（公共管理专业论文）经济适用住房政策效应分析——以南昌市为例.pdf

摘要 摘要 随着城镇化率不断提高，城市中的住房保障问题逐渐激化，我国从1 9 9 8 年 颁布房改政策后，商品房市场发展非常繁荣，但保障性住宅，在我国为经济适 用房和廉租房却没有得到多少关注，这给社会和谐发展带来不稳定因素，为探 究相关经济适用住房政策的实际效果，本文通过案例分析、数据分析等手段对 该闯题进行了研究并得到了一些结论。 首先对论文研究背景及日的进行说明，并阐述住房保障相关理论。之后介 绍国内外的经验和做法：国外的主要方法是政府直接提供公共住房，：国内各地 区近两年也提出些有特色的方案。接着介绍了我国在各时期为解决人民住房姆 题而提出的相关政策，并对这些政策措施的效果进行分析。其中主要是1 9 9 8 年 的房改文件，其中提出要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房 供应体系”。然后对南昌的经济适用住房的规划和建设情况进行分析，特别是对 照各时期政策发布情况来分析南昌的经济适用住房的规划和建设情况，并得到 经济适用住房相关政策未能得到贯彻落实的结论。分析同时表明目前的经济适 用房政策存在很多不合理、不完善的地方。最后根据前面的分析从政策制定、 城市规划、土地供给、财政保障、监督等方面提出一些完善经济适用住房政策 的对策和建议。其中最主要的是：明确划分经济适用住房、廉租房两大住房保 障的供应体系之间以及住房保障体系与商品房市场供应体系之间的覆盖范围。 建议明确经济适用房为主要住房供应模式。另外就是要明确在经济适用住房的 建设、分配、管理中各涉及部门的职责。 关键词：经济适用房；政策；效应分析 a b s t r a c t a b s t r a c t f r o m1 9 9 8 。a f t c rc h i n ag o v e r n m e n ta n n o u n c e dh o u s er e f o r mp o l i c y , t h er e a l e s t a t bm a r k e ti 跫, c a m eap r i m a r yi n d u s t r yi n a tt h e5 a m et i m e ，t h es t a t l 塔o ft h e h o u s i n gs e c u r i t y , w h i c hi sd i v i d e di n t oa f f o r d a b l eh o u s i n ga n dl o w - r e n t a la p a r t m e n t , i sf x o mb a dt ow o r s e i t sab i gp r o b l e ma sw et a k e b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y 弱 o u rd e v e l o p m e n tg o a l t h i sp a p e rt a k eaa n a l y s e so nt h em e t h o d st or e s o l v eh o u s i n g s e c u r i t yi n d i f f e r e n tc o u n t r i e s ，a n dt a k eav i e wo i lt h e # a n sa n dc o n s t r u c to f a f f o r d a b l eh o u s i n gi nn a n c h a n gc i t y a f t e rd e m o n s t r a t e dt h ee f f e c to ft h ea f f o r d a b l e h o u s i n gp o l i c y , s o m es u g g e s t i o n so fh o w t op u tt h ea f f o r d a b l eh o u s i n gp o l i c yi n t o e f f e c ta n dr e s o l v et h eh o u s e s e c u r i t yp r o b l e mw eg i v eo u t f h 瞎t l y , w ee x p l a i n e dt h eb a c k g r o u n da n dt h ed e s t i n a t i o no ft h i sp a p e r , a n d i n t r o d u c e ds o m et h e o r i e so fh o u s es e c u r i t y s e c o n d l y , s o m ee f f e c t i v ee x p e r i e n c e s w 髂i n t r o d u c e d f o r e i g ng o v e r n m e n t s m a i ns o l u t i o ni st op r o v i d ep u b l i ch o u s e ， w h i c hi ss i m i l a r l yt ot h el o w - r e n t a la p a r t m e n ti nc h i n a t