（公共管理专业论文）税务系统人力资源管理研究.pdf

中 文 摘 要 现代人力资源管理方法尽管繁多，但其基本的目的和意义却十分清晰，那就是 对管理过程中人性的认识和理解的不断深化。当今世界公务员绩效考核已成为国内 外研究的热点问题，虽然我国在这方面的研究也取得了一定的进展，但单就整个税 务系统人力资源管理方面的科学研究和实际应用还需要加强和完善。我国税务人力 资源管理目前仍然具有浓厚的传统人事管理的特征，随着全球经济趋于一体化和我 国加入世贸组织，我国税务管理的内外部环境发生了重大变化，落后听人事管理机 制已经严重不适应时代发展的要求，难以保证新环境下税收管理工作的顺利进行。 因此，积极主动的改革我国税务系统现有的人力资源管理模式，建立战略人力资源 管理体制，以提高我国税务管理部门的人力资源管理水平和税收征管水平以刻不容 缓。 本文正是在税务部门迫切需要对税务人力资源管理体制实行变革的条件下，通 过理论研究和实际情况分析对我国税务人力资源管理的现状和未来发展进行了较 为系统的介绍和探索，以为税务部门尽快建立适应新环境需求的、具有中国特色的 税务人力资源管理体制提供理论依据和实践指导。根据在税务部门工作的经验，对 我国税务人力资源管理进行了较全面的理论和实践的探索，主要从三个方面进行了 论述：首先借鉴西方先进的新公共管理理论及人力管理理论为理论依据，研究我国 人力资源管理的特征和规律。特别是，同时将西方管理理论结合我国税务人力资源 管理的具体特征进行适应性分析，并以此对我国税务人力资源管理进行了较为透 彻、全面的剖析。其次，针对目前我国税务人力资源管理理论缺乏，税务人力资源 管理模式陈旧、落后。本文经过系统的分析和借鉴西方人力资源管理经验，提出了 建立有我国特色的税务人力资源管理的理论和新型管理模式的可行性建议。最后， 根据我国税收工作的性质和先进的税收理念，提出了我国税务人力资源管理发展的 具体对策，这些对策具有较强的可操作性，希望为我国税务部门进行的人力资源管 理改革做一次有益的理论尝试。 关键词：税务系统；人力资源管理 引 言 1 引 言 一、选题的目的和意义 随着全球化、市场化、信息化及知识经济的到来，传统税务人力资源管理的低 效率、高成本，以及官僚模式的长期存在导致了人力资源的管理危机。当代公共管 理理念受到企业管理理念的重要影响，20世纪七八十年代首先在英、美等西方发达 国家掀起的声势浩大的被称作“新公共管理”运动公共行政改革运动，正是这种趋 势的具体体现。“新公共管理”运动针对人们日益对公共部门管理现状的不满，主 张借鉴企业组织的管理经验和管理机制，改革政府部门的管理活动，提升政府部门 的工作绩效。近年来西方各国的政府机关对外采取了简化服务手续、制订并公布服 务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办服务等管理措，对内大力改革和 创新政府公务人员的管理机制，使得政府的各个公共部门之间、公共部门与非政府 部门之间的交流形成了良性循环，极大地提高了这些国家的政府机构的公共管理水 平。 税务机构是一个国家政府的重要公共管理部门，税务人力资源管理是人力资源 管理在税务部门的具体应用，是税务部门根据国家政策，运用现代管理理论，通过 招录、使用、薪酬管理、绩效评估、教育培训开发等一系列人力资源管理活动，对 税务人力资源进行合理配置、激励、开发及控制调整的过程，从而使税务组织中人 与事的关系协调，能够人尽其才，事得其人，人事相宜，人岗匹配，完成税务组织 的任务、性质的需要，在此基础上选择相应的人力资源管理模式，即税务人力资源 管理的方式和手段要受到税收工作性质的影响和制约，税收工作任务性质决定了税 务人力资源管理的模式。随着社会和发展，传统的税收理念已经发生变化，认为国 家税收的根本目的应该是为了社会公共需要和社会公共产品的需要，税收的作用就 是政府以之来筹措财源，向纳税人提供公共物品或服务，这实际是对传统税收无偿 性理念的一种冲击。在新的公共管理理论下的税务人员应是服务于大众，满足大众 服务需求的服务型公务员。角色的转换使得对税务人员的管理模式发生了变化，服 务型的管理模式必然要强调对税务人员服务意识的培训，对税务人员的绩效考核也 必然侧重于大众对税务人员提供的服务质量，把大众对服务的满意度作为徇税务人 员工作绩效的重要标准，税务人员被视为在政府与大众和非政府组织之间建立密切 关系的桥梁。因此，新型的税务人力资源管理模式反映并适应税收管理理念的这种 重大转变，能更好地促进税务部门职能的转变和提高公众对税务部门工作的满意度。 税务系统人力资源管理研究 2 二、国内外研究动态 (一) 国外研究动态 1.在人力资源管理理论的研究上 从 20 世纪 70 年代以来，原有的以威尔逊和古德诺的政治行政二分论和韦伯 的科层制理论为基础的主流公共行政遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，它 无法解决政府所面临的日益严重的问题和困难。正是在这种历史背景下，一种新的 公共管理理论、管理模式新公共管理（new public management）在 20 世纪 80 年代的英美两国首先产生，并迅速扩展到西方各国。