（土地资源管理专业论文）完善我国城镇多元化住房供应体系研究.pdf

摘要 摘要 当高房价让大多数中国老百姓买不起房，相当数量的困难群众住不起房，住 房供应的多元化研究就有了很重要的现实基础。多元化的提出，主要是针对当 前住房供应以市场化手段为主以及商品房垄断住房供应的格局而言。要解决住 房供需的矛盾，本文从多元化住房供应体系的构建着手，运用部分住房理论， 分析我国住房供应体系的发展历程，存在的问题以及相应的原因，最后提出解 决这些问题的措施。分析的角度，从统筹城乡和公共管理着眼，发现产生问题 的根源：一是，城乡二元的土地制度对住房供应利益相关各方的影响；二是， 政府在住房这个民生问题上的重大失职和管理问题。 一 本文认为，现阶段我国住房供应的主要目标是：形成与经济发展水平相适应 的住房供应和住房消费模式，初步实现“住有所居”，保障城镇居民基本能够安 居乐业。具体说来，我国城镇住房供应的主要目标为住房市场的均衡供应，政 府为困难群众提供有适当保障的住房并抑制商品房投机活动。住房供应模式需 要打破商品房对住房市场的垄断格局，政府在加大保障性住房供应的同时，允 许民间合作建房。多元化住房供应体系的完善，包括立法、政策执行、机构设 置、开发形式和监督机制等方面的工作。 关键词：住房供应；多元化；住房问题；完善体系 i i a b s t r a c t a b s t r a c t w h e nt h eh i g hh o u s ep r i c em a d et h em a j o r i t yc h i n e s ec o m m o n p e o p l en o tb e a b l et op u r c h a s eh o u s e s ，c o n s i d e r a b l ea m o u n t sd i f f i c u l tp o p u l a c ec o u l dn o tl i v ei nt h e r o o m ，t h eh o u s i n gs u p p l ym u l t i p l e xr e s e a r c hh a dt h ev e r yi m p o r t a n tr e a l i s t i c f o u n d a t i o n m u l t i p l e xs t a t e m e n t ，i sm a i n l ya i m s a tt h ec u r r e n t h o u s i n gs u p p l y m a r k e t a b i l i t ym e t h o dp r i m a r i l ya sw e l la st h ec o m m e r c i a lh o u s i n gm o n o p o l i z e st h e h o u s i n gs u p p l yt h ep a t t e mt os a y m u s tr e s o l v et h eh o u s i n gs u p p l ya n dd e m a n d c o n t r a d i c t i o n ，t h i sa r t i c l eb e g i n sf r o mt h em u l t i p l e xh o u s i n gs u p p l ys y s t e m s c o n s t r u c t i o n ，t h eu t i l i z a t i o np a r t i a lh o u s i n gt h e o r y , a n a l y z e so u rc o u n t r yh o u s i n g s u p p l ys y s t e m sd e v e l o p m e n tp r o c e s s ，t h e e x i s t e n c eq u e s t i o na sw e l la st h e c o r r e s p o n d i n gr e a s o n ，f i n a l l yp r o p o s e dt h a ts o l v e st h e s eq u e s t i o nm e a s u r e t h e a n a l y s i sa n g l e ，f r o mp l a n st h ec i t ya n dc o u n t r y s i d ea n dt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n f o c u s e s ，d i s c o v e r e dt h a th a st h eq u e s t i o nr o o t ：f i r s t ，c i t ya n dc o u n t r y s i d ed u a ll a n d s y s t e mt oh o u s i n gs u p p l yb e n e f i tr e l a t e da l lq u a r t e r si n f l u e n c e ；s e c o n d ，g o v e r n m e n