（土地资源管理专业论文）浙江省工业用地高效配置研究.pdf

两南大学硕十学位论文 摘要 摘要 城镇土地使用制度改革以来。我国土地市场建设取得了一系列令人瞩目的成就，市场在 土地资源配置中的基础性作用逐渐得以体现和加强，土她的应有价值逐渐显现。但同时我们 也应该看到，在工业用地配置方面，各地方政府为招商引资、发展本地经济需要，通常通过 协议出让方式低价供应工业用地，造成严重的恶性价格战。直接引致企业大量圈占土地行为 和粗放利用土地行为的普遍发生，严重扰乱了土地市场的正常秩序，导致国有、集体土地资 产的大量流失。尽管国家已相继出台了一系列的法律法规规范协议出让行为，但对工业用地 而言却收效甚微，因此有必要从根源上寻找解决办法。 浙江省人多地少，建设用地供求矛盾十分突出。同时浙江又是经济大省，当前正处于经济 社会高速发展时期，城市化和工业化迅速发展，建设用地的强烈需求与土地资源短缺的矛盾 更加突出。基于这一背景，研究分析工业用地高效配置的机制，对于解决浙江省的工业用地 紧张问题，将会有所裨益 本研究在汲取国内外先进的相关理论和实践经验的基础上。首先从土地市场理论、城市 土地集约利用理论，产权理论几个角度分析我国当前工业用地配置效率的状况。在理论分析 的基础上，指出发挥市场机制对工业用地配置的基础性作用，是解决当前工业用地中存在的 各种问题，实现工业用地高效配置的根本出路，并提出可以通过招标拍卖挂牌方式发挥市场 机制的作用。但是光靠市场化的配置方式是不能完全解决问题的，必须同时采取相关配套改 革政策。最后得出两个结论：第一，工业用地要实现高效配置，从土地供应方式角度入手， 必须改变现有的工业用地以协议出让为主的供地方式，强制引入市场竞争机制，可以采用招 标拍卖挂牌方式向用地者供应土地。第二，工业用地要实现高效配置，仅有市场化的配置方 式还远远不够，需要多方面的配套改革措施。结合目前我国工业用地中存在的问题，主要应 从以下几个方面入手：经济转型，由政府主导型向市场主导型转变：改“需求决定供给” 的被动供地机制为“供给决定需求”的主动供地机制；建立新型农地征用伟4 度，提高农地 转用门槛；改革现行土地税制结构，强化税收的宏观调控作用；加强对企业土地集约利 用程度的管理和控制。 综上所述，通过对浙江省工业用地如何实现高效配置的研究，不但可以缓解浙江省建设 用地特别是工业用地紧张的局面，而且还可为我国其他地区如何解决类似问题，提供有益参 照。 关键词：工业用地高效配置土地供应方式招标拍卖挂牌配套政策 两南大学硕+ 学位论文 a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h ee f f i c i e n ti n d u s t r i a ll a n d a r r a n g e m e n t i nz h e j i a n g p r o v i n c e l i ux i a o t u a n ( r e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n tc o l l e g e ，s o u t h w e s tu n i v e r s i t y , c h o n g q i n g , 4 0 0 7 1 6 ) a b s t r a c t s i n c et h er e f o r mo fu r b a nl a n du i no u rs t a t e t h ec o n s t n l c t i n no fl a n dm a r k e th a sb e e n a c h i e v i n gas e r i e so f a c h i e v e m e n t s t h eb a s i cf u n c t i o no f m a r k e t h a sb e e ng r a d u a l l yr e f l e c t e da n d s t r e n g t h e n e di nl a n d r e s o m c e 8a r r a n g e m e n td u r i n gt h es a m t i m e ，t h er e a lv a l u eo f l a n dr e s o u r c e 8 h a v eb e e nr e c o g n i z e dg r e d u a u y s o w a i e r , m e a n w h i l e ，w es h o u l db ec l e a rt h a tf o rt h ep i l f p o o f a t t r a c t i n gm 日c h a n t sa n dc a p i t a l ，a n dd e v e l o p i n gl o c a le c o n o m y , m a i n l y , l o c a lg o v e r n m e n t sa d o p t t h ea p p r o a c ho f a g r e e m e n to nt h ea s p e c to f i n d u s t r i a ll a n d sa r r a n g