（土地资源管理专业论文）土地整理工程保证担保研究.pdf

摘要 土地整理工作事关耕地总量动态平衡目标的实现，事关土地资源可持续利用 和生态建设的大局，还关系到能否为经济建设提供必需的用地保障。然而，我国 政府资金有限，很难满足土地整理对资金的需要。面对实践中的困难，我国各地 区根据当地经济发展及土地后备资源状况，自发地开始了土地整理市场化、。社会 化、企业化的实践。在政府资金有限、国家投入机制尚未健全的情况下，产业化 经营为土地整理寻找到一条资金良性循环的有效途径。但与之不相应的是，与土 地整理产业化发展相配套的政策、法规和市场机制还明显滞后，相关的系统研究 值得期待。 本文首先从我国土地整理产业化的现状出发，对我国当前土地整理中遇到的 问题进行了分析，提出了一些解决措施，并重点强调应建立和完善与土地整理产 业化发展相适应的市场机制。并针对我国当前土地整理产业进程中出现的合同纠 纷、工程质量问题、工期拖延和腐败现象等问题，提出在土地整理工程中，应引 进保证担保制度来防范市场风险。其次，论文论述了工程保证担保所依赖的两个 基本原理_ 信息经济学原理和委托一代理理论，并分析了保证担保制度在经济 发达国家的应用情况和我国香港、深圳地区推行保证担保的成功经验。然后，对 土地整理工程项目建设的方式进行了探讨。再次，论文注重理论与实践相结合， 分别对保证担保的运行模式、国内外工程保证担保制度的基本特征及形成机制加 以分析，然后结合土地整理实践中遇到的具体问题，提出在我国土地整理应推行 强制性保证担保制度，并建议在我国当前土地整理现实情况下，应主要采用银行 担保和同业担保模式，经济发达、有条件的地区可采用担保公司担保模式。最后， 针对土地整理具有很强的外部性的特点，论文明确指出土地整理不仅要实现经济 效益，还应使其生态效益和社会效益达到最优，从而提出在我国土地整理工程保 证担保中，既要推行承包商投标保证担保、履约保证担保、付款保证担保和业主 支付担保，还要结合我国土地整理产业化发展的实际情况，要求业主向政府提交 特许经营权担保和生态环境担保。 关键词：土地整理；土地整理产业化；保证担保；市场机制；信用机制 t h ec o n t r a c tb o n d i n gs y s t e mf o rl a n dc o n s o f i d a t i o nr m j e e ti nc h i n a m a s t e r d i d m e ：w a n gl i - x m n g s u p e r v i s o r ：z h a n gp e n g - t a z s p e c i a l t y ：l a n dr 船o u l em a n a g e m e n t l a n dc o n s o l i d a t i o ni sav e r yi m p o r t a n tw o r k , w h i c hc o n c e l - i 鸲t ot h er e a l i z a t i o no ft h e d v n a m i cb a l a n c eo f c u i f i v 如al a n dt o t a lv o l u m e , c o l 3 c i z qt ot h e 飘塔a i i 曲1 el a u du s ea n d t h ee c o l o g i c a le q u i l i b r i u m , a n da l s oc o n c e l n st ot h el a n dg u a r a n t e ef o rt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t h o w e v e r , i i lo t u c o u n t r y , t h eg o v e r n m e n tf u n d sa r ei n s u f f i c i e n t , a n dc a n n o tm e e tt h en e e do fl a n dc o n s o l i d a t i o n f a c i n gt h i sp m c t i c ed i f f i c u l t y , m a n yd i s t r i c t so f o u rc o u n t r y , b a s e do nt h e i ro w nl a n d - r e s o u r c e sl g s e r v ea n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t c o n d i t i o n s ，s t a r t e dt oi n t r o d u c em a t k e lm e c h a n i s mi n t ol a n dc o n s o l i d a t i o n u n d e rt h e c o n d i t i o nt h a tt h eg o v e r n m e n tf u n d sa 砖l i m i t e da n dn a t i o n a li n v e s t m e n tm e c h a n i