（土地资源管理专业论文）重庆市土地出让市场问题及对策研究.pdf

摘要 重庆市土地出让市场问题及对策研究 土地资源管理专业硕士研究生：李小兰 指导教师：朱玉碧副教授 摘要 土地出让市场既是土地市场的重要组成部分，又是土地市场的源头市场，其运行状况直 接影响整个土地市场乃至整个国民经济的健康有序发展。与发达市场经济国家的土地市场相 比，我国十地出让市场在发展中还存在许多不完善和成熟之处，如存在市场机制配置土地资 源的基础作用未得到充分发挥、土地市场管理的法律法规未能有效实施、政府行为不规范等 问题。因此，加强对土地出让市场发展状况和运行规律的研究，诊断土地出让市场存在的问 题，探明这些问题的根源，并提出完善土地出让市场的对策及措施，不仅有利于土地出让市 场和土地市场的健康发展，而且可促进整个社会经济的健康有序发展。在我国不同的经济区 域，由于社会经济发展的较大差异，土地出让市场存在的具体问题、原因及完善的对策及措 施也有不同。重庆市作为西部地区唯一的直辖市，土地出让市场的发展不仅直接关系到重庆 市土地市场乃至社会经济的健康有序发展，也在一定程度影响到西部城市乃至全国整个土地 市场的规范发展。因此，迫切需要深入研究重庆市土地出让市场发展状况，找出其存在的问 题，探明这些问题的根源，并提出完善这个区域性土地出让市场的对策及措施。正是基于这 样的研究背景和目的，决定开展重庆市土地出让市场的问题及对策研究。 本文在借鉴诸多前人研究成果的基础上，采用调查法、文献资料法、定性分析与定量分 析相结合的方法，回顾了重庆市土地出让市场的建设情况，分析了重庆市近年土地出让市场 运作状况，并着重探讨了重庆市土地出让市场存在的问题以及成因，提出了促进重庆市土地 出让市场健康发展的对策。纵观全文，共涉及到七章研究内容： 第1 章为绪论，简要介绍论文选题的背景，研究目的及意义，研究主要内容，研究方法、 技术路线和资料来源。 第2 章为理论借鉴，首先阐明了本研究涉及的土地市场，土地出让市场及土地出让价格 的内涵，接着提出了开展本研究的主要理论依据，包括产权理论、供求理论、地租地价理论、 资源配置理论、市场失灵理论等，概括了各理论的主要内容及其对研究土地市场的理论指导。 第3 章为重庆市土地出让市场发展轨迹回顾。首先对我国土地市场发展历程进行回顾， 依照政府对土地市场发展的相关重要文件对土地市场发展的影响，将我国土地市场分为萌芽、 形成、全面发展、深化改革四个阶段。接着在我国土地市场发展历程的大背景下回顾重庆土 西南大学硕+ 学位论文 地出让市场发展历程，依据重庆市土地供应制度改革对出让市场的影响，将其分为建立、发 展和深化发展阶段。最后就土地出让有形市场的建立及管理体系进行了简述。 第4 章为近年重庆市土地出让市场运作情况分析。本研究选取2 0 0 1 2 0 0 6 年为研究时间 段，从土地供应及出让总量、土地出让方式、土地出让价格、土地供应结构对重庆市土地出 让运作情况进行分析后发现：重庆市土地出让面积呈上升走势，土地资源市场化配置程度在 提高；土地出让虽然以协议方式为主，但“招拍挂”比例不断扩大，市场竞争程度提高；土 地出让均价呈上升走势，但地价尤其是协议出让地价和工业用地地价仍然偏低；土地出让以 工业和商住用地为主，占到出让总面积的8 7 7 2 。 第5 章为重庆市土地出让市场存在的主要问题及成因分析。首先对土地出让市场存在的 主要问题进行分析。发现阻碍重庆市土地出让市场健康、有序发展的主要问题有：( 1 ) 土地 供给失控，包括年度供给量过大，供给总量超前和房地产用地供给过多；( 2 ) 市场主体行为 不规范，出让主体政府和需求主体土地需求者的行为均存在不规范的地方；( 3 ) 市场 发育程度低，体现在招标、拍卖、挂牌出让的土地面积比重低，低于沿海土地出让市场发达 城市如杭州；( 4 ) 土地出让市场秩序不完善，功能发挥不充分。主要是市场规则不完善，不正 当竞争普遍存在，土地资源配置不合理，土地收益分配不合理等。( 5 ) 土地价格不合理。一是 协议出让比重大，价格较低，二是基准地价制定滞后，土地价值不能体现。然后分别从制度、 体制和机制层面探讨了这些问题的成因，发现导致土地出让市场这些问题的主要原因在于：( 1 ) 城镇土地产权制度缺陷，出让制度不完善，土地税制不完善是阻碍土地出让市场健康发展的 制度性因素；( 2 ) 竞争性和非竞争性出让方式并存，土地配置非完全市场化是阻碍土地出让 市场健康发展的体制因素；( 3 ) 价格体系扭曲、约束机制缺乏是阻碍土地出让市场健康发展 的重要因素。 