（农业经济管理专业论文）灌区改革中用水户协会自立机制研究.pdf

摘要 灌溉对确保国家粮食安全目标的重要性日益凸现。但随着市场经济的发展，传统的灌区管理 与运行体制已不能适应水利事业和农村经济发展的要求，迫切需要一种最有效的管理方式。为此， 我国在2 0 世纪9 0 年代引入了经济自立灌排区( s e l f - f m a n c i n gi r r i g a t i o na n dd r a i n a g ed i s t r i c t 简称 s i d d ) 的农业灌溉模式。而用水户协会是经济自立灌排区的重要组成部分。 当前，用水户协会的发展正处于关键时期，国内外对其争论颇多，国际组织和中央政府对其 极为关注。灌溉管理转权的一个重要假设是，地方用户能比中央资助的政府机构更有动力，使灌 溉水资源管理更有效率和持续性。但文献检索表明，到目前为i 用水户协会的成效与影响的实证 研究成果很少，尤其是用水户协会的自立机制问题，所以迫切需要通过研究来探索用水户协会发 展的可持续性以及它的自立机制问题，这是决定转权改革成功与否的关键所在，而要研究这些问 题首先最重要的一点就是要确认用水户协会是否可以作为我国灌溉管理改革的一个方向和选择。 本论文在中国农业科学院农业经济与发展研究所对用水户协会的可持续发展研究基础上，进 一步通过定量和定性研究，结合我国实际，借鉴国外发达与发展中国家参与式灌溉管理的成功经 验，分析我国试点灌区运行成本和水费征收情况，主要是利用针对面板数据的自然试验评估方法 d i f f e r e n c e i n - d i f f e r e n c e 方法，对湖北省漳河灌区和东风灌区1 0 个用水户协会2 0 8 户农户、湖南 铁山灌区井塘用水户协会及他们邻近的未参加用水户协会的农户进行分析，分析用水户协会的实 施效应及其经济自立机制，从而确定用水户协会是否实现了经济自立以及在多大程度上实现了经 济自立，得出结论和政策建议，为实现我国灌溉农业的可持续发展提供可行的灌溉改革思路。 通过研究，从一个新的角度确定了用水户协会可以作为我国灌溉管理的一个方向和选择。用 水户协会已经初步显现了其在节约水资源、提高利用效率、提高弱势群体取水获得性等方面的优 势，而且通过民主参与管理，已经对参与者形成了有效的激励机制。更为重要的是，灌区改革在 节约用水、提高灌溉效率的同时，没有对农业生产的稳定和农民收入的提高等方面产生大的负面 效应。尽管这一结论还有待于在长期内进一步考察和检验，但至少在短期内，用水户协会不仅在 提高农业用水效率方面效应明显，而且显现出了其他管理方式所没有的优势，因而继续推进和深 化用水户协会的推广在中国具有很大的潜力。 关键词：参与式管理灌区改革用水户协会经济自立自然试验评估方法 a b s t r a c t i r r i g a t i o np l a y sak e yr o l ei nc h i n a sa g d c i l l t u r a ld e v e l o p m e n t ；h o w e v e r , t r a d i t i o n a li r r i g a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mc o u l dn o tm e e tt h er e q u i r e m e n to fi r r i g a t i o nd e v e l o p m e n t s d f - f i n a n c i n gi r r i g a t i o n a n dd r a i n a g ed i s t r i c t ，t h es o - c a l l e ds i d d ，i sak i n do fa l t e r n a t i v ei r r i g a t i o np a t t e r ni n t r o d u c e df r o m f o r e i g nc o u n t r i e si nt h e1 9 9 0 s i ng e n e r a ls i d dc o n s i s t so ft w oc o m p o n e n t s ：w a t e r i l s e ra s s o c i a t i o n s 0 v u a s ) a n d w a t e rs u p p l yc o m p a n y ( w s c ) s i d dc a nc o n n e c tw i t hm a r k e ts y s t e mt or e a l i z et h eb e n i g n c i r c u l a t i o no fw a t e ru s e rs e l f - m a n a g e m e n ta n de c o n o m i ci n d e p e n d e n c eo ft h ei r r i g a t i o nd i s t r i c t s c h i n a i m p l e m e n t e de x p e r i m e n t so fs i d ds t a r t i n gf r o m1 