新公共管理思想以现代经济学 和私营企业的管理理论和方法作为自己的理论基础，主张在政府管理中采纳企业化 的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水 平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效 新公共管理理论的兴起给发达国家的公共部门管理的实践带来了深刻的变化， 为实现为所有纳税人提供优质服务，促进广大的诚实纳税人自愿缴纳税款的工作目 标，从税务组织机构设置、人力资源管理、和绩效评估机制几个方面改革完善税务 组织机构管理。 2.在人力资源管理新方法的研究上： 国外人力资源管理提出了一些新的管理方法，主要有以下几个方法： （1）“抽屉式”管理 “抽屉式”管理在现代管理中也被称之为职务分解 。 “抽屉式”管理是一个 比较通俗形象的管理术语，它主要是形容在组织系统中的每个工作人员的抽屉之 中，都有一个较为明确的职务工作规范，然后使得在工作中避免工作人员出现有职 无权，有责无权，有权无责的现象，从而把职、责、权三者有机的结合起来。当然 在当今的一些管理发达的国家，这种“抽屉式”管理的方式非常的普遍，并且他们 大都是在“抽屉式”管理的基础上不同程度的建立了自己的职位分类制度。根据一 些资料显示：1930 年，美国各大公司采用抽屉式管理（职务分析）的仅占 39， 至 1940 年增加到 75，到 1977 年已超过 80，绝大部分世界 500 强企业都在实施 抽屉式管理，它是一个非常有效的人力资源管理工具。 （2）“和拢式”管理 表示管理必须强调个人和整体的配合，创造整体和个体的高度和谐。不同于传 统上的泾渭分明的分工管理，“和拢”管理更强调个人奋斗，从而促使不同的管理相 引 言 3 互融合、相互借鉴。 （3）“危机式”管理 在西方国家的教科书中，通常把危机管理（crisis management）称之为危机沟 通管理（crisis communication management） ，原因在于，加强信息的公开与公众的 沟通理解，争取公众的谅解与支持是危机管理的基本目的和对策。如果某一位组织 管理者不能很好地与工作人员进行沟通，特别是不能合情合理表明岗位危机确实存 在于工作人员任何一个工作细节当中，那么这位管理者很快就会失去信誉，同时也 会失去效率和效益。 （二）国内研究动态 1.在税务人力资源管理的研究上 上世纪 80 年代，受西方国家的影响，我国学界对人力资源管理的概念也有了 初步了解。90 年代初，廖泉文、赵曙明等学者率先发起针对人力资源管理的研究， 他们首先系统地翻译和介绍了西方的人力资源管理研究成果，出版了一批专著和教 材。90 年代中期以来，人力资源管理问题日益受到中国学术界和企业界的重视。张 德、于凯成、陆国泰等学者，结合西方现代人力资源管理理论与中国的现实情况. 在借鉴其他国家的人力资源管理模式的同时，对国内的人力资源管理进行了多方面 研究，不论在理论研究、方法研究还是实证分析方面都有理论著作。 具体针对我国税务系统人力资源管理而言，人力资源管理的理论研究开始比较 晚，理论研究以及实践研究都无法达到国外研究的深度和广度。这主要是因为，长 期以来，国内理论研究的习惯对物和事的重视而轻视人的因素，所以人力资源管理 在很长一段时间后才进入管理者的视野，引起研究者的研究兴趣。 综上所述， 当前的我国税务人力资源管理的研究现状是比较零散， 缺乏系统性。 尽管税务系统近年来，也进行了一定的机构和体制改革，岗位设置、人员布局、竞 争上岗、年度考核、竞争机制和激励机制的运作等，并己取得一定的成效，但不管 在人力资源管理理论研究上或者管理实践中仍然存在不少需要进一步探索研究的 问题， 如人本管理理念的确立， 人力资源管理者素质的提高， 全面聘任制度的建立， 科学的激励机制的建立等。 2.在税务人力资源管理新方法的研究上： 目前理论研究的热点可以总结为: 首先，理论研究方面，主要坚持“以人为本”的管理思想和人力资源管理战略。 吴持平认为，人本管理即坚持“以人为本”的管理，视人为组织资源中最重要的资源， 税务系统人力资源管理研究 4 在充分尊重人的需要基础上、挖掘人的最大潜能。许庆瑞等人主要研究新世纪新形 式下的战略人力资源管理。其次，薪酬与激励方面，研究重点主要集中在对员工可 以普遍采用的方法上。张建国认为，要对踏踏实实、一心为企业做出努力的员工要 实施有效激励，并与一般平庸者拉开差距，实现企业内部有效的激励制度。而且必 须充分拉开差距，在企业内形成一个有效的激励机制。孟莉指出，在制定薪酬政策 时，企业应综合薪金的外部竞争性、内部公平性和企业自身的能力几方面因素，综 合考虑制定薪资策略。杨东涛，朱武生则认为: 想要大大增强企业对人才的吸引力、 维持住对企业发展起关键性作用的骨干人才，实行基本底薪制度将是一个比较好的 方法 三、本文的研究内容和研究方法 本文在研究内容上力求税务人力资源管理体系改革的创新性和实用性，在研究 方法上采用定性与定量相结合的方法，理论研究与实践调查的综合运用。 （一）研究内容 主要是国外人力资源管理理论与我国税务系统人力资源管理体系有机结合，这 也正是内容上的创新之处， 即撇去传统写法上单写一方面的固化，从而在此视角上 既丰富了国外人力资源管理理论如和进行适应性调整的相关理论，又丰富了我国税 务人力资源管理相关理论。本文通过分析税务人力资源管理目前存在的问题，指出 隐藏在其背后的深层原因，即理论应用落后、管理机制简单，从而提出改良后的先 进人力资源管理理论的有效策略，推进新型税务人力资源管理体系的建立。 （二）研究方法 实际调查法：调查我国中央政府以及地方政府（北京，广州，太原等）创建税 务人力资源管理体系的措施及理念，并收集与本课题研究相关的资料。还有，笔者 还到相关政府部门进行调查，了解与本研究相关问题。通过利用现有的人力资源管 理情况结合本研究的实际对其进行分析，为正确分析和掌握税务人力资源管理体系 的构建提供现状。归纳演绎法：借助社会科学统计和分析工具、方法，对所收集的 数据资料进行科学的处理，运用归纳、总结、演绎的方法组织本研究的所需的内容。 文献分析法，利用相关人力资源管理理论和税务部门的文献资料来辅助分析问题； 比较分析法，比较分析新旧税务人力资源管理体系统，特别是在绩效管理和培训开 发方面的分析比较，从而得出相关数据和结论。 第一章 相关概念和理论阐述 5 第一章 税务人力资源管理研究意义 1.1 税务管理的重要性 1.1.1 税务管理的内涵、基本原则及影响因素 1.税务管理内涵 税务管理是是指国家围绕整个税收参与国民收入分配的过程所建立的一系列制 度和所实施的一系列行为的总称。从狭义上讲是税务机关依据国家税收政策法规所 进行的税款征收活动，从广义的角度来说是国家及其税务机关，依据客观经济规律 和税收分配特点，对税收分配的全过程进行决策、计划、组织、监控和协调，以保 证税收职能得以实现的一种管理活动。税务管理的概念包含以下几层含义： （1）税务管理的主体是国家机关及其征税机关。税收是国家参与社会产品进一 步分配的一种特定形式，税收管理是国家总的管理体系中的一个组成部分，所以国 家必然成为税务管理的的主体，而征税机关是代表国家主体行使税务管理的工作机 构。从狭义的角度看，征税机关即为各级税务机关；从广义的角度看，除税务机关 外，还包括财政部和海关。本文所指税务机关仅指各级税务机关。 （2）税务管理的客体是税收分配全过程。税务管理的客体（即管理对象）是税 收参与国民收入分配活动的全过程。这个过程就包括对税收分配活动进行决策、规 划、组织、协调和监督等方面的管理。 （3）税务管理的依据是法律和税收的特点及规律。依法治税是进行税务管理的 首要基本要求，税务管理的首要依据是宪法，其次是税法和相关法律。在目前有关 税收法律尚未健全的情况下，税法中已规定的按税法执行，税法中没有明确规定的 应按照相关法律规定办理。同时税务管理还应当按照税收分配的特点及规律进行管 理。 （4）税务管理的决策职能、计划职能、组织职能、协调职能、服务职能和监控 职能。决策是指依据国家在各个时期的相关方针政策、国民经济运行情况、财政支 出的需要，来做出税务决策，制定符合科学发展规律的税收政策和制度。计划是指 税收活动的规律和国家的相关法律、法规及规章制度，编制、执行和分析税收计划。 组织是指按照税收活动范围的要求，确定管理体制、机构设置、人员配备及制定相 应的管理方式。协调是指各税务机关之间的职能、职责、职权划分、税务机关对内 各环节、各要素之间的相互衔接配合，对外与其他部门的协调配合。服务是指税务 机关及其相关部门通过各种有效手段，服务与税收管理过程。监控是指有权主体机 税务系统人力资源管理研究 6 关对税务机关、上级税务机关对下级税务机关以及其人员的考核、督导、鉴定、处 罚、纠正、制止。以上六项职能中，决策职能是首要职能、宏观职能、计划职能是 贯彻性职能，组织职能是核心职能、协调职能是基本职能，服务职能是优化性职能、 监察职能是保障性职能。 2.税务管理的基本原则 （1）以法治税的原则。 税收是以法律为依据进行的特殊分配，一征一免，征多征少，既体现国家政策， 又关系到生产发展和人民群众的切身利益，坚持依法治税，是税收管理全过程应遵 循的原则。 （2）从经济到税收的原则。 税收同经济息息相关，经济决定税收，税收又反作用于经济。制定税收制度和 税收政策、法令，要有利于社会主义市场经济的发展；在税收管理工作中，要面向 生产、关心生产，在促进生产发展的基础上增加税收收入。 （3）统一领导、分级管理的原则。 税收具有涉及面广、政策性强的特点，税收管理具有较大的集中统一性。要统 一税法，集中税权，强化税收管理。税务机构实行上级税务机关与同级政府双重领 导，以上级税务机关领导为主的管理体制。同时又要注意发挥中央和地方两个积极 性，给地方一定的管理权，以便因地制宜处理税收问题。 （4）政策与任务一致的原则。 正确处理执行税收政策与完成收入任务的关系，坚持依法办事，依率计征，在 正确执行税收政策的前提下，促产增收，努力完成税收计划任务。 （5）专业管理与群众管理相结合的原则。 社会主义税收的特点是“取之于民，用之于民”，税务机关同纳税人在根本利 益上是一致的。在加强专业税收管理的同时，要发动群众参加税收管理。