e m e n t ，w h i c hl e a d st os e r i o u s l y l o wl a n dp r i c e s , a n dc a u s e se n t e r p r i s e st oo c c u p yl a r g e - - a l eo fr a wl a n d sb u tu s et h e mi na r o u g h l yw a y t h i sa c t i o na l s ou p s e t st h en o r n l a lo r d e ro f l a n dm a r k e ta n dc a l l t h el o s so fs t a t e e n dc o l l e c t i v el a n d s i no r d e rt os t a n d a r d i z et h eb e h a v i o ro ft h es a l e so fl m 电t h ec e n t r a l g o v e r n m e n th a si n t r o d u c e da s e r i e so f l a w sa n d r e g u l a t i o n sc o n t i n u o u s l y b u ta st oi n d u s t r i a ll a n d s , t h ee f f e c ti sn o ts oo b v i o u s s ow en e e dt of i n das o l u t i o nt os o l v et h ep r o b l e mf u n d a m e n t a l l y t h e r ea r et o om a n yp e o p l eb u tl e s sl a n d si nz b e j i a n gp r o v i n c e ，t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e n d e m a n d sa n ds u p p l yo f c o n s t r u c t i o nl a n d sa t eo u t s t a n d i n g z h e j i a n gp r o v i n c ei sa l s oab i gp r o v i n c e o nt h ea s p e c to f e c o n o m y t h ee c o n o m i c a la n ds o c i a ld e v e l o p m e n to f z h e j i a n gp r o v i n c ei sr a p i da t p r e s e n t , t h es p e e d o f u r b a n i z a t i o n a n d i n d u s t r i a l i z a t i o n i s f a s t , t h ec o n t r a d i c t i o n o f l a n d b e t w e e n t h e s t r o n gd e m a n d sa n ds h o r t a g eo fl a n d si sp a r t i c u l a r l yo b v i o u s b a s e do nt h i sb a c k g r o u n d , w ew i l l b e n e f i tf r o mr e s e a r c h i n gt h em e c h a n i s mo fe f f i c i e n ti n d u s t r i a ll a n da r r a n g e m e n t , a n dt h et h o r n y p r o b l e mi nz b e j m g p r o v i n c ew i l lb es o l v e ds m o o t h l y o nt h eb a s i so f r e l a t e dt h e o r i e sa n de x p e r i e n c e sa th o m ee n da b r o a d ，t h es t u d yf i r s t l yb e g i n sa t t h e t h e o r y o f l a n d m a r k e t 、t h e t h e o r y o f i n t e n s i v e u s eo f u r b a n l a n d 、t h e t h e o r y o f p r o p e r t yr i g h t s , e t c t oa n a l y s et h es i t u a t i o no ft h ee f f i c i e n c yo fi n d u s t r i a ll a n da r r a n g e m e n ti no u rc o u n t r y p r e m i s e du p o nt h e s et h