t s i nh o u s i n gt h i sl i v e l i h o o do ft h ep e o p l eq u e s t i o ns i g n i f i c a n td e r e l i c t i o no fd u t ya n d m a n a g e m e n tq u e s t i o n it h i n kt h ep r e s e n ts t a g et h a to u rc o u n t r yh o u s i n gs u p p l y se s s e n t i a la i mi s ： f o r m sc o n c e n t r a t e st h eh o u s i n gs u p p l yw h i c ha n dt h eh o u s i n gc o n s u m p t i o np a r e m w i t ht h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，r e a l i z e s t h et e n a n tt oh a v ei t s r o o m i n i t i a l l y , s a f e g u a r d st h et o w n s h i pd w e l l e r sb a s i c a l l yt ob ea b l et oe n j o yag o o da n dp r o s p e r o u s l i f e m e n t i o n ss p e c i f i c a l l y , o u rc o u n t r yc i t i e sh o u s i n gs u p p l y se s s e n t i a lt a r g e tf o rt h e h o u s i n g m a r k e t sb a l a n c e d s u p p l y , t h eg o v e r n m e n tp r o v i d e ss a f e g u a r d s a n d s u p p r e s s e st h ec o m m e r c i a lh o u s i n ga l e a t o r yo p e r a t i o ns u i t a b l y t h eh o u s i n gs u p p l y p a _ t t e mn e e d st ob r e a kt h ec o m m e r c i a lh o u s i n gt ot h eh o u s i n gm a r k e tm o n o p o l y p a t t e r n ，t h eg o v e m m e n tw h i l ei n c r e a s e st h ei n d e m n i f i c a t o r yh o u s i n gs u p p l y , t h e p e r m i s s i o nf o l kc o o p e r a t i o nc o n s t r u c t sh o u s i n g m u l t i p l e xh o u s i n gs u p p l ys y s t e m s c o n s u m m a t i o n ，i n c l u d i n ga s p e c t sa n d s oo nl e g i s l a t i o n ，p o l i c ye x e c u t i o n ，o r g a n i z a t i o n e s t a b l i s h m e n t ，d e v e l o p m e n tf o r ma n ds u p e r v i s i n gm e c h a n i s m k e y w o r d s ：h o u s i n gs u p p l y ；m u l t i p l i c a t i o n ；c o n s t r u c t i o ns y s t e m ；a c c o m m o d a t i o n 1 i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位敝储獬汗副：商培琦签字嗍：扣口年1 月岁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) 扬砑李 导师签名( 手写) ： 签字聃。扣铂眦日 签字醐：1 射硼亨日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究背景 1 1 1 高房价深刻地影响着社会生活的各个方面 近年来商品房价格持续上涨，房价的上涨水平远远超出国民经济的发展水 平。对社会经济和人民生活发生着深刻的影响。就国家产业而言，一方面是大 量的其他行业的资金纷纷进入房地产业，影响实体经济的安全性；另一方面， 为了不让房地产泡沫破裂，使高房价有一个渐进“着陆”的过程，国家力保房 地产稳定发展的同时，也进一步加深了房地产业内部的矛盾，延缓了对房地产 业的改革进程。 