路及其他公共设施等，要占用私人土地或州属土地，也要通过交换或购买 取得。通讯、输电、输油等管线如要通过公有的土地无论是地上或地下，也必须向 土地管理局的有关机构申请，并支付租金。在土地的用途方面，美国私营公司及土 地的使用者也拥有较大的权利。他们往往依据市场调节机制，以追求利润最大化为 原则，来确定土地的使用方向。 在英国，土地交易总的原则是必须按市场价格交易，政府一般不干预，只是依 法向土地交易者征税。英国政府上下级之间、平级政府之间转换土地所有权，必须 4 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市十地供应政策执行效果评估以武汉市为例 通过买卖。单就地价而言，中央政府、上级政府的权力并不比下级政府大。上级政 府的特权只表现为可以购买下级的地。英国各级政府买进土地包括出租土地，由代 表该政府行使土地所有权的职能部门办理，而签订土地买卖契约包括出租契约的是 这个职能部门的律师。皇家房地产办公室无征地权。相反，其管理的土地可由政府 征用，并无豁免的特殊待遇。不论被征用还是其自行决策卖出买进土地，都按市场 价格进行。 加拿大的私人土地也可以自由买卖或出租。任何个人要使用土地都必须通过购 买或租赁方式取得，联邦政府和省政府要使用私人土地也必须向私人购买。联邦政 府为国家建设和社会公益事业的需要，有权征用省公有土地，但必须是有偿的。对 于省公有土地，一般经过规划后出售或出租给私人使用。通常采用以下几种方式一 是申请，即由私人提出申请，土地部门会同规划、环境等部门共同研究决定是否批 准；二是招标，即政府将一些经济价值较高的土地，根据发展社会公益事业的需要， 在指明用途后公开招标，私人投资者可以自由参加投标竞争；三是拍卖，即政府为 了发展农业生产和其它产业，可以将一些土地公开拍卖四是查购，即买主直接到土 地部门查阅档案，查找政府批准处理的地块目录，如觉得地点、用途和价格合适， 当即成交。 1 - 3 2 2 国内关于城市土地供应的研究 近年来，我国正处于城市化进程加快阶段，城市规模的迅速扩张，导致了很多 城市用地紧张的局面，而同时又存在着我国的城市土地利用不尽合理的问题。国内 学者根据我国的实际情况，对城市的土地供应作了很多有益的研究和探索。 仇保兴( 2 0 0 1 ) 认为，我国土地市场上的多渠道、多头供地影响了“公平、公 正弦的市场竞争原则，影响了土地招标拍卖的实施，阻碍了土地招标拍卖的发展， 政府必须强化土地一级市场的宏观调控，施行土地储备制度，垄断土地一级市场的 供应，堵住土地多头供应的源头。邱道持等( 2 0 0 2 ) 分析了传统土地供给模式存在 的负面效应，认为传统供地模式改革的方向应该主要走供给引导需求，走内涵发展 的道路，充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用。刘卫东( 2 0 0 2 ) 分析了中国 城市建设用地需求及其供给中存在的问题，提出建立科学完善的城市土地供给调控 体系的对策。吴斌( 2 0 0 3 ) 认为，我国城市土地供应机制的基本特点是以需定供， 总量不限和以外延扩展为主，造成房地产的过热，政府土地收益大量流失，城市土 地闲置现象普遍，土地供应空间结构分布缺乏引导，影响了城市土地市场的发育。 艾洪德等( 2 0 0 3 ) 分析我国世纪年代以来的土地利用状况，认为完全的不受制约的 市场也会带来一定的问题，在城市发展中主要表现为：( 1 ) 市场只能体现少数集团 的短期局部利益，往往与城市发展的长期方向相悖。( 2 ) 市场在不能保证平等竞争 的情况下可能助长投机行为，造成“泡沫经济。( 3 ) 市场虽然促成了土地的优化配 5 1 引言 置，但也有可能危害社会利益和环境利益，产生负的外部性。因此，他认为，我国 城市土地利用制度的改革方向应当是，建立以市场机制为主体、政府调控干预为补 充的土地资源配置机制。为此，政府应当转变职能，既不能重走计划经济的老路， 也不能完全放任自流，而应当更多地运用经济手段和法律手段，弥补市场在调节土 地资源配置中的缺陷和不足，使市场在政府调控干预下对土地资源配置起基础性作 用。刘尔思( 2 0 0 3 ) 认为，把土地作为资产来经营是中国土地供给制度改革的核心， 也是土地供给制度改革取得成功的关键。