（农业经济管理专业论文）吉林省村级债务问题研究.pdf

吉林省村级债务问题研究 摘要 近几年来，随着我国在广大农村全面落实取消农业税政策的实施，伴随着农村税费改 革的逐渐深入，村级债务问题日显突出，村级债务沉重成为当前农村经济发展中的一大难 题，已经成为农村经济发展和农村社会稳定的制约因素。根据财政部科研所和中国社会科 学院农村发展所专家估算，截至至0 2 0 0 5 年底全国村级债务总额高达4 0 0 0 亿元，由此可以看 出，化解村级债务工作成为当前发展农村经济工作中的重要任务。从建设社会主义新农村 的角度来看，庞大的村级债务包袱成为制约我国新农村建设的重要障碍，对我国农村经济 的发展也造成了严重的负面影响。 吉林省作为全国的农业大省，农业、农村的发展是吉林省经济发展的基础。然而，吉 林省村级债务十分沉重，已成为制约农村经济发展、危机农村社会稳定、影响政府形象和 农村干群关系的一个突出问题。研究吉林省村级债务问题，对积极防范和治理村级债务风 险、维护农村稳定、推动农村发展、构建和谐社会、促进社会主义新农村建设具有重要的 理论意义和现实意义。 本文通过对吉林省村级债务相关资料进行收集整理和实地调查的基础上，借鉴国内学 者的相关研究成果，对吉林省在新农村建设中如何化解和防范村级债务问题进行了研究。 本论文共包括六个部分的内容。其中，前言部分主要对本文的研究背景及意义进行了论述 并介绍了本文的研究思路和基本方法以及本论文的主要内容；第二部分对村级债务的研究 现状进行了梳理，主要是介绍村级债务形成的几个阶段和村级债务现状、形成原因、治理 措施以及债务清偿的可选路径；第三部分对吉林省村级债务基本情况的调查分析，首先对 相关概念进行了界定，其次介绍了吉林省村级债务的基本情况以及形成原因，最后说明沉 重村级债务对农村经济发展带来的影响与危害；第四部分从几个方面对吉林省村级债务形 成因素进行了理论分析；第五部分根据对村级债务形成原因的分析，主要从村级债务来源、 债务用途、清收债权、盘活集体资产等几个方面来提出化债办法。并提出通过建立涉农政 策审查制度，建立乡村公共财政制度，改革干部政绩考核制度，健全民主监督制度，建立 经济责任审计制度，全面实行村级财务代理制度，由此来防范新增债务的发生。 最后得出本论文的结论，第一，村级债务不只是局部地方的特殊问题，而是一个普遍 问题，负债规模庞大，结构复杂，必然对社会主义新农村建设形成严重制约。第二，村级 负债成因复杂，从实证角度和理论角度来对其进行分析。第三，防范和化解债务，要出台 分类化解债务政策规章、建立和完善各级政府政策性债务偿还机制、赋予村级组织相应财 权实行债权债务重组、妥善处理农户个人负债等。同时，也要完善一系列配套措施：建立 涉农政策审查制度；建立乡村公共财政制度；改革干部政绩考核制度；健全民主监督制度； 建立经济责任审计制度；全面实行村级财务代理制度。 希望通过本文的研究能为吉林省新农村建设中的村级债务问题的深入研究奠定了一 定的理论基础。 关键词：村级债务，化解，吉林省 ar e s e a r c ho nt h eq u e s t i o no fv i l l a g e - l e v e ld e b ti nj i l i np r o v i n c e a b s t r a c t r e c e n ty e a r s ，c a n c e la g r i c u l t u r a lt a xp o l i c yp u t t i n gi n t oe f f e c tw i t ht h ef a c tt h a to u rc o u n t r yi m p l e m e n t s i na na 1 1 r o u n dw a yi ne x t e n s i v er u r a la r e a ，g od e e pi n t og r a d u a l l yb e i n ga c c o m p a n y i n gar e f o r mo ft a x e sa n d c h a r g e si nr u r a la r e a s s ，t h ev i l l a g el e v e ld e b tp r o b l e mg r a d u a l l ya p p e a r so u t s t a n d i n g ，t h ev i l l a g el e v e ld e b t p r o b l e mg r a d u a l l yd i s p l a y sh e a v yo n eb i gd i f f i c u l tp r o b l e m si nb e c o m i n gc u r r e n tr u r a le c o n o m yd e v e l o p i n g o fo u t s t a n d i n gv i l l a g el e v e ld e b t ，a k e a d yb e c o m e sr u r a le c o n o m yr e s t r i c t i o no fd e v e l o p i n gs u mr u r a la r e a s o c i a ls t a b i l i t y t h ee x p e r to