（土地资源管理专业论文）河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策.pdf

i 摘 要 国土整治是许多国家体现政府宏观调控功能的重要手段，它对于协调全局与局部、 长远与近期、城市与乡村、发展与环境，以及产业之间、地区之间的利益冲突，合理有 效地配置资源，有着重要的作用和意义。 这一论题的讨论，就是对更科学的国土整治工作办法的设想。当前我国国土整治工 作管理体制存在的问题及解决方法既有章可循又很难简单说清。近年来，我国国土整治 工作蓬勃开展，有效地缓解了耕地面积的快速减少，有效地落实了耕地保护战略，同时 也出现很多问题。本文在进行实地调研和资料整理的大量工作后，按照提出问题、分析 问题、解决问题的逻辑思路进行研究。首先阐述了国土整治及管理体制的理论依据和重 要性，其次概述了国土整治管理体制历史沿革和现状，接着阐述了河南省国土整治管理 体制存在的问题及分析了原因，最后针对河南省存在的问题，提出了改革的对策建议。 本文研究中重点选定了国土整治工作中相关管理单位关系的关联性指标， 对比分析 了河南省国土整治各单位之间关系。 将这些现象作为分析研判国土整治工作管理体制存 在的问题及改革的切入点，就一些相关问题进行了分析：目前存在的国土整治机构职能 上主要问题有哪些。现阶段普遍存在的政府行为的部门利益化和企业化趋向的原因等。 通过现实问题和创新解决方法等等一系列问题的分析把这一议题提高到更为广阔和缜 密的社会问题讨论的层面上去。 文章还试图寻找成立国土整治领导小组的合作基础和未来可能的方式和原则， 提出 出台国土整治法，明确各个国土整治管理部门的法律地位及职能的可能性。初步设想了 国土整治工作的工作机制，即政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与。并提出了相 应的资金聚合机制，即渠道不变、管理不乱、集中投入、各计其功。填补了国内本项工 作的空白。 同时也给各地已开始的国土整治管理体制改革的试点调研工作提供一定的参 考意见，有效促进我国国土整治工作健康、有序的开展。 关键词：关键词：国土整治，管理体制，体制改革 iii abstract land consolidation is a crucial method which is used by many countries to demonstrate governments function of macroscopic adjustment and control. it exerts important influences and significance not only upon the reasonable and effective distribution of resources but also upon the coordination of the interests and conflicts between overall and local situation， long term and short term， urban and rural area， development and environment， different industries as well as various districts. the discussion around this topic, as a matter of fact, is an assumption about a more scientific work method of territorial management. in recent years，chinas land consolidation work has been conducted vigorously which effectively alleviates the rapid reduction of agricultural acreage and implements the strategy of land protection but meanwhile a large number of problems emerge. after a great amount of field surveys and organization of data， this dissertation carries out research according to the logic order from proposing the questions， analysing the problems and finally to solving the problems. firstly the theoretical foundation and significance of land consolidation and its administration system are elaborated. secondly historical reforms and present situations of the administration system of land consolidation are introduced. thirdly