s mi s n o tp e r f e c t , i n d u s t r i a l i z e dm a n a g e m e n ti sa ne f f e c t i v ew a yt or e a l i z et h ev i r r l o t l $ c a p i t o l t u r n o v e r h o w e v e r , t h ep o l i c i e s ，r u l e s ，m a r k e tm e c h a n i s mw h i c h m a t c ht h ei n d u s t r i a l i z e d l a n dc o n s o l i d a t i o na r cl a g g e da n dn e e dd e t a i l e dr e s e a r c h - 1 1 1 i sd i s s e r t a t i o n , r r s t l y , a n a l y s e st h ep r o b l e m sw h i c ha r ef a c e di nl a n dc o n s o l i d a t i o n c u r r e m l y , a n dt h e np u t sf o r w a r ds o m em e 翟$ u r e $ f o rs e t t l i n gt h e m , a n ds 乜髓s e st h a tt h e m a r k e tm e c h a n i s mw h i c hb e n e f i t sl a n dc o n s o l i d a t i o ni n d u s t r i a l i z a t i o nd e v e l o p m e n tm u s t b es e tu p a i m i n ga tt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nc h i n e s el a n dc o n s o l i d a t i o nm a r k e t , s u c ha s c o n t r a c td i s p u t e ，e n g i n e e r i n gq u a l i t a t i v ea c c i d e n t s , w o r kp e r i o dl a g c o r r u p t i o n , t h i s d i s s e r t a t i o na l s oa d v a n c e st h a tt h es u r e t yb o n ds h o u l db ei n t r o d u c e di n t ot h el a n d c o n s o l i d a t i o ni no l i rc o u n t r ys oa st ok e e pa w a yf r o mt h em a r k e tr i s k s s e c o n d l y , t h e d i s s e r t a t i o nd i s c u s s e st h et w ob a s i cp r i n c i p l e s - - - i n f o r m a t i o ne c o n o m i c sa n de n t r u s t m e n t c o m m i s s i o n , a n da n a l y s e st h ee x p e r i e n c e so fa p p l y i n gs u r e t yb o n di nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dh o n gk o n g s h e n z h e ni nc h i n a a n dt h e n , t h el a n dc o n s o l i d a t i o np r o j e c t m o d e l sa r ed i s c u s s e d t h i r d l y , t h ed i s s e r t a t i o np r o b e si n t ot h eo p e r a t em o d e s ，b a s i c c h a r a c t e r sa n dm e c h a n i s mo fc o n t r a c ts u r e t yb o n d , a n da l l o w i n gf o rt h ep r o b l e m sm e ti n p r a c t i c ep r o p o s e s 虹t h ec o m p u l s i v es u r e t yb o n d 夥s t e ms h o u j db ei n 臼o d u c e d i nl a n d c o n s o l i d a t i o ni no u t c o u n t r y , a n dt h e ns u g g e s t st h a