fi n s t i t u t ee s t i m a t e sb a s i st h em i n i s t r yo ff i n a n c er e s e a r c hi n s t i t u t ea n dc h i n e s e a c a d e m yo fs o c i a ls c i e n c e sr u r a la r e ad e v e l o p m e n t ，r e s o l v e sv i l l a g el e v e ld e b ti m p o r t a n tm i s s i o ni nt h ej o b w o r k i n gb e c o m i n gp r e s e n tm a k i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m yb ya m o u n t i n gt o4 0 0b i l l i o ny u a n ， i tc a l lb es e e nf r o mt h i st o2 0 0 5t h ee n do ft h ey e a rt h ew h o l en a t i o nv i l l a g e sl e v e la g g r e g a t el i a b i l i t yh e i g h t j u d g i n gf r o mt h ea n g l eb u i l d i n gn e wr u r a la r e ao fs o c i a l i s m s ，a m p l ev i l l a g el e v e ld e b tb u n d l ew r a p p e di n c l o t hb e c o m e st h ei m p o r t a n to b s t a c l er e s l r i c t i n gn e wr u r a lc o n s t r u c t i o no fo u rc o u n t r y , t ot h a td e v e l o p m e n to f o u rc o u n t r yr u r a le c o n o m yh a sa l s ob r o u g h ta b o u tg r a v en e g a t i v ee f f e c t t h a tt h ej i l i np r o v i n c ei sc o u n t r y w i d eb i gp r o v i n c e so fa g r i c u l t u r e ，d e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ，r u r a l a r e ai saj f l i np r o v i n c eb a s i so fe c o n o m i cg r o w t h b u t ，j i l i np r o v i n c ev i l l a g el e v e ld e b tv e r yh e a v y ，a l r e a d y b e c o m e st h ei m a g ea n dr u r a la r e ar e s t r i c t i n gr u r a le c o n o m yd e v e l o p m e n t ，c r i s i sr u r a la r e as o c i a ls t a b i l i t y ， a f f e c t i n gt h eg o v e r n m e n tr e l a t i o n sb e t w e e nc a d r e sa n dt h em a s s e sao u t s t a n d i n gp r o b l e m t h en e wr u r a l c o n s t r u c t i o ns t u d y i n gt h ej i l i np r o v i n c ev i l l a g el e v e ld e b tp r o b l e m ，p r o m o t i n gas o c i a l i s mt ok e e p i n gw a t c h a n da d m i n i s t e r i n gv i l l a g el e v e ld e b tr i s k ，t h es o c i e t yw h od e f e n d sr u r a la r e as t a b i l i t y ，d r i v e sr u r a la r e at o d e v e l o p，s t r u c t u r e sh a r m o n ya c t i v e l y , h a si m p o r t a n tt h e o r ys i g n i f i c a n c e a n dp r a c t i c a lo ri m m e d i a t e s i g n i f i c a n c e t h er e l