the existent problems in the administration system of land consolidation in henan province are demonstrated and the reasons are analysed. finally according to the existent problems in henan province， solutions for reform are proposed. in this dissertation, the correlation index of the relation between relevant administrative units in the territorial management work will be chosen to compare as well as analyses the relation between the units of territorial management. these phenomena are regarded as the primary starting point to carry out research iv on the existent problems and solutions in chinas administration system of territorial management. whats more, related problems are analysed from this angle such as what the main problems for the functions of territorial management institutions are, the reason why the departments of government are prone to pursue profits and act like an enterprise and so on. through the analysis of a series of issues such as the practical problems, solutions and innovations, this argument is improved to a higher social level which is more broad and sophisticated. this dissertation also seeks to find the cooperation foundation as well as future possible methods and principles for the establishment of territorial management leading groups, proposing the introduction of the territorial management law and clarifying the possibility of the legal status and functions of every administration department of territorial management. the work mechanism of territorial management is initially designed; namely, government in the leading position, territorial management in the supporting position, coordination of the departments and public participation. besides, the related capital mechanism is studied; that is, the same channel, stable management, centralized input and independent accountability. this fills the gap in the related field in china. meanwhile suggestions are offered to pilot projects of the administration system reform of territorial management in various areas, which effectively promote the healthy and orderly launch of chinas territorial management work. key words: land consolidation， administration system， system reform iii 1 绪论 1 1 绪论 1.1 研究背景 当前，在全球金融危机的大背景下，我国正处于“十二五”期间的开局阶段，这不 但是我国经济社会大发展的战略机遇期， 也是资源相对匮乏与需求不断增大的矛盾凸显 期。