tt h eb a n k i n gb o n da n dt h es a m et r a d e o rb u s i n e s sc o n u a c tb o n ds h o u l db et h eo p t i m u mc h o i c ea tp r e s e n t i nd e v e l o p e dd i s t r i c t t h ec o r p o r a t eb o n di st h ep r i o r i 够f i n a l l yi nv i e wo ft h es t r o n ge x t e r n a l i t yo fl a n d c o n s o l i d a t i o n , l a n dc o n s o l i d a t i o ns h o u l de m p h a s i z et h ec c o n o m i cb e n e f i t sa sw h i l ea s s o c i a la n de c o l o g i c a lb e n e f i t s t oa c h i e v et h ec o m b i n a t i o no fa b o v et h r e eb e n e f i t st h e d i s s e r t a t i o n s u g g e s t st h a t n o t o n l yt h e c o n t r a c t o rb i db o n d , p e r f o r m a n c eb o n d , p r e - p a y m e n tb o n d , p a y m e n tb o n da n do w i l e tp a y m e n tb o n d , b u ta l s ot h eo w n c l - s u b m i t c o n c e s s i o nb o n da n de c n l o g i c mb o n ds h o u l db ep o p n l a d z e d k e yw o r d s ：l a n dc o n s o l i d a t i o n ；l a n dc o n s o l i d a t i o ni n d u s t r i a l i z a t i o n ；s u r e t yb o n d ； m a r k e tm e c h a n i s m ；c r e d i tm e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得塑韭盔些盘堂或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：王纠各签字日期：弘叼7 年6 月7 弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解塑些盔些盘堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权塑些壅些盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名；王制自 导师签名： 彬妻备 签字日期：渺7 年6 月7 3 日签字日期：7 田年占月3 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 土地整理工程保证担保研究 1 1 论文研究的背景及意义 1引言 土地整理是指按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程、 技术、法律等手段，通过对土地利用结构进行调整，对土地资源进行重新配置，以达到协调人 地关系，提高土地利用率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经济可持续 发展的目的。土地整理不仅是建设高效、现代化农业的重要手段之一，也与社会主义新农村 建设密不可分通过农用地与农村建设用地整理项目的实施直接参与新农村建设，是国土资源 部门支持、配合、促进新农村建设的工作重心。全国政协委员杨邦杰日前指出，搞好土地整理 是建设现代农业与新农村的基础工作。他说，开展土地整理已列入“十一五规划，目前要考 虑g g f - 把这项工作做n i 2 j 。可见。搞好土地整理工作有着重要的意义。 我国土地整理工作目前实行的是一种以行政职能为主导的土地整理运作模式，在资金筹措 方面存在诸多缺陷，主要集中表现在两个方面：一是投资渠道单一、结构失衡；二是投入资金 规模小、效益低 3 1 。面对实践中的困难我国各地区根据不同经济发展及土地后备资源现状， 自发地开始了土地整理市场化、社会化、企业化的实践。并且在关于加强和改进土地开发整 理工作的通知( 国土资发( 2 0 0 5 】2 9 号) 明确：为强化项目管理技术保障，要逐步完善国家 和省级土地开发整理项目管理专家库，依靠专家力量，对项目审查、实施监督检查和竣工验收 等提供咨询、评估、论证服务，提高项目决策和管理的科学化、民主化水平。项目可行性研究 报告、设计与预算的编制等要逐步引入市场竞争机制，促进土地开发整理社会化、市场化。