h i r d l yt h ep o l i c i e sa b o u t h o u s i n gs e c u r i t yp r o b l e mo f d i f f e r e n t p e r i o d s a r el i s t e da n da n a l y z e d t h e t w e n t y - t h i r dd o c u m e n ti n1 9 9 8o f c h i n ag o v e r n m e n ti st h ek e yf i l e , w h i c hn o t e d w e s h o u l di n s t r u c ta n de o n s u m m a t eam u l t i l a y e rh o u s es u p p l ys y s t e m , t h ea f f o r d a b l e h o u s i n gs h o u l dh a v et h ed o m i n a t i n gd e g r e e ”f o u r t h l y ；w ea n a l y z et h ec o n d i t i o no f t h ea f f o r d a b l eh o u s i n gi nn a n e h a n gc i t y a n dg e tac o n c l u s i o nt h a tt h er e l a t m p o l i c i e sw e r en o tp u ti n t oe f f e c tv e r yw e l l a tl a s t , ig i v eo u ts o m es u g g e s t i o n so f h o wt om a k et h er e l a t e dp o l i c ym o r ep e r f e c t t h e s es u g g e s t i o n sm a i n l yf o c u so n p o u c yc o n s t i t u t i o mc i t yp l a n n i n g , l a n ds u p p l y , 石l n a n c eg u a r a n t e ea n ds u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：a f f o r d a b l eh o u s i n g ；p o l i c y ；e f f e c ta n a l y s i s 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌盍堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：耳砑章签字日期：岬年，f 月广日 j 一l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太兰有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：王戊了 签字日期。q 年c f 月日 名：董铲 签字日期。问年fr 月尸 日 第一章引言 第一章引言 1 1 论文的背景、目的和意义 一、论文的背景 上世纪9 0 年代末，我国结束了福利分房制度，从此以后，房地产市场迅速 发展，并在一些城市成为拉动g d p 增长的主要力量。? 并且，随着我国经济的发 展、城市化进程加快、居民收入水平提高及政府启动内需的政策，”为房地产业 的发展加入新的动力。目前，对于房地产的发展存在两种截然相反的论调，一 方面是大多数的经济学家为主体的群体认为，房地产市场将继续保持稳定甚至 高速增长，另一方面少数人通过数据对比发现，我们的房地产价格己远远脱离 了普通人的收入水平，认为将进入崩盘阶段，而那些买不起房的群体也都希望 房地产市场能够冷却。而我国为解决中低收入群体住房问题而提出的特有的社 会保障性住房一经济适用房，却被刻意或无意的忽视了本论文主要是从公共 管理角度，探讨这些年的经济适用住房政策的效应，并据此提出一些对策建议。 按照这个目的，本文应该不讨论房地产市场的整体发展情况，但经济适用房也 属于房地产市场的组成部分，所以还是要对房地产的发展有个大致的分析，以 作为经济适用住房政策分析的依据之一 作为经济分析，首先要保持一种客观性，否则就不容易看到真相。对于房 地产市场的发展目前可以说是众说纷纭，大多数人还是站到自己群体中发表评 论，最典型的就是几大房地产商大发言论，通过与国外比、与历史比来说明房 地产市场的增长势不可挡。还有已购房者，特别是贷款购房投资的都在摇旗呐 喊；而另一部分没有买房子，买不起房子的群体则在大声呼吁房地产已经到了 崩溃的边缘。其次要有全局性，要分析出真实的情况，。特别是要得到整体的真 实情况。对于房地产市场，均价已经明显超过一般群众的负荷能力最后要有 针对性，不同地区要根据本地情况区别对待。现在国内对于各种公共政策的研 究存在一个很大的弊病，就是“一人生病，全国吃药”其结果是“不求有功， 但求无过”比如在发展经济方面，固定资产投资过热是不好的，建立那些高能 耗企业是不好的。但不能因噎废食，直接命令全国都不要做这样的企业了，不 第一章引言 要建设新的项目了，最后结果是在区域经济发展上先下手占便宜。