据统计，1958-1986年，我国累计减少耕地4073.33万hm 2，年均减少145.47万hm2； 1986-1995年，共计减少耕地686.67万hm 2，年均减少76.30万hm2。1996年到2005年， 8 年间耕地净减少759.5万hm 2，年均减少94.9万hm2，人均耕地降到0.094 hm2。 2006年，十届全国人大四次会议上通过的国民经济和社会发展第十一个五年规划 纲要提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。 从2006年至2009年4年间，通过在全国范围大力开展国土整治工作，耕地面积的减速得 到抑制，并在2009年成功实现了耕地总量由减转增，2009年新增耕地26.9万公顷，中国 耕地总面积为18.29亿亩，但是人地紧张的局面依然很严峻，我国人均耕地只有1.39亩， 不到世界平均水平的401-3。人地紧张的关系仍未得到妥善解决。 几年来， 河南省已实施了一大批国家级和省级国土整治项目， 仅2001年-2005年间， 实施项目189个，其中2001年33个，2002年2个，2003年42个，2004年20个，2005年92个。 这189个项目已完成的主要工程量有： 土地平整土方工程7700多万方， 修筑田间道路2400 多公里，修建渠道2.83万公里，建设泵站172座，打井5500多眼，架设输变电线980多公 里。通过对项目区田、水、路、林、村的综合治理，极大地改善了当地的生产和生活条 件， 使项目区成为发展高效农业的良好平台， 成为支持社会主义新农村建设的有效载体。 随着国土整治建设的大发展，国土整治项目建设的难度越来越大，工程内容越来越 复杂，建设要求越来越高，涉及的方面越来越广。但由于我国行政体制的制约，各管理 部门，各行其责，加之各部门利益存在，国土整 治工作被分割化、条块化。缺乏统一 规划、统一管理，再加之一些管理部门的设置还不够完善、基层和一线技术力量、管理 力量都比较薄弱，同时也由于大部分基层项目管理机构是临时组建和非专业化的，目前 的国土整治管理体制已经显现其不足，表现出不利于发展的一面。国土整治管理体制的 改革也呼之欲出。 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 2 1.2 研究目的与意义 1.2.1 研究目的 本文从促进国土整治工作的角度出发， 在系统分析河南省现行国土整治管理体制的 基础上，提出了改革国土整治管理体制的对策，以此达到消除河南省国土整治管理体制 中存在的部门垄断和缺乏管理核心等问题，促进国土整治工作健康良好发展。 1.2.2 研究意义 为抵御国际金融危机对我国的不利影响，在“十二五”期间，政府将采取一系列扩 大内需保增长的措施。而这些措施将带来大量的投资项目，项目要建设，就需要土地。 在这一过程中，可能出现“打着加大投资、保经济增长”的幌子去乱占耕地的问题，这 直接影响到我国的粮食安全，关系到我国社会经济可持续发展。国土整治工作，将为有 效补充耕地提供可靠保障，有利于落实严格保护耕地的国策。 近年来，我国国土整治工作蓬勃开展，有效的缓解了耕地面积的快速减少，但对现 行的国土整治管理体制的理论研究涉及较少。本文以河南省为例，对国土整治的管理体 制进行剖析，发现并解决问题，并对其进行探讨研究，对于完善我国国土整治理论研究 将提供典型的地域性理论补充，有利于该领域理论建设。同时，将对河南省国土整治体 制改革提供决策参考，对项目实施提供指导。 1.3 研究方法 论文研究中采用的方法汇总如下： 1.3.1 借鉴比较分析法 借鉴比较分析法，是按照特定的指标系将客观事物加以比较，以达到认识事物的本 质和规律并做出正确的评价。对比分析法通常是把两个相互联系的指标数据进行比较， 从数量上展示和说明研究对象规模的大小，水平的高低，速度的快慢，以及各种关系是 否协调。在对比分析中，选择合适的对比标准是十分关键的步骤，选择的合适，才能做 出客观的评价，选择不合适，评价可能得出错误的结论。 在收集整理不同国家先进的国土整治工作的开展情况，通过不同国家的比较、分析 以及归纳综合，为研究国土整治管理中各单位的关系提供依据。 1 绪论 3 1.3.2 典型案例实证分析法 案例分析法（case analysis method） ，又称个案研究法，是由哈佛大学于1880年 开发完成。本文按照不同区域、不同经济发展水平选取具有代表性的典型案例，分析国 土整治管理体制在国土整治工作中所产生的影响，提出具体的问题。 1.3.3 归纳和演绎分析法 归纳和演绎反映了人们认识事物两条方向相反的思维途径， 前者是从个别到一般的 思维运动， 后者是从一般到个别的思维运动。 归纳是从个别性的前提推出一般性的结论， 前提与结论之间的联系是或然性的；演绎是从前提必然地得出结论的推理；从一些假设 的命题出发，运用逻辑的规则，导出另一命题的过程在科学研究中，归纳是对经验事实 的概括，演绎则是对一般性原理的应用。本研究中通过调查研究不同案例的土地整理和 新农村建设的开展情况，归纳其一般规律；通过对经济社会发展阶段的一般性评判，指 出现阶段解决河南省国土整治工作管理体制存在问题的解决对策。 