张洪( 2 0 0 4 ) 讨论了我国当前城市土地供 给管理的制度性缺陷和技术性缺陷，并从如何完善国土资源部正在推行的城市土地 储备交易制度提出了构想。上述专家学者在城市土地供应的研究中，主要是针对土 地供应中存在的问题，提出解决的对策和方法，完善城市土地供应制度。目前，主 要的意见是应进一步发挥市场机制对城市土地资源的配置作用，并应转变政府的角 色。政府作为城市土地的行政管理者和土地所有者，一方面强调政府应有效的控制 和调节城市土地的供应，一方面应充分发挥市场机制作用。如何规范政府的行为， 发挥市场机制的作用，如何协调好政府调控与市场配置城市土地供应之间的关系还 需要进一步研究，需要对现有城市土地供应机制加以系统分析，探讨土地供应制度 安捧与实施机制的缺陷，健全土地供应机制。 近年来，也有少数学者开始对城市土地供应政策和城市土地供应制度的绩效评 价进行了探索。马国强( 2 0 0 3 ) 在分析我国城市土地出让制度绩效时指出，土地出 让制度最终的目标是将双轨制( 协议出让与招标拍卖共存) 向单轨制( 招标拍卖) 接近。这其间市场上能听到四种声音，第一是政府的声音，要求提高土地收益；第 二是学者的声音，呼吁警惕土地泡沫；第三是开发商的声音，想要完善游戏规则： 声音最响的是第四种，老百姓在抱怨房价太高与房屋质量问题。而评价土地出让制 度的绩效高低如何，也应从多方面考虑，从社会整体福利出发，着重于城市经济的 公平与效率，以得出历史辩证的观点。瞿忠琼、濮励杰等( 2 0 0 6 ) 从制度评价的角 度探讨了城市土地供给制度绩效及评价指标体系的构建问题，提出对制度的评价可 以转化为对制度目标和功能实现程度的评价。城市土地供给制度的绩效则主要通过 城市土地结构配置效应、经济效应、公平配置效应这三大效应体现出来。具体地说， 有效率的城市土地供给制度应具备以下几个特征：首先，有效率的城市土地供给制 度要能够保证城市土地的可持续供给；其次，该制度能够保证有限的城市土地资源 在企业、单位、个人之间进行合理配置，获得最大产出；再次，该制度应当是责权 利相统一的，既激励城市土地有效、合理供给及其使用，又约束和惩罚破坏、浪费 城市土地的行为：最后，该制度应当能最大限度地体现城市土地收益分配的公平原 则。同时，他又将这三大效应细分为土地结构配置的合理化、土地空间配置的合理 化、土地直接收益、土地间接收益、社会公平、用地公平六大目标，选取2 3 个具体 6 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市土地供应政策执行效果评估以武汉市为例 评价指标构建了城市土地供给制度评估指标体系，并利用其指标体系对南京市城市 土地供应制度进行评价，采用一定的方法和模型计算得出南京市城市土地供应制度 的总分值和三大效应( 结构配置效应、经济效应、公平配置效应) 各自的分值，进 而指出南京市城市土地供应制度的有效性及其存在的问题，并就完善南京城市土地 供应制度指出了政策建议。张洪( 2 0 0 7 ) 通过建立计量经济学理论分析模型，利用 云南省和全国房地产面板数据，考察土地供应总量、土地供应的行政划拨和有偿出 让方式( 代表我国城市土地供应政策由非市场配置资源向市场配置资源的转型和市 场化程度) 、有偿出让供应中采用协议出让形式和更市场化的招标拍卖挂牌销售等出 让形式( 代表了土地供应市场方式的市场化水平差异) 这三种不同的土地供应政策 对房地产市场的影响，研究表明随着我国城市土地制度改革的逐步深入和土地市场 的发展与完善，我国的土地供给政策已经对房地产市场产生明显影响。在我国特有 的政府垄断城市土地供应的制度框架下，土地供应确实能作为一个宏观调控的政策 工具，参与我国城市房地产市场和宏观经济调控。同时，我国的土地供应政策对房 地产市场的影响，主要表现在土地供应量和土地供应的市场化程度。 已有的研究成果为本文提供了几点可借鉴的基础：一是对城市土地供应政策执 行效果评估应注重公平和效率；二是对城市土地供应政策执行效果可转为对城市土 地供应政策目标和功能实现程度评估；三是城市土地供应政策执行效果实现程度可 通过构建指标体系并采用一定的计算方法得以量化；四是由于城市土地供应政策实 施对象的复杂性和广泛性，衡量城市土地供应政策执行效果的指标应是多重的。 