后下手吃亏 房地产市场大家都盯着北京上海深圳几个大城市，好像那里房价涨了，中西部 也要涨，但事实上房子的价格应该主要由本地的需求和物价指数来决定，造成 这种结果的原因，一方面是房地产商以及各地地方政府的不当引导，另一方面 就是中央对各地房地产当作一个整体来看。 经济适用住房提出的目的就是解决群众的住房问题，1 9 9 8 年，国务院以国 发 1 9 9 8 1 2 3 号发布了国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的 通知中提到“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。 根据目前的情况看，全国各地都是以商品房为主了，当然原来的目标也就成为 了空话。之后在2 0 0 3 年，建设部起草的“关于促进房地产市场持续健康发展的 通知”( 国发 2 0 0 3 1 1 8 号，简称1 8 号文) 出台，将经济适用房由“住房供应主体” 被改为“具有保障性质的政策性商品住房”既然已经明确了这非主流身份，那 么后来的进一步不被重视也就顺利成章了，所以，2 0 0 7 年以前，国家各部委公 布的政策，大多是保证房地产行业稳定持续发展，却没有放在城市稳定和谐的 基础_ 社会保障性住房供给上。所以，这几年的经济适用房政策大多都没有 达到应该的效果。 二、论文的目的和意义 党的十六大提出要在本世纪头2 0 年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口 的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文 化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实全面建设小康社会的奋斗目 标中，蕴含了十项具体指标体系中的一条就是城镇人均住房建筑面积3 0 平方米 今后一个时期，全国城镇居民消费结构正处于向满足“住”和“行”的需要为 主的转变期，这是经济社会发展到一定程度，人民生活水平提高的结果。但同 时我们看到，从“国八条”到“国六条”，再到要求新开发商品房中有一定的9 0 平方米以下的小户型，房地产方面政策不断出台，房地产业，特别是住房保障 方面却仍然问题较多。房地产行业的发展，与满足普通群众，特别是中低收入 群体的需求背道而驰。这里面虽然有房地产商追逐利益的本性原因，但更主要 还是相关政策，特别是经济适用房政策得不到充分落实的因素。 2 0 0 6 年1 1 月9 日，江西省省长吴新雄在就中低收入家庭买得起基本住房和 群众代表进行座谈时明确表示：江西省委、省政府将在近期内出台十项“铁律”， 以确保全省中低收入家庭只用8 1 0 年“净”积蓄，就能买得起8 0 平方米左右 2 第一章引言 的经济适用房江西省政府还将与各市市长签订相关责任状，如果中低收入者 买不起房，将追究市长的直接责任并提出，。各市县要根据各地经济发展水平， 对当年的房地产开发指标实施总量控制，- 规范有序发展房地产行业；指标执行 情况要同依法依规审批的经营性用地指标挂钩；住房公积金要向中低收入家庭 购房倾斜；各地政府继续积极有序发展廉租房。 住房保障事关公民生存权，涉及到每_ 个城市家庭，不完善的住房保障法 制，既损害政府形象又损害社会公众利益用法律控制方法，、促进房地产行业 合理发展和保障城镇居民的居住需求，是一种社会需要。虽然政府每年会因出 让土地取得巨额收益，但因此损害社会价格平衡能力，政府可能失去更多。近 两年，国家部委不断出台新的政策对房地产业进行调节，但效果不明显。 针对这些现实和理论上的难题，本论文将主要以分析南昌市经济适用房发 展情况为基础，结合国家出台的相关政策，与国内外相关情况进行对比，并考 虑到人口、经济发展等多方面因素影响，论证经济适用住房政策的效用，并有 针对性地提出一些落实经济适用房政策、解决住房保障问题的具体对策和建议， 以保障人民群众的居住权，为迸一步深化住房体制改革，确保“人人享有适当 住房”，推进社会和谐、可持续发展提供理论支持本课题所进行的这些研究， 对贯彻落实经济适用房相关政策，和进一步稳定后期整个房地产行业发展，具 有着重要的实践意义和政策参考价值。 1 2 住房保障相关理论综述 由于住房具有半公共产品的性质，住房保障问题成为当今世界很多国家普 遍存在的问题，公共住房制度越来越重要欧美等市场经济发达的国家形成了 较为完善的公共住房制度，日本、韩国等国在近些年来进行的公共住房改革也 积累了一定的理论和实践经验，这些都对我们具有较大的实际借鉴意义。 我国从1 9 9 8 年实行货币化分房以来，在不到十年的时间，房地产行业迅速 膨胀，7 在某些城市成为支柱产业在这迅速的发展过程中，所产生和暴露的问 题不断激增，已经到了影响社会稳定和经济可持续发展的程度。从2 0 0 4 年开始， 针对房地产业的过快发展，国家出台了货币、财政和土地等一系列政策对房地 产业进行宏观调控，目的是给过热的房地产业降温，使房地产业走上可持续发 展之路，如2 0 0 5 年的国八条，2 0 0 6 年的国六条以及近期的对别墅类房地产进行 3 第一章引言 禁止用地，但目前还没有形成一个比较系统的房地产方面法规政策体系框架 特别是在公共住房，也就是我们所说的经济适用房以及廉租房方面明显缺失。 近年来，由于问题激化，国内关于住房保障问题的研究取得一定进展，且 研究涉及的内容较为广泛，从土地供给到税制改革。