1.3.4 定量研究和定性分析相结合 定性分析国土整治工作的特征以及工作运转过程和管理体制的形式；构建对比模 型，定量分析国土整治工作对耕地数量、工矿废地改造面积和经济效益，反映国土整治 的作用；定性国土整治工作各部门的相关职能，定量分析各部门的投资与工作效率，以 此反映出各单位职能交叉、不明，部门利益化带来的效率地下等情况。通过定性与定量 相结合， 全面揭示不同层次、 不同方面的国土整治管理体制需要完善的必要性和可行性。 1.4 论文的主要框架及拟采用的技术路线 本文拟在收集国土整治相关文献和河南省国土整治工作调查的基础上， 通过归纳演 绎分析法和定量研究定性分析相结合的方法，对收集到的数据进行分析，得出河南省现 行国土整治工作管理体制所存在的问题和原因， 再采用借鉴比较分析法与典型案例实证 分析法，与国内外先进经验对比分析，针对所存在的问题，提出适合河南省国土整治管 理体制的改革对策。 全文分为五章。第一章为绪论，提出选题的背景、目的和意义，并进行了研究方法 的阐述，构建了文章的研究框架； 第二章主要对国土整治管理体制的相关理论进行了梳理和概括， 并强调了国土整治 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 4 管理体制的重要意义，同时还阐述了国内外国土整治管理体制的发展状况； 第三章在对河南省国土整治管理体制现状进行分析的基础上，提出了其存在的问 题，并对问题存在的原因进行了分析； 第四章提出了完善河南省国土整治管理体制的思路， 并根据思路指出了改革河南省 国土整治管理体制的四点对策：完善国土整治法律制度；成立国土整治领导小组； 构建政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与的新机制；改革相关资金使用办法。 第五章，总结了研究结论并指出进一步研究的方向和重点。 论文采用的技术路线如图1-1所示： -1 技术路线图 文献收集 省情调查 论文选题 论文工作计划 补充调查，提纲完善 数据整理分析 数据分析 文献综述 河南省国土整治问 题 问题成因分析 提出改革建议 文献研究 全文总结与修改完善 2 国土整治及其管理体制的理论研究 5 2 国土整治及其管理体制的理论研究 2.1 国土整治的相关概念 2.1.1 国土整治 国土整治是许多国家体现政府宏观调控功能的重要手段，它对于协调全局与局部、 长远与近期、城市与乡村、发展与环境，以及产业之间、地区之间的利益冲突，合理有 效地配置资源， 都有着重要的作用和意义。 各国对它的定义也不尽相同。 意大利说是 “领 土规划” ；德国叫“空间整治或者区域整治” 。但虽然叫法不一致，但是对于它的含义还 是基本一致的。我国对国土整治的概念，根据蔡守秋教授在国土法的理论与实践一 书中对国土所给予的定义，我们可以将国土一词理解为“一个主权国家管辖下的陆域、 海域、空域的总体及其间的全部自然资源。 ” 4而根据国务院批转国家建委关于开展国 土整治工作报告的通知 （1981年10月7日）所阐释的国土整治的定义， “国土整治包括 考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作” 。 因此，国土整治可以理解为是为全国或国内某个区域的国土资源拟定开发、利用、 治理、保护规划，提出实施此规划的措施和步骤，制定相应的政策，并在实施过程中进 行国土管理的工作。它包括国土开发、国土利用、国土治理和国土保护四个方面。 2.1.2 国土开发 国土开发是是指以开采、垦殖、工程建设等手段开发利用国土资源，促进社会经济 发展，满足人民日益增长的物质和文化的需要。国土开发包括对土地资源、矿产资源、 生物资源和水资源的开发，以及区域性的资源综合开发。世界各国的国土都已在不同的 程度上得到了开发。随着社会生产力的发展和人们对物质文化需求的提高，人类还将不 断对已被开发、但利用不充分的国土资源加以再开发，提高利用程度，扩大经济效益。 国土开发的目标和任务随着国民经济的发展而变化，国土开发的规模、速度和措施，也 因不同时期国情和国力的不同而有所区别。因此，国土开发具有阶段性的特点。在以自 然经济为主的时期，国土开发具有自发性和分散性的特点。生产力的社会化和现代化， 则使国土开发的整体性、长远性和计划性不断增强。到20世纪下半叶，大多数国家都把 国土开发作为宏观经济管理的重要内容，设置主管国土开发的机构，统筹规划国土开发 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 6 的战略部署，确定不同阶段的重点开发地区和重大的国土开发建设项目。 2.1.3 国土利用 国土利用是人类为经济的和社会的目的， 通过各种使用活动对国土资源长期或周期 性的经营。一个国家国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上，国土利用的广度、 深度和合理程度是它的生产规模、水平和特点的集中反映。国土资源合理利用的研究大 致包括以下几方面：国土资源普查和统计。国土资源普查是指进行全面国土普查和严 格登记。国土统计则要反映国土资源本身的分布、面积大小和质量等级，以及表达它的 利用现状和潜力。 以地区或生产企业为单位建立台帐、 地块档案， 对合理利用国土资源、 规划生产都有重大意义。国土资源分类。根据国土资源的特点、质量、对某项生产的 适宜性以及利用现状、管理后果、未来用途、变化趋势等，可以提出不同的分类体系。 调查国土资源的利用实况并编制国土利用图。 