e o r i e s ，t h ep a p e rs u g g e s tl e t t i n gt h em a r k e tm e c h a n i s mp l a yab a s i cp a r ti n i n d u s t r i a ll a n da r r a n g e m e n t t h i sc o u l db eaf u n d a m e n t a lw a yt os o l v ea l ls o r t so fe x i s t i n g i n d u s t r i a ll a n du s ep r o b l e m s ，a n dr e a l i z ee f f i c i e n tl a n da r r a n g e m e n ts u c c e s s f u l l y b u tt h i si sn o ta l l b yj u s td e p e n d i n go i lm a r k e t i ts h o u l db eas y s t e m i no r d e rt oa r r a n g ei n d u s t r i a ll a n d sm o r e s c i e n t i f i c a l l y , w em u s ti n t r o d u c eas e to f r e l a t e dm f a s u r e $ f i n a l l y t h i sp a p e rc o n c l u d e st h a t ：f i r s t ， i no r d e rt oa c h i e v ee f f i c i e n ti n d u s t r i a ll a n da r r a n g e m e n t , t h eg o v e r n m e n t sn e e dt oc h a n g et h es t y l e 两南大学硕士学伊论文a b s t r a c t o fi n d u s t r i a ll a n ds u p p l ya n da d o p tm a r k e tm e c h a n i s mf o r c e f u l l y , a n dt h e yc o u l dn 出u s eo f t e n d e r i n g 、a u c t i o na n dl i s t i n g s e c o n d , i no r d e rt oa c h i e v ee f f i c i e n ti n d u s t r i a ll a n da r r a n g e m e n t , i ti s n o te n o u g ht oj u s td e p e n du p o nt h em a r k e tm e c h a n i s m , i tn e e d sas e to f r e l a t e dm e a s u r e st op l a ya r o l e c o m b i n i n gw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o n , t h i si n v o l v e s ：( 1 ) c h g ct h eg o v e r n m e n t l e a d i n g e c o n o m y t om a r k e t i n g - l e a d i n ge c o n o m y ；( 2 ) c h a n g et h ep a s s i v ew a yo fl a n ds u p p l yt o i n i t i a t i v e w a y ；( 3 ) b u i l dan wf a n n l e n da c q m s i t i o nm e c h a n i s ma n di m p r o v et h er e q u i r e m e n t so fa c q u i s i t i o n ； ( 4 ) r e f o r mt h ef o r mo fl a n dt a xa n ds t r e n g t h e nt h er o l eo ft a xi nn 伽c o n t r o l ；( 5 ) s t r e n g t h e nt h e m a n a g e m e n to f i n t e n s i v el a n du s e a b o v ea l l , b yr e s e a r c h i n go l lt h ee f f i c i e n ti n d u s t r i a ll a n da r r a n g e m e n t , w ec o u l dn o to n l ye a s e t h ep r e s s u r eo ft e n s i o nl a n du s ei nz h e j i a n gp r o v i n c e b u ta l s oo 口wa sb