就居民生活而言，高房价增加了居民的生活成本，降低了生活质量。有经 济能力购买商品房的中产阶级成为“房奴 ，房贷挤压了其他的生活开支；对于 刚开始奋斗的年轻人来说，大多数人的目标是买房，生活没有了其他更美好的 意义。高房价，还带动了衣食行等方面的物价水平的上升。 1 1 2 收入的贫富差距反映在住房问题上的两极分化 在收入和财富差距扩大的背景之下，众多既得利益集团在购房上有很多额 外的优势，譬如高比例的公积金、大量购房补贴、变相的单位集资建房、购房 贷款贴息等。与之相反的是，没有稳定收入来源的群体，既享受不到公积金贷 款购房的优惠，也没有购房补贴。有些人轻易拥有几套住房的时候，有些人奋 斗一生也未必可以拥有套住房。住房问题公平性凸显住房保障的重要性。 1 1 3 国家加快廉租房的建设 房改十年之后，政府开始承担其在住房保障方面的职责。2 0 0 8 年，在原来 建设部的基础上，成立了新的住房与城乡建设部，也表明了国家在解决住房这 个民生问题的决心。国家从去年开始的九亿元地保障性住房投资计划，目前已 经在各地展开，廉租房的供应量有望在两年内大量增加。 1 2 文献综述 1 2 1 国外住房供应的研究 第1 章引言 西方学者的研究领域或以完善本国的住房制度为对象，或以某些发展中国 家的住房改革为重点，探讨了住房政策的划分标准。( 1 ) 按福利标准将住房政策 分为福利先进国和福利后进国，前者包括瑞典、荷兰、比利时和法国等，后者 则包括加拿大和瑞士等。( 2 ) 按政策重点将住房政策分为两大类：注重收入公平 分配的住房政策和注重住房存量有效供给的住房政策。( 3 ) 按住房政策采取手段 的侧重点，日本住房问题专家把住房政策分为三种类型，即市场放任型、市场 操作型和财政主导型。 比较房屋政策的先驱当属丹尼逊( d o n n i s o n ，1 9 6 7 ) ，他提出了政府在房屋政策 中的三种角色：雏生( e m b r y o n i c ) 型、社会( s o c i a l ) 型及全面责任( c o m p r e h e n s i v e ) 型。按此理论模型，大部分发展中国家的住房政策属于雏生型的，他们对低收 入家庭的住房问题较为被动，如巴西、墨西哥等国家，缺乏系统和有力的政策， 即使有相关的政策，也缺乏执行力度；采取社会型房屋政策的包括英国、美国 与大多数西欧国家，也包括香港特区，以社会发展及社会公益为政策的出发点； 全面责任型住房政策的典型代表是德国、瑞典以及新加坡等属于对住房市场的 全方位介入和控制的国家。这三类国家在总体房屋政策、资助对象以及方式的 针对性( s u b s i d yt a r g e t i n g ) 、房屋建造及提供、方式与管理主体、财政及融资( f i n a n c e ) 等方面的政策上都有较大的差异。 以国外住房供应的发展历程来看，大多数国家都经历了从住房福利到住房 私有化的过程，比如：英国撒切尔时期的住房私有化政策和中国香港的自置物 业政策，通过货币金融、政补贴等方式促进居民购买住房，减少政府的福利开 支，并对低收入者实施住房保障，通过公共住房政策为他们提供低租金住房。 卡斯退尔斯( c a s t a l l s ) 等人认为公共住房在资本主义发展的早期有重大意义，它消 除占据大量土地面积的贫民，为工业发展提供了用地，也支援了劳动力再生产， 即使在失业期也能承受暂时的困难，有利于社会的稳定。 1 2 2 国内住房供应的研究 从思想理论上说，我国住房制度改革由来己久，在1 9 8 0 年我国刚刚开始经 济体制改革之初，邓小平就提出了住房商品化问题，他指出：关于住房问题， 需要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民可以购买房屋，也 郭建波世界住房干预理论与实践 m 1 中国电力出版社，2 0 0 7 ，12 b i a n ，y , l o g a n ，j r ，l u ，h ，p a n ，y , & g u a n ，y w d r ku n i t sa n dc o m m o d i f i c a t i o no fh o u s i n g 【j 】s o c i o l o g i c a l r e - s e a r c h ，19 9 6 ( 1 ) ：2 8 - - 3 5 第1 章引言 可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售，可以一次付款，也可 以分期付款；住宅出售后，房租要调整，要根据房价调整房租，使人们感觉到 买房合算。繁华的市中心和偏僻地段的房子，交通方便地区和不方便地区的房 子，城区和郊区的房子，租金都应该有所不同，将来房租提高了，对低工资的 职工还要给予补贴；建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想 办法。邓小平同志的这些重要指示，为我国住房制度改革奠定了思想理论基础， 依照邓小平的关于住房改革的思想，1 9 9 4 年国务院住房制度改革领导小组编著 了城镇住房制度改革一书。 江峥认为，目前我国城市住房供应的突出问题有：( 1 ) 面向中低收入人群的 低价住宅供应缺口巨大，分布城市边缘化。