9 9 5t h r o u g ht h ew o d db a n kp m j e c t n o wt h ed e v e l o p m e n to fw u a sc o m e st ot h ec r i t i c a lp e r i o d t h e r er r em a n yd i s p u t e sa b o u t w u a sw o r l d w i d ea tt h em o m e n t ，i n c l u d i n gi n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s t h eh y p o t h e s i so fi r d g a f i o n m a n a g e m e n tt r a n s f o r mw a s t h a tw a t e ru s e l 3c a nh a v em o r ei m p e t u st h a nt h ei n s t i t u t i o ni m b u r s e db y c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dc a nm a k et h em a n a g e m e n to fw a t e rr e s o u r c em o r ee f f i c i e n ta n dm o r e s u s t a i n a b l e b u tu pt on o wt h e r ea r ef e wp o s n i v cr e s e a r c ha c h i e v e m e n t sa b o u tw u a s i m p a c t sa n d e f f i c i e n c y , e s p e c i a l l yt h ee c o n o m i ci n d e p e n d e n c em e c h a n i s mo fw u a s i ti si m p e r a t i v et od e c i d e w h e t h e rt h ed e v e l o p m e n to fw u a sc a nb es u c c e e d e di nt h el o n gr u n t h ek e yq u e s t i o nw a st o d e t e r m i n ew h e t h e rw u a sc o u l db et h ed i r e c t i o na sa na l t e r n a t i v ew a yo fi r r i g a t i o nm a n a g e m e n tr e f o r m i na l i n a p e rs u c hs i t u a t i o n ，t h i sp a p e rw a sp r o p o s e dt om a k ei n - d e p t ha n a l y s e so nw u a s i m p a c t so n a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t w e l la st h ee c o n o m i ci n d e p e n d e n c em e c h a n i s mo fw u a si no r d e rt om a k e p o l i c ys u g g e s t i o n sf o rf u t u r ei r r i g a t i o nr e f o r m o nt h eb a s i so fp r e v i o u sw o r ko fi a e c a a so nw u a r e s e a r c h t h i sp a p e rt r i e dt ou t i l i z ean e wa p p r o a c ho fd i f f e r e n c e - i n - d i f f e r e n c et ot e s tt h ed i f f e r e n t i a l i m p a c t so na g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o na n df a r m e ri n c o m eb e c a u s eo fw u a s d a t aw e r ec o l l e c t e dt h r o u g h f a r m e rs u r v e yo fz h a n g h ea n dd o n g f e n gi r r i g a t i o nd i s t r i c t so fh u b e ip r o v i n c ew i t has a m p l es i z eo f1 0 w u a sa n d2 0 8h h s ，w h u ei nt i e s h a ni r r i g a t i o