调查的结果可以编制各种国土利用图来 表达，并根据图件来量算各类用地的面积。调查的手段包括应用航空照片、红外摄影和 雷达扫描图像、人造卫星连续摄影等新技术。但它们的应用，必须立足于地面实况的典 型调查，否则难以确切判读。开展国土资源质量评价。国土资源评价要全面考虑自 然和社会经济因素，并根据一系列反映量变到质变的指标进行分等分级。研究国土资 源利用的合理性。 农业生产的部门结构和国土利用有着密切的关系。 合理的农业结构有 利于合理安排国土利用，形成具有良好生态系统的国土利用方式，提高国土利用率和 生产率，可以用较少的投资获得较大的收益。除了根据国土资源评价解决具体地块的合 理利用问题外， 还要宏观地从一个国家或一个大地区来研究国土资源的合理利用方向问 题。中国农业生产历来着重粮食，对于经济作物和牧、林、渔、副业生产注意不够，影 响到国土资源的充分和合理利用。中国的农业经营历来重视平原地区的利用，忽视山区 的开发，占全国陆地面积三分之二的山地、丘陵地区，生产水平 很低，而且管理不善。 在种植业内部，重视灌溉高产农田的经营，而忽视低产田的改造。此外，一些地区还流 行着掠夺式的利用方式。进行国土利用区划，制订开发利用规划。在国土利用区的 划分基础上，对各区国土利用的合理程度进行评价，有可能比较切实地提出各区今后各 部门合理的用地结构和布局方案。因此很多国家在查清国土资源之后，往往紧接着进行 国土利用区划。国土利用区划既是国土规划的前提，也是农业区划的基础。它有现状区 划和远景区划两大类。现状区划的目的主要为认识现状，判明国土利用的地域分异和特 点；远景区划的目的主要是为调整现有国土利用结构，进一步发挥国土资源生产潜力。 2 国土整治及其管理体制的理论研究 7 为了便于国土规划的实施，国土利用区划要尽可能地照顾到一定级别行政区的完整性。 在国土利用区划的基础上，制订开发利用各区国土资源的规划，其内容包括改造不利条 件应采取的措施，并预测其后果。加强国土资源管理。建立和加强国家的国土资源 管理机构，制定统一的国土资源管理制度和有关法令，防止国土资源浪费、国土纠纷、 水土流失和国土污染，以及国土资源使用混乱造成国土建设返工浪费。 2.1.4 国土治理 国土治理是应用工程措施和生物措施改良土地不良性状，提高土地利用率和生产 率，以利于集约经营的过程。土地治理的内容主要包括：侵蚀区土地治理。侵蚀 主要表现为风蚀、水蚀和重力侵蚀（见土壤侵蚀、风力侵蚀） 。干旱、半干旱土壤， 经风蚀作用形成土壤沙化；水蚀与重力侵蚀常伴随在一起，引起水土流失，是丘 陵山区土地治理的重点。要从合理利用土地着手，因地制宜地确定生产方向，实 行农、林、牧综合发展；以中小流域为单位，实行山、水、林、田、路综合治理。 同时要注意集中治理与连续治理结合；治坡与治沟相结合，以治坡保治沟；工程 措施与生物措施相结合，以工程养生物，以生物保工程；治山与治水相结合，改 土与培肥并举。此外还应搞好川地农田和坡地梯田的建设，并通过拦、蓄、引、 提和发展井灌等措施，充分挖掘水资源潜力，逐步建设旱涝保收的高产稳产农田。 在缺乏灌溉条件的地方，应逐步建设以旱作农业生产为主的基本农田，合理布设 足够的防护林和草地。在长坡地可修建水平梯田，并大力植树种草，使梯田与林 草坡结合。在水土流失的沟道，打坝淤地要根据干、支、毛沟等不同条件而采取 不同的布设方式。侵蚀区综合治理的实施程序是先治上，后治下；先治坡、后治 沟；先治毛沟、后治干沟5。沙化区土地治理。主要是做好农、林、牧用地的合 理安排，使地面有足够的植被覆盖。治理要以生物固沙为主，生物固沙与工程固 沙相结合。对已发生流沙的地区，可因地制宜采用乔、灌、草结合的各种固沙措 施，将丘间片林与丘表灌草结合起来，实行以草定畜，适当减少并稳定沙地草场 载畜量；同时建立适宜沙地草场的合理放牧、轮牧制度与保护制度。在宽旷河谷 阶地，要因地制宜发展为牧业服务的种植业，建立人工饲料饲草基地，实行草田 轮作。对受沙害的农田，要建立防护带、护田林网和封沙育草相结合的防护林体 系。对沙漠化土地，在有水源条件的地区可采用引水拉沙、引洪灌淤和引水阻沙 等措施。沼泽区土地治理。开挖完整的排水系统，同时采取上蓄、中防、下泄 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 8 的措施，给排水创造有利条件。海涂治理 主要是围海造田。治理工程包括围海 和造田两部分。围海主要是修筑防潮堤，防止潮汐浸渍。造田首先须通过堵港蓄 淡、引用河水、打井提水或兴建水库等解决淡水水源问题。农田实行排灌分开、 咸淡水分道；进行平整土地，种稻改良土壤。待土壤脱盐、地下水淡化后则可实 行水旱轮作，加深熟化土层。同时种植田菁、苕子等绿肥作物，多施厩肥，并结 合其他农业和水利措施，加速土壤脱盐和提高地力。采矿土地治理。目的是把 因采矿而被破坏失去使用价值的土地恢复生产力。主要是通过恢复适耕形态和减 少表土可溶性、腐蚀性物质影响的措施，使土地重新为农业生产所利用，或作基 本建设用地。复垦规划要作为采矿规划的重要内容，以使尾矿的排放和表土的保 存有计划地进行，保证采矿后形成的地形能符合土地使用的基本要求。如在采矿 之前把表层土壤堆存，可有利于复垦后尽快恢复耕作层。此外还应采取措施增加 土壤有机质以加速土壤熟化，以及处理采矿后所形成的坑塘水面等。 2.1.5 国土保护 国土保护主要是保护自然资源和人类的生活环境。 