( 2 ) 住房供应的结构型垄断引发市场 恶性竞争，助长了投机风气。( 3 ) 社会公平问题长期被忽视。朱查松，张京祥认 为我国住房供应体制存在不尽人意之处是：( 1 ) 住房调控对象出现偏差；( 2 ) 住房 供应结构不合理；( 3 ) 保障性住房的制度设计不合理；( 4 ) 保障性住房的供应对象 出现偏差；( 5 ) 保障性住房的供应规模不足。大多数学者也都认为，住房供应的 过度市场化，政府在公共住房建设的责任缺位，也是我国住房供应体制的一大 问题。 孔凡文认为，虽然目前我国每年房地产开发供应量都在大幅度增加，但房 地产价格仍在一路高涨，其原因之一就是存在住房供应结构不合理的问题。具 体说，一是住房供应类型结构不合理，即市场上供应的大部分是高档或中高档 住房，普通住房特别是经济适用住房和廉租房的供应量不足；二是住房供应户 型结构不合理，即市场上供应的大部分是大户型住宅，中小户型，特别是小户 型住宅很少。当前城市住房供应管理问题应作如下反思：( 1 ) 政府管理错位和越 位现象较为严重；( 2 ) 商品房不应成为城市住房的主要供应来源( 单一化) ；( 3 ) 平 价住房供应必须发挥市场机制的优势。圆 梁雪辉，袁义才提出我国城市住房供应体制选择的原则：( 1 ) 珍惜利用资源 的原则：( 2 ) 适度消费原则；( 3 ) 民生福利原则。 针对中低收入阶层的多元化住房 供应模式，邹兵，周丽亚，张建荣提出四种模式：模式一，政府直接建设面向 中低收入阶层的政策性住房；模式二，在商品房开发中捆绑建设政策性住房； 江峥多元化住房供应体制构想f j 】中华建设2 0 0 6 ( 8 ) ：3 8 - 4 1 留孔凡文西方发达国家住房类型2 j 我罔住房供应结构的调整【j 】沈阳建筑大学学报2 0 0 8 ( 4 ) ：1 7 0 1 7 3 梁霉辉，袁义才我国城市住房供应体制选择的理论和政策研究f j 】城市2 0 0 8 ( 1 ) ：2 6 - 3 0 3 第1 章引言 模式三，利用社会存量房源提供中低收入者住房；模式四，设置租金管制区满 足中低收入者的居住需求。 1 3 研究视角及理论架构 1 3 1 概念界定及阐释 住房供应多元化就是指：国家在进行住房建设时，可以设计多种途径去满 足个人住房的要求，提供多种方法支持个人住房的建设，而不局限于某一单一 途径。从世界各国的住房建设历史和现状来看，大部分国家都在走一条多元化 发展的道路。除了房地产开发商开发商品房这条途径之外，还有很多别的方法 和途径来保证大多数人居住的权利，实现居者有其屋的理想。如在美国、欧洲， 个人合资建房的比例占3 0 左右；英国、美国、新加坡、香港特区、荷兰、瑞典 和智利直接建设与供应公共房屋作出售或出租之用；英国、荷兰对房屋的供应 方提供低息贷款，让他们以低于市场价格建房、出售或出租房屋；英国、美国、 墨西哥、巴西、印度、马来西亚等国对购房者提供住房津贴、购房税务优惠、 改善贫民建筑资助、提供低息按揭等；英国、荷兰、德国、瑞典、印度容许、 鼓励甚或委托非营利组织建房、管理房屋。 1 3 2 研究视角：公共管理与统筹城乡 从战略管理层上看，根据土地资源集约优化利用的要求，重新思考我国的 城市化发展模式。作为拥有1 3 亿人口的大国，我国在城市化的进程中，不能走 人口过度集中的大城市化模式，而应当走城乡协调、大中小城市均衡发展的模 式。这个问题的解决，要改变目前存在的在产业布局上向大城市倾斜的问题， 改变公共资源比如教育、文化、医疗等财政投资过度集中在大城市的问题。 坚持城乡统筹原则，研究对农民农村住房与城镇就业的政策衔接和引导问 题，以及深入研究进城定居农民享受城市住房优惠政策和农村宅基地政策的衔 接。积极稳妥地推进农民工居住条件的改善。要加强土地规划，改善农村居住 环境，按照集约和节约使用农村建设用地的要求，加强对旧村改造的规划研究 。邹兵，周丽哑，张建荣面向中低收入阶层的住房供应模式与空间布局探究以深圳为例 c 和谐城市 规划2 0 0 7 中困城市规划年会论文集：1 4 1 7 1 4 1 8 。贸康，刘军民中国住房制度改革问题研究一一经济社会转轨中“居者有其屋”的求解【m 】经济科学i f j 版 社，2 0 0 7 ，5 2 4 第1 章引言 和指导。要对农村住房建设的设计、施工、材料等提供技术服务，提高建筑质 量。政府要重视农村困难群众的住房安全和居住质量问题。 1 3 3 住房供应的理论基础 1 3 3 1 住房的商品性和福利性理论 住房的商品性与福利性不是对称的概念，二者分属于不同层面、不同领域 的范畴。商品性涉及的是住房生产、流通过程的问题，是住房行为的经济属性； 福利性涉及的是在国民收入再分配领域对住房进行补贴问题，是住房行为的社 会属性。住房之所以成为商品，住房行为具有经济性，其原因在于，住房生产 和再生产是社会生产和再生产的一个分循环。住房生产和流通要消耗成本，所 投入的资本要按社会平均利润率获取相应回报。在市场经济条件下，住房由其 经济属性所决定，其生产和流通应该按市场规则进行。住房又具有福利性质： 第一，住房行为具有社会性，住房是所有家庭必须的物质基础，是把居民与社 会的政治经济联系在一起超越物质的“粘合剂”；第二，住房市场失灵，由于 竞争造成的后果、外部效应、不完全的市场和信息不对称等原因，住房市场不 能自动实现帕累托最优。