e n e f i c i a lr v f e r o n c ew h e n t h e o t h e r p a r t s o f o u rc o u n t r y e n c o u n t v r w i t i l s i m i l a r p r o b l e m k e yw o r d s ：i n d u s t r i a ll a n d e f f i c i e n ta r r a n g e m e n tt h ea p p r o a c ho f l a n ds u p p l y t e n d e ra u c t i o na n dl i s t i n gr e l a t e dm e a s u r e s i i i 独创性声明 学位论文题目：逝、江省王些旦地直夔醒量班究 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西南大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献埒已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者：专0 饔l 司 签字日期：如d 7 年月乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：叻；保密， 口保密期限至年月止 。 学位论文作者签名：刊嚷闻导师签名： 慝l 咖确 签字日期： c 唧年6 月弓日签字日期：7 年月7 日 西南大学硕士学位论文 第1 章文献综述 第1 章文献综述 随着我国城市化、工业化的推进，城市用地规模日益扩大。城市土地利用问题逐渐显露。 工业用地作为在城市用地中占有重要地位的土地利用形式。在其分配和使用中所面临的问题 和矛盾逐渐引起了政府和学者的高度关注 1 1 国外研究进展 国外市场经济发达国家和地区的土地市场运行模式归纳起来可以分为两类：即以土地私 有制为基础的完全市场模式和以土地国家所有制为基础的市场竞争模式。完全市场模式以美 国、日本、法国等国家为代表；市场竞争模式以英国和英联邦国家或地区为代表”】。其共同特 点是：土地市场以资本主义市场经济为基石，一切商品的交换和资源的配置均通过市场机制 的作用来实现。土地的价格完全由市场的供给与需求决定，并受市场规律制约和政府政策宏 观调控。 当然，由于市场本身固有缺陷带来的市场“失灵”。各国政府也都采取了不同程度的干 预，土地市场也不例外。由于土地在国民经济中自瞒殊地位和作用，各国政府都特别重视有 效的管理土地市场。但一般是采取经济和法律的手段进行干预。 在学术研究方面，国外经济学家、公共管理学家、生态学家、地理学家，城市规划学家 等对土地市场运行及地租地价理论、公共管理理论以及政府干预机制等方面都做了大量卓有 成效的理论与实证研究。但这些研究的对象大都是市场经济发达，土地市场发育成熟的国家 或地区，对像我国这样实行土地公有制、处于由计划经济向市场经济转型期的国家如何强化 土地市场建设的研究则很少，对我国现状条件下应如何完善工业用地配置机制的专论则几乎 是空白。但是，市场经济发达国家和地区的系统理论研究成果和成熟的实践运作模式，对我 国如何加强和完善土地市场建设还是具有重要的借鉴意义和参考价值的。 1 1 1 理论研究 西方对土地问题的研究具有悠久历史。但是，这些研究大部分依附于政治经济学或其他 科学。直到1 9 2 4 年，美国经济学家伊利和莫尔豪斯合作出版了土地经济学原理一书，才 标志土地经济学开始成为一门独立的学科，从着眼于零散性、专题性、即时性的土地经济阿 题的探讨，转向阐述并运用土地经济学的基本原理，系统分析和解决人地关系、土地行政、 土地政策、土地法等理论与实践相结合问题的规范化学术研究轨道。 ( 1 ) 地租和竞租理论 、 地租是土地利用的核心。西方经典的地租理论可以分为三类，即古典经济学地租理论、 新古典城市地租理论和马克思地租理论，主要以威廉配第、亚当斯密、大卫李嘉图， 马克思、马歇尔等为代表。概括来说，地租是指为了取得土地使用权而支付的金额。地租按 其形成条件和原因分为绝对地租、级差地租、垄断地租三种形式。美国现代土地经济学家雷 利巴洛维则认为：“地租可以简单地看作是一种经济剩余，即总产值或总收益减去总要素 成本或总成本之后余下的那一部分1 2 j 。” 1 9 6 4 年阿朗索( w a l o n s o ) 3 1 提出了竞租理论。按照阿朗索的定义，竞标租金函数是指： “基于不变的效用水平，个人能够支付的对不同距离的土地的一系列出价。”因此竞标地租 西南大学硕十学何论文第1 章文献综述 函数是距离的递减函数。根据这一理论，均衡的状况是，市场将土地配置给出价最高的竞标 者。所以，支付地租能力强的用地者( 如高级商务) 将争得城市中心的土地使用权，向外依 次是商业服务业、工业、住宅和郊区农用地，大致是同心圆分布格局。 ( 2 ) 土地价格形成理论 西方经济学关于土地价格的形成理论是在市场价格理论的基础上发展起来的。下面以土 地收益理论和土地供求理论为代表来介绍西方经济学的这一理论。 