e v a n c ed r a w i n gt h ei nt h eh o m e l a n ds c h o l a rh a ss t u d i e da c h i e v e m e n t ，t h ep r o b l e mh o w , t o m a n a g ea n dr e s o l v ev i l l a g el e v e ld e b ti nn c wr u r a lc o n s t r u c t i o nh a sb e e ni np r o g r e s st oj i l i np r o v i n c eo nt h e b a s i st h em a i nb e d yo fab o o ki sc o l l e c t e db yt h ef a c tt h a tt h ed a t ai si np r o g r e s st oj i l i np r o v i n c ev i l l a g el e v e l d e b tr e l e v a n c ea r r a n g i n gt h es u mf a c tf i n d i n g s ，t os t u d y t h em a i nb o d yo fab o o kc o n t e n ti n c l u d i n gs i xp a r t s t o g e t h e r a m o n gt h e m ，t h ep r e f a c ep a r th a sc a r r i e do u tt h ec o n t e n th a v i n gd i s c u s s e da n di n t r o d u c i n g t h em a i n b o d yo fab o o km e t h o ds t u d y i n gt h et r a i no ft h o u g h ta n db a s i ca n dt h et h e s i sm a i np a r to nt h em a i nb o d yo fa b o o kr e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c em a i n l y ；p a r ti ih a se a r n e do u tc a r d i n go nv i l l a g el e v e ld e b t r e s e a r c hc u r r e n ts i t u a t i o n ，h a sb e e nt oi n t r o d u c es e v e r a ls t a g e sa n dv i l l a g el e v e ld e b tc u r r e n ts i t u a t i o nt h a t h i v i l l a g el e v e ld e b tf o r m s ，t of o r mc a u s e ，t og o v e r nm e a s u r ea sw e l la sd e b tp a y so f f b u tc h o o s er o u t em a i n l y ； t h ei n v e s t i g a t i o nt of u n d a m e n t a lc o n d i t i o no fj i l i np r o v i n c ev i l l a g el e v e ld e b ta n a l y s e sp a r th i ，t h eb o u n d a r y h a v i n gb e e ni np r o g r e s sf i r s tt or e l e v a n c ec o n c e p tf i x e s ，t h ed e b th a v i n gi n t r o d u c e dj i l i nf u n d a m e n t a lp r o v i n c e v i l l a g el e v e ld e b tc o n d i t i o na n dl e v e lf o r m i n gc a u s e ，e x p l a i n i n gt h eh e a v yv i l l a g ef m a l l ys e c o n d l yd e v e l o p s e f f e c ta n dd a m a g eb r i n g i n ga b o u tt or u r a le c o n o t h ef a c t o rp a r ti vi sf o r m e df r o ms e v e r a la s p e c tt oj i l i n p r o v i n c ev i l l a g el e v e ld e b th a sc a r r i e do u tt h e o r e t i c a la n a l y s i s ；p a r tvs p e n d sd e b tw a ya c c o r d i n gt of o