第6 章为促进重庆市土地出让市场健康、有序发展的对策建议。依据重庆市土地出让存 在的主要问题和成因，提出了促进重庆市土地出让市场健康、有序发展的五大措施：( 1 ) 完善 城镇土地产权制度。主要为完善土地产权市场制度和土地使用权制度，加强土地登记制度；( 2 ) 规范土地出让市场主体行为。主要为限制政府行政权，实行政府行政公开化，建立土地需求 主体准入制度；( 3 ) 提高土地出让市场竞争程度。推进工业用地“招拍挂”，促进原划拨等存量 土地入市；( 4 ) 完善土地价格形成机制。定期制定公布基准地价，制定科学合理的出让底价： ( 5 ) 发挥政府对土地资源配置的主导作用。一是加强土地利用总体规划等相关规划的管理，从 总量上控制用地，二是编制完善土地供给计划，强化供给对需求的引导和制约。 第7 章为本研究的结论和讨论，主要是归纳本研究取得的主要研究成果和有待进一步完 善的地方。 关键字：土地出让市场土地出让重庆市 a b s t r c t s t u d i e s0 nd e v e l o p m e n tp r o b l e m s & c 0 u n t e r m e a s u r e s 0 ft h el a n d ， 阡a n s f e rm a r k e t i nc h o n g q i n g m u n i c i p a l i t y m 旬o y ：l a n dr e s o u r c em a n a g e m e n t m a s t e rc a n d i d a t e ：x i a 0 1 a nl i s u p e r v i s o r ：y u b iz h ua p f a b s t r a c t a sw e 妇o w ，u 而锄l 觚d 锄珊f e rm a r k e t si sn o t0 n l yav e 哆i m p o 衄l tc 伽叩o n 锄ti 1 1u r b a l il a n d m a f k c tb u ta l s oi i lt l l es y s t e mo fm a r k e te c o n o m y t h em 皿i i l gs t a t eo f1 a i l d 咖l s f l e rm a r k e th 雒 d i r e c ti l l f l u e n c eo nt h el a n dm a r k e to fac o u 曲yo rar e 百0 n 锄dc 锄e v 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n dd e v e l o p m e n t ，d e e p e nr e f o m = 1 si i lf o u rp h a l s e sb a s e do nt h ed e v e l o p m e n to f 1 el a l l dm a r k e to fi n l p o r t a r l td o c u m e n t s ，w h i c hr e l a t e dt 0m ed e v e l o p m e n to fm el a l l dm a r k e t t h e n ， d i v i d e dc h o n g q i n g sl a i l d 仃锄s f c rm a r k e ti n t oe m b r y o n i cf o 肌a n das t a g eo fc o m p r e h e n s i v e d e v e l o p m e n t ，a c c o r d i n g t om ec h o n g q i n gm u n i c i p a l1 a n ds u p p l y s y s t e m ， a n dg o v e m m e n t d o c u m e n t so nm ei m p a c to fl a l l d 仃a n s f e rm a r k e t c h a p