然 而不相应的是，关于土地整理产业化的市场配套机制相对滞后，并且在我国土地整理中存在很 多问题，如土地整理承包商不按合同要求旋工、拖欠工人工资、土地整理质量不符合要求等问 题不同程度地存在，等等1 4 】。面对这一现实，本文通过分析、借鉴国外工程建设中应用保证担 保成功经验，提出在土地整理工程推行保证担保制度，以促进我国土地整理产业的长足发展。 土地整理产业化必然要面对市场竞争而竞争就必然存在风险。控制风险的手段有风险回 避、风险分担、风险多元化、风险预备金和风险转移等。工程风险转移的重要途径之一，就是 工程保证担保。保证担保( s u r e t yb o n d ) 已经成为国际惯例被广泛应用于工程建设领域，它 是指保证担保人向权利人保证，当被保证人无法完成其与权利人签订之合同中规定的应由被保 证人履行的承诺、债务或义务时，则由保证担保人代为履约，或付出其他形式的补偿。从英文 词义上分析，它表达一种复合概念：负责或保证履行契约所规定的义务并为此担保，也就是说， 首先保证办到，然后提供担保“。 我国担保法规定的担保方式一共有五种：保证、抵押、质押、留置和定金l s l 。笔者只 研究保证担保是因为：第一保证担保是一种信用担保，它的第一责任是保证履约保证按质 按量按时地实现特定物的给付；第二责任才是承担赔偿损失责任。抵押、质押、留置、定金等 其他担保方式，其实质是以物权( 包括金钱作为一般等价物) 变现的金钱债权只是承担金钱 赔偿责任，并无其他实际履行责任。国际工程界的“宪法”( f i d i c ( 菲迪克) 合同条件 河北农监大学硕士学位( 毕业) 论文 关于履约担保的条款注解中特别指出：“应当注意，持有担保书的业主不能要求担保人支付一 笔金额业主只能要求完成合同。”第二，促进债务人融资能力的最大发挥。工程担保采用 保证形式，不影响债务人最大限度地利用自身物权所具有的独立担保价值，为企业的连续性经 营和盈利创造更好的信用保障条件，筹措到更多的资金。 为了有效的推动土地整理产业化的发震，我们不仅要健全完善有利于土地整理产业 艺发展 的法律体系。还要建立起一套行之有效的利益制约和信用保障机制，加强对于土地整理工程建 设的规范管理，这是我们所面临的重要课题。本文研究借鉴发达国家工程保证担保的成功经验 及我国工程保证担保的成功做法，建立我国的土地整理工程担保制度。 1 2 国内外工程保证担保研究现状 1 2 1 国外工程保证担保研究现状 保证担保在发达的市场经济国家是很常见的一种规避信用风险的金融工具，是银行、保险 公司、专业担保公司普遍开展的一项业务，工程保证担保制度在国外已经形成了一个相对独立 的行业体系。特别是在工程建设领域得到了极为普遍的应用。并建立了一套比较完善的业务运 作和管理机制。工程保证担保最早起源于美国，为了解决个人担保的局限性，1 8 9 4 年美国国 会通过了“赫德法案”，要求所有公共工程建设必须事先取得工程担保，并以专业担保公司取 代个人信用担保j 1 9 3 5 年。为了适应美国新的经济增长时代的需要，美国国会又于1 9 3 5 年 通过了“米勒法案”，米勒法案提出了一个作为前提条件的置换：主张用保证担保索赔的权利 取代公共工程留置的权利，最大限度地免除政府的责任，保证公共工程的及时完工和使用，“米 动法寨”还规定。超缳公司豹营业受播交圭美重财政韶负责，财政部每年公布资质合捂趵担 i 公司的名单”j 。米勒法案承认以下两种层次当事人的索赔权利：一是与一级承包商有直接合同 的分包商和供应商；二是与分包商建立合同关系的再分包商和供应商( 第二层次) 。到了1 9 4 2 年 美国许多州的州议会通过了“小米勒法案”。该类法案规定，州政府投资兴建的公共工程项目 均须事先取得工程担保。从此。公共工程担保制度在美国得以推广实行。 工程保证制度在国外自起源以来。就一直受到各国重视并得到极为迅速的发展。国际上， 美国、加拿大，墨西哥、意大利、西班牙、日本、韩国等国家都有专门的立法a “娶求对公 共投资项目实行强制性工程担保，英国，新加坡及我国的香港也规定在公共投资和私人项目中 必须采用工程担保“h 。 国际上从事工程保证担保研究主要有三种力量：其一是从事工程保证担保的专业律师，他 们的研究主要集中在工程保证担保的法律关系、担保合同各方的权利和责任以及各种司法案例 等i l “1 6 1 ；其二是工程咨询界专家，他们着重于从建设项且承发包合同的角度来研究保函的运用， 包括保函文本的制定【”。；其三是工程保证担保行业的专家他们的研究侧重于承保风险、担 保业务操作、市场形势、担保产品的研究与推广，或从帮助承包商投标的角度开展一些研究 1 2 4 - - 3 “。由于国际工程保证担保制度存在模式差异，他们的观点常常局限于自身所处的工程保证 担保制度的模式环境，对不同模式下的工程保证担保现象难以提供准确的理解。 2 土地整理工程保证担保研究 1 2 2 国内工程保证担保研究现状 相对于经济发达的国家，我国的工程担保起步较晚。我国从上世纪9 0 年代中后期才开始 试行工程担保。我国最早开展工程保证担保业务的地方主要是北京和深圳。1 9 9 6 年，深圳市建 设局参照国际惯例，制订了深圳市建设局施工招标文件 ，规定所有总称市政工程的建筑施 工企业担保时必须提供由银行出具的投标保函，中标后签订施工合同还要提供履约保函否则， 不能参与投标与签订合同。