r m i n g t h ec a u s ea n a l y s i st ov i l l a g el e v e ld e b t s u g g e s t i n gt h a tm a i n l yf r o mv i l l a g el e v e ld u r i n gt h ep a s tt h ed e b t s o u r c e ，d e b tu ，c l e a rs e v e r a la s p e c ts u c ha sc o l l e c t i n gc r e d i t o r sr i g h t s ，r e v i t a l i z i n gc o l l e c t i v ea s s e t s b r i n g f o r w a r dt h es y s t e me x a m i n i n gb yt h ef a c tt h a tb u i l d i n g u pg o e st h r o u g ha g r i c u l t u r ep o l i c ya n d ，b u i l dc o u n t r y p u b l i cp r o p e r t ys y s t e m ，r e f o r mc a d r ep o l i t i c a la c h i e v e m e n t sc h e c k u ps y s t e m ，i m p r o v ed e m o c r a t i c s u p e r v i s i o ns y s t e m ，b u i l de c o n o m i cc o m m i t m e n t sa u d i t i n gs y s t e m ，o c c u r r e n c ep u t t i n gv i l l a g el e v e lf i n a n c i a l a f f a i r si n t op r a c t i c ea c t i n gf o rs y s t e m ，c o m i n gt ok e e pw a t c hf r o mt h i si n c r e a s i n gd e b tn e w l ya l lr o u n d f i n a l l yo b t a i n st h ep r e s e n tp a p e rt h ec o n c l u s i o n , 。f i r s t , n o to n l yv i l l a g e - l e v e ld e b tp a r t i a lp l a c es p e c i a l q u e s t i o n , b u ti sau n i v e r s a lq u e s t i o n , t h ed e b ts c a l ei sh u g e ，t h es t r u c t u r ei sc o m p l e x ，f o r m st h e s e r i o u s r e s t r i c t i o ni n e v i t a b l yt o 也es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n s e c o n d ，t h ev i l l a g e l e v e ld e b to r i g i ni s c o m p l e x ，c o m e sf r o mt h er e a ld i a g n o s i sa n g l ea n dt h et h e o r ya n g l et oc a r r yo ht h ea n a l y s i s t h i r d , t h eg u a r d a n dt h em e l td e b t ，m u s tr e l e a s et h ec l a s s i f i e dm e l td e b tp o l i c yr u l e sa n dr e g u l a t i o n s ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h e c o n s u m m a t i o na l ll e v e l so ft h eg o v e r n m e n tp o l i c y t y p ed e b tr e f u n d i n gm e c h a n i s m ，e n t r u s tw i t ht h e v i l l a g e l e v e lo r g a n i z a t i o nc o r r e s p o n d i n gp r o p e r t yr i g h t st oi m p l e m e n tt h ec r e d i t o r sr i g h t sd e b tr e o r g a n i z a t i o n ， t op r o c e s sp e a s a n th o u s e h o l di n d i v i d u a ld e