t e r4a n a l y z e dt h el a l l d 仃a 1 1 s f e rm a r k e t so p e r a t i o ni nr c c e n ty e a r s t h i ss t u d ya n a l y z e dt h e c h o n g q i n gm u n i c i p a ll a i l dt r a n s f e ro p e r a t i o nf o 眦t h es u p p l y ，仃a n s f e rm o d e ，仃a n s f e rp r i c e ，s u p p l y s t r u c t u r eb e t w e e n2 0 01a n d2 0 0 6 a r e ra n a l v s i s w ef o u n 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s h i n gt h ea c c e s ss y s t e mf o rm a r k e tp l a y e r sw h on e e d 1 a n d ( 3 ) m i s et h ec o m p e t i t i o ni nl a n dt r a n s f e rm a r k e tb yp r o i n o t i n gi n d u s t r i a l l a n dt r a n s f e n e dw i t h t e n d e r a u c t i o n ，l i s t i n g ，a sw e u 髂m eo r i g i n a la p p r o p r i a t e dl a l l d ；( 4 ) s t a n d a r d i z em el a l l dp r i c e f o m l a t i o nm e c h a l l i s mb yp r o d u c 咖ga n d 锄o u n c i n gb e n c h m a r kl a n dp 血e sa i l d1 a n dp r i c er e g u l a r l y ， a l s of o 衄u l a t i n gs c i e n t i f i ca n dr a t i o n a ls e uu p s e ；( 5 ) b r i n gt l l eg o v e m m e n t sl e a d i n gr o l ei n a l l o c a t i o no fl a r nr e s o u r c e si n t 0p l a y f h s t ，s t r e n g t h e nm a n a g e n l e n to no v e r a nl 蕴n du s ep l a r m i n g a n do m e r si n o r d e rt oc o n t r o l 廿1 ew h o l e 的i l s f e rl a n dt o t a l ，硒w e l la ss h e n g t h e nt 1 1 er o l eo fs u p p l y c o n s t r a i n t so nd 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市场运行机制特别是价格机制、土地利用模式、城市规模与土地利用效益、地价变动规律和 士地供给模式等，进行了理论和实证研究( r b 训o w ，1 9 8 6 ：a l o 璐ow ，1 9 “；硒c 1 1 a r dhw 珊i a 腓 和b a r r yw b o d ，1 9 9 4 ；1 k kh a r v e y ，1 9 8 7 ； rwa 邙h e r ，1 9 9 2 ；s a b a b u 蹦t i l i a ，1 9 8 7 ；g i l b e r a l 孤，1 9 9 0 ：g i l lc h i n i i m ，1 9 8 7 ；h e n d e r s o nj 锄0 n ，1 9 8 6 ) 。