从取消期房到开放二手房 市场，林林总总，但多为从某个角度去思考解决问题，在全局方面还存在着一 定的不足。具体表现为：在吸收国外相关经验时单方面强化某些手段的作用， 未能与中国实际相结合；对低收入群体的住房问题的实证分析相对较少，特别 缺乏对具体情况进行的实证性分析；解决住房问题的对策建议可操作性较差， 缺乏多角度的综合性系统研究；没能从体制深度进行探讨，缺乏深度。本论文 将住房保障问题与收入、社保问题等结合在一起进行综合系统研究，同时坚持 理论与政策实践相结合，规范分析与实证分析相结合的科学研究方法，将在一 定程度上克服上述不足。 1 3 研究内容、基本框架及研究方法 一、主要研究内容 拟围绕以下内容进行研究：各国及国内各地区解决住房保障问题现状：我 国住房保障方面，特别是经济适用住房方面的法律、制度现状及发展过程；结 合南昌市及江西省房地产行业以及经济适用住房发展的一些案例数据来分析相 关政策的的实施效果；对某些具体的案例进行实证性分析，对如何实现经济适 用住房稳定和谐有序发展的总体思路和对策建议 本课题研究的重点主要是：国内、特别是南昌市解决居民住房保障的现状 以及对经济适用住房管理、调控方式和方法问题；南昌2 0 0 7 年首批经济适用房 相关数据的实证分析；经济适用住房相关政策的效应分析等。 研究的难点是：在住房保障政策研究方面目前呈现“百家争鸣”的状态， 由于各方利益集团，特别是房地产开发以及地方政府各自都有自己的观点，为 了影响后期的政策走向而不遗余力的鼓吹。在这种情况下，如何结合一个地区 实际情况，抓住造成房地产发展不均衡的主线，从宏观上出发，从公用住房保 障原则出发，为中低收入群体提出解决“居住问题”的发展建议是重点和难点， 特别是如何提出具有创新意义又具有可操作性的经济适用房对策有一定的难 度。 4 第一章引言 二、基本框架及研究方法 本论文将以南昌市经济适用住房现状为基础，结合我省经济发展和整个住 房市场的实际情况以及发展趋势，t 研究南昌在解决居民住房保障方面从计划经 济体制向市场经济体制转交中的规律性问题和特殊问题，提出一些解决住房保 障问题的对策和建议。具体研究思路是首先分析国外和国内各地住房保障政策 的特点；。总结出其可供借鉴的经验，之后搜集南昌市及江西省的相关数据和案 例，用这些数据来验证自己的观点，再以这些观点对近几年的国内住房保障政 策进行相互印证，针对目前的具体情况，：特别是本地区的具体情况，从大力落 实经济适用住房政策的角度，提出有效改善南昌市住房保障现状的对策 撰写本学位论文，主要运用公共管理、公共住房等理论，采取社会学研究 的方法。综合运用案例调查研究和文献研究等方式，对研究对象进行深入的分 析、充分的论证主要研究方法包括： 1 、文献阅读法；查阅相关著作、期刊论文、网上资源等。 2 、案例分析法；选择某个案例进行调查，并对其进行分析论证 3 、数据分析法：通过相关性的数据分析，来论证政策的效果。 5 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 住房保障是在城市发展到一定程度后产生的，对于一个城市，虽然可以不 断向周围扩张，但在其中每一个已经完成的局部土地都是有限的，当然，在上 面所能建设的住房也是有限的，从而造成每个局部地区土地以及上面的住房随 着当地的经济的发展而不断升值。在经济发展过程中，居住在该区域的居民也 能够获益，但问题是土地的价格在该区域是大致平均的，而该区域居民的收入 则根据居民的职业、能力、资产等因素而差异很大，从而造成房地产市场价格 向其中相对高收入的居民收入水平倾斜。按照目前的市场经济这是合理的，但 按照社会的发展要求，这却是不合理的因为目前我们还无法做到任何职业都 有相同收入，所以任何一个城市区域都要求有不同职业、也就是不同收入的人 来保持该地区的正常运作要实现职业无高低贵贱或许在未来有可能，但根据 当前社会实际，我们还只能通过社会保障的方式保证低收入群体在城市中的居 住权。为了做到这一点，各国、各地区都有不同的政策策略和做法。 2 1 发达国家与地区保障中低收入群体住房需求的做法 国外保障中低收入群体住房的主要方法就是政府直接通过提供公共住房o ， 一般来说，这些公共住房都属于非营利性的，有些还需要政府财政的进行补贴。 因此，公共住房不仅仅具有干预房地产市场供求的经济意义，而且还构成了整 个国家和地区社会保障体制的一部分，是保持社会稳定的重要力量。由于政府 体制的不同，各国政府提供公共住房的方式主要通过直接介入和通过社会团体、 非营利性组织等机构间接介入这两种 通常来说，在缓解供求矛盾，维护社会稳定这个相同的前提下，采取直接 介入方式的发达国家对公用住房的供给反应相对更迅速。政府直接介入住房市 场的供给能够有效地、直接地刺激和控制住房生产，在相对较短的时间里提供 较多的住房。另外，公共住房政策在市场经济发达国家主要是为低收入者提供 住房，国家投资建设国有住宅，低租金出租给低收入家庭。二战后的英国、法 。朱仁显 公共事业管理概论) m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 6 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 国、德国、美国、瑞典、荷兰等国家兴建了大批公共住宅供低收入居民租用 这实际上类似于我国的廉租房。 