nd i s t r i c to fh t m a np r o v i n c e ，t h es a m p l es i z ei s1 0h h s o fj i n g t a n gw u aa n d1 0h i - i so fn o n - w u a sf o rat r i a la n a l y s i s r a n d o ms a m p l i n gw a su t i l i z e df o rt h e s u r v e y o f h h q u e s t i o n n a i r e a n d t h ec h a i r p e m o n s a c c o u n t a n t s o f w u a s w e r e i n t e r v i e w e d i tw a sc o n c l u d e df r o man e wp o i mo fv i e wt h a tw u a sc o u l db ead i r e c t i o na n dac h o i c e a n a l t e m a t i v ew a yo fi r r i g a t i o nm a n a g e m e n tr e f o r m ，i tw a sf o u n dt h a tw u a sh a v ea d v a n t a g e si ns a v i n g w a t e rr e s o u r c e s i m p r o v i n gw a t e ru s ee f f i c i e n c y , h e l p i n gd i s a d v a n t a g e dg r o u p ss u c h 髂w o m e na n d e l d e r l yp e o p l et og e tt h ew a t e rf o ri r r i g a t i o nl 娣a n d8 0o n a l s ow u a sc a np l a ya ne f f e c t i v er o l e i n p r o m o t i n gf a r m e rp a r t i c i p a t i o ni ni r r i g a t i o nm a n a g e m e n t ，e v e nt h o u g ht h i sn e e d sf u r t l l e rr e s e a r c ha n d o b s e r v a t i o n si nt h ef u t u r e w u a sp o s s e s s e sh u g ep o t e n t i a lt og e td e v e l o p e da n dt ob es e a l e du pi n ( 、h 佃a k e y w o r d s ： p a r t i c i p a t o r ym a n a g e m e n t ；i r r i g a t i o nr e f o r m ；w a t e ru s e r a s s o c i a t i o n ； e c o n o m i ci n d e p e n d e n c e ；d i f f e r e n c e - - i n - d i f f e r e n c oa p p r o a c h 论文评阅人： 论文评阅人和答辩委员会 何秀荣教授 蒋和平教授 答辩主席： 中国农业大学经济管理学院 中国农业科学院农业经济与发展研究所 朱希刚研究员中国农业科学院农业经济与发展研究所 答辩委员： 冯广志高级经济师中国灌区协会主席 何秀荣教授 李先德研究员 吴敬学研究员 中国农业大学经济管理学院 中国农业科学院农业经济与发展研究所 中国农业科学院农业经济与发展研究所 答辩时间：2 0 0 5 年6 月2 9 日 特别感谢 国家自然科学基金委员会( 项目号：7 0 1 7 3 0 2 4 ) 和 福特基金会 对本论文研究的资助 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其它人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业科学院或其它教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 研究生签名鲐锄时间：硝年月矽日 关于论文使用授权的声明 本人完全了解中国农业科学院有关保留、使用学位论文的规定，即：中国农业科 学院有权保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业科学院可以用不同方式在不 同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 研究生签字：嘶确 时间：町 年6 月节日 铷签字幽帆艿年彭月3 。日 中国农业科学院硕士学位论文 第一章研究背景 1 1 研究背景 第一章 引 言 灌溉是确保农业生产的重要的措旖之一，灌溉农业对中国的粮食生产至关重要。