加强税收 宣传，提高群众依法纳税的自觉性，依靠群众协税护税，把税务管理建立在可靠的 群众基础上。 3. 税务管理的影响因素 税务管理是一项复杂的管理活动，其目标是培养纳税人的自愿依法纳税的习惯， 尽量提高依法纳税水平。一般而言，影响依法纳税水平的因素主要有： （1）税务组织结构的设置。 国家税务总局在全国税务工作会议上提出，1997 年 第一章 相关概念和理论阐述 7 税务组织结构是组织税务处理信息、解决税务问题所要求的基本框架。科学的 组织结构，要求明确地界定构成组织各部门的权利以及它们之间的相互关系。中国 现行税务组织结构存在着纵向分割和横向分割两方面的问题。 （2）人力资源管理情况。 人力资源的管理在很大程度上可以归结为如何根据个人的能力、知识、技能和 经验来“量才用人”。税务管理的经验表明，报酬及工作岗位所提供的发挥个人能 力的机会这两个因素影响税务管理人员的工作努力程度，从而决定是否能够人尽其 才。在税务部门人力资源管理方面，中国目前主要存在两大问题： 第一，人力资源的短缺，即数量不足和素质不高。数量不足的问题在基层征收 单位比较突出。税务人员素质问题则较为普遍，且对税务管理的制约更为明显，影 响到对税收政策和国家税法的深入理解和正确把握，征收人员不是依据法律而是根 据上级和领导下达的税收计划去完成征收任务。 第二，人力资源配置的错位。税务部门中也不乏具有较高学历、能力和经验丰 富的工作人员，但在工作安排上却存在“错位”现象，如让那些完成大学学习的人 去从事征收、统计工作，而没有受过专业教育者去从事决策、审计检查工作等等。 这就使得个人难以在其工作岗位上发挥个人的最大能力，造成有限的人力资源的浪 费。 （3）税收结构的复杂性，以及由此引致的税务管理的复杂化。 一般认为，简化税收结构可以减轻税收征管的负担，提高照章纳税的水平。但 税收结构的简化并不等于税制简单，后者要求扩大税基、简并税率、减少税制中的 税式支出条款。事实上，现代税收结构的复杂性在很大程度上是由现代经济的复杂 性决定的，它要求更高的管理水平。 （4）纳税人的纳税意识。 一般而言，纳税人是否主动申报纳税取决于其纳税意识；纳税意识与纳税人对 税收的认识以及对政府能否妥善地使用税款的预期密切相关。影响纳税人对税收的 认识的因素很多，包括一国的税收历史、文化背景，税务机关对税法的宣传等；对 政府能否妥善使用税款的预期在很大程度上则是一个政府问题政府满足公共需 要程度；提高居民生活水平的努力及其效果；政府官员是否廉洁；纳税人的需求是 否得到重视等。 （5）税收征管模式。 山西省国家税务局深化征管改革实施方案 ，2006 年 税务系统人力资源管理研究 8 税收征管是税务管理的核心，是搞好税收征管的关键。一般而言，税收征管模 式要解决以下两方面的问题： “征管查一体化模式” 的问题是税务部门内部缺乏必要的分工， 权力过于集中， 没有监督制约机制，专管员工作负担过重，难以做好征管工作。“征管查分离模式” 虽然强调了税务部门的内部分工与制约，但由于征管人员的权威和素质均未发生变 化，加上内部分工不明确、不合理，又出现了工作上职责不分和人员配置的紧缺等 新问题。 （6）征管技术手段。税务管理是一项复杂的管理活动，税务信息的搜集、储存、 分类处理和提取使用，对提高管理效率特别重要。 1.1.2 税务管理的分类及其重要性 1.税源管理 所谓税源，一是指税收的源泉，二是指税收的潜力。税源管理的职能主要是总 结已实现的税收规模、结构和客观规律，来预测未来税收的规模、结构和新的客观 规律，以便用于分析未实现的税收规模、结构、发展趋势所存在的问题、原因、策 略。税源管理是税务执法管理的前提和基础，其管理内容包括了纳税人数量及基本 情况，当期纳税人生产、经营、销售等状况，纳税人财务核算、纳税申报情况，纳 税人税收潜力和税收能力，纳税真实程度分析和信誉等级评估。税源管理的重要性 主要在于通过全面、准确的掌握应征税收的情况，为税收工作征收管理做好基础工 作，以保证国家现有的和潜在的税收源泉。 2.征收管理 征收管理是指税务机关对纳税申报、税款缴纳、税收的计划、会计统计等业务 的管理。征收管理的职能主要包括受理申报，税款征收，催报催缴，逾期申报管理 与处理，逾期税款收缴与处理，税收核算及其分析。征收管理的重要性在于通过科 学合理的管理方式、方法，针对纳税人和征税对对象的不同具体情况，因地制宜的 制定不同的征收管理形式，以便于税收的征纳。 3.评估管理 税收评估管理是指国家机关对宏观方面和微观方面的税收征纳情况所进行的评 价与估计、测算、与决策。税收评估管理的重要性在于通过就本地区税收规模和结 构的统计、分析、预测，找出其变化规律和发展趋势，找出管理漏洞、薄弱环节， 提出改进税收管理建议。 4.稽查管理 第一章 相关概念和理论阐述 9 稽查管理是指税务机关通过对纳税人自行申报的经营情况及纳税情况进行随机 或对有针对性的事后稽查，来检验和监督纳税人是否符市场规律的纳税情况。稽查 管理的重要性在于不仅要对纳税人不正常的纳税的情况进行调查、纠正，而且还要 对纳税人进行处以罚款、滞纳金等行政性处罚或罚金、追究其刑事责任等刑事处罚 以达到处罚违法纳税人，保证国家税收的严肃性，同时也达到震慑潜在违法纳税人 的目的 5.