公共住房在住房体系中的地位和数量的多少取决于该国或地区人口与土地， 的对比状况英、美、澳大利亚以及欧洲国家等人均占有的土地面积较大，因 此，政府对房地产市场大都采取宏观调控的办法，公共住房制度只作为社会保 障的一部分存在但在地少人多的国家和地区，比如新加坡。中国香港等地， 住房的售价相对于居民的人均收入，t 远远高于同一水平下的其他国家。：因此， 除了制定政策平抑价格外，公共住房制度成了保障居民生活、调节房地产价格 的重要内容。 直接介入方式虽然见效快，但是对政府财政压力很大，容易引发腐败、寻 租等不良后果。相对来说，间接提供公共住房能够更好的避免这些问题，所以， 在直接提供公共住房的同时，发达国家也会通过社会团体、非营利组织等为社 会建造低租金或低价的住宅。 这些非营利房地产企业靠出售股份以获得启动资金，在此基础上再申请政 府的低息或无息贷款，并可享受免税待遇，因此能以低于市场的价格出租所建 住房，瑞典、荷兰、法国等多采用这一做法。 下面我们来看看各国的公共住房制度的特点： 一、美国 美国明确划分高、中、低收入者的界限，每年一次予以公布根据分类供 应制度的要求，采取可行的措施，保证中低收入者能买得起或租得到相应的住 房。他们一开始就坚持建设小户型低造价住宅。低收入者租住符合政府规定要 求的住房，只支付户收入2 5 的租金，超过部分由政府付给出租房主。这种方 式适用于高福利、高税收国家，需要足够的财政作为保证。 二、英国 住房协会统筹租房房源，供应大量价格便宜的租房。即政府出钱建设适合 低收入者居住的公房，然后用低廉的租金租给经审查合格的低收入者居住。 三、德国 德国实行一种租购方式，就是将租赁与购买两者相结合，采用先租后购的 形式。购买是在经历一段过渡期，也就是租期后，房产的承租人( 或者说是购 买人) 就拥有了房产的所有权对于德国人来说，如果看中的房产一时凑不足 首付款，收入尚无力支付月供额，德国银行的租购业务和租赁公司可以帮这个 7 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 忙他们将购房者看中的房产预先买下，先租给想要购房的德国人在租期内， 需要支付的只是一般的租赁费用等自己的首付能力，或者是还贷能力具备了， 再去办理房贷的手续。 四、瑞典 瑞典政府通过给予非营利公司、住房合作社等种种财政优惠，建造了战后 国内总建房量三分之二的住宅，这些非营利企业至今仍是瑞典住房市场上的主 要力量并使瑞典成为世界上解决住房问题最成功的国家之一为保证公共住宅 供应真正做到面向低收入阶层，国家有明确的政策措施，制定入住公共住宅的 条件，进行家庭收入水平登记，以及采取多种申请程序等，以保证低收入阶层 的利益。 五、日本 日本的公营住宅是二战以后逐步建立与完善的，主要针对中低收入阶层。 其建设与经营都由各级地方政府住宅局管理，实行政府定价，因此受市场价格 波动影响较小，其中公营住房的租金在房地产泡沫日趋膨胀的1 9 8 3 1 9 9 0 年年均 也只上涨了4 4 。这不仅在房地产泡沫时期有效地保护了中低收入阶层的利益， 而且对房地产泡沫破灭以后日本社会经济的稳定也起着重要的作用 六、新加坡 1 9 5 5 年，新加坡经济困难重重，住房奇缺，平均每户不到一间住宅，2 0 0 万人口中有4 0 居住在贫民窟和屋棚内住房问题成为社会不稳定的重要因素， 在这样的情况下，。人人有房住”被作为一项国策提了出来，并成立了建屋发展 局实施这一国策。 1 9 6 0 年，新加坡颁布建屋发展局法令和土地法令，规定政府有权征用私人 土地用于国家建设，被征用土地只有国家有权调整价格，价格规定后，任何人 不得随意抬价，也不受市场影响。这保证了建屋发展局能够顺利地开展业务。 建屋局并非无偿使用土地，而是直接向土地局购买建屋局的启动经费由国家 以低息贷款形式拨给，随着业务发展，以卖出房屋的收入还清贷款并维持单位 开支。由于建屋局为非营利机构，新建住宅常常要低价出售，有的只能出租， 资金难以回收。对于建屋局的亏损部分，政府列入预算并负责补贴。 新加坡实行住宅商品化和公积金制度。政府规定每个雇员每月缴纳月薪的 2 1 5 ，雇主( 不论是私人机构还是国家机关) 缴纳相当于雇员月薪的1 8 5 ， 合起来相当于雇员月薪的4 0 ，这笔钱以雇员的名义存入中央公积金局，作购 8 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 房、医疗、保险和养老之用，不得将公积金挪作它用，这项制度始于1 9 5 5 年 公积金制度解决了居民无力购房的难题，又为国家实现住宅商品化提供了取之 不尽的住宅建设资金。 政府保障低收入家庭的住房权益，规定购买或租用国家营建住宅的条件。 这个条件是以每个家庭的月收入水平决定的为了照顾低收入家庭购买组屋， 政府还有大量补贴。住户购组屋一般需一次缴足相当于售价的2 0 的款额，余 下部分由建屋局以低息贷款方式垫付，住户可用公积金在5 年、1 0 年甚至2 5 年 内还清。实在无力购买的，政府还允许租用组屋。 今天的新加坡，已拥有组屋5 0 多万套，私人建设的共管式公寓和置地住宅 2 0 多万套，总量为7 0 多万套。 目前，新加坡9 0 以上的家庭拥有自己的住房。新加坡的住房制度改革， 不仅解决了绝大多数居民的住房问题，同时也培育出中产阶层，为新加坡的繁 荣和稳定起到了重要作用 七、韩国 韩国在加大住宅供应量、抑制投机性需求的同时，实施了国民廉租房建设 计划，政府投资在1 0 年内建成1 0 0 万套廉租房，并采取有效手段确保租赁双方 信息对称，这些举措使韩国房价和房租双双下降。 