从住房问题的双重性出发，现代国家大多都采取了商 品与福利相结合但有所侧重的住房政策，解决住房问题的手段以市场行为为主、 政策调控为辅来实现社会职能，把住房保障的着眼点放在中低收入阶层。 1 3 3 2 房地产市场梯级消费理论 住房的梯级消费，有三层含义： 第一，是产品档次的梯级结构。消费者作为一个购买群体，有不同的收入 档次水平，实际上可以划分为高中低三个大的层级。人们对此不但基本认同， 而且认为不同收入阶层应该具有各自相对应的高中低价位和大中小户型的住房 产品。住房供需之间的平衡，表现在住房产品档次上的梯级性，决定了房地产 业开发和提供的房型、规格、档次必需是多样性的。对于我国人多地少以及经 济发展水平还不高的国情而言，小户型与大户型相比更加不可或缺。 第二，是消费时间的梯级顺序。一般来说，对于不同层次收入水平的家 庭而言，各个群体内部也并不会在同一时间挤着去买房，而通常是由其中处于 最需要或改善、或解决、或投资于住宅或商用房的那些人群，并且这些人都具 备较强的购买力，要么积蓄较丰要么还贷能力较强，由这些人率先购买房产， 第1 章引言 然后其他人群陆续跟进。这种在消费时间上地先后进入次序的梯级性，二决定了 市场发展的渐进性、波动性以及由此而形成的不太精确和不能完全重复的周期 性。如果不能理解这些，就会让一些专业研究人员对市场出现的行情起伏或者 各类产品在市场上轮番或走销、或滞销等现象感到不必要的意外，甚至会对它 的成因产生误解。比如行情稍好时就认为一定是老百姓有刚性需求或者购买力 增强，销量低弥时则认为一定是房价太高造成的。容易造成片面认识。 第三，是消费水平的梯级变化。就各个消费者个人而言，也同样存在一个 消费能力不断提高的梯级。个人的收入水平和社会地位、家庭财富的聚散、在 不同年龄阶段的生活取向与消费偏好都是不同的。一般情况下，对于具体的消 费者而言，是逐步提高消费水平的。同样地，对于大多数人而言，住房的标准 也会变化，从小到大、从一般化到高级化，分步到位，很少一步到位的。很少 有人会清楚地看到，这种表现于个体上的消费水平逐渐提升的层次性。于是， 这些年来频频出现呼吁人们把住房问题一步到位地加以解决的论调，比如要买 就买大户型，好房子，不要买所谓的属于过渡性产品，等等。一些没有清醒认 识的消费者，出现了跨越梯级超前消费的倾向，甚至出现了不顾自身的消费能 力，在购房时做出了过度超前的决策，结果让自己深陷其中。 1 4 建立城镇多元化住房供应体系的意义 目前我国住房供应的模式比较单一，现在大部分地区都是由政府垄断土地 出让，开发商垄断住房开发和销售，国家已经明令禁止单位集资建房，个人集 资建房只是一种新的尝试，而且还存在许多不确定的因素，我国房地产的多元 化发展明显缺失。 多元化的意义就在于，用多种办法积极解决城镇居民的住房问题。以生态 学角度而言，当自然界物种单一时，单一物种发生病害，整个生态系统会受到 毁灭性打击，而多种生物构成的生态系统受到很大的影响则很小，这就是生物 多样性的宝贵之处。这个规律也同样适用于我国房地产的发展，当某一单一模 式发生重大效率缺失时，如果发展途径是多元化的，就不会对社会经济的稳定 产生巨大影响。当前的单一商品房供应模式，导致房价的不断推高，就是一种 效率缺失的住房供应模式。我国房地产市场的症结在于两个大跃进，即过度市 。包宗华梯度消费观念至关重要忉房地产导刊，2 0 0 7 ( 9 ) ：4 7 4 8 6 第1 章引言 场化的大跃进和贫富差距的大跃进，所以，在实施调控时应关注民生倾听民情， 继续加大保障性住房建设力度，坚持对低收入家庭实行廉租房、中等收入家庭 实行经济适用房、中等以上收入家庭实行商品住房的分层次住房供应体系，才 是当前经济危机背景下扩大内需促进经济增长，同时解决我国民众住房难题的 正确途径。构建这个多元化体系，就必须打破城市住房供应被开发商垄断的局 面。政府要担负起住房保障的职责，加大保障性住房的建设和供应。同时，允 许居民合作建房。 7 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 2 1 我国城镇住房供应体系的发展历程 从古至今，衣食住行就是人们生活于世的根本所在，安居乐业是人们所普遍 追求的，所以住房是社会和谐发展的一颗“定心丸”，因此也决定了实现“住有 所居是个人和政府共同努力的目标。住房问题不能完全靠市场解决，政府应 该责无旁贷的承担起为人民提供住房保障的重任。我国的房地产业在计划经济 时代具有福利性，住房由各单位以实物形式无偿分配给职工( 职工所付成本则是 低廉的租金) 。因为各单位经济状况有很大差别，不同单位即使是条件相同的职 工获得的住房在质量、面积方面也会有很大差距，单位领导决定房子的分配， 由于僧多粥少，也就必然产生了权力寻租现象，而且无偿分配造成国家和单位 的财政不堪重负，不堪其累，这种住房分配制度的诸多流弊导致了不仅限制了 住房建设的发展，而且并未从根本上解决群众住房困难的问题。改革开放以后， 邓小平提出了关于房改的问题，2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，我国开始了城镇 住房制度改革，至今大致可分为四个阶段： 2 1 11 9 9 b 年以前我国的住房供应体系 第一阶段：房改探索和试点阶段( 1 9 7 9 1 9 8 5 年) 。