保护自然资源就是保护存在于自 然界的没有为人类所利用的一切自然资源。指人类采取行政、法律、经济等手段合理利 用、保护和恢复自然资源（或条件） ，使污染和破坏环境的行为，特别是给人类造成的 灾难（如水土流失等）的行为得到控制，以建立人类社会最适合生活、工作和生产的环 境，满足当代人和后代人的物质与文化需求。对人类居住、生活环境的保护，使之更适 合人类工作和劳动的需要。这就涉及到人们的衣、食、住、行、玩的方方面面，都要符 合科学、卫生、健康、绿色的要求。这个层面属于微观的，既要靠公民的自觉行动，又 要依靠政府的政策法规作保证，依靠社区的组织教育来引导，要工农兵学商各行各业齐 抓共管，才能解决。 2.2 国土整治的作用 2.2.1 国土整治可以新增耕地 我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为基本国策，并要牢牢坚守 18 亿亩红线不动摇，这是因为我国人口多，对粮食的需求量大，单靠进口无法解决粮食 安全问题，必须自力更生，而粮食单产无法在短时间内取得有效突破，保证耕地的数量 2 国土整治及其管理体制的理论研究 9 便成了这一切的根本保障，但大量的项目投资，需要占用土地，甚至耕地，造成土地资 源紧缺。因此，坚持保护耕地与保障发展并重，统筹城乡土地利用，不断加大耕地保护 力度，特别是加大国土整治资金的投入，努力实现耕地总量的动态平衡，是我们面临的 长期而艰巨的任务。2006 年至 2010 年间，通过国土整治工作，耕地面积减速放缓，耕 地质量进一步提高，粮食产量也稳步提高55。如图 2-1 所示。 资料来源：2010 年中国统计公报 图 2-1 20062010 年粮食产量及其增长速度 特别是河南的焦作、驻马店等地区，国土整治以新增耕地为主，确保主城区因建设 占用耕地的平衡。 同时， 整治耕地后备资源指标向主城区出售， 将获得一定的经济补偿， 这也是大城市带大农村、城市支持农村、城市群联动，推进统筹城乡发展的有效途径。 2.2.2 国土整治推进农村产业化发展 我国未整治的耕地普遍存在地块分割零碎、规模效益不高、机械化作业难以展开等 问题，制约了农业生产率的提高和规模化经营。实践证明通过农村的国土整治，在改善 农业生产条件、提高耕地产能的同时，可以归并分割细碎的地块，形成了规模经营的条 件，改善了传统的农用地利用格局，为现代化农业产业的结构调整和土地使用权的合理 流转创造条件。所以，在国土整治中，要根据农业产业化发展的思路和目标定位，科学 设计整治方案，形成一批上规模、有特色的现代农业基地。如信阳潢川地区，通过国土 整治，促进了土地使用权的合理流转，结合产业化的发展，在潢川大规模推行花卉种植 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 10 业。以推动花产业、花经济、花文化、花旅游上规模、上档次、上品位、上台阶，实现 再发展、再创新、再突破、再提升。农民的生活水平大幅提高。 针对河南省的实际，在国土整治项目的投资、选址、规划和实施等环节上，按照“高 产、优质、高效、生态”的要求，围绕优质粮、大枣、花卉、中药材、熟食等重点和优 势产业，努力改造和发展农业产业基地，做大做强优势产业，特别是要以小麦主产区的 优势，不断推动小麦加工业和熟食品业的发展，让更多的农产品企业走出去。 2.2.3 国土整治促进新农村建设 一是在充分掌握农村居民点用地结构、农村居民点功能特点和农民需求的前提下， 科学合理规划农村居民点国土整治和新农村建设， 使之体现原有居民点的明显标志和整 体特色，营造出一个舒适、安静、祥和、朴实的人居场所。 二是在农村国土整治的过程中，要让农民广泛参与农村国土整治，从讨论、规划、 整治到项目的落实管理等方方面面充分吸收农民的合理意见和想法。 三是采取置换方式，允许农民腾旧宅、建新村，将旧宅基地整治复垦，实行集约化 用地。通过农村国土整治实现向农田规模经营、农村居民点向中心村和城镇集中。 四是将国土整治过程中新增加的耕地和建设用地分作两部分， 新增耕地主要用于农 业项目开发，发展绿色、有机、无公害农产品生产、加工；将新增建设用地指标通过跨 区域置换和转让，实现的级差收益，解决农村经济发展的资金短缺问题。 比如河南省新农村示范村和河南省农村土地综合整治试点村的龙塘镇吴堂村， 近年 来大力实施土地平整、道路建设、排灌、电力、农田防护林、村庄搬迁、村庄复耕和新 村盘建设等八项工程，开展国土整治，搞好吴堂新村建设（见表2-1） 。吴堂村新村规划 占地139亩，新增耕地500多亩（见图2-2） 。新村盘一期工程规划建设单元式住宅70户、 独院式住宅88户、底商式住宅90户，共计248户，总建筑面积41330平方米，目前正在紧 张施工中，近期将全部竣工投入使用（见图2-3、图2-4） 。按照“小村合大村，分散向集 中”的原则，根据龙塘镇总体规划，吴堂新村为中心村，规划容纳1万人。现在周边村很 多群众自愿将老宅子复耕到吴堂新村入住。 