1 4 研究方法及内容构架 1 4 1 研究方法 本文以定性分析与定量分析相结合的方法为主，首先运用公共政策管理学的公 共政策分析、公共政策评估相关理论，对城市土地供应政策执行效果评估标准的确 定进行分析，并构建了城市土地供应政策执行效果评估指标体系；然后，在定量分 析部分，运用构建的指标体系对武汉市城市土地供应政策执行效果进行评估，综合 得出武汉市城市土地供应政策执行效果状况，并测算出影响武汉市城市土地供应政 策执行效果实现主要的障碍因素，并在此基础上提出相应的政策建议。 具体技术路线如下： 7 l 引言 图1 - 1 技术路线图 f i g 1 1t e c h n o l o g yr o a d m a p 8 华中农业大学2 0 0 9 届硕士论文：城市土地供应政策执行效果评估以武汉市为例 1 4 2 研究内容框架 本文以公共政策管理学理论为基础，通过对城市土地供应政策执行效果评估标 准的确定，构建城市土地供应政策执行效果评估的价值评估指标体系和目标评估指 标体系，并运用其对武汉市城市土地供应政策执行效果进行评估，得出武汉市城市 土地供应政策执行效果的综合情况及其障碍因素，以此来提出相应的政策建议。 本文共分为五章，具体框架如下： 第一章是引言。主要阐述了本文的研究背景、研究目的和意义，并对国内关于 公共政策执行评估以及城市土地供应政策的研究状况进行了简要的综述并介绍本文 的研究方法等。 第二章是相关概念界定。主要界定了公共政策、公共政策执行效果评估、城市 土地、城市土地供应、城市土地供应政策以及城市土地供应政策执行效果评估的内 涵，并重点分析了公共政策的内在价值取向及其目标。 第三章是城市土地供应政策执行效果评估。本章在分析城市土地供应政策作用 机理的基础上，确定了城市土地供应政策执行效果的评估标准( 分为价值标准和目 标标准) ，构建了城市土地供应政策价值实现程度评估和目标实现程度评估的指标体 系，并对各评估指标进行了具体的说明。 第四章是实证分析。利用第三章构建的城市土地供应政策执行效果评估指标体 系( 分为价值标准评估指标体系和目标标准评估指标体系) ，分指标评估2 0 01 - - 2 0 0 7 年武汉市城市土地供应政策执行过程中的有效程度，并测算出影响武汉市城市土地 供应政策执行效果实现主要的障碍因素，在此基础上提出提高武汉市城市土地供应 政策执行效果的对策建议。 第五章是研究的结论和不足。概括了本文主要的研究结果，并提出了本文研究 的不足，作为笔者进一步研究的方向。 1 4 3 可能创新之处 本文可能的创新点主要有两个方面。一个是从公共政策管理学角度出发，确定 了城市土地供应政策执行效果的评估标准( 即价值标准和目标标准) ；另一个是构建 了城市土地供应政策执行效果价值实现程度和目标实现程度评估指标体系，并运用 该指标体系对武汉市城市土地供应政策执行情况进行实证评估。 9 2 相关概念界定 2 相关概念界定 2 1 公共政策 关于公共政策的概念，国内外学者从不同角度和侧重点进行了界定。美国学者 威尔逊从政治与行政二分法的思想来界定“政策是由政治家即具有立法权者制定， 由行政人员执行的法律和法规 。美籍加拿大学者伊斯顿从公共政策作用的实质的角 度来认为“公共政策是对全社会的价值作权威的分配 。政策科学的创始人哈罗德拉 斯韦尔和亚伯拉罕卡普兰从公共政策的实施过程看，公共政策是“一种含有目标、 价值和策略的大型计划。托马斯戴伊把公共政策看成是政府行为的价值选择结果， 认为，“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或选择不去做的任何事一。我国学 者更多的把公共政策理解为政党与政府施政的工具与手段，如台湾学者伍启元认为， “公共政策是政府所采取的对公私行动的指引 。张金马认为，“政策是党和政府用 以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。陈振明等认为，“政策是国 家机关、政党及其它政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文 化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、 条例的总称。 从以上定义考察，