这一时期房改主要表现为 单项措施( 如售房、提租补贴) 或个别城市的试点，住房改革进展缓慢，在1 9 8 5 年之前基本没有触动旧的住房制度。 第二阶段：房改全面起步阶段( 1 9 8 6 1 9 9 3 年) 。自1 9 8 6 年以后我国住房制度 改革取得了重大成果，掀起了第一轮房改热潮。这一时期的主要任务是：根据 传统住房制度的核心内容低租金制，提出了以大幅提租补贴为基本点的改 革路径。 第三阶段：房改的制度创新阶段( 1 9 9 4 1 9 9 8 年) 。这一阶段确立了从制度创 新着手解决住房问题的道路，因而确立了房改新体制的框架。原先由国家、单 位统包的住房投资体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；由各单 位各自管理住房的体制改变为社会化、专业化的管理体制；住房分配的模式由 实物改变为以按劳分配为主的货币工资分配模式；构建起以中低收入家庭为对 象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品 8 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 房供应体系；积极发展住房金融和住房保险，建立商业性与政策性并存的住房 信贷体系；构建住房公积金制度；构建规范化的房地产市场和发展社会化的房 屋维修、管理市场，稳步推进住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业及 相关产业的发展。 2 1 21 9 9 8 年以后我国的住房供应体系 第四阶段：实物福利分房的终结阶段( 1 9 9 8 年7 月起) 。我国城镇住房制度改 革，从1 9 9 8 年起已经从打破旧体制进入全面建立住房新体制的房改深化阶段。 在住房分配货币化渐进推行的同时，住房供应体制发生了重大的改变，即进一 步完善我国城镇住房供应政策，构建以经济适用房为核心的多层次的城镇住房 供应体系。 由于改变了原来的实物无偿分配体制，实行货币分配，房改之后的房地产 业蓬勃发展，成为国民经济的支柱产业之一，相关产业也因此繁荣发展，市场 的分配让人们的住房质量明显提高。为保障中低收入者“住有所居”，房改过程 中，我国也在逐步建立与之相应的住房保障体系。目前，我国城镇住房保障体 系的实现方式主要有以下几种：第一，面向最低收入者的廉租房政策；第二， 面向中低收入家庭的经济适用房政策；第三，住房公积金制度。即便如此住房 保障体系仍存在很多问题，因为政府在住房保障方面没有充分承担起帮助中低 收入家庭解决住房问题的责任，保障不足影响了其应有的作用。在目前房价暴 涨的大形势下，更凸显中低收入劳动者住房难的问题。另一个住房难的群体则 是大批进城务工的失地农民，低廉的工资使他们即便是最一般的房租也无法承 受，而只能屈身于破败的“贫民窟”中，成为城市中一道极不和谐的风景线。 而与之形成鲜明对比的是一些高收入者却拥有数套房屋、别墅等豪华住宅，中 低收入者住房难问题加剧了社会两极分化现象，阻碍了社会和谐健康发展，激 化了社会矛盾。住房在计划经济时代被视为一种由政府和单位提供的完全公共 产品。房改后，由于投入太少受益范围太小，虽然政府建立了一些住房保障制 度，仍相当于将住房完全商品化推向市场。因为土地具有天然有限性，还要承 载人类和经济发展的重压，决定了住房的天生稀缺性。住房是人类生存的基本 物质保障，并且价值很大，个人财力很难承受，所以不应将住房由市场来调节 分配，将其完全商品化，住房至少应该是准公共产品，政府有责任为老百姓提 9 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 供住房保障。住房按性质可分为两种类型：一种是针对高收入者需求的高档商 品房，这部分住房可以完全商品化，由开发商建造通过市场来调节分配；另一 种是针对中低收入者的经济适用房和廉租房等，这部分住房不能完全商品化， 政府的职责就是为中低收入者提供优惠价格的此类住房。 2 2 我国城镇住房市场的基本特征 2 2 1 住房供需矛盾突出 一是随着城镇化进程的加快，城市住房需求压力增大。随着城镇化进程的 加快，这部分转移的劳动力不仅将增加对城市住房的临时需求，也会增加长期 需求。二是城镇新增就业人员增加，构成新的住房需求。近几年，随着经济的 快速发展，我国每年新增就业岗位大约在1 0 0 0 万人左右，将构成新的住房需求。 三是居民的住房改善性需求将增加。随着城镇居民收入的逐年提高，对住房的 改善性需求将增加。四是每年城市拆迁和改造，将相应增加被拆迁居民的被动 性住房需求。按照“拆一、建一、还一”的原则，将相应增加当年被拆迁居民 的被动性住房需求。此外，资本市场发展不稳定，有可能增加对房地产的投资 性需求。目前，我国股市发展存在较大不稳定性，这使得住房投资性需求相应 存在不确定性，影响较大。 我国住房供应面临的问题是住房供应总量偏紧。目前，从各地公布的住房 建设计划来看，2 0 0 9 年各地均不同程度地加大了住房建设力度。据不完全统计， 仅全国3 6 个大中城市住房建设面积就达3 6 亿平方米，其中普通商品住房占7 5 ， 保障性住房占2 5 。圆如果各地住房建设计划能够如期完成，对于缓解住房供需 矛盾将起到积极作用。 