2 国土整治及其管理体制的理论研究 11 表2-1吴堂新农村建设前后资料对比 类 别 整 治 前 整 治 后 增 加 情 况 耕地数量 134.8公顷 156.33公顷 21.85公顷 道 路 4千米 12.454千米 8.454千米 机 井 28眼 35眼 7眼 人均经济收入 6600元 7000元 400元 粮食单产 800斤 1200斤 400斤 图2-2 吴堂新村整体鸟瞰图 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 12 图2-3 吴堂村房屋改造前 图2-4 吴堂住房改造后 2 国土整治及其管理体制的理论研究 13 2.2.4 国土整治促进矿山环境恢复治理 矿山开采不仅造成山体崩塌、地面沉陷，地形、地貌发生巨大改变，同时大量的废 石、尾矿等固体废弃物面积越积越多，不仅占用了大量的土地，还严重污染环境。近年 来，我国通过国土整治工作，不断加大对矿山地质环境治理资金的投入。如图2-5所示。 通过三种途径对矿山地区进行国土整治，有效的促进了矿山环境的恢复治理。 资料来源：国土资源公报 图2-5 20052009矿山地质环境治理资金投入情况 一是针对采煤形成的矿山环境较严重的地区实施国土综合整治。 这部分地区由于复 垦土源少、复垦难度大，应以加速土壤熟化、缩短复垦周期为重点，短时间内在采矿废 弃地和废石堆积场，以重建林、灌、草优化的人工生态系统为主，加强生态建设，逐步 恢复为农业耕地。如河南焦作地区，由于常年煤炭开采，造成矿区地表大面积塌陷，形 成大大小小的塌陷盆地。焦作矿区地表塌陷深度深的可达十几米，塌陷盆地内地表高低 起伏，裂缝遍布，使耕地丧失灌溉能力，造成严重的水土流失，导致矿区生态环境恶化， 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 14 土壤肥力下降，土地生产力十分低下。焦作市坚持与土地利用总体规划，农业区划，水 土保持规划，村镇规划相衔接，重点实施水、田、路、林、村综合治理；坚持土地开发 整理复垦与农业综合开发相结合，做到统一领导、统一规划、统一标准、统一验收、统 一管理，分期分批实施；坚持在不改变农村土地承包责任制政策并充分尊重广大农民群 众意愿的前提下，建立土地使用权流转机制，促进土地适度规模经营；坚持与生态农业 科技推广应用和社会化服务体系建设相结合的原则，加快农业产业化建设，促进塌陷土 地复垦综合效益的提高，改善焦作矿区生态环境。根据国内外矿区塌陷土地复垦的成功 经验和焦作矿区的实际情况，通过对焦作矿区塌陷土地适宜性评价和环境影响，投资效 益分析等，焦作矿区塌陷土地复垦采用以下几种模式。一是平坦地区塌陷地的复垦。在 焦作矿区南部，地表地势较为平坦，地下大面积正规作业开采，形成的塌陷盆地相对平 缓，地表破坏程度较轻，塌陷区土地高差一般在5米以内，可采用推土机推高填低平整 塌陷土地，完善田、水、路、林及其它农田配套设施，恢复被破坏土地的种植功能，恢 复生态平衡。这种方法投资少，见效快，易于实施。二是丘陵塌陷地的复垦。焦作矿区 北部，为太行山前坡地，地表地势起伏较大，地下开采后引起地表下沉、塌陷、移动、 塌陷区内裂缝遍布， 高差变化较大， 可采用在塌陷盆地深处继续挖深， 回填浅部塌陷区， 以减少土地损失，浅部塌陷地填平后，用于农业种植，深部塌陷区用于立体养殖，也可 以填平断缝，开垦水平条带梯田，种植耐旱作物或开发园林。另外，还可以利用煤矸石 或电厂的粉煤灰充填塌陷区，造地复田6。 二是针对金属矿山环境保护与治理形式不容乐观的地区实施国土综合整治。 如重庆 秀山-酉阳锰、贡矿区，渝西锶矿区等矿山环境影响严重的地区，可以采取土地复垦开 发和搬迁避让相结合以及进行矿山公园建设的办法，综合利用生物技术、工程技术、菌 根技术，加速土壤熟化及植被重建，恢复废弃矿山的植被。 三是围绕矿山公园建设实施国土整治。矿山公园也是矿业城镇新的经济增长点，可 以推动矿业城镇的经济多元化和可持续发展。 2.2.5 国土整治有利于地质灾害防治 近年来，我国地质灾害不断发生，如汶川、玉树地震，舟曲泥石流灾害。为了达到 减灾、防灾的目的，应结合国土整治，对地质灾害进行综合治理，实施标本兼治。对生 活、 生态环境较恶劣的地灾隐患地区， 可实施整体搬迁的方式， 让当地居民远离危险点， 结合新农村建设，让居民集中居住；对土壤条件较好，适应于耕作的地区，可实行国土 2 国土整治及其管理体制的理论研究 15 综合整治，优化当地居民的生产、生活环境。如：国土整治有利于高山移民，即主要是 指从改善和保护生态环境、发展经济出发，将不适合人类居住，生产生活条件较差，水、 电、路等基础设施配套难的高山地区的农民实施整体搬迁。 此外，国土整治可以盘活线性工程闲置用地。公路、铁路沿线存在着大量建设时期 留下的困置土地，主要为弃土场、取土场、生产生活用地等。资料显示，仅重庆一地在 建和已建的高速公路中，存量土地共677宗，面积达19609亩。如果通过整治，将这部分 土地复垦为耕地，仅目前高速公路闲置的土地一项，就可实现6亿多元的价值。因此， 国土整治中，应充分考虑线性工程闲置土地，在项目、资金的安排上，将这类国土整治 纳入计划。 2.3 行政管理体制改革的基础理论 2.3.1 外部性理论和公共物品理论 1910年著名的经济学家马歇尔在经济学原理中首次提出了外部性理论。后经不 断发展，外部性理论发展为两个方面：外部经济（或称正外部经济效应、正外部性） ， 外部不经济（或称负外部经济效应、负外部性） 。外部经济就是一些人的生产或消 费使另一些人受益而又无法向后者收费的现象；外部不经济就是一些人的生产或 消费使另一些人受损而前者无法补偿后者的现象7。本文中，提到的水利部门修建 的水利设施，一方面可以起到抗洪防旱的作用，另一方面，也可以促进农业发展， 为农业部门的工作提供便利，这就是正外部性效应。