核算管理 核算管理是指税务机关内部通过对已入库、未入库、缓缴税款、往年陈欠税款、 当年新欠税款等税款征收情况进行科学的分析和测算，来编制和分配下达年度税收 计划，分配下达免抵调库计划；开展税收收入分析预测、税收预警、税收收入能力 估算及重点税源监控、企业税收资料调查工作；承担税收收入数据的综合管理应用 工作以及对外发布本级税收收入数据。核算管理的重要性在于通过对税收数据的科 学分析及预测，为各级税务部门领导层提供在管理决策、制订政策、指导工作等方 面的重要依据。 1.2 人力资源管理的作用和意义人力资源管理的作用和意义 1.2.1 人力资源的涵义和特征 1.人力资源的涵义 在人类历史的各项管理活动中,管理的客体要素主要有人、财、物、信息等。其 中,作为被管理者的“人”是最主要、最关键的要素。随着知识经济全球化时代到来, 人的成长和发展对社会财富的积累和增加所起的作用与日俱增。人力资源是现代社 会各行业各部门的战略性资源,也是一个国家发展的最关键的因素。 人力资源即为人的劳动能力及其劳动价值的一种经济学论点，首先提出人力资 源（human resource，简称hm）这一概念的是约翰科蒙斯在其两本著作产业信 誉和产业政府中使用过，但这两本著作中所提出的人力资源和我们现在所理 解的人力资源含义还有一定不同，只是使用了相同的词语。 而1954年美国著名管理 大师彼得杜拉克（peter drucker）在管理的实践一书中则非常明确地提出具 有现代意义的“人力资源”这个概念。杜拉克认为：“和其他所有资源相比较而言， 唯一的区别就是它是人；人是具有企业里任何其他资源都没有的“特殊能力”的资 (澳)欧文 e 休斯公共管理导论m.北京:中国人民大学出版社，2001，第 224 页 约翰科蒙斯 产业信誉m， 福建人民出版社，2002，第 185 页 税务系统人力资源管理研究 10 源。” 到20世纪60年代，由美国经济学家，1979年诺贝尔经济学奖获得者奥多舒 尔茨（theodore w. schultz），提出人力资本投资理论，认为人力资本投资是促进 经济增长的关键因素，人力资源的概念才真正形成，奥多舒尔茨也被称为是人力 资本理论之父。20世纪80年代以来，经过越来越多的研究，人力资源管理理论不断 成熟，并在实践中得到进一步发展，为社会各界所广泛接受，并逐渐取代人事管理。 进入20世纪90年代，人力资源管理理论不断发展，也不断成熟。人们更多的探讨人 力资源管理如何为自身的战略所服务。战略人力资源管理理论的提出和发展，标志 着现代人力资源管理的新阶段。 现代经济学家将所有资源划分为四大类：自然资源、经济资源、信息资源、人 力资源，社会和经济的发展都主要由这四种资源的相互协调和利用及其可持续发展 状况所决定，其中人力资源具有决定性和主导性的作用，通过与其他三种资源的相 互作用，人力资源不仅不会被消耗，反而会产生更大的增值，创造出新的价值和资 源。目前人力资源以下四种定义： （1） 人力资源是指能够推动整个经济和社会发展， 在一定的时间和空间条件下， 现实和潜在的劳动力的数量和质量的总和，又称劳动力资源或劳动力。 （2）人力资源是指能够为社会创造物质和精神财富、提供劳动和服务的人 （3）人力资源是人体内所产生的一种生产能力，表现在劳动者的身上，对经济 能够起到生产性作用，以劳动者的数量和质量表示的一种资源，并且是组织中最活 跃、最新的生产要素。 （4）人力资源是指能够推动社会和经济发展史的具有智力和体力劳动能力的总 和。 综上所述，人力资源的管理是系统工程，是对劳动者的培训、促进与作用发挥 的过程，本文阐述的人力资源是指：劳动者在一定的时间和社会区域内，能够对推 动整个社会和经济发展起到决定性作用的生产能力，是能够直接投入到社会生产过 程中的体力、脑力和心力的总和，以劳动者的数量和质量来表示的资源。 2.人力资源的特征 人力资源是一种特殊而又重要的资源，是各种生产力要素中最具有活力和弹性 的部分，它具有以下基本特征： （1）人力资源的生物性。与其他任何资源不同，人力资源属于人类自身所有， 彼得杜拉克 管理的实践机械工业出版社，2000，第 35 页 王晓春 人力资源管理概论m，化学工业出版社，2008，第 36 页 第一章 相关概念和理论阐述 11 是存在于人体之中的一种“活”的资源，与人的生理特征、基因遗传等密切相关， 具有生物性。 （2）人力资源的能动性。这是人力资源有别于其他资源的最根本的区别。人力 资源能够积极主动地、有意识地、有目标地去认识和改造世界，并能利用其他资源 去推动社会和经济的发展，在社会的意识形成和社会生产过程中起着主导性的作用， 而其他资源则处于被动地位。 （3）人力资源的社会性。由于每个人都生活在一定的社会环境中，不可避免会 受到社会文化的影响，形成特有的价值观念和行为方式，既可能与企业所倡导的文 化价值一致，也可能相互冲突。这就增加了人力资源管理的复杂性和难度。 （4）人力资源的两重性。两重性（双重性）是指人力资源既具有生产性，又有 消费性。 （5）人力资源的时效性。人力资源的产生、开发和利用都要受到时间方面的限 制。