土地收益理论认为，土地价格是土地收益即地租的资本化伊利就说：“土地的收益是 确定它的价值的基础”“把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在经济 学上就称为土地的资本价值，在流行辞汇中则称为土地的售价。”所以关于土地收益和土地 价格的关系。他说：“应当注意，并不是资本价值决定收益，而是收益决定资本价值m 。” 就土地供求理论而言，马尔萨斯、萨伊，马歇尔、萨缪尔森等人均认为，由于土地具有 自然供给无弹性和经济供给弹性有限性的特点，所以它的价格完全由需求量决定。 马克思在批判继承古典政治经济学地租理论的基础上，提出了以劳动价值论为基础的地 价理论，认为资本化的地租表现为土地价格。 ( 3 ) 土地价格变化的影响 土地价格的变化会对家庭产生重要影响，影响的两类人群为处于住房市场边际外家庭和 处于市场边际内家庭。对处于市场边际外家庭的影响多集中于发展中国家的低收入群体。有 学者指出发展中国家正在出现的资本主义住房土地供给模式取代更为传统的土地供给模式 s l 。 对处于土地市场边际内家庭而言，住房已构成其家庭财产的重要部分。尽管土地价格上升可 以增加其财富，但由于家庭不会将土地作为抵押品借贷，所以他们并未能从中收益嘲。从前面 的分析可以看出，城市土地价格上升不管是对住房市场边际外的低收入家庭，还是边际内的 家庭都不会带来正面影响。 土地价格的变化会对企业产生重要影响，甚至进而改变某一地区甚至某一国家的产业结 构。例如朱杰明1 7 1 对新加坡土地价格的持续上升引起制造业部门结构发生变化进行了分析，认 为因为高的生产成本( 包括土地价格和劳动力价格) 压力，许多制造业企业缩减了它们的规 模甚至完全关闭工厂而重新定位于该地区的其他国家。 威廉姆森则研究了人为干预土地价格而导致的不良社会影响。指出：“高地价虽然在短 期内为政府提供了可观的收入，但是却影响了社会资本的稳定运行。最终引发城市经济的衰 退；而低地价引起的后果虽然不像高地价那样立竿见影，但是其所造成的危害同样也是不可 小视的 8 1 ” ( 4 ) 政府对城市土地市场干预的研究 许多国家的政府主要统统制定土地政策对城市土地市场进行干预，这种干预方式在过去 二三十年中发挥了积极的作用。但同时，由于政府利益和目标的多元化，这种干预也导致了 城市土地市场中土地价格的重大扭曲。在研究亚洲十二国土地政策时，梅尼兹指出：“在亚 洲国家土地市场某种程度的公共干预似乎是不可避免的。但是，采取的措施，像获取大规模 土地和由政府住房机构建筑房屋，并未能解决住房和土地市场的问题唧。” 1 1 2 国外实施土地资源市场机制配置的实践 2 两南大学硕十学位论文第l 章文献综述 国外市场经济体制完善国家的土地市场已有一百多年的历史，形成了一套以市场机制配 置土地资源的较为完善的做法。 ( 1 ) 美国和加拿大的做法 美国所有土地都实行有偿使用。法律规定土地可以买卖和出租。在地产市场上，土地的 交易完全由市场来决定，土地的买卖价格完全由当事人双方根据土地的经济价值自行确定， 或者由私人估价公可帮助双方达成协议。即使联邦政府为了国家和社会公益事业，兴建铁路、 公路及其他设施，需要占用州属公有土地或私人土地。也要通过交换或购买取得。联邦公有 土地，包括地下矿产、水资源的出卖、出租收入，是仅次于税收收入的联邦政府第二大财政 来源【。 加拿大的做法和美国类似，法律规定个人拥有充分自由的支配权及继承权，私人土地可 以自由买卖或出租，任何个人要使用土地都必须通过购买或租赁方式取得。联邦政府和省政 府要使用私人土地也必须向私人购买。联邦政府为国家建设和社会公益事业的需要，有权征 用省公有土地，但必须是有偿的【“j ( 2 ) 英国的做法 在英国，土地交易总的原则是必须按照市场价格交易。英国土地交易，概括讲是市场机 制，不论是土地买卖，还是土地批租，地价地租水平都是由市场价格确定。在这方面政府一 般不干预，只是依法向土地交易者纳税。英国上下级政府之间、平级政府之间转换土地所有 权。必须通过买卖，地价也必须按照市场价格，而不能使任何一方利益受损i l ”。 其实除了以上几个国家之外，像欧共体对低价出售公有土地吸引外资有明确限制，而日 本、韩国等对政府为抑制投机进行的地价干预在程序上也作了严格规范。 概括起来，从国外的情况看，无论国有土地、公有土地、私有土地，都可以作为交换对 象进入市场。土地具有商品的一般属性。因此，在土地市场上实行有偿转让、租赁。任何单 位，个人要使用土地，都需要按质论价。 1 2 国内研究进展 1 2 1 理论研究 在国内，建国后城市土地收归国有，土地实行无偿无期限无流动“三无”使用制度，土地市 场基本不存在。国家实行行政手段配置土地资源的方式，完全否认土地价值的存在，否认了 市场对土地资源配置的有效性改革开放以后，土地经济与土地管理学术研究逐渐恢复，匡 内学者围绕土地使用制度改革、土地供求关系、土地利用效率，土地市场均衡、土地市场管 理等等诸多方面进行了不同程度的研究。 曹建海f 1 2 1 对我国1 9 8 1 1 9 9 8 年问城市土地利用效率做了实证分析，发现我国城市用地存在 着用地总量偏大、利用效率低下、土地利用结构严重不合理的问题，然后有针对性地提出通 过优化公共选择机制和发挥市场机制作用两个方面的有机整合，建立高效的城市土地利用机 制。蒋涛”1 就土地供求关系问题做了研究。