2 2 国内发达地区解决住房保障的做法 国内的住房保障方面在1 9 9 8 年房改前通过福利分房来解决，这不是本文讨 论内容，而在1 9 9 8 年后，大多数城市都没有将这一部分内容列入考虑，造成了 住房保障在政府职能中消失的情况，但随着矛盾的激化，一些城市也逐渐认识 到该问题并开始思考如何解决，所以，国内的经验一般都是最近两年出台的 一、北京：成立专门机构o 2 0 0 3 年s a r s 结束，上海、北京的房地产价格开始快速上涨，经济适用房 覆盖面不足带来的矛盾开始尖锐起来。在北京的天通苑、回龙观等经济适用房 楼盘出现了大规模的排队现象，此后，瑞海新城、三环新城的经济适用房房号 都被炒到5 8 万元，甚至更高北京才开始将经济适用房建设面积从每年1 0 0 万平方米左右提高到3 0 0 万平方米，并提出三年1 0 0 0 万平方米的目标，但已杯 嚷学冬吴海花北京成立住房保肆办确保限价房供应 饥新京报, 2 a 0 7 ，3 月c 瓯 9 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 水车薪。大量符合经济适用房购买标准的中低收入者，因为买不到经济适用房， 只得进入商品房市场解决居住问题。并且，根据北京中原地产所做的一项统计 显示，几乎所有经济适用房项目的意向购买者与房源之间的比例都在5 ：1 以上， 这里主要原因就是在设计的保障制度中，没有考虑到城市新移民的闯题。 2 0 0 7 年3 月，北京市专门成立了住房保障办公室，该办公室隶属北京市建 委管理，主要负责北京市对限价房、经济适用房、廉租房等政策性住房的开发 管理工作。之前北京政府公开表态，政府要多做公益性的事情，今后3 年北京 要开工建设1 0 0 0 万平方米的经济适用房和1 0 0 0 万平方米的限价房。而在具体 的执行过程中，提出2 0 0 7 年要收购、新建3 0 万平方米廉租房；建设3 0 0 万平 方米中低价位房；2 0 0 万平方米经济适用房。目前，相关部门正在做具体规划。 针对以往经济适用房资质审批不严等问题，今后住房保障办公室将加大对这些 房子购买者的资质审批力度，对于即将出台的限价房购买人资格如何审定，也 将会是今后的工作重点和难点。另外，北京的单位今后有望参加属于保障性住 房范畴的自建房，现在相关部门正在进行讨论。 二、杭州：要卖经济房，差价上缴5 5 2 0 0 7 年9 月，杭州市发布了市区经济适用住房管理办法，规定购买经济 适用房满5 年允许上市交易，但收益的5 5 要上交政府，以抑制经济适用房的 交易炒作。 据悉，新政策出台后，杭州二手房挂牌量明显下降。毕竟，差价的5 5 可 不是一笔小数目，无论是买方还是卖方谁都不愿意承担而且国务院也作出规 定，政府可以优先回购经济适用房。 另外，买房对象由中低收入家庭调整为低收入家庭申购对象由原来要求 的中低收入的家庭调整为低收入家庭，就是家庭人均年收入要低于杭州市统计 局每年公布的上年度城镇居民人均可支配收入的6 0 例如2 0 0 6 年杭州城镇居 民人均可支配收入是1 9 0 2 7 元，根据6 0 的标准计算，申购对象的家庭人均年 收入应低于1 1 4 1 6 元为确保买房者是低收入家庭，房管部门还加强了对申购对 象的资格审查，申购经济适用房的人，首先要通过所在社区的公示。 三、南京：不补“人头”补“砖头”毋 ， 到2 0 0 6 年年底南京已经建成的近4 0 0 万平方米1 8 个经济适用房小区，解 决近5 万户群众的住房问题。补“人头”就是指部分城市按人头每平方米补贴 喻巧云陈斑江苏南京实行。2 “嘈理住房保障惠及五万困难户 川新华日报 , 2 0 0 6 , 9 月( 2 甄 1 0 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 俩百块钱让其自行解决住房问题，补“砖头”就是政府建经济适用房低价卖给 低收入群体南京选择了后者。 南京市解决方寨的核心是实旌分层次的住房保障对。低保”家庭实施以 租赁补贴为主。租金核减、实物配租为辅的保障；对人均月收入低于市最低工 资标准、人均住房使用面积低于8 平方米的双困家庭0 拆迁补偿款1 0 万元以下 且只有唯住房的家庭，以及市政重点工程集体土地上被拆迁的家庭，供应经一 济适用房；而对中等收入家庭，则供应中低价商品房： 几年来。南京经济适用房开工量占全省4 0 ，：竣工量占全省一半以上，占 全市商品房供应量的3 0 左右，4 年累计竣工4 0 0 万平方米今后两三年，每年 竣工量还要保持1 2 0 万平方米以上。对全市住房困难的低保家庭，全市按人均 住房使用面积8 平方米、每月每平方米补助2 0 元的标准。累计发放租赁补贴t 7 0 0 户1 2 0 0 万元；为7 5 0 0 公房承租户减免租金7 0 - 共1 5 5 0 万元；建设了l o ( 3 0 套 廉租房，已经安置了4 2 0 户 保障房尽管以6 0 、8 0 平方米的小套型为主，但设计上动足了脑筋，要让入 住者生活成本最低、舒适度最优经济适用房选房不仅程序、房源要公开，还 要在细节上下功夫：所有申购家庭。在区公证处公证员的监督下抽取选房号， 依次选房，腿有残疾的，在一楼房源中依次选房 四、青岛：将1 5 的土她出让金用于住房保障 青岛市2 0 0 6 年出台规定，自当年开始每年将从土地出让净收益中拿出1 5 的资金专门用于廉租住房建设，各区市政府每年也要从土地出让净收益中拿 出一定比例资金，用于廉租住房建设。