从生物角度来看，作为有机体的人，有其生命的周期；从社会角度来看，人才 的培训和使用也是有教育期、成长期、成熟期和老化期，每个阶段人的体力和智力 水平都有所不同，在各个时间的利用程度和侧重也互不相同。人力资源的开发和管 理工作也必须遵守人力资源的时效特征。 （6）人力资源的可再生性。人力资源是可再生资源，对于个人而言，人的价值 可以在长期的教育培训和生产劳动中得到充实和提高，能够进行自我补充、自我提 升、持续发展。对于社会组织而言，人力资源基于人口总体内各个个体的不断替换 更新和劳动力的“消耗生产再消耗再生产”的过程实现其再生，可以 说是一种用之不竭、可不断开发的资源。 1.2.3 人力资源管理的理论意义 人力资源管理是由怀特马克（ewight mark）于1958年出版的人力资源功 能一书中首先提出来的，他认为人力资源管理的职能对于组织的成功，与其他职 能如生产劳动、会计核算、销售方式等同样是至关重要的。 但人力资源管理成为一 门真正的学科，则于20世纪70年代末问世。人力资源管理的历史虽然不长，但人事 管理的思想却源远流长。从时间上看，从18世纪末开始的工业革命，一直到20世纪 70年代，这一时期被称为传统的人事管理阶段。从20世纪70年代末以来，人事管理 让位于人力资源管理。 美沃纳（warner,j.）著，徐联仓等译 双面神绩效管理系统 ，电子工业出版社 怀特马克 人力资源功能m ，社会科学文献出版社 ，1999，第 58 页 税务系统人力资源管理研究 12 人力资源管理，是在经济学与人本思想指导下，通过招录、优选、教育、薪酬 等管理方式对单位组织内外相关的人力资源进行有效利用，满足单位组织当前及未 来发展的需求，保证单位组织目标实现与成员发展的最大化。 就是预测单位组织人 力资源需求并作出人力需求计划、招聘选择人员并进行有效组织、考核绩效支付报 酬并进行有效激励、结合组织与个人需要进行有效开发以便实现最优组织绩效的全 过程。人力资源管理是人的全部发展的漫长过程，是对人力资源进行有效开发利用 和进行科学管理的过程，它主要包括人力资源开发、人力资源配备、人力资源保护 和人力资源使用四大方面 1.2.4 人力资源管理的基本理论和作用 1. 3p理论理论 3p理论是人力资源管理一种模式的英语缩写,指的是岗位分析系统 （position analysis system）、绩效管理系统（performance management system）和薪酬管理系 统（pay administration system）。 人力资源管理的职能虽多，但岗位（position）分析、绩效（performance）管理 和薪酬（pay）管理这“3p”，却占据了中心地位，成为实施科学管理的基础，成为人 力资源管理的核心。 岗位分析就是为所属下属设计成长的平台，一般分为岗位设计、岗位分析和岗 位评价三个步骤。首先是开展岗位设计，确定新部门的机构、岗位及流程；其次是 进行岗位分析，形成岗位说明书。岗位说明书的结构与内容应该有如下表述：在组 织中该岗位该岗位的职责、任务和工作目标以及与其他岗位之间的工作关系等因素， 该岗位的工作环境、条件以及该岗位的入职要求等。为了使上述内容规范明了，岗 位说明书一般以表格的形式表达；再次是进行岗位评价，对各个岗位在组织中的作 用、价值做出评价，为薪酬管理提供依据。 绩效管理是人力资源管理中难度最大、复杂程度最高的一项工作。绩效考核指 标的制定非常复杂、繁琐，因此，绩效管理工作除了要设计一套科学、合理、操作 性强的绩效考评指标体系外，还需加强对考评人员的培训，减少考评的误差，做好 考评结果的沟通，减少因考评引发的矛盾。最关键的是要运用好考评的结果，使其 与奖惩挂钩，与薪酬挂钩，与企业计划和战略挂钩，让绩效管理这一难度最大、耗 时最长的工作，真正为本部门的发展提供动力。 李焰 江娅译 公司绩效测评哈佛商业评论精粹译丛j，中国人民大学出版社，2005(1) 张小玲： 国外政府绩效评估方法比较研究 ，软科学，2004 年 05 期，1-4 第一章 相关概念和理论阐述 13 薪酬管理关系到人力资源管理的成败，对本部门而言，薪酬就是部门的运营成 本，成本不能超出员工创造的价值（包括物质价值和精神价值） ，否则这个部门就会 效率低下的。正如西门子全球总部人事副总裁高斯所说：“我们西门子这么大的公 司能凝聚在一起，它的凝聚力主要有两个原因，一是金钱，一是人力管理。”如何 进行薪酬管理，反应了决策者的价值观，同时还会在潜移默化当中形成本部门特有 的工作文化。 成就 3p 管理模式的三个步骤是： （1）以岗位分析为基础工具，明确员工的岗位职责； （2）根据员工的岗位职责，设计出绩效考核的指标、方案和工具； （3）根据绩效考核结果，设计工资福利乃至奖金发放工具。 人力资源 3p 管理模式其实质是以岗位分析为起点，绩效考核为中心，工资分配 为结果，并以此为主线来展开和落实人力资源管理活动。 2. 双因素理论双因素理论 双因素理论（two factor theory） 是由美国的行为科学家弗雷德里克赫茨伯格 （fredrick herzberg） 于 1959 年提出来的， 全名叫 “激励保健理论 （motivator-hygiene theory）”。 所谓保健因素是指造成职工不满的因素。