随后，北京、上海、天津、云南、湖北、深圳、厦门、宁波、温州、 杭州、青岛等省市也相继建立和推行了以建设工程担保为主要内容的工程风险管理制度。这些 省市都颁布了工程担保实施办法，普遍做出了不提供工程担保文件不予颁发施工许可证的 规定。1 9 9 8 年5 月。建设部发出关于一九九八年建设事业体制改革工作要点，明确提出逐 步建立健全工程索赔制度和担保制度。1 9 9 8 年7 月2 7 日，我国第一家以信用保证担保、质量 保证担保、工程保证担保和住房保证担保为特色的中国长安保证担保公司经国家工商行政管理 局正式注册登记成立。1 9 9 9 年7 月，建设部政策法规司、中国建筑业协会、中国房地产及住宅 研究会、中国新闻文化促进会、中国质量万里行杂志社与长安保证担保公司联合举行。建立我 国工程保证担保制度高层研讨会”，邀请了1 4 个省市建委、建设厅( 局) 负责人参加。会议讨 论起草了建立我国工程保证担保制度试点工作大纲( 草案) 。 近年，随着我国市场经济的发展，一些大型重点项目开始应用工程保证担保制度政府在 推行工程保证担保机制方面也作了一系列的尝试。2 0 0 2 年，建设部与国务院有关部门联合成立 了课题组，组织部分建设行政管理主管部门、高校和企业的专家对建立我国工程管理制度的主 要内容、理论依据、国际惯例等进行了研究，并在广泛调查研究的基础上，完成了关于在我 国建立工程风险管理的课题研究报告。厦门市为推行工程担保制度，于2 0 0 2 年1 1 月1 5 日颁 布了第1 0 3 号政府令，即厦门市建筑市场管理暂行规定，对工程担保、工程款支付和合同 管理作了严格规定，并对发包人、承包人单方或双方未出具保函，或者保函低于规定数额的还 专门做了处罚规定。 2 0 0 3 年1 1 月2 2 日国务院办公厅发布关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知， 要求有关部门和地方各级人民政府切实负起责任，完善有关法规、制度，规范业主和建筑业企 业行为，引入市场化运作机制，推行工程担保等风险管理方式。2 0 0 4 年1 月3 日国家八部委联 合颁布的关于贯彻 的实施意 见中第八条要求各地要积极推行工程担保制度。建设部还提出要对建筑法进行修订，明 确提出“用担保、保险方式加强市场准入管理”和“增加强制性的工程担保、保险的内容，完 善建筑市场机制”2 0 0 4 年6 月3 日，北京市建委下发关于在建设工程发包承包活动中设定 保证担保的若干规定的通知，要求自2 0 0 4 年1 0 月1 日开始在北京市建设工程发包承包活动 中推行保证担保制度保证担保的内容主要包括投标保证担保、承包履约保证担保、工程款支 付保证担保、预付款保证担保和保修保证担保。 2 0 0 4 年8 月6 日，建设部发布了关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干 规定( 建市【2 0 0 4 ) 1 3 7 号文件) ，要求工程建设合同造价在1 0 0 0 万元以上的房地产开发项 目，实行业主工程款支付、投标、承包商履约和承包商付款担保，2 0 0 5 年5 月建设部又引发 了工程担保合同示范文本( 试行) 。这标志着建设工程担保已从探索实践阶段进入到强制 3 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 推行阶段。 目前，国内从事工程保证担保研究主要有四支力量：一是开展工程保证担保业务的银行， 因为业务的需要，各银行内部进行了一些关于保函业务的操作规程及保函文本制定的研究工作， 这些研究成果大都以银行文件的形式公布出来p ”：二是从事工程保证担保业务的公司，它们 的研究侧重于市场形势、承包风险及担保业务操作，如长安保证担保公司作为首家以工程保证 担保为主业的担保公司积极开展了不少研究工作t 3 6 3 8 | ；三是参与海外承包的承包商，他们根据 实际工作需要进行了一些研究和对实践经验及教训的总结；四是从事工程管理研究的学者，大 多数的研究是从合同管理和我国的实际国情的角度，对所涉及到的一些工程保证担保的相关知 识进行介绍，并总结出适合我国的工程保证担保模式。 国内较早将工程保证担保作为一个专门的课题方向进行系统研究的是同济大学工程管理研 究所的丁士昭教授及其硕士研究生周武p ”。周武的硕士论文( 关于工程项目合同担保制度的 研究( 1 9 9 7 年) 4 1 i 对工程担保的概念、方式、工程担保与工程保险的区别、工程担保的主要 种类、担保合同条款、保函的获取和赔付等作了一个较为系统的阐述。邓晓梅的博士论文中 国工程保障担保制度研究( 2 0 0 3 ) 1 4 2 j 对国际工程保证担保制度的国际惯例进行了总结，并提 出了建立中国工程保证担保制度，对其理论基础、承包商和业主两种保证担保制度以及与之相 关的组织、市场风险机制、推行策略进行了研究。陈华的硕士论文工程保证担保制度的研究 ( 2 0 0 3 ) 阳j 对工程保证担保的法律依据和经济学原理作了深入分析，指出根据我国担保法，工 程保证担保只能采用保证方式。孟宪海1 4 ”日对建立工程保证担保制度进行了概述，明确界定了 工程担保制度中必须明确解决的若干法律问题，在借鉴国际工程保证担保制度的基础上对我 国工程担保制度进行了探讨，并提出了政策性建议。