第二，产权经济学者对城市土 地产权与公共用地供给、住宅投资开发、土地配置效益和效率的关系进行了研究( o l l l a rm 和 嵫r 彪，1 9 9 1 ，1 9 9 3 ；s i d n c vp l o 墩i n ，1 9 8 7 ) 。而p a mrb a r o s s 和n o r am e s a ( 1 9 8 6 ) 则运用 经济学、产权经济学和行为学的观点和方法，场绩效的关系进行了实证研究，对哥伦比亚麦 德林市o 订e d i l l i n ) 住宅用地供给模式与市场绩效的关系进行了实证研究。 ( 2 ) 从分散研究走向系统研究，从普遍研究深入到个案研究。不少学者直接以“城市土地 市场”、“都市区土地市场和土地政策”等为题进行系统研究，如“法国的城市土地及财产市 场( u r b a nl a l l d p r 叩e n ) ，m m 【e t si i lf m n c e a c o s t ar o 嘶9 0 ，1 9 9 3 ) ；“德国的城市土地及财产市 场( u l b 孤1 a j l d & p r o p e n ) rr m r k c 馏h ig e 彻a n y 仍i e t c 丽c h ，h a m i m t 1 9 9 3 ) ； “英国的城市土地及 财产市场”r b a i ll 觚础科o p e 啊m a r k e t s i i lm eu i l i t e dk i n g d o i i l w i l l i a 眦，r i c t 砌h ，1 9 9 4 ) ：“都 市区域的土地市场和土地政策一以东京为例”( h n d 皿l r k e t s 觚dl 觚dp o l i c yi i l am e 昀p o l i t a i l a r e a ，a c a s es t u d yo f t o k y 0y u z l l n 】h 锄a y a 瑚a ，1 9 8 6 ) 等，这些研究不仅涉及城市土地市场主体 ( a c t o r s ) 及其行为对土地市场供需的影响、价格决定和城市土地市场绩效评价等方面的理论研 究，而且对影响土地市场发展的社会经济条件、政治文化背景、土地市场运行的法制环境等 土地政策工具给予足够的关注( d i e t e c h ，h a r 咖u t ，1 9 9 3 ：n e e d l l a m ，1 9 9 3 ；a c o s 饥r d d 啦p ， 1 9 9 3 ；w i l l i a n l s ，砌c 1 1 a r dh ，1 9 9 4 ；g 舔t o n ea v e ，1 9 9 6 ) 。第二，在研究层次上非常重视个案 分析。应用经济学、城市地理学等学科的基本原理和方法对某一城市或城市某一区域的土地 供求关系、士地利用效率及其影响因素进行深入研究。如d i e t 甜c h ，h a 舳l l t ( 1 9 9 3 ) 对德国的 司徒加特( s t u 姑a n ) ，n e e d l l a 瑚，d b a r r i e ( 1 9 9 3 ) 对荷兰的鹿特丹( r o n e 删，a c o s t a ，r d 础g o ( 1 9 9 3 ) 对法国的雷恩( r e 彻e s ) ，g 觞t o n ea v e ( 1 9 9 6 ) 对意大利米兰( m i l 锄) 市的( b i c o c c a ) 等城 市或城区，地块面积与土地价格的相关关系，人口变化、土地供应政策等因素对城市土地供 需关系和城市土地价格的影响进行了实证研究。 ( 3 ) 空间上“统、分”结合。从空间上讲，在重视将城市土地作为整体研究的同时，关注 西南大学硕士学1 1 i ) ：论文 城市不同区域的土地经济问题和土地法律、政策问题。有学者侧重于城市中心区土地问题研 究，如w e s t i n 和幽m a r g a r e t ( 1 9 9 4 ) 对美国城市中心区住宅用地供需与住宅价格变化的关系 进行了分析，p a l u m b og e o 唱e 和h u t t o np a t r i c i a ( 1 9 8 7 ) 对城市中心区土地配置机制进行了研究。 w a l e a d a a b d u l a a l ( 1 9 8 7 ) 则认为城市边缘区的土地供需和中心区的土地供需是相互联系的，并 且揭示了两者之间的关系，d a v i ded o w a l l ( 1 9 9 8 ) 在此基础上构建了定量评估城市土地供需状 况的指标体系，并提出了具体的评估思路。 ( 4 ) 研究方法上从定性研究走向定性与定量相结合。如加拿大学者m 哥德伯戈( m i c h a e l g 0 1 d b e 玛) 和p 钦洛依( p e t e rc h i n l o y ) 对各种用途土地的需求、土地的投机需求和城市土地及其 设施的供给进行了系统分析，并建立了土地市场的均衡模型( m i c h a e lg 0 1 d b e 唱) p e t e rc h i n l o y ， 1 9 8 4 ) 。日本著名经济学教授野口悠纪雄博十应用一般均衡分析方法和经济计量模型，通过大 量的统计资料和多种形式的比较研究，深入细致地研究了日木的土地问题和地价变动背后的 土地供需关系，特别研究了土地资产的未来出售价格对目前土地市场价格的影响以及土地税 收的经济效果( 野口悠纪雄，1 9 8 9 ) 。 2 国内研究概况 经过十多年来的发展，我国城市土地市场对国民经济发展的促进和调控作用已逐渐体现 出来，国内己有不少学者涉足土地市场研究，如土地市场层次结构、模式、隐形土地市场、 产权关系、土地价格确定等方面都己有所涉及和研究。 2 1 土地市场研究概况 1 、优化城镇土地配置方面。针对我国城市土地利用结构不合理、利用效益低下、土地闲 置浪费现象突出等情况，探讨如何扩大市场机制在城市土地配置中的作用面，以达到合理配 置土地资源，提高城市土地利用效益的目的。蔡云鹏等( 2 0 0 0 ) 认为应当建立土地收购储备制度， 高度垄断城市土地一级市场，并充分发挥一级市场对二级市场的引导和制约作用。刘维新 ( 1 9 9 9 ) 等认为可以通过土地税收政策的调整和完善，提高城市土地二级市场运行效率，达到优 化城市土地配置的目的 2 1 。丛屹( 1 9 9 9 ) 等认为需要降低城市存量土地入市“门槛”，以协调城 市土地一级市场和二级市场 3 】。 2 、规范土地市场运行秩序方面。针对我国城市土地市场运行秩序混乱，国有土地资产流 失严重等情况，杨钢桥( 1 9 9 9 ) 等认为城市土地产权关系模糊不清，特别是所有权主体缺位， 是目前城市土地市场运行无序的根源，因此明确把国有土地所有权主体作为规范城市土地市 场运行的突破口，从而提出了各种不同的城市土地所有权代表的方案【4 1 。李元、刘书楷等认为 地方政府行为不规范是导致城市土地市场运行无序的主要原因，因此提出要加强中央政府对 土地的集中、统一管理，建立有效的土地管理体制和土地收益分配机制，以规范地方政府的 行为。胡存智( 1 9 9 9 ) 认为建立现代企业制度是目前我国经济体制改革的中心，只要建立了 与现代企业制度相适应的企业用地制度，就能形成企业节地的内在动力机制，并能保证国有 2 文献综述 土地所有权在经济上的充分实现p j 。 3 、对某一市场层次的研究。张飞虎( 1 9 9 9 ) 等人对我国现行城市土地市场配置( 一级市场) 的主要方式一出让制、年租制和国有股( 国有土地使用权作价入股) 各自的优缺点进行了较为全 面的论述【6 1 。黄小虎( 1 9 9 8 ) 从土地资产经营和管理的角度分析了国有土地资产产权不同交易方 式的适宜范吲7 1 。林依标( 1 9 9 9 ) 对国有土地使用权作价入股的价格确定、税收缴纳、管理等问 题进行了系统研究【8 】：周诚( 1 9 9 9 ) 等人对城市土地的租赁市场进行了不同角度的探讨【9 】；赵 红梅( 1 9 9 8 ) 则从法律角度分析了土地年租与土地出让两种城镇土地使用权交易方式的实质性 区别【加j ；徐良( 1 9 9 8 ) 等人则用模糊聚类法对划拨土地使用权交易进行了分类研究【l l 】。 4 、对某一区域土地市场的研究。王萍( 2 0 0 6 ) 对西安市的土地市场的现状，问题及原因 进行了剖析，在借鉴国内外先进土地市场管理经验的基础上，提出规范西安土地市场发展的 建谢1 2 1 。尹霞( 2 0 0 6 ) 对武汉市土地市场的发展状况进行了描述，预测了发展前景，并提出 了武汉市场的调控对策1 3 】。辛建卉对郑州土地公开出让市场的市场运作，土地出让与房价关 系，招拍挂方式选择，政府应对策略等进行了研究【1 4 】。 2 2 土地出让市场研究状况 土地出让市场是土地市场重要组成部分。