随着人口超 过1 2 亿，中国更加关心粮食安全问题。中国的粮食安全必将对世界的粮食安全产生举足轻重的 影响。到2 0 3 0 年，中国的粮食需求量可能比现在提高5 0 ，畜产品的需求量也将可能比现在提 高2 5 倍，然而耕地面积的拓展范围却十分有限( 黄季妮和r o z e l l e ，1 9 9 8 ) 。另一方面，近5 0 年 来，中国旱灾日趋严重。从受灾面积来看，1 9 5 1 年至1 9 9 0 年之问，全国平均旱灾遭受面积由3 1 6 增加到了3 5 _ 3 ，增加了3 7 ，而且每1 0 年都出现一个新增长趋势。 中国拥有世界上最庞大的灌溉系统，灌溉在农业生产中发挥着至关重要的作用，农业生产的 增长与灌溉面积的增加是息息相关的( 黄季煨，r m e g r a n t 和r o z e u e ，1 9 9 5 ) ，大约有6 5 的粮 食作物，7 5 的经济作物和9 0 的蔬菜作物都生产在灌田上；中国有效灌溉面积的比例从1 9 5 2 年的1 8 提高到1 9 9 8 年的5 5 ( 中国统计年鉴，1 9 9 9 ) 。以前灌溉水源主要是地表水( 从全 国范围内讲) 自从7 0 年代以来，新增加灌溉项目的水资源大部分来源于地下水，地下水资源在 农业生产( 尤其是北方地区的农业生产) 中的作用越来越重要。在长江以北地区，地表水和地下 水的联合利用是目前和今后水资源利用的大趋势。 1 1 1 水资源紧缺状况 我国水资源总萤2 8 万亿立方米，位居世界第六位( 水利电力部水文局，1 9 8 7 ) ，但人均拥有 的水资源量仅为2 2 0 0 立方米，仅为世界人均水平的1 4 ( 水利部和国家计委，1 9 9 9 ) 在世界上 排在第1 2 1 位，并被列为1 3 个贫水国家之一。我国目前有1 8 个省( 自治区、直辖市) 人均水资 源量低于联合国可持续发展委员会审议的人均占有水资源量2 0 0 0 立方米，其中有1 0 个省( 自治 区、直辖市) 低于生存的起码线。缺水状况日趋严重九十年代以来，全国平均每年因旱受灾的 耕地面积近4 亿亩，比七十年代增长2 3 倍，现全国灌区每年缺水3 0 0 亿立方米左右，6 6 8 个城 市中有4 0 0 多个城市供水不足，年缺水量约6 0 亿立方米( 水利部和国家计委，1 9 9 9 ) 。 另外，由于降雨的时空分布和年内分配的差异，水资源在地区上的分布极不均匀，北方水资 源贫乏，南方水资源较丰富，南北相差悬殊。根据1 9 9 3 年资料统计，北方人口占全国总人1 ：3 的 4 6 5 ，耕地占全国的6 5 _ 3 ，国内生产总值( g d p ) 占全国的4 5 2 ，但水资源只占全国的1 9 ；南方人口占全国总人1 ：3 的5 3 5 ，耕地占全国的3 4 7 ，国内生产总值( g d p ) 占全国的5 4 8 ，而水资源量占全国的8 l 。北方人均水资源占有量为1 1 2 7 立方米，仅为南方人均量的1 3 ( 水利部南京水文水资源研究所，中国水利水电科学研究院水资源研究所，1 9 9 9 ) 。j b 方地区河 流断流。地下水严重超采，大面积地卜水位下降现象日趋严重( 水利部和国家计委，1 9 9 9 ) 。 1 中国农业科学院硕士学位论文第一章研究背景 我国不仅在目前存在着严重的水资源短缺问题，未来的形势更不容乐观。据预测，到2 0 3 0 年左右我国人口将达到1 6 亿左右，人均水资源量比现在还将减少1 4 ，仅约为1 7 5 0 立方米，按 国际标准，届时，全国将处丁严重缺水状况( 水利部和国家计委，1 9 9 9 ) 。自2 0 世纪7 0 年代起， 缺水问题和人口、环境、能源等问题一样，逐渐成为中国面临的主要危机。在6 0 年代以前地 下水的开采主要集中在天津、北京和上海等少数大城市，开采量也相当小。据统计至2 0 世纪6 0 年代末，全国地下水的开采量不足3 0 1 0 8 立方。可是，从7 0 年代开始，随着工业化、城市化和 人口迅速增长，水的需求量增长迅猛。人们发现地下水资源具有水质好，水温低而稳定和可以就 地开采等优点，掀起了打井的高潮。许多大中型城市也开始把地卜水作为主要的供水资源，并错 误地认为地下水是取之不尽、用之不竭的。 中国年均地下水资源量为8 2 8 8 x 1 0 8 m s ，其中可开采量为2 9 0 0 x 1 0 8 m 3 。2 0 世纪8 0 年代中期， 中国地下水开采量达到了6 1 9 x 1 0 a m 8 ，主要集中在海河、淮河和山东半岛，该区域的开采量为 3 3 1 1 0 8 m 3 ，占全国的5 3 5 。到了9 0 年代初，中国地下水的开采量约7 6 7 1 0 8 m 3 ，占中国水 资源量的2 6 4 。中困北方地区地下水的开采量达6 0 0 x 1 0 s m 3 ，占中国开采量的7 8 以上。 据统计，2 0 0 0 年中国拥有各类水井3 4 5 万余眼，年开采量达到9 0 0 x l o 3 ，仅次于美国、 印度居世界第三位。如今在中国供水量中，地下水占1 7 ，其中1 2 7 x1 07 h m 3 。用于农田灌溉， 有2 0 3 5 的t 业和城镇生活用水是依靠采用地下水。然而，中国许多地区地下水资源并不丰富， 造成一些地区地下水的开采量超过了其补给量，实际上是消耗静储量来满足开采的。