具体为在确保财政资金支持的同时，直 管公房出售收入的1 5 左右，及住房公积金增值收益减去风险准备金、管理费 用后的余额，也要专项用于廉租住房等保障性住房支出。十一五”期间，青岛 市规划在地产住房方面投资1 0 7 9 亿元，建设2 7 万套中低价位、中小户型住房， 以保障住房困难的最低收入和低收入家庭的基本住房需求为目标，进一步完善 住房保障供应体系。 2 3 对江西省解决住房保障问题的启示 从上文提到的各国公共住宅制度来看，由于各国经济发达程度和福利水平 差别较大，其对住房保障制度的重视程度也不一样。发达国家和地区如日本、 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 美国、多数西欧国家比较关注；荷兰、德国、瑞典、新加坡等少数高福利发达 国家非常重视，如新加坡目前的”政府组屋”所占全国住宅的比例高达8 0 以上 这些国家的公共住宅由政府直接建设或引入企业参建，部分出售。部分出租。 而发展中国家部分由于城市发展程度、财政等方面的问题，还没有引起足够的 重视。 由于环境的不同，国外的经验，特别是发达国家和地区的经验我们要有选 择性的吸收。从上面我们也可以看到，发展到一定程度公共住房保障是必然的， 但经济发展不同、人口密度不同、体制不同等因素都对采取何种程度、何种方 式的公共住房保障制度有影响。总的来看，国外的理念实际上相当于采取建设 大量的廉租房，保证所有的进入城市的人口都有住房的方式。但这一点不太适 用于国内，主要有以下几个原因 1 、我国有购房自住的传统，有了一定储蓄后的选择一般就是买房买地，但 现在地是全部归国家所有，买房就提升到一个更高的高度了。 2 、从1 9 9 8 年福利分房到现在时间不长，原来工作的人大多人都有自己的 房子，在这种对比下，那么新参加工作的人购房欲望也就加强了。 3 、目前，各种社会保障措施缺失，住房成为人们心中的一个寄托。 以江西为例分析江西省属于人口密度一般，建设成本低，传统的农业大 省，目前各城市的廉租房比例不高，低收入群体申请也不积极，同时，经济适 用房的申请队列却在不断增长如果采取国外这样大量建设廉租房的方式解决 公共住房问题，就很难解决当前的问题。并且目前城乡经济发展不平衡，二元 化严重，城市中存在大量的农村务工人员，城乡劳动力的自由流动是一个趋势， 但如果突然采取建设大量廉租房，非常可能造成农村人口大量涌入，城市人口 迅速膨胀，而就业岗位没有相应增长，最后造成恶性竞争。国外的人口转移是 通过原来残酷的圈地运动进行的，我们目前不能这样做，所以，在这种情况下， 国内必须采用廉租房为辅、经济适用房为主的方式解决住房保障问题。实际上 经济适用房可以也可以称为廉卖房。同时还要加快农村建设，缩短城乡之间的 生活差距，避免城镇化过犹不及。1 9 9 8 年国务院关于进一步深化城镇住房制 度改革加快住房建设的通知中提到“建立和完善以经济适用住房为主的多层 次城镇住房供应体系”正是我国的政府研究后的结果。国外的廉租房式住房保 障是在城镇化基本完成后制定的，我们还没有这个条件，我们的城市大多应该 还属于初级城市，可以说工业化都还没有完成，而国外很多城市已经进入了金 1 2 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 融化阶段 但我们从近十年来的住房建设资料看到，上面的提到的4 建立和完善以经 济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的目标并没有得到很好的贯彻落 实就拿江西来说吧，江西省在1 9 9 8 年房改后经济适用住房的建设与商品房开 发的差距越拉越大( 见图2 1 ) ，t 前些年还有3 0 多的比例，到了2 0 0 5 年已经不 足1 0 ，更何况其中还有假借经济适用房开发的商品房或是机关企业的集资建 房 1 9 9 8 2 0 0 5 年江西省住宅竣工面积情况 图2 1 从上面国内其它地方对经济适用住房建设的一些措施来看，经济使用住房 应该从以下几方面来制定政策。 首先，要找准社会保障这个根本就是说经济适用住房是为了解决社会住 房保障问题的，既然是解决社会住房保障，那就属于社会公共产品中的一种， 就不应该流入市场中。有的地方已经提出了经济适用住房要内部循环，不能进 入房地产市场和房屋租赁市场，就对这点做了最好的诠释。还有一方面，既然 是社会保障，那么就不能条件太优越，国家出台9 0 平方米的面积限制正是考虑 到这一点。 。 其次，要从廉卖房这个角度理解。这也有两个重点，一个是卖，也就是房 子一定要卖，我国的财政要拿出一大笔钱建设足够所有人用的廉租房是办不到 的，所以我们用经济适用住房的方式，用少量的钱的流转来解决这个闯题，建 1 3 第二章国内外解决住房保障问题的成功经验与启示 设一批，销售一批，资金返回就可以再建再销，进入良性循环另一点，就是 销售的价格一定要低，最好是保本就行，社会保障不是为了赚钱，赚钱就去搞 房地产了，前几年很多政府也的确抛下该做的去搞房地产了。 最后，就是要公正公开透明。