一 但从实际执行来看，由于普通商品住房建设计划是由政府主导编制的，执 行却需由房地产开发企业等市场主体来完成，因此，这项建设计划能否如期完 成还有待观察。从历年全国商品住宅的竣工面积来看，2 0 0 5 2 0 0 8 年全国商品 住宅年均竣工面积约5 6 5 亿平方米，2 0 0 9 年即使增幅达1 0 0 , 6 ，预计年竣工面积 。文林峰创新住房保障制度构建完善的住房供应体系【j 】城乡建设，2 0 0 6 ( 3 ) ：4 6 4 7 。数据来源：易居中国，2 0 0 8 年中国房地产市场报告【r 】 l o 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 也仅为6 亿平方米左右，与当年住房需求相比，仍存在巨大缺口差异，住房供 需关系依然吃紧。 2 2 2 住房的投资品属性大于消费品属性 这一点可以说是整个住房供应链最基本的一环，它直接决定了住房买卖各 方的决策和行为。在发达国家，住房的属性是消费品大于投资品。然而在我国， 住房的属性则是投资品大于消费品。一般来说，住房兼有消费品和投资品两种 属性，关键是整个社会对这两种属性的认可偏向，而国家的政策则直接引导整 个社会的看法。如果在住房供应模式上，国家在1 9 9 8 年的住房市场化改革之后 认真执行2 3 号文，保障性住房的供应量占整个住房供应的绝大多数，就不会出 现整个社会都更为看重住房的投资品属性。因为住房的市场化改革，让商品房 占据几乎整个住房市场。既然是商品房，开发商为了其自身利益最大化，当然 也会让商品房的定价符合最大化收益的要求。地方政府为其部f - j n 益，在其可 控制的土地上努力“经营”，也获取了“投资品”应有的回报。当政府把土地都 出让给开发商建商品房的时候，可以用来建保障性住房的土地就少了，关键是 保障性住房由于其不具备投资品的属性，政府是没有意愿去建设的。而民间投 资客们则是纷纷挤入房地产市场，把可投资的住房发挥到投机的程度，于是普 通百姓连住房的消费品属性都沾不到边了。 2 2 3 住房市场受政策影响深与政府调控失灵并存 在我国，政府频繁出台政策调控房地产市场并不罕见，从金融监管、规划 限制、土地供应到困难群众住房问题的解决意见在短时间内，政策对市场 的影响是明显的，这是行政力量对市场规律的干预，但是否达到政策初衷就另 当别论了。就打击商品房的投机性需求而言，政府出台的二套房贷政策，在短 时间内是可以减少部分成交量。但是，由于违背地方政府、银行和投机客的 利益，事后的反弹则更加厉害。从2 0 0 3 年开始，房价在中央政府的一轮轮调控 中，越调越涨。当大多数人享有适当住房的权利被剥夺时，住房调控的有效性 无从谈起。当然判定政策失效的标准是民意，而不是权贵阶层的利益。 2 2 4 住房市场的利益格局难以撬动 。数据来源：易居中国，2 0 0 8 年中国房地产市场报告【r 】 1 1 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 就当前的住房供需力量对比而言，占数量多数的真正的购房群体明显处于 弱势地位。在住房的价格方面没有讨价还价的权利，在政府的保障性住房保障 不到的时候，没有利益表达与申诉的渠道。在这场利益的较量中，开发商和政 府是强势集团，一个拥有定价权一个拥有政策制定权。某地产名嘴直言不讳“开 发商是追逐利润的，没有义务去为穷人盖房 。住房的民生重任落政府身上，但 是，如果政策制定者本身都是有房者，政策的制定和执行就很难为大多数人考 虑。有房者是很难体会，普通百姓享有适当住房的迫切心愿和面对高房价的压 力。一个可以看得见的利益格局是，开发商从住房销售中获取超额利润；地方 政府从土地出让中获取“土地财政 以及某些官员的寻租收入；银行从房贷中 获取利息；唯一的利益受损者则是背负高房价的普通购房者，以及苦苦等候政 府保障性住房的困难群众。这种利益格局是一种不公平的均衡，要打破这种格 局，相当于做一次利益的重新分配，既得利益者怎么会轻易放手? 所以，我国 的住房问题不仅仅是经济问题还是重大的政治问题。 2 3 我国城镇住房供应体系的基本内容 以下是我国城镇住房供应体系的基本内容，没有自建房或者况是合作建房， 更加凸显了住房供应主体的单一。 图2 1 我国城镇住房供应体系基本内容 我国城镇住房建设主体非常单一，商品房由开发商开发建设，其他任何单 位和个人都没有开发建设住房的主体资格。社会保障性住房由经济适用房和廉 1 2 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 租房两部分组成，由于房地产对地方g d p 的拉动效果明显，地方政府建设保障 性住房的动力严重不足。所以政府也不是社会保障性住房的建设主体，廉租房 和经济适用房占城镇住房的比例非常小。近几年房地产热，造成大量商品房空 置。理论上这些被空置的商品房可以成为保障性住房的一部分房源，也算是保 障性住房的供应来源。但是，这毕竟是依托商品房建设出来的。如果政府不作 为建设主体，去为社会中低收入群体提供保障性住房，保障性住房的供应责任 就会旁落到开发商身上。 保障性住房的供应对象出现偏差，就在于整个住房建设的环节都是开发商 主导；而在分配环节还有大量的暗箱操作等有碍公平的腐败行为。