地下水超采 主要集中在北方的一些灌区和城市周围，尤其以黄淮海地区特出，其中晟为严重的是华北地区， 该地区地f 水的实际开采量已占可开采资源的9 0 以上。中国地下水灌区面积最大的河北省， 1 9 8 0 1 9 9 0 年平均开采地下水1 4 0 ( 1 0 s m 3 ，占总用水量的7 2 5 ，1 2 年累计超采9 8 1 0 8 i 一。特 别是，浅层地下水近十二年的年均开采量为1 0 1xt o s m 3 ，累计超开采1 2 1 l o 8 。 如果地下水长期超采，储存量大量消耗，又不能够在同一时期内得到恢复，势必造成地下水 位持续卜降，形成降落漏斗。曾经撰文声称“中国会饥饿世界”的美国世界观察研究所所长莱斯 特布郎也撰文指出，威胁中国粮食安全的最主要冈素是农业灌溉用水日益被其他用途挤占和地 f 水资源的流失枯竭，中国的水资源短缺将影响世界粮食安全，美国国家情报委员会开始以当年 关注前苏联军备情况的态度来监测中国水资源的短缺状况( b r o w n 和h a l w e i l ，1 9 9 8 ) 。 1 1 2 水资源的供需矛盾 那么，水资源短缺问题为什么会引起人们这样普遍的关注呢? 从经济学的观点来看，短缺总 是相对于供需平衡或需求增k 超过供给能力而言的。如果没有需求，也就无所谓短缺。正是由于 人口增长、城市和工业的扩张对水资源需求造成的巨大压力才导致了水资源短缺问题的日益突 出。 随着人类的进步与发展，对水资源的需求量不断增加，尤其是第二次世界大战以后，世界经 济发展突飞猛进，用水量急剧增长。全世界用水量1 9 0 0 年为5 7 9 0 亿m 3 ，1 9 5 0 年达到1 3 6 0 0 亿 i n 3 ，5 0 年中增加了2 3 倍多，到1 9 8 0 年增至3 3 2 0 0 亿1 3 r 1 3 ，是1 9 0 0 年的5 7 倍。在1 9 0 0 - 1 9 舳 年的8 0 年中，农业用水增加了近3 4 倍，而工业用水增加1 9 6 倍。农业和t 业用水量分别r 宁总 用水量的6 9 和2 1 左右。同期城市生活用水也增加了1 2 4 倍，占总用水虽的6 ( 刘吕明和 2 中国农业科学院硕士学位论文第一章研究背景 何希吾等，1 9 9 6 ) 。 2 0 世纪7 0 年代以来，中国水资源供需矛盾日益特出，主要表现在水资源的开发与利用上。 水已经成为制约今后中国经济发展的“瓶颈”。据统计，1 9 8 0 年中国中等干旱年水利设施可供水 鼍为4 7 3 5 1 0 a m 3 ，其中河川径流利用量为4 1 4 4 1 0 a m 3 ，地r 水开采量为5 9 1 1 0 a m 3 。蓄、引、 提水工程比例大致为2 8 ：3 6 ：3 6 。而同期农业需水4 6 0 4 x 1 0 a m a ，城市生活和工业需水5 2 0 1 0 a m 3 。 全国共缺水3 8 9 1 0 a m 3 ，缺水近1 0 。北方地区缺水2 5 9 1 0 a m 3 ，约占总量的2 3 ，南方缺水1 3 0 l o a m 3 ，占1 3 。至1 9 8 8 年，中国实际供水增至4 9 8 6 1 0 a m 3 ，而需水量增至5 3 0 9 1 0 8 m 3 ， 缺水达到了3 6 1 x 1 0 a m 3 。1 9 9 0 年中国实际供水增至5 0 5 0 1 0 8 m 3 ，同期需水量为5 4 1 1 x 1 0 a m 3 ， 缺水3 6 1 1 0 a m 3 。1 9 9 8 年全国供水量增至5 1 9 2 x 1 0 8 m 3 ，其中地表水占8 3 ，地下取水量占1 7 ， 而需水量为5 5 0 0 x 1 0 a m 3 ，缺水3 0 8 1 0 a m 3 。2 0 0 0 年中国的需水量达到了7 0 0 0 1 0 a m 3 ，而缺水 量达到了4 0 0 1 0 8 m 3 。显然，中国缺水的现象不仅长期存在，而且水的供需将越来越不平衡( 霍 明远，张增顺，2 0 0 0 年) 。 1 1 3 目前农业灌溉和灌区管理的概况 灌溉管理问题产生的根本原因在于灌溉系统是由政府或政府机构管理的( r e i d i n g e r , 2 0 0 0 ) 。 从5 0 年代至7 0 年代末，灌溉管理体制原则上是以各级水行政管理部门和乡、村集体管理为主。 对丁- 骨干丁程，由水行政主管部fj 设立管理机构，并建立灌区代表会或管理委员会，对灌区重大 问题进行民主决策。代表会的代表或管理委员会的委员由灌区受益范围内的行政领导及用水户的 代表参加。灌溉t 程受益区范围跨地区( 市) 的，建立省级水行政主管部门管理的管理机构及民 主决策组织：跨县的建立地区( 市) 级水行政主管理部门管理的管理机构及民主决策组织，跨乡 的建立县级水行政主管部门管理的管理机构和民主决策组织。对于受益范围在一个乡或村庄内的 小型水利工程均由乡村集体管理，如小型水库和塘坝、小型提水泵站及机电井等，县级水行政主管 部门予以技术指导和服务。在管理形式上，与国家实行的计划经济管理体制相适应，灌溉工程管 理也实行计划经济管理形式，各级政府或集体在经济方面对管理单位实行统收统支，具体的管理 任务，由各级政府或集体下达指令性计划。 进入8 0 年代以来，中国实施改革开放政策，农村实行联产承包责任制，国家的经济管理体 制从计划经济体制逐步向卡 = 会主义市场经济体制转变。