此外，高平) 、侯小路1 4 ”、雷俊卿、吕 绍庭 4 7 1 、何红锋i 椰j 等都对工程保证担保制度进行了相关研究。 1 3 研究目的及内容 本文写作目的是针对我国当前土地整理产业化进程中存在的各种问题，通过比较、分析土 地整理产业与建筑业和房地产业的异同点，借鉴工程保证担保制度在国际工程建设的成功经验， 探索出我国土地整理工程保证担保制度，从而为土地整理产业化的健康发展创造良好条件。具 体内容如下： 第一：我国土地整理产业化的现状。对土地整理产业化的概念、内涵、运行模式进行了阐 述，针对土地整理产业化进程中由于人为因素造成的工程质量不符合要求、工期拖延、工程款 拖欠等问题，提出工程保证担保是解决这些问题的有效措施。 第二：工程保证担保的基本特征。对工程保证担保的概念、基本理论原理、基本特征进行 了阐述。并指出在我国土地整理产业化中引进工程保证担保制度的重要意义。 第三：政府投资项目建设方式在土地整理项目中的应用。通过借鉴国际通行的大中型基础 设施项目建设的基本方式，分析、研究我国土地整理项目中可采取的建设方式，从而更有力的 推动我国土地整理产业化的发展。 土地整理工程保证担保研究 第四：我国推行土地整理工程保证担保制度的探讨。土地整理工程中引入市场竞争机制后， 各方利益主体为了追求自身利益的最大化，不可避免的会出现合同信用风险问题。本文通过分 析借鉴国际惯例，在土地整理项目中引入工程保证担保制度。从而防止各种信用风险所带来的 不良现象。提出我国在土地整理中应采用强制性工程保证担保，并介绍了土地整理工程中应采 取的保证担保品种。 第五，对论文的研究内容、结果进行了总结和讨论。 1 4 研究方法 田1 论文基本框架 f i g 1f r a m e w o r ko f d 妇 r t a t i o n 本文根据实际需要，采用了比较与综合、归纳与演绎、从理论到实践等多种研究方法。 ( 1 ) 比较与综合的方法：将国内外各种工程建设方式中遇到的问题与我国土地整理产业化 的运作方式中遇到的问题进行比较、分析，并考虑国内外工程保证担保现状及其应用条件，结 合我国当前的各种情况，借鉴国际惯例分析、研究在土地整理工程中如何推行工程保证担保 制度。 ( 2 ) 归纳与演绎的方法：将工程保证担保在各国的使用情况、应用政策，及其在我国建筑 施工项目与房地产项目应用情况及条件进行归纳，并把它应用到土地整理工程。 ( 3 ) 理论与实践相结合的方法：分别对保证担保的运行机制、国际国内工程保证担保制度 的特征及形成机制加以分析，然后结合土地整理工程的具体问题和实际情况进行研究。 5 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 2 我国土地整理产业化现状 2 1 土地整理产业化的概念 随着我国经济建设的迅速发展，人民生活水平的不断提高，建设用地的供需矛盾也不断凸 现出来。由于我国是一个人多地少的国家，耕地资源严重不足，2 0 0 5 年国土资源公报显示，全 国耕地面积为1 8 3 l 亿亩( 1 2 2 0 8 2 7 万公顷) ，与2 0 0 4 年1 8 3 7 亿亩( 1 2 2 4 4 4 8 万公顷) 相比 减少了5 4 3 1 5 万亩o 。为了切实加强耕地特别是基本农田保护，2 0 0 5 年l o 月2 8 号国务院办公 厅下发 省级政府耕地保护责任目标考核办法 ，明确各省( 区、市) 政府对本行政区域内的 耕地保有量和基本农田保护面积负责；同日，国土资源部会同农业部、发展改革委、财政部、 建设部、水利部、国家林业局等六部委制定下发关于进一步做好基本农田保护有关工作的意 见，下发关于加强和改进土地开发整理工作的通知、( 2 0 0 5 年国家投资土地开发整理项 目指南和关于开展补充耕地数量质量按等级折算基础工作的通知等。由此可见，土地整 理工作受到中央领导的高度重视，在我国社会经济高速发展的阶段，土地整理是我国实现耕地 占补平衡的有效方式，是处理好发展与保护耕地的一条有效途径。由于以政府及政府有关部门 下属的事业单位为主的土地整理运作模式有其自身缺陷，如融资渠道单一、难度大缺乏公众 参与，产权与利益分配制度不完善等，各地纷纷组织采取了产业化的土地整理模式l ，”。 土地整理产业化是资源产业化的一个重要内容，在政府资金有限、国家投入机制尚未完善 的情况下，产业化经营为土地整理寻找到一条资金良性循环的有效途径。 目前人们对土地整理产业化还没有做出明确的定义，从各地的实践来看，其内容体系可概 括为：通过行政监督管理与市场化运作。对土地资源综合整治和优化配置，实现土地资源开发 整理专业化、企业规模化、经营市场化和服务社会化，从前期规划设计、中期项目实施到后期 开发建设全过程引入市场化机制实现土地整理的全程产业化发展战略，提高土地资源的集约 利用程度。从发展过程来看，土地整理产业化是从单纯的政策性事业性的土地整理生产实体沿 着经营和理性的轨迹向企业及企业集合过渡的一种现象，是从行政主导行为向全程产业化发展 的过程。 2 2 土地整理产业化现状 我国土地整理产业化的内容体系主要是沿着土地利用总体规划土地开发整理专项规划 土地开发整理项目可行性研究报告项目立项项目规划设计及预算编制一项目招 投标项目工程施工颂目竣工检查验收项目后评价这条主线，并在土地整理规划设计 及预算、项目招投标、项目工程施工阶段引入市场机制。