但相对于土地市场来讲，学者们对土地出让市 场方面的研究要少得多，归纳起来主要集中在以下几个方面： 1 、对土地出让制度的研究。针对我国当前土地出让制度不完善，土地资源市场化配置低 下、土地闲置浪费现象突出等情况，学者们通过不同的途径探讨如何完善土地出让制度，达 到合理配置土地资源目的。马国强( 2 0 0 3 年) 通过对城市土地的绩效分析，提出在城市土地 出让中，同时兼顾公平与效率两个方面的出让制度才是最好的制度，指出土地出让制度的目 标是将双轨制( 协议出让与招标拍卖共存) 向单轨制接近【1 5 】：马振( 2 0 0 4 年) 对我国土地出 让制度完善对策包括以物权法作为土地出让制度的一般法，摒弃以土地所有制性质转而以土 地使用者的使用目的和使用方法来界定、划分土地使用权，改变土地使用权出让制度相关立 法过浓的行政色彩，实现其向权利本位的转变等【16 】；张妙曦( 2 0 0 5 ) 在提出将士地年租制和 土地批租制的混合体作为土地出让制度改革的备选方案之一，以改变目前土地出让中土地批 租制的弊端【1 7 】。 2 、对土地出让方式及出让价格的研究。中国目前土地出让方式存在非市场竞争的协议出 让和市场竞争较激烈的“招拍挂”出让。这两种不同的出让方式对政府行为以及土地价格都 有较大影响，而成为学者们研究的对象。谢经荣( 1 9 9 4 ) 等就不同出让方式的价格进行了分 析，并提出政府要以土地利用方式( 类型) 确定土地出让方式，严格掌握不同方式出让土地 的再转让条件【1 8 1 。李季委( 2 0 0 6 ) 通过对现行不同土地出让方式中存在的问题及成因分析， 在借鉴相关先进土地管理经验的基础上，提出了必须取缔协议出让方式【l9 1 。陈安明等( 2 0 0 7 ) 利用重庆市土地交易数据采用b o o t s 仃印方法分析出推动容积率、土地级数，出让方式对土地 价格具有显著影响【2 0 1 。有学者就某一种土地出让方式运作过程中存在的问题及对策进行分析， 3 西南大学硕十学位论文 如孟凡文( 2 0 0 5 ) 【2 l 】、刘云( 2 0 0 5 ) ( 2 2 】、胡晓颖( 2 0 0 5 ) 【2 3 1 分别就对土地招标出让、拍卖出 让和挂牌出让过程中存在的问题进行了分析，提出了完善招标、挂牌和拍卖出让国有土地的 对策。也有学者如尹珂等( 2 0 0 6 ) 将土地出让方式与国有企业改制联系起来，探索适宜国有 企业改制的土地出让运作方式【2 4 1 。 3 、对土地出让过程中市场主体行为的研究。土地出让市场是政府高度垄断的以及土地资 源配置市场，政府行为对土地出让市场的健康发展影响巨大，学者们对规范政府行为的研究 较多。张明鸣( 2 0 0 5 ) 运用产权经济学理论，公共选择学、政府经济学的一些观点对土地出 让过程中的政府行为进行研究，认为产权机制对政府行为难以起到制约作用，收益分配机制 刺激政府不合理的土地出让行为，要规范政府行为必须完善产权体系，强化产权约束，历算 经济关系，消除反向激励，同时加强政府管理体制改革【2 5 1 。唐俊( 2 0 0 6 ) 单独就土地拍卖出 让中的政府行为失范及成因进行了分析，从完善产权制度，明确土地管理部门权责，提高国 土管理部门公务员道德素质以及健全土地管理机构政府行为监控体系等方面提出了规范政府 行为的对策【2 6 1 。有少数学者就土地出让市场另一主体土地需求者的行为进行了研究，张 昭雪( 2 0 0 7 ) 就对土地拍卖过程中的政府行为和房地产企业的行为进行了分析【2 7 】。也有学者 运用博弈论对土地出让中政府之间、政府与土地需求者之间，土地需求者之间等市场主体的 行为结合研究，如欧阳建涛等( 2 0 0 5 ) 就土地出让中中央政府与地方政府的博弈，政府与土 地需求者之间的博弈进行了分析【2 8 1 ，胡晓颖( 2 0 0 5 ) 就土地出让中土地需求者之间的博弈进 行了分析，张阳等( 2 0 0 5 ) 年就土地出让中政府与检察机关的博弈，开发商之间的串谋博弈 进行了分析【2 9 1 。 总体而言，我国土出让地市场研究滞后于市场发展和管理的需要，突出表现在以下几个 方面：一是从研究内容上看，对土地交易或土地市场建设中某一特定问题的研究多，对土地 出让市场全面的宏观的和综合性的研究和把握较少；二是从研究层次看，经验性的