随着中国社会经济的发展和改革开放的深 入，灌区建设和管理中存在的许多问题和矛盾也逐渐暴露和发展，如灌溉j 二群建设标准低、灌溉 水量浪费严重、灌区管理单位不能经济自立、产权体制不明晰、工程不断老化失修等，使效益不 能充分发挥，影响农业生产和社会经济的发展，农田水利i ：程建设与管理难以为继。与之相适应， 灌溉管理体制也在逐步调整，并开始进行灌溉工程管理单位经济自立、实现良性运行的艰苦探索 与实践。 正当水利部门为了克服灌溉管理中所存在的上述弊端，积极寻求实现水利经济良性循环对策 之时，1 9 9 2 年世界银行贷款长江水资源项目正处在准备阶段。世界银行项目经理、首席农业经济 专家r e i d i n g e r 提出，“在世行贷款项目区改革现有的灌区管理体制和运行机制，建立经济自立灌 排区。”r e i d i n g e r 提出的要求同中国水利部门原有设想基本相符。一方面可以通过管理体制的改 革来改善原来灌区不畅的运行机制。同时，水利部门也可以利用到目前正在短缺的世行资金来完 3 中国农业科学院硕士学位论文第一章研究背景 善灌区的基础建设。经过两年的研究和谈判，1 9 9 5 年国家终于正式批准了世界银行贷款的长江水 资源项目协定。同时正式提出在项目区建立法律上自我管理、自主经营，经济上自我维持、自我 发展的农民用水户参与式灌排区。这是中国在世界银行贷款水利项目法律文件上第一次提出建立 经济自立灌排区的概念( 水利部世行贷款节水灌溉项目办公室2 0 0 1 ) 。 用水户协会是经济自立灌排区的基本组织机构，它的运行直接影响到广大用水户对经济自立 灌排区的认识、感知、评价和态度，其运行的质量好坏直接影响到广大用水户的利益和用水者协 会的运行效果，用水者协会的运行效果是检验经济a 立灌排区成效的唯一标准。用水户协会的出 现，调整改变了灌区管理局、水利局、农业局、村委会等利益集团之间的利益关系。通过实践证 明，用水户协会改革可以继续作为我国灌溉管理改革的一个方向和选择。用水户协会能够为农民 节水和提高灌溉水使用效率及公平性，建立起一定的激励机制。用水户协会可以提高弱势群体( 穷 人、妇女、老人) 灌溉用水的获得性。如果协会实现真正意义上的自立，发挥实质作用，农民能 够愿意接受灌溉管理改革所带来的增加的改革成本( 包括灌溉管理成本增加及由此而来的水费增 加等) 。用水户协会的经济自立在很大程度上决定了灌溉管理转权的成功与否，因此，用水户协 会必须首先实现真正意义上的经济自立管理。深入研究用水户协会的经济a 立机制问题，不仅对 我国大型灌区灌溉管理体制改革的健康运作具有重大理论和实践价值，而且对改善灌区管理效 率，提高农业生产力，保障我国粮食安全目标和农村社会稳定目标，进一步促进我国农业( 和农 村) 的可持续发展，都具有十分重要的现实意义。 1 2 问题的提出 通过调查研究发现，用水户协会还没有实现真止意义上的经济自立管理要确认用水户协会 是否在中国具有长久的生命力，还需要做进一步的研究。以往的研究只是证明了用水户协会可以 继续作为我国灌溉管理改革的一个方向和选择，但是没有对用水户协会的经济自立机制一一也就 是用水户协会内部的经济效益进行研究，要研究用水户协会的经济自立问题，首先必须涉及到以 下几个问题： 用水户协会对农业生产的影响有哪些? ， 正面效应和负面效应如何? 表现在哪里7 参加用水户协会的农户与未参加用水户协会的农户在农业生产上有哪些差别? 一 差别的原因是什么? 是用水户协会的原冈还是其他原因? 一 用水户协会的民主管理现状如何? 实现民主管理程度如何7 用水户协会与灌区管理局、水利局、农业局、村委会等之间的权利分配如何? 回答以上问题对于确认用水户是否能够实现可持续发展具有极其重要的理论和现实意义。 1 3 研究目的 本文在中国的水利产权制度变迁、中国灌溉管理转权、中国的水价改革等特定历史环境下以 及国际参与式管理形成和发展的背景下，借鉴国外发达与发展中国家参与式灌溉管理的成功经 4 中国农业科学院硕士学位论文 第一章研究背景 验，通过进一步的定量和定性研究，利用针对面板数据的自然试验评估方法 d i f f e r e n c e i n d i f f e r e n c e 方法分析用水户协会的经济自立机制问题，从而确定用水户协会是否实现 了经济自立以及在多大程度上实现了经济自立，最后得出结论和政策建议，为实现我国灌溉农业 的可持续发展提供可行的灌溉改革思路。 1 4 论文结构 论文将分六章对上述问题进行阐述。第一章是研究背景部分，主要概述了灌溉对中国农业的 重要性、中国水资源的短缺和水市场的供需矛盾及中国灌区管理存在的问题进而提出本文要研究 的问题一一灌区改革中用水户协会经济自立机制问题。第二章是理论基础和文献综述，主要阐述 了产权理论、水权理论、参与式发展理论及世界各国的灌溉管理理论研究综述。第三章是用水户 参与式灌溉管理的发展和现状，主要阐述了用水户参与式灌溉管理的形成和发展、国外用水户参 与式灌溉管理的发展现状及我国用水户参与式灌溉管理的发展现状。第四章主要分析几个试点灌 区的供水成本核算和水费的征收情况及用水户协会对农业生产的影响和用水户协会的民主管理 状况研究。