保健因素不能得到满足，则易使职工 产生不满情绪、消极怠工，甚至引起罢工等对抗行为；但在保健因素得到一定程度 改善以后，无论再如何进行改善的努力往往也很难使职工感到满意，因此也就难以 再由此激发职工的工作积极性，所以就保健因素来说：“不满意”的对立面应该是 “没有满意”。 所谓激励因素是指能造成职工感到满意的因素。通过对激励因素的改善从而使 职工感到满意的结果，最终达到极大地激发职工工作的热情，提高劳动生产效率的 目的；但激励因素即使管理层不给予其满意满足，往往也不会因此使职工感到不满 意，所以就激励因素来说：“满意”的对立面应该是“没有不满意”。 3. 人性假设理论人性假设理论 人性假设理论是由美国著名的行为科学家道格拉斯 麦克雷戈（douglas mcgregor）在 1957 年 11 月刊号的美国管理评论杂志上发表的企业的人性方 面一文所提出来的，他提出了有名的“x 理论y 理论”，该文 1960 年以书籍的 形式出版。 张景志 现代企业的绩效评估体系 ， 中国人力资源开发 ，2001 年第 9 期 税务系统人力资源管理研究 14 “x 理论”的人性假设：理论”的人性假设： 大多数人都是懒惰的，会尽可能的逃避工作；大多数人都缺乏进取心，不愿意 担责任，宁愿听从指挥；大多数人都以自我为中心的，都会漠视组织需要；大多数 人都习惯守旧，其本性是反对变革的；只有极少数人具有解决组织问题所需要的想 象力和创造力；大多数人都缺乏理性，容易受补外界所影响。 “x 理论”的管理要点：理论”的管理要点： （1）管理者要要经济为最终目标以获得最大化的利润为出发点，来组织人 力、物力、财力等生产要素。 （2）管理就是指挥他人工作、控制他人活动、调整他人行为，借此以满足组织 根本需求的过程。 （3）管理的手段或者是奖惩分明的管理制度、等级分明的控制体系，或者是采 用松弛的管理方法，宽容和满足人的各种要求，求得相安无事。 “y 理论”的人性假设：理论”的人性假设： 人在工作中消耗体力与智力，乃是极其自然的事。一般人并非天生厌恶工作， 工作是一种满足的来源；促使人朝向组织的目标而努力，外力的控制及惩罚的威胁 并非唯一的方法。人为了达成本身已承诺的目标，自将“自我督导”和“自我控制” 。 人对于目标的承诺，就是由于达成目标后所从而产生的一种报酬。所谓报酬， 项目甚多，其中最具有意义为自我需要和自我实现的需要满足；只要情况适当，一 般人不但会学会承担责任，且能学会争取责任。常见的规避责任，缺乏志向，以及 只重视保障等等的现象，是后天习得的结果，非先天的本性；以高度民主的想象力、 智力和创造力来解决组织上各项问题的能力，乃是大多数人均拥有的能力，而非少 数人所独具的能力。 “y 理论”的管理要点理论”的管理要点 （1）管理要通过有效地综合运用人力、物力和财力等生产要素来实现组织的各 种目标。 （2）不断提高工作岗位的吸引力和意义。 （3）重视人的基本特征和基本需求，自身目标和组织目标的制定方面要最大化 鼓励人们参与。 （4）最大限度地提升工作者的责任感。 （5）要用信任取代监督，以启发与诱导代替命令与服从。 郭咸纲 多维博弈人性假设 ，广东经济出版社，2003 第一章 相关概念和理论阐述 15 总之，管理过程主要是一个创造机会、挖掘潜力、排除障碍、鼓励发展的帮助 引导的过程 1.3 税务人力资源管理理论的作用和意义 1.3.1 税务人力资源管理体系的内容与模式 税务人力资源管理的内容主要有：税务人力资源规划、培训开发、劳动关系管 理、人员选拔与作用、绩效考核、薪酬管理等。作为一个管理系统，由对税务人力 资源的获取、配置、评估、激励等一系列的管理模块组成，各模块之间的立体交叉 有机联系，组成了税务人力资源管理的内容。 税务人力资源管理主要包括：税务人力资源的内外部环境、税务人力资源管理 活动和税务人力资源管理结果。 税务人力资源管理模式的实际动作效果如何，主要从职工绩效和组织绩效来衡 量。职工绩效方面主要是如何提高税务工作人员的工作积极性和满足感；组织绩效 主要是如何使得税源管理能力增强、征管水平提高、运转效率不断提升，税务人员 个体和税务收事业共同发展。税务人力资源管理体系见图 1-1。 税务组织外部环境 税务组织内部环境 税务人力资源管理活动 税务人力资源管理结果 图 1-1 税务人力资源管理体系 图 1-1 税务人力资源管理体系 陈文晓： 我国政府绩效评估研究 ，中国期刊网，2005 绩效考核 税务人力 资源规划 招聘与选拔 人员配置 培训与开发 薪酬管理 工作岗位分析 国家人事制度 科技信息化 社会经济发展 税务管理目标 税务文化 征管模式 税务体制 税收成本 工资效率 行政能力 税务形象 核心竞争 税务系统人力资源管理研究 16 1.3.2 税务人力资源管理体系结构分析 1.税务人力资源工作分析和岗位分析 工作分析是指对税务组织某个特定工作岗位的目的、职责、隶属关系、工作条件 等相关因素，进行相应的收集整理和分析研究，以做出对该岗位工作的明确规定， 并确定其完成工作所需要的行为、条件和人员的过程。其目的就是生成岗位说明书。 岗位分析是指通过对岗位体系的考察、 研究和多方面调查来确认该职位的相对价 值的过程。