开发商追求 利润，大户型赚钱，就多建一些大户型的，这样一套房子1 0 0 平方米以上，普 通群众就算有购房资格也买不起。在国外，保障性住房有明确的保障对象，且 能切实起到保障作用。而在我国，虽然制度设计中保障性住房的供应对象为中 低收入阶层，但现阶段经济适用房的价格往往超出了中低收入阶层的购买能力， 而被高中收入阶层所购买，不仅造成了保障对象的偏差，同时也扰乱了房产市 场。最近，各地都发生了弃购经济适用房的事。这说明，政府责任旁落，社会 住房保障就很难保障了。从这方面看，我国政府可以借鉴新加坡政府的经验： 政府本身就是住房建设主体，也是城镇住房供应的主要力量。 2 4 我国城镇住房供应的现状 2 4 1 保障性住房供应量严重不足 保障性住房供应的现状与城镇住房的现实要求是相悖的，这种格局应当改 变。 首先，保障性住房建设明显滞后于商品房建设。无论是建筑面积还是建筑 套数，保障性住房建设均远远落后于商品房的建设开发。廉租房覆盖面低，相 当数量城市廉租房建设缓慢。建设经济适用房地方政府动力不足，城镇中低收 入人群住房困难依然突出。据住房与城乡建设部测算，至2 0 0 8 年底，全国城镇 人均住房面积在l o 平方米以下的住房困难家庭有近1 5 0 0 万户。 其次，国务院2 0 0 7 年8 月7 同发布国发 2 0 0 7 2 4 号文件关于解决城市低 收入家庭住困难的若干意见把解决城市低收入家庭住房困难工作纳入对城市 人民政府政绩考核之中，使得保障性住房建设在各地被重视，保障性住房建设 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 开始全面进入公众视野。该文件发布后，各部委及各地方城市的相关配套规定 出台，保障性住房建设逐渐成为地方政府工作重点。保障性住房建设在各地公 布的2 0 0 9 年住房建设计划中所占比例明显提高，如兰州、武汉、天津、昆明等 城市保障性住房建设面积已达全年住房建设面积的3 5 以上。 还有，保障性住房在实践操作当中，由于在供应对象收入标准的确定上不 成熟，造成各地中低收入人群对此质疑之声不断。如在深圳，6 0 0 6 套保障性住 房，经济适用房供不应求，公共租赁住房供大于求，弃房者多，致1 7 0 0 多人上 访申诉。 2 4 2 高价商品房超出普通民众购买力 普通民众是指，家庭成员有一定数量的稳定的工资收入，这部分人群构成 商品房的有效消费主体，不包括社会最富有阶层以及靠国家廉租房保障的最贫 困阶层。 2 0 0 3 年以前，商品房的上涨基本上与居民的工资收入水平一致。人们可以 在保证购房以外的消费水平，进行有计划的购房存款，并且可以在有稳定预期 的一段时间内实现购房计划。但是2 0 0 3 年以后，当房地产被当成投资投机工具， 国家又没有及时控制这种局面时，房地产已经成为某些人一夜暴富的工具，这 些人对房地产的投机炒作当然也会导致房价的暴涨。2 0 0 7 年的时候，房地产的 价格就涨到了前所未有的高位，2 0 0 8 年价格拐点并未打压房地产价格上涨的势 头。黯然失色了几个月之后，2 0 0 9 年房地产的价格仍然坚挺。目前的房价，远 远超出普通民众的收入水平，在不知道未来房价还会涨到什么程度的情况下， 据有关调查数据显示，7 0 的白领在未来三年之内没有购房计划。看来持币观 望已经成了普通民众最无奈和唯一可行的选择。 2 4 3 小产权房成为城镇住房供应的实际来源 所谓小产权房一般特指“乡产权房 ，也就是在农民集体所有土地上建设的 房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用，向集体组织以外的居民销售。农 村集体土地所有人与购买者约定，没有国家的土地使用权证和房屋所有权证， 只有村集体发放的房屋所有证明。在民众买不起高价商品房之后，自然会把目 光投向价格低很多的小产权房。购房者虽然明白小产权房存在的风险，但毕竟 暂时实现了“住有所居的梦想。他们甚至抱着侥幸心理希望得到法律的承认， 第2 章我国城镇住房供应体系的发展 毕竟法不责众，已经有一部分小产权房得到了国家的产权认证。“ 所以，即便国家反复强调小产权房的风险和不合法性，也采取实际行动严 查小产权房。但是，小产权房仍然屡禁不绝，成为城镇住房供应的事实来源。 在开发商强势垄断住房供应的情况下，农村集体土地的所有者的利益受“公共 利益”的侵蚀，城镇居民购买商品房受开发商的剥削。小产权房的存在，可以 说是两个利益受损群体对自身合法权益的抗争。同时，小产权房客观上为人们 提供了一把能够清晰丈量出商品房暴利的标尺。因此，只要畸高的房价存在， 小产权房就会存在，并成为城镇住房供应的实际组成部分。 2 4 4 社会合作建房遭遇多重阻碍 中华人民共和国城市房地产管理法第二条明确规定：所有国有土地上 的建房和基础设施建设都属于房地产开发。而开发就涉及到资质问题，这在一 定程度上就相当于否定了城市自建房的合法性。我国社会合作建房遭遇三重阻 碍： 首先，拿地困难。就目前的中国房地产市场而言，土地实行的是“招、拍、 挂”公开市场方式，合作建房者在拍卖这个阶段就会被资金实力雄厚的房地产 开发商挤出土地竞买市场。即使自建房人自行融资，委托开发商管理整个流程， 也无法规避法律体系的限制：开发商将土地使用权出让给自建房人是违法行为， 开发商如果无法开发的话，土地将由政府收回，通