第五章利用针对面板数据的自然试验评估方法( 即d i f f e r e n c e i n - d i f f e r e n c e ) 方法分析 用水户协会的经济自立机制问题。第六章是结论和政策建议。 研究框架如图1 1 。 围1 1灌区改革中用水户协会自立机制研究框架围 5 第二章理论基础及文献综述 用水户参与式灌溉管理来源于参与式发展理论参与式发展从本质上来讲实际上是资源的分 配问题，这也就不可避免地涉及到了产权理论及水权理论，产权经济学研究的最主要的问题之一 就是产权制度的效率比较问题，那么在灌溉管理转权过程中最主要的问题就是采用何种最有效的 方式来替代原来的管理方式，所以下面就着重回顾一下参与式发展理论和产权理论方面的主要文 献，以及有关参与式灌溉管理的有关理论研究及研究成果。 2 1 参与式发展理论 在当代国际发展、国际政治、经济政策、社会政策等研究和实践领域中，参与式发展几乎是 出现频率最高的新的概念。无论从主导世界发展潮流的世界银行领导人，还是在一个社区中从事 发展实践的管理者，都在应用参与式发展的概念。这里讲的参与式发展其内涵已远远不再是一个 群体参与的简单涵盖，而更重要的是，它包含着对传统发展方式的深层次反思，并且包含着从微 观到宏观层面上具有操作性的社会发展的变革方案。 2 1 1 传统发展理论导致的管理体制的不平等与低效率 传统发展理论导致了发展实践当中管理体制的不平等和低效率，创造了集权管理体制形成的 基础。传统发展理论强调经济的增k 以及工业化，推动了发展中国家对于技术和资本的需求。由 于资本和技术都是这些发展中国家的外生品，天然具备了集中管理的条件因此，发展中国家对 于经济发展要素的强力控制就决定了集中管理体制的形成。除社会主义国家的制度原因以外，韩 国、印度、巴西、马来西亚等发展中国家纷纷把国家的宏观干预政策作为推动发展的主要手段 ( s m a r tc o r b d d g e ，1 9 9 5 ) 。 自上而下的集权型管理的形成基础是发展中国家对于有限的人才资源的运用不当的结果，或 者说是形成发展中国家集权型管理当中官僚机制的膨胀的基础。对于发展中国家来说，现代教育 和现代人才在发展中国家是稀缺的宝贵资源。掌握人才就成为对于传统发展理论所提供的发展机 会a 4 垄断。对这些资源的争夺存在于发展中国家的城市与乡村、富人和穷人之间。结果是在大多 数发展中国家当中，受过现代教育的“精英”都集中于城市当中，忙于管理工作，服务于官僚机 制。他们成为政府的雇员或者其他的自领职业者，很少有懂得现代科学的人深入到基层，到农村 去从事实践性的工作，这样r 全国大部分人口的乡村就成为得不到发展的沙漠。 传统发展理论模式下的发展当中，管理的不平等普遍存在于来白发达国家的专家学者、发展 中国家的受教育阶层、发展中国家的基层民众之间。产生了一个由上自下，以权力、投资和科学 的名义逐级排斥的现象。最后必然遭到忽视的是最基层的民众意愿。结果是所谓的发展在没有体 现民众意愿和得到民众参与的情况下进行，大部分的民众只是处于被动的地位，除了增加管理费 6 中国农业科学院硕士学位论文第二章理论基础及文献综述 用以外没有发挥出任何的能动作用，因此，这种集中式的机械的管理模式只得到递减的效益， 不可能有持续的发展。 2 1 2 参与式发展理论的起源及概念 “参与”这个英文“p a r t i c i p a t i o n ”的中文译法并不能确切地反映英文中所表达的含义，人们 往往从字面上将其简单地理解为“介入”，或是简单地理解为群众的参加。而事实上，“参与” 反映的是一种基层群众被赋权的过程，而“参与式发展”则被广泛地理解为在影响人民生活状况 的发展过程中或发展计划项目中的有关决定过程中的发展主体的积极的、全面的介入的一种发展 方式，带有寻求某种多元化发展道路的积极取向( 李小云，1 9 9 8 ) 。 1 参与式发展的起源 尽管参与式发展是最近几年在发展文献中使用的一个相当时髦的名词，但“参与”本身并不 是一个全新的理念。在发展实践中体现参与概念已有很长的历史了。比较甲、比较显著地体现参 与概念的发展战略可以追溯到2 0 世纪五六十年代一些两方国家在对第三世界国家实行发展援助 时所采取的“社区发展战略”。尽管加世纪五六十年代社区发展在非洲、亚洲的蓬勃兴起，促进 了社区在国家发展中的作用，但许多决策控制仍掌握在社区之外，社区只是作为支持国家发展计 划的一种工具，而并不能真正对其自身发展的内容和方向做出决定。到了2 0 w ：纪6 0 年代末期和2 0 世纪7 眸代，社区发展战略逐渐失去了其主导地位，参与式发展方式开始成为国际发展领域中创 新性的理论与实践方面的突破。 2 0 t h = 纪7 0 年代末期对于不发达的分析开始为贫困人口之所以贫凼的原因提供不同的说辞，认 为贫困人口被置之与广泛的社会参与与直接的发展活动之外。t h = 界银行在1 9 7 6 年曾经就一些参与 效果的经验研究如用水系统管理研究得出结论，如能使得用水户参与决策与管理，用水系统的供 应将更加成功。同一时期，国际劳动组织( i l o ) 的世界就业大会提出“参与”应作为基本需求 战略的重要因素。而经济发展所( b d i ) 在“社区参与”研讨会上强调了各种参与式工具的重要 用途。这一段时期内，一方面，新的项目设计形式被提了出来，同时发展政策制定者和规划者实 施种种战略以使社会参与制度化。