这应该体现在两方面，一是申请程序上，原 来很多地方的经济适用房都成了权钱交易的牺牲品，现在很多地方搞摇号、公 示等方式，这些都是进步二是管理上，经济适用房要体现社会保障，要保证 其流动性，要让应该住的人住，前两年说一些经济适用房小区里私车不少，不 是说买经济适用房的不能买车，现在很多买不起车的人都住不上经济适用房的 情况下这就是问题 江西省作为农业大省，到目前为止，最大的城市南昌也才2 0 0 多万人口， 住房保障和城市规模还是有很大关系的，所以目前住房保障不足问题相对全国 来说还是比较轻微的，但经济适用住房建设滞后的问题也不小，特别是随着中 部地区崛起的口号提出，经济开始增速发展，城镇化率不断提高，问题也开始 加速显露。如果不能吸取其他国家和地区在住房保障方面的经验和教训，未雨 绸缪，先做好对策分析，将对城市发展造成不利影响。 1 4 第三章我国住房保障的主要政簧分析 第三章我国住房保障的主要政策分析 我国住房保障相关政策主要历程。如下： 1 9 9 4 年，国务院关于深化城镇住房制度改革的决定提出，。建立以中低收 入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为 对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度，发展住房金融和住房保险，建 立政策性和商业性并存的住房信贷体系。决定首次把建立分层次的住房供应 体系，建立市场和保障相结合的住房新体制作为住房制度改革的重要目标。 1 9 9 5 年，国务院决定实施国家安居工程，推动了经济适用住房的起步和发 展 1 9 9 8 年7 月，国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建 设的通知( 国发 1 9 9 8 z 3 号，以下简称粥年国发2 3 号文) ，明确提出“停止住 房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多 层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场”的深化城 镇住房制度改革的目标。以取消福利分房为特征的中国住房制度改革从此拉开 大幕 1 9 9 9 年和2 0 0 1 年，国务院颁布并修订了住房公积金管理条例，强化了 住房公积金管理，把住房公积金制度纳入法制化轨道。 2 0 0 3 年8 月，由建设部起草的“关于促进房地产市场持续健康发展的通知” ( 国发 2 0 0 3 1 1 8 号，简称1 8 号文) 出台了在这份文件里，经济适用房由。住房 供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”。同年1 2 月，建设部等5 部门修订印发了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法 。 2 0 0 4 年3 月，继2 0 0 3 年7 月国务院发文严格控制土地供给之后，国土资源 部、监察部又联合下发“7 1 号文”，饬令各地须在当年8 月3 1 日前将协议出让 土地中的“遗留问题”处理完毕，否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地 储备。 2 0 0 4 年5 月，建设部等4 部门印发了经济适用住房管理办法。这些规定， 明确了建立以普通商品住房为主的住房供应体系，完善了经济适用住房和廉租 。杜宇我国城镇住房保障政策框架形成时间表 【网站】新华罔, 2 0 0 6 1 5 第三章我国住房保障的主要政策分析 住房保障政策 2 0 0 5 年3 月，国务院办公厅下发 关于切实稳定住房价格的通知。该份文 件强调：。住房价格上涨过快直接影响城镇居民家庭住房条件的改善，影响金融 安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健康运行”，并要求各地方政府高度 重视房地产价格，明确提出“控制措旌不力，造成当地房地产市场大起大落， 影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关负责人的责任。”这个通知被 人们称为“国八条”。 2 0 0 6 年5 月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会上提出了促 进房地产业健康发展的六项措施，史称“国六条”包括住房供应结构、税收、 信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等方面。 2 0 0 6 年7 月“建设部1 6 5 号文件下发，9 0 平方米被定为建筑面积”。 2 0 0 6 年出台的关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见由2 0 0 5 年的 7 部委增加为9 部委。增加了国家监察部和国家统计局。 2 0 0 6 年。囊括了九部委的调控大军在短短6 个月中陆续出台1 3 个房地产调 控政策，涉及住房结构、土地管理、税收、信贷、市场交易秩序，甚至反腐等 各环节。 3 1 福利分房阶段住房政策实施效果评价 1 9 4 9 年建国以来，国内为最大限度的利用好有限的人力、物力，以应对国 外的进出口封锁，采取计划经济的模式来管理。基本上所有的生产生活保障物 资都由政府部门来统一分配，福利分房制度也正是其中的一部分其对象为所 有干部职工，其主要形式是一切房屋都归国家所有，政府按照需求建设房屋， 并对有需求的