b tp r o p e r l ya n ds oo n a tt h es a m et i m e ，m u s tc o n s u m m a t eas e r i e s o fc o o r d i n a t e ds e t so fm e a s u r e s ：t h ee s t a b l i s h m e n tf o r d st h ea g r i c u l t u r ep o l i c yr e v i e ws y s t e m ；e s t a b l i s h e st h e v i l l a g ep u b l i cf i n a n c es y s t e m ；r e f o r m st h ec a d r ea c h i e v e m e n t ss y s t e mo fe x a m i n i n ga n da s s e s s m e n t ；p e r f e c t d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o ns y s t e m ；e s t a b l i s h e st h ee c o n o m i ca c c o u n t a b i l i t ya u d i ts y s t e m ；p r a c t i c e st h e v i l l a g e - l e v e lf i n a n c ep r o x ys y s t e mc o m p r e h e n s i v e l g h o p et h a tg o i n gd e e pi n t ob yt h ef a c tt h a tt h em a i nb o d yo f ab o o kr e s e a r c hc a l lb ev i l l a g el e v e ld e b t p r o b l e mi nl l e wj i l i np r o v i n c er u r a lc o n s t r u c t i o nh a se s t a b l i s ht h ec e r t a i nr a t i o n a l e k e yw o r d s ：v i l l a g e - l e v e ld e b t ，r e s o l v e ，j i l i np r o v i n c e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得吉林农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 学位论文作者签名- 参p 状 签字日期：加矽年“锣曰 关于论文使用授权的说明 本人完全了解吉林农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存、汇编学位论文。同意吉林农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文 的全部或部分内容。( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 学位做储躲多栈 导师签名：务 ) l 川二 以八钞 l 签字日期：狮年月，7 日 签字日期： 日 i 吉林农业大学硕士学位论文吉林省村级债务问题研究 第一章前言 农村税费改革以后，我国已经全面取消农业税，从而，村级债务已取代农民负担成为 农村发展最突出的问题。普遍而沉重的村级债务，给农村经济发展、基层组织的正常运转 和农村社会稳定造成了较大危害，从一定程度上延缓了社会主义新农村建设的步伐。如何 有效地化解村级债务，进一步加快新农村建设，已成为当前亟需研究的一项重大课题。因 此，本文把村级债务作为研究的主要问题，以期为加快吉林省新农村建设提供一些支持。 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 村级债务由来已久，二十世纪九十年代初期，针对乡村组织普遍存在软弱涣散的问题， 自上而下期待发展乡村集体经济，增强集体经济实力，从而增加乡村组织的凝聚力和战斗 力。这个时候，以兴办村办企业、调整产业结构为名，村级组织大量借贷，形成了当前村 级债务的第一个“基础”；自1 9 9 2 年以来，在“再苦不能苦孩子、再穷不能穷教育 的口 号声中，“普九达标不分地区不切实际地在全国铺开，特别是1 9 9 6 年前后“普九验收 的强大压力，迫使乡村两级大规模向农民集资和向社会借贷，买了很多不该买的设备，建 了许多不该建的房子，从而让乡村债务雪上加霜。第三次对村级组织构成重大影响的债务 增加，是在农民负担太高，向农民征收税费越来越难的情况下，村级组织高息借贷上缴， 利息越来越高，债务越来越多，最终形成了现在严重的村级债务。严重的村级债务使农村 出现“没钱干事 、“无人干事 的直接后果，有能力、适合当村干部的人不愿意当，村务 无人管。村级债务的另一个后果是政府在本应向农民提供的各种公共服务上大打折扣，导 致乡村两级办学、计划生育、民兵训练、乡村道路修建、农田水利、植树造林、兴办集体 福利事业等受到影响。 