政府应该采用行政、法律和 经济手段综合各单位优势，使其发挥更大的作用，不断推进国土整治工作。 首先提出公共产品的概念的是兰度尔，后来经济学家塞缪尔森在1953年加以发扬， 成为公共财政理论重要理论之一。国土整治工作为一种公共产品，而政府的主要职能就 是要提供公共产品。 这两个理论提出了政府必须要不断加强国土整治工作， 为国土整治行政管理体制存 在必要性提供了理论基础。 2.3.2 公共选择理论 “公共选择”作为政治经济学中的一个独立或半独立的分支学科出现的， 由詹姆斯布 坎南和沃伦纳特于1957年提出，但是一直到了1986年，布坎南获得诺贝尔经济学奖，这 河南省国土整治管理体制存在的问题与改革对策 16 一理论才得到重视。 公共选择理论的另一位主要学者丹尼斯c缪勒在公共选择理论中指出“可以把 公共选择定义为对非市场决策的经济学研究， 或者简单地定义为是把经济学运用于政治 科学的分析。就研究对象而言，公共选择无异于政治科学：国家理论，投票规则，选民 行为，党派，官僚体制等等。然而，公共选择的方法却是经济学的，与经济学一样，公 共选择的基本行为假设是，人是自利的、理性的效用的最大化者。”基于这种认识，公 共选择理论沿用“经济人”范示，以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者（选民、政 治家、官僚等） ，以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人 在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题） ，以期阐明并构 造出一种真正能把个人自利行为导向公共利益的政治秩序。 基于这样的定义和研究方法，与外部性理论和公共物品论相对应的，公共选择理论 就提出了政府失灵论。 丹尼斯c缪勒在 公共选择理论 中认为， 政府官僚作为经济人， 通过手中掌握的丰富信息以及对于提供公共物品的绝对垄断地位， 夺取其垄断化的服务 中的消费者剩余，恰如政府运用其对特殊服务的垄断权来搭售其他产品，也即公共物品 过多供给和公共物品实际成本过高，浪费社会资源。这就无法实现所谓政府是公正的仁 慈的公共物品和消除外部性的提供者，必然最终导致政府的失败，解决政府失灵的有效 方法就是避免和削弱政府官僚体制的垄断地位和信息不对称，即设立新的政府单位，引 入竞争机制，提高政府效率。另外，公共选择理论学者还注意到了战后西方国家政府规 模扩大的问题，对此，布坎南提出，政治竞争无法制约政府扩张的欲望，但是可以对税 收源泉、债务和货币创造的宪法限制来约束，在长期中，对政府真正有效的制约，只有 体现在宪法中的限制政府征税、发行债券和印制货币权力规则上，即通过宪政制度来制 约政府的扩张8 ，27，28。 以公共选择理论为基点，政府作为经济人，利用信息不对称和垄断公共资源，造成 了国土整治工作部门利益化日趋严重，加之职能不清等矛盾进一步加剧，而现实中，在 国土整治法治概念上长期存在一种误解， 即国土整治法治是国家或政府用国土整治法律 来控制社会或民众，国土整治法治的主体是国家或政府，法治的客体是社会或民众，国 土整治法治是“治民”的。改变这一现状，必须通过改变国土整治工作相关立法观念以及 推进法治国土整治行政进程来实现。 2.3.3 府际关系论 2 国土整治及其管理体制的理论研究 17 府际关系（intergovernmental relations，igr） ，也称政府间关系，狭义的讲，府际关 系仅指不同层次政府之间的垂直关系网络；广义的府际关系，不仅包括中央政府与地方 政府之间、上下级地方政府之间的纵向关系网络，而且包括相互不隶属的地方政府之间 的横向关系网络，以及政府内部不同权力机关间的分工关系网络。在现代国家治理中， 各级各类政府为了管理日益复杂的社会公共事务，形成了错综复杂的多元关系网络，这 些关系网络包括各级各类政府的管理分工关系，权责配置关系、财政税收关系、监督制 约关系、相互依赖与合作关系等等。这些关系网络背后所潜藏着的，是各级各类政府之 间的管理收益关系。以权力配置和利益分配为主导，乃是政府关系的真谛和本质所在。 9，12，29 美国学者克莱德f斯奈德于1937年发表 19351936年的乡村与城镇政府 一文， 最早提出了“府际关系”这个名词，但是斯奈德没有说明这个术语的来源也没有对此概念 做出界定。一直到20世纪60年代，美国行政学界才对这个概念做出了界定，1960年美国 学者赖特总结性的提出，在美国的联邦制度中，府际关系是指各类的和各级政府机构的 一系列重要活动，以及它们之间的相互作用，实际上，这样的概念指出了府际关系的研 究对象包括中央政府体制、地方政府体制、中央和地方关系以及地方政府间关系四个主 要方面。学者杨宏山在府际关系论中指出：“府际关系中的府即政府，它由立法机 关、行政机关、司法机关等国家政权机关构成。”本文旨在研究国土整治行政体制，所 以“府”只取其行政机关的含义10 ，11，30。 国土整治工作管理体制的研究包括了对于政府以及政府国土整治主管部门的研究， 特别是在国土整治行政管理部门设置以及体系运行上，府际关系理论是最为重要的基 础。 2.4 国土整治管理体制的作用 2.4.1 国土整治管理体制是开展国土整治的基础 国土整治管理体制是指国土整治管理机构设置和管