常用的岗位评价方式，可分为分析法和非分析法两类，分析法就是以一 种定质、定量的方式来统计生成体现工作岗位价值的一系统指标，通过这些指标的 汇总排列，以确定该岗位在序列中的名次；非分析法是针对一些无法量化的工作岗 位，采取拿整个工作内容和其他岗位工作内容相比较，参照比较结果来得出较为客 观的职位序列位置。岗位分析的主要目的就是将不同岗位的工作内容、重要性及难 易程度的差异具体的表示出来，以判定该岗位工作的价值，来制定出工作岗位的等 级差异。 2.税务人力资源的绩效考核 绩效考核是人力资源管理全过程中最重要的一环节， 它的运作贯穿于人力资源管 理的全部流程，是其他各项流程的基础和依据。 通过合理有效的考核，可以全面的 了解税务部门和税务人员的各个方面的表现，并对税务部门是否完成目标责任中规 定的项目和税务人员是否胜任现职务做出客观、正确的评价和预测。 税务人力资源的绩效考核，主要是通过一定的程序和办法，按照管理权限，对税 务人员的德、能、勒、绩、廉的全面考核，重点考核工作绩效。衡量税务人员工作 绩效的方法有 360 度考核、目标管理法、关键事件法、行为锚定等级评价法、关键 业绩指标（kpi）等。绩效考核是是激励税务员改进工作绩效的有效手段，通过对税 务人员定期、规范化的考核，确定税务人员的奖罚、升降、工资福利等，把考核与 物质鼓励和精神鼓励联系起来，从而起到鼓励先进、鞭策后进的作用，实现考核的 激励功能；绩效考核同时也优化税务人力资源的必要手段，通过考核，可以掌握税 务人员的素质优劣、贡献大小，让优秀的人才能够选拔到重要的岗位上，同时有利 于税务组织建立健全公平、公正的用人机制，让税务人员能够人尽其才、积极以上、 努力提高自身素质，给税务组织带来新的生机和活力。 3.税务人力资源的培训 周文霞 职业生涯管理21 世纪人力资源管理丛书 ，复旦大学出版社，2005 年 4 期 第一章 相关概念和理论阐述 17 人力资源的培训是社会经济发展的需要， 是提高税务人员自身素质和工作效率的 需要，是税务部门满足纳税服务水平质量的需要。税务人力资源的培训从性质上讲 是一种继续教育，是以提高政治、业务素质和改进工作方式、方法为目的，是一种 长期的继续再教育，它伴随着税务人员职业生涯全程。 税务人力资源培训具有以下三个特点： （1）培训内容的实际操性强。主要是针对工作岗位的具体要求，干什么、学什 么、缺什么、补什么，坚持学以致用的原则。 （2）培训目的的鲜明性。培训的目的就是使税务人员在自身的业务上得到进修 和深造，及时更新、拓展相关业务知识，以适应税务工作的发展需要，提升税收工 作能力和行政管理能力。 （3）培训方式的灵活机动性。性质上，以不脱产的在职培训为主，以脱产、半 脱产培训为辅；期限上，可长可短，既要保证不定的短期培训，又要有较长时间的 定期培训；方法上，系统的理论讲授和案例分析研讨相结合。 税务系统人力资源管理研究 18 第二章 税务人力资源管理的现状与存在的问题 2.1 税务系统组织结构体系 税收制度改革中如何建立健全一套科学合理的税务机构运行体系是一项重要的 内容，也是税务机关适应新的市场经济环境、推进依法治税工作的客观要求。 1. 税务组织结构体系 税务系统是负责我国税收征收管理工作的部门，包括国家税务局系统和地方税 务局系统。国家税务局系统的机构设置为四级，即：国家税务总局，省（自治区、 直辖市）国家税务局，地（市、州、盟） 国家税务局，县（市、旗） 国家税务局。 国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，在机构、编制、经费、 领导干部职务的审批等方面按照下管一级的原则，实行垂直管理。地方税务局按行 政区划设置，分为三级，即省（自治区、直辖市）地方税务局，地（市、州、盟） 地方税务局，县（市、旗）地方税务局。 地方税务局系统的管理体制、机构设置、人员编制按地方人民政府组织法的规 定办理。省（自治区、直辖市）地方税务局实行省（自治区、直辖市）人民政府和 国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。国家税务总局对省（自 治区、直辖市）地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和协调以及 对国家统一的税收制度、政策的监督和组织经验交流等方面。省（自治区、直辖市） 以下地方税务局实行上级税务机关和同级政府双重领导、以上级税务机关垂直领导 为主的管理体制，即地（市、州、盟）以及县（市、旗）地方税务局的机构设置、 干部管理、人员编制和经费开支由所在省（自治区、直辖市）地方税务机构垂直管 理。 截至 2005 年底，全国税务系统正式在职人员共有 74.7 万人，其中，国税系统 40 万人，地税系统 34.7 万人。 2. 税务部门机构设置 国家税务总局设 13 个内设机构（正司局级） ：办公厅、政策法规司、货物和劳 务税司、所得税司、财产和行为税司、国际税务司、收入规划核算司、纳税服务司、 征管和科技发展司（大企业税收管理司） 、稽查局、财务管理司、督察内审司、人事 司。另有监察局为监察部派驻机关。机关党委、离退办为内