近几年来，随着我国在广大农村全面落实取消农业税政策的实施，伴随着农村税费改 革的逐渐深入，村级债务闯题日显突出，村级债务沉重成为当前农村经济发展中的一大难 题，己经成为农村经济发展和农村社会稳定的制约因素。根据财政部科研所和中国社会科 学院农村发展所专家估算，截至n 2 0 0 5 年底全国村级债务总额高达4 0 0 0 亿元，由此可以看 出，化解村级债务工作成为当前发展农村经济工作中的重要任务。从建设社会主义新农村 的角度来看，庞大的村级债务包袱成为制约我国新农村建设的重要障碍，对我国农村经济 的发展也造成了严重的负面影响。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重要使命， 是在全面建设小康社会的关键时期中央作出的又一重大决策。“农业无税时代的到来 和社会主义新农村建设给农村经济的发展带来了无限的生机，村集体经济组织的资产也将 空前的壮大，但是，目前村级债务是我国农村社会发展中一个不和谐的音符，已成为制约 农村经济发展、危机农村社会稳定、影响政府形象和农村干群关系的一个突出问题。研究 1 吉林农业大学硕士学位论文吉林省村级债务问题研究 村级债务，对积极防范和治理村级债务风险、维护农村稳定、推动农村发展、构建和谐社 会、促进社会主义新农村建设具有重要的理论意义和现实意义。 目前，全国各地对村级债务进行了锁定，出台了一些规范性文件，取得了一定的工作 成效，但是，由于村级债务形成时间长，涉及面广，移交手续不全，利率多次调整等原因， 化解工作总体进展缓慢。化解工作还面临诸多困难和问题：一是化债难度越来越大。当前， 能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头，越往后越难化解。二是化债缺乏资金 来源。一方面，村级运转困难，有的入不敷出，只得靠借贷维持；另一方面，实行农村税 费改革后，村级开支缺口增大，不可能拿钱来化债。三是干部偿债意识不强。由于近几年 村干部变动频繁，现在的债务大多是过去留下的，现任村干部对过去的债务缺乏偿还打算， 有的村干部只顾眼前，为了应急，什么债都敢借，什么钱都敢用，至于能否偿还，没有过 多考虑。四是干群认识不尽一致。对债务化解工作，干部和群众的认识和要求有较大距离， 群众主要想的是“清理财务 ，干部主要想的是“清收欠款。由于认识和要求不一致，工 作中难以做到相互配合，行动统一。 近年来，村级债务问题引起了全社会的广泛关注。国内学者从村级债务的规模和特征、 形成原因、治理措施等方面对村级债务进行了大量的研究，对积极防范和治理农村债务风 险、维护农村稳定、推动农村经济社会发展、构建社会主义和谐社会，发挥了重要的理论 和现实作用。从国内学者对村级债务研究的已有成果来看，尽管相关文献较多，但某些理 论和对策也存在稍显空泛的问题，另外，已有的研究也表明，不同地区的村级债务在存在 共性的前提下，也表现出了不同的特点。因此，研究不同地区村级债务的共性和个性同样 重要。本文在对吉林省村级债务基本情况进行调查研究的基础上，根据吉林省村级债务的 形成原因制定并提出相应的防范和化解村级债务的对策建议。 1 1 2 研究意义 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，这是党中央根据我 国经济社会发展从总体上进入以工促农、以城带乡新阶段的实际，为从根本上解决“三农 问题而做出的一项重大战略决策。社会主义新农村建设的总体要求是“生产发展、生活宽 裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 ，既包括了发展农村生产力，也包括了调整完善农 村生产关系和上层建筑，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等 各个方面。但是，在社会主义新农村建设的实践当中，由于各地普遍面l 临沉重的村级债务， 给农村经济发展、农民脱贫致富、农村和谐稳定和农村基层政权巩固，带来了严重的危害， 如不及时采取有效措施加以化解，必然对社会主新农村建设形成严重制约。 吉林省作为全国的农业大省，农业、农村的发展是吉林省经济发展的基础。然而，吉 林省村级债务十分沉重，据吉林省农村经济管理总站统计，截至2 0 0 4 年末，村级债务总额 已达1 1 7 亿元，农民人均债务负担8 0 0 0 多元，吉林省负债村的比例达至1 1 9 7 。由此可以看出， 2 吉林农业大学硕士学位论文吉林省村级债务问题研究 村级债务已成为制约吉林省农村经济发展、危机农村社会稳定、影响政府形象和农村干群 关系的一个突出问题。 吉林省全面建设小康社会的重点和难点都在农村。村级组织作为农村社会组织中最基 本的组成部分，运行多年来，已经积累了相当多的影响农村发展的问题和矛盾，在这些问 题和矛盾中，村级债务作为不合法却普遍存在的隐性问题，已经严重影响政府信誉，危机 政策执行，成为影响农村治理、制约农村发展的重大障碍。从目前的情况看，一些地方债 务底数不清，责任不明确；些地方新债屡禁不止，不断发生；一些地方化解村级债务主 动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效化解村级债务的办法；一些地方债权人与 债务人双方矛盾尖锐，成为影响农村社会稳定的重要因素。