为适应土地整理产业化的发展，我国制 定了项目审查制度、项目计划制度、项目规划设计与预算评审制度、项目检查验收制度、项目后 2 0 0 5 年国土蹙潭公报血艇曲强业些h 强幽哒毡曲坦匝i l f 哑皿珊珊圈抽翻蚰衄 6 土地整理工程保证担保研究 评价制度、项目资金请拨款制度、项目预决算制度、项目审计铆度等，有力规范、指导了土地整 理产业化的发展。 我国的土地整理产业化可划分为农用地整理产业化和建设用地整理产业化。基于我国各地 社会经济发展的不平衡，及自然资源条件的差异性，土地整理产业化方式各地区间也有所不同 农用地整理产业化是通过培育各种形式的造地公司，接受政府、集体、农户或建设用地单 位委托进行土地整理，以出售新增耕地折抵的建设用地指标、收取耕地开垦费、新增耕地租赁 经营、发展高效农业等方式获取土地整理收益的农地整理经营模式唧】。农地整理的产业化实践 最初产生于2 0 世纪9 0 年代中期经济比较发达的苏南地区，以后逐步发展到广东、山东、浙江、 陕西、辽宁、黑龙江等地，并在实践中得到很好地实施并逐步完善。农地整理产业化模式主要 有：。企业+ 农户”模式、。易地代补”模式、“市场化运作”模式。 建设用地整理产业化主要是由政府或政府委托的机构、企业等单位通过征购或其他方式，从 分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府委托的机构或企业等单位组织进行土地整理， 在完成了房屋拆迁、土地平整和基础设施配套后，根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地 供应计划，以出让、转让等方式将土地投入市场。建设用地整理产业化以1 9 9 6 年的“上海模式” 为标志，随后在杭州、南通、辽宁、山东、广东、福建、陕西、四川等省市开始运行并得到完 善和发展p 。目前建设用地整理产业化模式主要有：“市场运作模式”、。政府立项、企业化运 作模式”“行政指导与市场运作相结合模式”吲。 到目前为止，全国各地都在根据各地区的实际情况，因地制宜地推进土地整理产业化。尤 其是“政府立项，企业化运作”模式在各地发展较快，并逐步成为土地整理的发展趋势。 2 3 土地整理产业化进程中存在的问题及其解决措施 2 3 1 土地整理产业化中存在的问题 目前，土地整理产业化已在许多省、市等地区进行了尝试，并取得了良好效果。产业化的 土地整理方式不仅可以转变政府职能，使。政事分开，政企分开”，还可以减少政府在土地整 理项且建设的初始资金投入，拓宽融资渠道，引进外资，引进先进技术，改善和提高她整理 项目建设、经营和管理水平。土地整理产业化的产生符合我国的国情但其毕竟是一个新的行 业，还处于起步阶段，作为一种新生事物还存在诸多不成熟、不完善之处。如： ( 1 ) 政策、法规不健全 我国土地整理产业化中的很多问题。如土地整理规划的编制与实施、土地整理专项规划与 相关规划的关系协调、土地整理项目的立项、项目工程财务决算的程序、土地整理项目招投标 标准、项目概算定额、土地整理后的土地产权调整与利益平衡、各级政府部门在土地整理工作 中的责任和权力划分、土地产权主体在土地整理项目中的权利和义务等等，都需要法律法规进 行规范。如与土地整理相配套的土地整理法、土地整理招投标法、土地整理产权调 整办法、土地整理生态保护条例等相关法律、法规还未出台 ( 2 ) 市场环境不健全 7 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 主要表现在：第一，长期以来，土地整理主要以行政职能为主，即便近年来土地整理工程不 断市场化、社会化，但土地整理产业化的市场管理还是以行政推动为主。这样就会导致管理手段 单一，政府职能混淆，建设行为主体责任淡薄、监管不到位、质量不符合规划设计要求等问题。 第二市场信息不畅通、具有滞后性，竞争主体较少，缺乏竞争性。由于我国有关土地整理的信 息的专门网蛄还未建立，社会上有关土地整理的信息较少；并且各地的土地整理工作几乎都以协 议形式由当地土地整理企业来承担，较少采用招标形式；再加上目前土地整理公司较少，在土地 整理市场化模式中缺乏竞争主体。第三，资金不足问题。由于我国各项事业均处在发展之中，资 金缺口较多，而其他一些筹资渠道尚不通畅，致使资金良性周转不足，影响土地整理的成效。加 之我国目前资金运作机制不规范，更加重了土地整理的负担。第四，社会化服务不健全，土地整 理的勘查设计、施工、监理、资金审计管理不规范，相应的中介服务机构较少甚至还耒出现。 ( 3 ) 对土地整理产业化认识不足 虽然各省市都在土地整理中不同程度地引入产业化的经营方式，但有些地方政府土地整理 产业化意识淡薄，再加上政府部门缺乏土地整理专业人才，其政治意愿大于经济动力和为社会 提供服务的动力等，使得项目监督、管理不到位，这就使承包商为了拿到项目。脱离实际进行 规划设计，不按规划设计要求进行施工等现象。即便是有些地方政府在积极地推行土地整理产 业化。但土地整理的产业化只是简单在工程施工过程中通过招投标方式引进施工队伍( 土地开 发整理公司或土地公司等) ，土地整理的资金主要由国家来承担，而不是通过土地资产利益再 分配、再调整来获得资金。这种产业化并不是严格意义上的土地整理产业化。