农事系统研究，快速农村评价，参与式农村评价等等方法先后 被应用到种种发展研究与实践中去。也就是说在过去的1 0 年中箨种促进当地人的参与的努力形成 了发展的主流，这种参与是对非参与实践的计划体制从态度到方法论上的彻底变革。到了2 0 世纪 9 0 年代初期，一些土要的援助机构如世界银行等开始将其援助重心和发展重点向促进参与式发展 方面实行全面转移，参与式发展方式在全世界范围内真正蓬勃兴旺起来。 参与式发展的研究范式方面的起源主要基于人们对于一直处于主流位爱的实证方法在研究 社会变迁方面的“力不从心”。s t a v e n h a g e n ( 1 9 7 1 ) ，h a l l ( 1 9 7 2 ，1 9 7 9 ) ，p o l s w o r t h 和r u d d o c k ( 1 9 7 5 ) ，a p p s ( 1 9 7 9 ) 。g a v e n t a 和h o r t o n ( 1 9 8 1 ) h u i z e r ( 1 9 7 3 ) ，b r y c e s o n ，m a n i c o m 和 k a s s a m ( 1 9 8 2 ) ，t a n d o n ( 1 9 8 2 ) ，d es c h u t t e r ( 1 9 8 3 ) 以及r o b e r tc h a m b e r s ( 1 9 9 7 ) 先后对实 证科学范式方面提出过批评。这些人曾经指出过传统研究范式在认识论方面的假设和方法论方面 的具体问题。b i y c c s o n ，m a n i c o m 和z a s s r m ( 1 9 8 2 ) 认为用于探询真实世界的试验性或半试验性 的设计和统计分析过分强调量化指标削弱了社会系统的复杂多样性，将其简化为适用丁- 计算机输 7 中国农业科学院硕士学位论史第二章理论基础及文献综述 入的社会经济指标。另外，那些依赖量化指标的研究人员视定性指标为普通人的知识。为“不科 学的”的知识。h a l l ( 1 9 7 7 ) 曾经指出传统的调查方法由于简化了社会现实而从3 个方面导致结果 的不准确性： ( 1 ) 信息收集取白单独的个体，然后将其加和成单一系列的数字，削弱了人类感觉与经验 的复杂性和丰富性； ( 2 ) 通过结构性调查或多重选择问卷收集信息使得被调查者有时不得不选择实际上并不能 反映其真实现实的答案： ( 3 ) 传统调查方法使得现实变为静止，即不能反映过去的情况也不能反映未来情况。 t a n d o n ( 1 9 8 2 ) 进一步批评传统调查方法由研究人员设计问卷，分析调查结果，忽视了被调 查群体的作用。他们只是作为提供信息的来源和被研究的对象，而没有机会确认或分析他们存在 的问题。而且很多时候问卷的设计。计划的制定，或者说是基于管理者、政策制定者和项目设计 者的知识体系产生的方案由丁与现实的脱离并不能真正付诸于实施。 参与式发展的组织起源涉及大量促进参与式发展方式的麻用和研究其原理与方法论的组织 和机构。这些机构出版了大量文字材料，研究论文，照片，组织了各种项目，会议和活动。举例 来说，在2 皑纪7 0 年代和2 0 世纪8 0 年代初期一段时间内，在美国国际发展署的帮助下，美国康奈 尔大学的n o r m a nu p h o f f 教授与其同事一起一直在主持发行农村发展参与综述的文章。参与 主题的重新复苏是迈克尔克尼亚在为世界银行编辑的把人民放在首位中，将其多年发展的 经验，特别是基层群众的作用和位置方面的思考陈于书中。位丁英国伦敦的环境与发展国际所 ( h e d ) 首先在印度、肯尼亚等国家使用r r a 方法，泰国可肯大学，美国康奈尔大学等等，也都 是促进参与式发展方式的传描的重要组织。 2 参与式发展的概念 “参与”这个词在现今的多数发展项目中被广泛应用。农村发展的实践者经常在他们的项目 评价、项目计划及监测评价的文件与报告中引用这个词。然而，最重要的是如何真正理解“参与” 的内涵，并把参与理论付诸实施。 关于“参与”的定义，在国际发展文献中可见许多，而且有一定的差别，以下是几种主要的 定义方式。 ( 1 ) 公众参与指的是通过一系列的止规及非正规的机制直接使公众介入决策( s e w e u ， c o p p o c k 。1 9 7 7 ) 。 ( 2 ) 参与是在对产生利益的活动进行选择及努力的行动之前的介入( u p h o f f ，e s m a n ，1 9 9 0 ) 。 ( 3 ) 市民参与是对权力的再分配，这种再分配能够使在目前的政治及经济过程中被排除在 外的穷人在将来被包括进米( c a h n ，p a s s e f f ，1 9 7 1 ) 。 ( 4 ) 参与可被定义为在决策过程中人们自愿的民主的介入，包括：确立总目标、确定发 展政策、计划、实施及评价经济及发展计划；为发展努力做贡献；分享发展利益( p o p p e ， 1 9 9 2 ) 。 ( 5 ) 参与能带来以卜好处：实施执行决策时具有高度的承诺及能力；更大的创新，许 多新的想法和主意；鼓励动力的产生和责任感( s p e n c e r ，1 9 8 9 ) 。 ( 6 ) 参与可被定义为农村贫困人口组织自己、组织他们自己的组织来确定他们真正的需求、 8 中国农业科学院硕士学位论