沉重的村级债务，直接影响了 基层组织的正常运转，从一定程度上阻碍了农村税费改革各项政策的落实，成为了引起农 民负担反弹的严重隐患和引发农村新的矛盾纠纷的重要源头。因此，能否有效化解村级债 务，成为关系到吉林省社会主义新农村建设能否取得成功的关键因素。 因此，本文试图对吉林省村级债务形成的深层次原因、化解和防范对策等方面进行了 深入的思考，并试图在现有研究的基础上有所突破，对新农村建设进行一些思路上的探索， 为决策者提供理论依据，这也正是本论文选题的目的和意义之所在。 1 2 研究思路与基本方法 1 2 1 研究思路 本文以农村村级债务为分析视角，首先回顾了国内外对村级债务的研究现状，在对村 级组织和村级债务进行界定和分析的基础上对村级债务调查的总体情况进行了介绍，从理 论层面分析了村级债务的形成原因，在此基础上，采用福利经济学的效用分析框架，针对 村级债务受益对象的不同，提出了相应防范和化解债务的对策建议。 1 2 2 基本方法 本文在福利经济学、新制度经济学、公共选择理论的基础上，全面探讨村级债务问题， 尝试构建村级债务的理论框架，并重点使用了以下研究方法： 系统分析法：鉴于目前在村级债务研究中诸多问题上的争论和分歧，本文对村级债务 提供了系统的分析框架，对村级债务的规模和成因以及化解和防范方法等方面进行了系统 分析，以期读者能对村级债务有一个较为全面和清晰的把握。 规范分析与实证分析相结合：本文用较大篇幅为村级债务提供了一个较为完整的理论 分析框架；同时，论文也结合实际调研，分析债务规模、债务构成和形成原因，为全文理 论研究提供了一定的事实依据。此外，论文提出了若干具有针对性的对策建议，增强了论 文理论研究的实践指导意义。 微观分析与宏观分析相结合：村级债务偏重于微观经济问题，本文开拓思路，从微观 吉林农业大学硕士学位论文 吉林省村级债务问题研究 债务问题研究入手，对整个村级债务宏观问题进行深入的探讨和分析，构建村级债务的理 论体系，使微观分析和宏观分析相结合。 1 3 研究的内容 本论文共分六部分，每部分的研究内容如下： 第一部分：前言。这部分主要介绍了本文的研究背景和意义、研究思路、基本方法以 及研究的主要内容。 第二部分：村级债务研究现状。这部分主要对村级债务的研究现状进行了梳理，介绍 了村级债务形成的几个阶段和村级债务现状、形成原因、治理措施以及债务清偿的可选路 径。 第三部分：吉林省村级债务情况的调查分析。本部分主要是对吉林省村级债务基本情 况的调查分析。首先对相关概念进行了界定，其次介绍了吉林省村级债务的基本情况以及 形成原因，最后说明沉重村级债务对农村经济发展所带来的一系列问题 第四部分：村级债务形成原因的理论分析。这部分对村级债务的形成原因进行了理论 分析，主要是存在地方公共物品供给层次主体错位、村级组织制度安排缺陷、配套制度变 迁相对滞后、代理问题催生债务、基层政府的“诺斯悖论 。 第五部分：化解和防范吉林省村级债务的对策建议。本部分根据对村级债务形成原因 的分析，主要从村级债务来源、债务用途、清收债权、盘活集体资产等几个方面来提出化 债办法。并提出通过建立涉农政策审查制度，建立乡村公共财政制度，改革干部政绩考核 制度，健全民主监督制度，建立经济责任审计制度，全面实行村级财务代理制度，由此防 范新增债务的发生。 第六部分：结论以及有待进一步研究的问题。 4 吉林农业大学硕士学位论文 吉林省村级债务问题研究 第二章村级债务研究现状 国外关于国家、地方政府债务的研究，主要是在债务资金的筹集渠道、方式、适度范 围等方面，这些研究可以为中国村级债务的研究提供经验、开拓思路。任太( 2 0 0 4 ) 纵观 国外发达国家的财政管理体制和国家结构后发现：单- - $ u 或联邦制的国家结构与地方政府 能否发行债券融资弱相关，地方政府债券与地方自治、分权程度高度相关，只要存在中央 与地方分权的财政联邦主义，就具备发行地方政府债券的前提。在欧洲，地方政府信贷市 场以有组织的市政银行为主，而在美国和加拿大则形成了以市政债券市场为主导的地方政 府信贷市场。发达国家发展以市政债券市场为主导的地方政府信贷市场的经验是：市政债 券市场发展与城市化同步，市政债券市场大发展时期也是城市化加速时期；市政债券市场 也经历由不完善到完善的变化过程；信用评估制度、信息披露制度和私人债券保险制度是 减少地方政府债券市场违约风险的重要机制。 发达市场经济国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，发行地方债己成为满足各 级政府巨大融资需求的方法之一，其中有几个方面的共同特征值得我们借鉴：一是各国各 级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定，增强了各级政府的责任，避 免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从融资来源、资金管理、投放范围 到债务偿还也都有明确的法律规定，大多数国家均规定地方债券主要用于城市基础设施建 设，特别是市政设施建设。二是有一整套系统化的监督管理体系包括约束机制、信用评级、 审批制度、预警系统等等。如中央对地方发债实行严格的审批制度，进行总量控制，结构 调整。三是有着规范和灵活的转移支付制度，重视国民收入的再分配。地方支出中有很大 一部分是由上级政府转移支付解决，并且这些拨款都是根据客观、透明的公式计算出来的， 减少了转移支付中的随意性和盲目性。