在宏观上，从土地供给的自然约束和人为约束两 方面分析了城市土地供给总量所受到的限制，得出自然因素影响的确定性和政府规划调控影 响的不明朗和不确定性；在微观上，从土地利用的直接效用与货币收益的交替关系、资本化 土地收益与土地开发的时间决策、影响土地价格因素的不确定性三个方面，讨论土地所有者 3 两南大学硕十学位论文 第1 章文献综述 或土地使用权持有者在相应情况下的土地供给决策行为。还有许多学者对我国土地市场的建 设和管理做了探索和研究。何芳【1 4 】以土地合理利用为切入点，在全面分析我国土地市场存在 问题的基础上，提出土地市场的建设目标是要加强政府的宏观管理和土地市场交易的公开化 和规范化。李建建【l 升在阐述和借鉴国外土地市场运行模式的基础上，提出符合我国土地初级 市场运行模式垄断竞争型的土地市场。即国家对城市土地初级市场的垄断和土地资源配 置的市场化有学者对企业用地价格不规范的行为进行了分析，如王小映从存量和增量土地 角度分析，认为对城市存量划拨土地推行出让制，比对增量土地实行出让制面临的困难或成 本要大得多【。高波认为地方政府从地区利益出发，利用对土地产权的实际控制获取实物地 租，或以压低地价吸引投资，这将导致寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了企业改制过 程中土地产权市场化的阻力” 然而国内针对当前工业用地高效配置问题的专论性研究则相对较少袁剑对我国城市土 地资源配置宏观调控模式的构建作了有益探讨和研究l l 研邬永宏对工业用地的市场化配置方 式，是基于对工业用地特殊性的认识和工业用地市场化配置潜在问题分析的条件下展开的， 同时结合实际操作的经验总结，提出工业用地市场化配置可以采取“用地预申请+ 招拍挂”的 方式进行i l9 】。曹建海在阐述了我国用地结构不合理，工业用地比重过大以及工业用地中存在 问题的基础上，针对性地提出了提高工业用地利用效率，实现土地资源合理配置的政策1 2 0 1 。 但总体而言，这些研究的系统性、理论性还不够。只是就实践中碰到的具体问题提出的针对 性措施，难以起到全局性的指导作用，难以为区域性甚至全国性的制度创新提供足够的理论 支撑和技术支持。周滔、杨庆嫒从产权理论角度入手对政府在土地出让过程中的行为进行了 研究，认为政府应该告别计划经济体制下经济建设的主体地位，由全能型政府变为公共服务 型政府，充分发挥市场在社会总体资源配置中的基础性作用，将政府职能严格限制在减少市 场竞争的“外部性”、提供公共产品和公共服务等单纯运用市场机制解决不了的方面j 。石 晓平、曲福田也阐述了类似的观点，提出从资源本身特性出发，为缓解土地资源紧缺状态， 恢复与改善土地生态环境系统功能，土地资源利用必须走可持续性开发与利用之路，因此需 要构建土地资源利用的公共政策体系，在经济体制转型期该体系必须为资源配置市场本身的 构建与完善提供规则、制度与政策，同时应该提供有效的制度与政策激励以弥补市场配置资 源的固有缺陷】。而周诚认为，在我国社会主义市场经济中，土地的配置是以政府调节为主， 以市场调节为辅。并强调土地配置的政府调节为主，并不意味着土地的无偿使用或行政划拨 为主。相反，一切经营性用地都应当认真实行有偿使用，才能适应社会主义市场经济的客观 需要【2 3 1 。 1 2 2 实践探索 近年来，我晷在深化国有土地使用权改革、加快土地资源市场化配置、推进经营性用地 公开出让工作中已取得了不小的进展。2 0 0 1 年4 月，国务院关于加强国有土地资产管理的通 知明确提出：“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平、公正，各地要 大力推行土地使用权招标，拍卖。”2 0 0 2 年5 月，国土资源部颁布了招标拍卖挂牌出让国 有土地使用权规定( 国土资源部令第l l 号) ，明确了招标拍卖挂牌出让的范围，要求商业、 旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须采取招标拍卖挂牌方式出让；规范了招标拍卖挂 4 西南大学硕十学位论文 第1 章文献综述 牌出让的程序，为全面推行招标拍卖挂牌出让提供了制度保障。2 0 0 3 年，国土资源部又出台 了协议出让国有土地使用权规定( 国土资源部令第2 1 号) ，进一步规范协议出让行为。2 0 0 4 年l o 月，国务院关于深化改革严格土地管理的决定再次提出推进土地资源的市场化配置。 2 0 0 6 年8 月1 日开始实施招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地 使用权规范，两个“规范”从程序上、技术标准上和可操作性上对1 l 号令和2 l 号令作了细 化洲。上述政策的出台，对加强国有土地出让制度建设。更大程度地发挥市场配置土地资源 的基础性作用，发挥了强有力的推动作用。 另外，为抑制工业用地协议出让、竞相压价招商引资等现象，部分地方政府主动进行制 度创新和管理创新，取得了较大的成绩，并积累了一定的经验浙江省台州、温州，宁波、 湖州、义乌等地结合本地区实际和出让地块的条件。分别采用了招标、拍卖、挂牌等多种方 式出让工业用地。深9 | l 市实行了工业用地使用权出让挂牌交易制度江苏省的建设用地全程 跟踪管理及苏州市、昆山市探索通过改革现行领导干预任用考核制度、“首接报告制”等制 度，整顿招商引资秩序。