真正的土地整理 产业化应该是涵盖土地整理、土地生产经营、转让承包、依法收益等诸多方面的，因为只有这 样才能真正形成一种“以钱长地、以地长钱，钱再长地”p q 的土地整理的良性循环机制，才能 促进土地整理工作进一步发展。 总之。从我国当前社会经济条件与土地整理工作现状来看，推行土地整理全程产业化，通 过土地整理专业化设计、多元化融资、科学化管理以及高效化运作，必将改革现有的行政主导 型土地整理运作模式，这样不仅能够拓宽土地整理融资渠道，而且还培养和建立了专业化的土 地整理施工队伍。为了使土地整理工作适应我国目前土地利用的快速变化，我们必须建立与土 地整理产业化发展相配套的各种法律、法规及市场条件等。 2 3 2 促进土地整理产业化健康发展的有效措施 我国土地整理产业化还处于萌芽状态，与其相配套的政策体系和市场机制还不完善、不健 全，土地整理也还缺乏结合现实国情的成熟、系统的经验。为了有效地引入市场机制，多方筹 集资金，加快土地整理的产业化经营步伐，促进土地整理产业合理、健康发展，除了要注意调 动公司、企业和其他经济组织以及个人对土地开发整理投入的积极性外，还需要从不同层面进 行配套措旅的完善。第一，完善与土地整理产业化相配套的政策法规体系。随着土地整理产 业化工作的不断深化，必须加快土地整理产业化方面的政策调整加强土地整理相关法规和技 术规范的建设，促进土地整理的制度化、规范化、科学化。第二，建立、健全土地整理产业化 的市场竞争机制。土地整理产业项目规模大、投资需求高，单靠企业自有资金很难发展，因此， 土地整理产业化发展的关键是资本市场对土地整理产业的支持，如建立土地整理专项基金；运 s 土地整理工程保证担保研究 用新的利益机制吸引多元投资主体积极参与土地整理，加大社会融资；部分整理项目实行招 标出让等。第三，推行土地整理行业资质认证制度。土地整理产业作为一个独立的新兴行业， 要使其达到规范化和标准化，必须尽快推行土地整理行业资质认证制度。土地整理行业资质认 证主要包括土地整理规划设计、项目预算编制、土地整理施工、土地整理监理、土地整理质量 后评价等。第四健全土地整理信息化服务。土地整理产业发展必然面临市场竞争。市场竞争 信息是关键，因此要积极培育土地开发整理产业化市场信息服务系统。第五，建立土地整理 成果评价指标体系。土地资源具有稀缺性、不可再生性、利用的外部性，土地整理的最终目的 是为了改善人们的生活条件、生产空间和生态环境，确保土地资源的可持续利用。 土地整理是一项高投入的行业单靠企业个人资金很难运作因此，必须借助于社会资金。 吸引多元投资主体积极参与土地整理。同时，土地整理又是一项高风险的行业。为了确保各投 资主体投入资金能够有效收回，我们借鉴国际惯例做法，在土地整理中推行保证担保制度从而 规避土地整理主体各方合同履行的信用风险。 9 河北农业大学硕士学位( 毕业) 论文 3 工程保证担保概述 3 1 工程保证担保的定义 3 1 1 保证担保的定义 。保证担保”是舶来词，英文中由两词组成s u r e t yb o n d s 。“s u r e t y ”释义有两条：一是在 古英语中表示“确实、肯定”；二是表示。保证，担保；保证人”。“b o n d ”的释义用作名词 时主要有三条：一是“契约；契约所规定的义务”；二是“( 付款) 保证书；保证人”；三是“结 合物，粘结剂，结合力，联结”p ”。这两个词放到一起，似乎意思有些重复，要按照习惯说 法，直译过来就成了双重担保。其实。这两个词的组成并不是词义的并列和叠加，而是表达一 种复合概念：负责或保证履行契约所规定的义务并为此担保，也就是说，首先保证办到，然后 提供担保j 。 美国( c o n t r a c tc o n m m i n d 一书对保证担保是这样定义的：“i i ll a w , as 哪e l yi sap a r t yt h a t 础洛m 器l i a b i l i t yf o r t h ed e b ld e f a u l t ；o rf a i l u r ei nd u t yo f a n o t h e r as u l _ e t yb o n di st h ec o n l r a c tt h a t d e s c r i b e s t h ec o n d i t i o n sa n d o b l i g a t i o n s p e r t a i n i n g t os u c ha g r e e m e n t h 3 j q 翻译成中文就是：“法律上，担保人就是为另一方的债务、违约、失败承担责任的一方，担 保合同就是描述这种协议的条件以及义务的合同。” 按照1 9 9 5 年l o 月1 日起开始实施的中华人民共和国担保法的规定，法定的担保方式 一共有五种：保证、抵押、质押、留置和定金。其中保证属于人的担保，抵押、质押和留置属 于物的担保定金则属于金钱担保。担保法第二章第六条指出：“保证，是指保证人和债权 人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为j 。”保证担 保是我国担保法所规定的五种合同担保方式中的种。它与其它四种担保方式最大的区别 是：保证人是市场合同交易双方之外的第三方，其担保效力来自于保证人的信用。英文中对保 证人的