四是地方债应主要以长期为主。由于地方债的资金 主要用于资本性的建设项目，这些项目建设周期长，收益回收慢，因此客观要求具有足够 长的还款周期，否则就会加重地方政府的现期收入负担。五是各国地方政府至少控制了一 个税种的税率，保证地方税源充足，有利于充分发挥地方政府调节和干预经济的自主性和 积极性。如美国实行彻底的分税制，各州、地方都分别有各自独立的税收体系和主体税种， 各州一般以销售税为主体税种，地方一般以财产税为主体税种。 但是，中国村级债务毕竟与国外地方政府公债不同，一是国情不同，各国所处的发展 阶段、发展水平不同，财政体制、政治体制等也不相同；二是债务形成的原因不同，因此 不能直接引用，仅可借鉴。 目前我国理论界对村级债务的研究，侧重于规范研究，探讨的主要问题有：村级债务 形成的几个主要阶段、现状、成因、治理措施、债务清偿的可选路径等。 2 1 村级债务形成的几个主要阶段 1 9 7 8 年以前，我国村级经济基本上处在同一水平线上，集体经济处于低水平的平衡， 吉林农业大学硕士学位论文 吉林省村级债务问题研究 大部分村级财力都有结余，基本上不存在村级债务。改革开放以后，随着我国农村经济体 制改革的逐步深入，特别是1 9 8 4 年废除人民公社、建立乡镇一级政权后，农村的社会经济 结构发生了一些新变化，农村经济体制与管理体制改革极大促进了农业和农村经济的发 展，也使我国村级债务开始滋生蔓延。1 9 9 4 年分税制财政体制实行之后，各地对村级的财 力支持明显减弱，地方财力更趋紧张。为了维持一些建设性、公益性甚至日常支出，以及 为完成上级下达的财政收入任务，村级债务呈现迅猛增长态势。大体说来，村级债务大多 形成于2 0 世纪8 0 年代后期，在9 0 年代不断增加。其中，村级组织办企业欠下的债务主要形 成于8 0 年代后期到9 0 年代中期：设立农村合作基金会欠下的债务主要形成子9 0 年代初期； 为完成教育达标而欠下的债务主要形成于9 0 年代中后期。村级债务的形成与财政体制的变 化关系密切，在时间上全国大多数地区开始于1 9 9 0 年前后，快速增长在1 9 9 4 年以后。王润 雷( 2 0 0 4 ) 认为，在全国村级债务的产生和发展过程中，1 9 9 0 年是个关键年份。根据全国 农村经济情况统计资料，1 9 9 0 年全国村级首次出现了净债务( 当年债务总额为4 0 2 5 亿元， 债权总额为3 9 7 5 亿元，净债务为5 亿元，从1 9 9 0 年到现在，全国村级是每年债务大于债权。 从1 9 9 0 年n 2 0 0 t 年，全国村级债务大体经历了三个高速增长阶段：第一阶段即1 9 9 0 年到 1 9 9 3 年，债务总额从4 0 2 5 亿元增加到1 0 2 1 3 亿元，增长了1 5 3 7 4 亿元，年均增加额为 2 0 6 2 7 亿元，年均增长率为3 6 3 9 ，这一阶段债务增长的主要原因是村级举债兴办集体企 业；第二阶段即1 9 9 4 年到1 9 9 7 年，债务总额从1 0 7 6 1 亿元增加到1 9 7 8 6 亿元，增长了 9 3 8 7 ，年均增加3 0 0 8 3 亿元，年均增长率为2 2 5 1 ，这一阶段债务增长的主要原因是村 级借款完成各种升级达标活动，尤其是“普九、“普六等教育达标；第三阶段即1 9 9 8 年至u 2 0 0 1 年，债务总额从1 9 3 2 6 亿元增2 h 至u 2 7 9 6 9 亿元，增长了4 4 7 2 ，年均增力f 1 2 8 8 1 亿元，年均增长率为1 3 1 1 ，这一阶段村级债务增长的主要原因是村级借款完成上级的税 费上缴任务。2 0 0 1 年以后，由于国家相继出台了一系列关于坚决制止发生新的乡村债务有 关问题的通知，要求各地在化解旧债的基础上，坚决制止新增债务的发生，村级债务增速 明显放慢。但从基层实际情况看，不良债务并未真正遏制住，究其原因，主要是还没有形 成遏制不良债务的强有力防范措施。 当然，村级债务的形成过程中也曾对农村经济文化生活的提高有其积极的一面： 第一、村级债务的形成过程也推动了我国农村集体经济的发展。改革开放以来兴办企 业、村办企业的发展也是在举债经营中发展起来的，对农村经济的发展起了巨大推动作用， 上世纪八、九十年代乡镇企业突飞猛进、红红火火，是农村二元经济向市场化、工业化迈 出了第一步，为今天农民工从农村向城市进入作了思想认识与技能方面的准备，也为新农 村建设做出了财力方面的准备。 第二、村级债务的形成过程也改变了农村道路、桥梁、供水、电力、通讯等基础设施 的改变，使农村面貌焕然一新，使九亿农民的生活水平得到改变，为今天建设新农村做了 物质方面的准备。 6 吉林农业大学硕士学位论文吉林省村级债务问题研究 第三、村级债务的形成过程也改变了农村广播、电视接收难的问题，使农村文化精神 生活有所改变，农民的文化素质得到提高，治穷先治愚也是这个道理。为今天建设新农村 做了精神方面的准备。 第四、村级债务的形成过程也改变了农村中小学校的校舍破旧、设施不全、设备落后 的条件，使农村学生的学习环境得到改善，缩小了与城市学校的差距，教学质量、升学率 逐年提高，也都为新农村建设做出了智力与文化方面的准备。 2 2 村级债务的现状 牛竹梅( 2 0 0 2 ) 认为，从资金来源看，债务人由银行、信用社为主转向了非金融机构 和个人为主，具有进一步增强的趋势；从地理分布来