浙江省、江苏省及其相关市县还实行工业建设用地指标控制管理制 度，引导和促进工业用地高效配置。这些实践对我国当前加强土地市场管理和建设都很有裨 益，但是在目前全国范围内普遍推行工业用地招标拍卖挂牌出让的背景下，这些经验和办法 是否具有更大范围内的普遍性，仍然需要检验。 5 西南大学硕十学位论文第2 章引言 第2 章引言 2 1 研究背景 浙江省人多地少，建设用地供求矛盾十分突出。浙江省以约占全国1 的土地，养活了占 全国4 0 6 的人口。同时浙江省又是经济大省，当前正处于经济社会高速发展时期，城市化和工 业化迅速发展，建设用地的强烈需求与土地资源短缺的矛盾更加突出根据历年变更数据显 示，浙江省建设用地总量从1 9 9 6 年的8 0 0 6 2 0 公顷增长到2 0 0 4 年的9 7 2 2 0 0 公顷。其中工业 用地总量从1 9 9 6 年的1 0 1 3 2 3 8 8 公顷增长到2 0 0 4 年的1 9 0 2 1 8 傩公顷，工业用地的占建设用 地总量的比例也从1 9 9 6 年的1 2 6 5 上升至2 0 0 4 年的1 9 5 6 2 ”而国外工业用地占城市建设 用地的比重一般1 0 右因此提高建设用地集约利用水平，促进用地方式由外延扩张型向 内涵挖潜型转变，是解决浙江省社会经济发展和城市化对建设用地需求的必由之路。 然而现实情况是：一方面，建设用地特别是工业用地供应短缺，企业用地粗放，甚至圈 占囤积土地，搞土地投机的现象仍然比较普遍；另一方面，众多真正需要用地的企业特别是 对浙江省经济社会发展起举足轻重作用的中小企业又得不到土地。这种现象又人为地加剧了 浙江省建设用地供需矛盾，不利于耕地保护基本国策的有效落实，难以保障社会经济的平稳、 快速、健康发展。因此只有切实转变土地资源供应方式和出让方式，加大推进土地资源节约 利用，促进建设用地特别是工业用地的集约高效利用，从而提高建设用地实际供给能力。才 是真正有效保障浙江省社会经济发展对建设用地合理需求的根本出路，这也是当前土地管理 工作急需解决的问题。 近年来，浙江省先后出台了一系列旨在提高建设用地集约利用水平的政策措施：如建设 用地“双控”指标管理制度、建设用地集约利用指标考核制度、工业用地协议出让最低限价 政策、出让合同附件约定管理及存量盘活机制等，为加强建设用地集约利用管理提供了政策 支持和保障，在实践过程也中取得了不少成效。但由于导致工业用地粗放利用的原因极其复 杂，不仅涉及宏观体制层面的问题，更在于我国土地制度本身的制度安排、管理体制、运作 机制存在重大缺陷，因而单单依靠强化政府行政管理能力，还不能解决造成这一后果的深层 次问题。因此，必须要从转变城市土地供应机制这个深层次原因入手，转变工业用地供应方 式，建立促进工业用地集约高效利用、合理配置的内生机制和长效机制，从而保障浙江省社 会经济的发展。 2 2 研究目的与意义 2 2 1明确推行工业用地招标、拍卖、挂牌出让的重要性 目前虽然中央已经明确提出了今后工业用地一律采取招标拍卖挂牌方式出让，但地方政 府和官员对此仍存有极大疑虑。因此有必要从理论的高度，将工业用地采取协议方式出让造 成的不良后果和推行招标、拍卖、挂牌方式出让带来的极大好处阐述清楚，以坚定地方政府 推行工业用地招标、拍卖、挂牌方式出让的信念。 2 2 2 提出推进工业用地高效配置的具体途径 政府部门、学者和社会各界已逐渐认识到，需要从改革工业用地供应方式入手，促进工 6 两南大学硕十学何论文第2 章引言 业用地合理配置和高效利用目标的实现。2 0 0 6 年8 月3 1 日国务院关于加强土地调控有关问 题的通知中已明确指出：工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让，使得原本只限于局部 地区、少数宗地的工业用地公开出让试点工作，将在全国范围内全面铺开招标拍卖挂牌方 式公开出让土地，提高了交易的透明度，实现了土地资源的优化配置和集约高效利用，全国 已有部分地区进行了工业用地招标拍卖挂牌的实践探索，并积累了一定的经验但是这些都 还未上升到理论的高度，缺乏全局性的指导作用例如对招标拍卖挂牌方式出让土地可能带 来的结果还缺乏预见性，缺乏系统的分析评估和清楚的认识。因此，有必要从理论的高度对 具体如何开展招标拍卖挂牌，才能实现工业用地高效配置做出安捧 2 2 3 提出推进工业用地高效配置的配套政策 推进工业用地的高效配置，是一项系统工程，除强制引入市场机制，推行工业用地招标 拍卖挂牌出让方式外，还需要从体制上、制度上以及土地市场整体建设的层面辅以配套改革， 使之具备推行的制度和体制环境否则，招标拍卖挂牌出让就不可能在面上推开。 2 3 研究内容 本研究旨在借鉴国外有关工业用地配置方式及利用政策的国际惯例和国内部分地区实践 经验的基础上，提出切合浙江省省情的做法。 ( 1 ) 提出浙江省当前工业用地配置中存在的问题，并进行原因分析。 ( 2 ) 分析土地市场、城市土地集约利用、产权理论与工业用地配置效率的关系。 ( 3 ) 从改革现行工业用地配置机制、全面引入市场机制入手，探讨实行工业用地招牌挂 出让的必要性、可行性及需要解决的问题，并在前文分析的基础上，提出挂牌出让是一种更 好的选择。 ， 2 4 研究技术路线 本文以浙江省作为研究区域，运用文献资料法、实证研究方法等，在汲取国内外工业用 地配置方式的经验的基础上，从微观经济学、产权制度相关理论入手，探讨如何实现工业用 地的高效合理配置。技术研究路线图如图2 1 。 7 西南大学硕十学位论文 第2 章引言 文献检索、实证研究j i l i i 国外相关问题理论和实践研究li 国内相关问题理论和实践经验i l l i l 工业用地配置效率的理论分析 i 土地市场理论城市土地集约 业用地配置效l分析利用与工业用 地配置效率率i 浙江省工业用地配置存在问题及原因分析 i 工业用地招标拍卖挂牌出让l i lllil 必要性与现 i 可ll 耄燃 i 雾鬻l 挂牌出让是i 实意义 优选方式i l 配套改革措籀 l 工业用地高效合理配置利用 i 图2 1 研究技术路线与工业用地配置效率 f i g 2 1t e c h n o l o g yr o u t ea n di n d t i a ll a n da r r a n g e m e n te 伍c i y 8 西南大学硕士学位论文第3 章丁业用地高效配置的理论分析及政策取向 第3 章工业用地高效配置的理论分析及政策取向 工业用地高效配置问题涉及土地市场、土地集约利用、产权理论等多方面理论，需要开 展多方综合研究，在此基础上提出富有建设性的建议。 3 1 工业用地高效配置的理论分析 3 1 1 土地市场理论分析 土地市场是指土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和。土地市场是依靠 以价格形成机制为核心的市场机制的作用来运行的【硐土地作为一种特殊商品，既受一般商 品的供求规律的制约。即供求关系决定土地的价格 2 7 1 ，又有其不同与一般商品的特殊供求形 式。土地市场的均衡与一般商品的市场均衡原理相同，又存在一定的特殊性。长期状态下， 土地的经济供给存在弹性，土地价格上升，土地供给量增大；同时土地需求量随着地价上升 里下降趋势，如图3 1 。但必须注意，土地供求平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的 从实践看，土地供不应求是绝对的、普遍的，而供过于求是暂时的、个剐的。正因为这样， 地价总的趋势是上升的。短期状态下，土地供应无弹性，土地价格完全由土地需求方决定 如图3 2 所示，尽管土地需求量增加( 从d 1 增加到d 2 ) ，但是土地供应量井无任何变化同时 土地作为一种特殊商品，具有自然供给的无弹性特点。所以如果土地供应超过一定限度，之 后不管价格如何上升，也不能再增加土地的供给。 地价 地价 s 0土地 图3 1 长期状态下土地供求曲线臣 f i g 3 1 l a n ds u p p l y - n e e dc i h ei nl o n g - t e r m 0土地 图3 2 短期状态下土地供求固 f i g 3 2 l a n ds u p p l y - n e e di ns h o r t - t e r m 市场具有高效配置土地资源、提高土地利用效率、优化产业结构、实现生产要素最佳组 合等功能，因此建立完善的土地资源市场配置体制，是实现我国土地资源合理优化配置的必 然选择。例如在市场经济条件下，房地产开发商根据土地与资本的相对价格，选择最佳的土 地投入量和资本投入量组合，实现利润最大化。建设建筑物需要两个因素资本投入与土 地投入。同样的建筑面积可由不同的资本与土地投入组合完成，即要素投入具有可替代性o j 因此，在其他因子不变的条件下，如图3 3 所示( 图中曲线为等产量曲线) ，当地价处于较低 水平b 时，资本显得相对昂贵，开发商就会增加土地使用量，减少资本使用量；当地价上升至 a 时，资本变得相对便宜，开发商为了获取最大利润就会增加资本使用量，降低土地使用量 因此市场这只无形的手，在土地调控中发挥着巨大的作用。 9 西南大学硕十学位论文 第3 章t 业用地高效配置的理论分析及政策取向 资本要素 “ a 2 土地 b lb 2 图3 3 等产量曲线臣 r i g 3 3 i n d i f f e r e n c ec u m 但市场也会出现失灵，市场失灵最明显的表现就是信息自吓完全性失灵在现实经济中， 信息常常是不完全的，甚至是很不完全的而且，信息还具有不对称的特点，不同的经济主 体缺乏信息的程度往往是不一样的。在信息了解程度上处于优势地位的一方，极可能为了自 身利益而刻意隐瞒部分信息，从而给另一方造成损失。土地资源的有限性和土地潜在价值巨 大性的特点，更容易形成土地市场的信息不完全及信息不对称，存在土地交易欺骗问题。这 种欺骗有两个层次：第一层次的信息不对称存在于地方政府和国家之间。虽然我国实行的是 城市土地国家所有，但是地方政府受国家委托管理本辖区内的土地，土地所有权和土地控制 权相分离，作为土地实际控制者的地方政府就可以凭借对本辖区土地拥有的信息优势损害国 家的利益。第二层次的信息不对称存在于平等的市场交易主体之间。土地的交易价格就是土 地产权的购买价格，产权状况的不同价格也会与差异1 2 9 j 正如查尔斯沃尔夫所说。市场由于外部性而失灵，政府由于内部性而失灵，因此，只 选择市场或只选择政府都是不完善的0 0 。完善的土地市场应该是市场和政府在各自范围内发 挥其最大、最佳作用。 3 1 2 城市土地集