（农业经济管理专业论文）非营利组织预算管理研究.pdf

山东农业大学硕士学位论文 中文摘要 从1 9 世纪英国产生国家预算制度开始，预算管理就在政府预算体系 中应运而生，到2 0 世纪初，预算管理作为一种管理控制手段，出现在企 业管理的实践中。随着2 0 世纪7 0 年代以来非营利组织的产生和发展壮大， 政府预算管理和企业预算管理的理论和实践不断向非营利组织渗透，在非 营利组织中形成了与政府预算管理和企业预算管理既有区别又有联系的 新的预算管理体系，引发了新的研究课题。 在中国，一方面随着行政、事业体制的多次改革，事业单位的行政属 性逐步淡化，非营利组织特征日益明显，另一方面，民办非企业单位和社 会团体在市场经济体制下获得了新的发展。在新形势下，把中国的事业单 位、民办非企业单位和社会团体统一作为非营利组织进行预算管理的研 究，可以把预算管理作为推动非营利组织发展的契机，进一步发展和完善 中国的非营利组织。 本文分以下几部分对非营利组织的预算管理进行研究： 第一部分：引言。该部分主要介绍进行非营利组织预算管理研究的目 的和意义，国内外对该项研究的进展和现状，本文进行研究的方法和技术 路线以及创新与不足之处。 第二部分：预算管理的基本理论。该部分首先对预算的内涵及性质进 行简要论述，然后对政府预算管理、企业预算管理和非营利组织预算管理 加以区别，从而明确非营利组织预算管理的涵义，从其涵义中引伸出非营 利组织预算管理应具有的特征，并提出适合我国国情的预算管理程序，为 预算管理体系的构建打下理论基础。接着从国内外研究的考察中，提出对 本文预算管理的主体非营利组织概念和特征的界定；最后以经济学原 理：委托代理理论作为预算管理的理论基础。 第三部分：我国预算管理的演变历程及其制度思考。该部分主要是运 非营利组织预算管理研究 用制度经济学的分析方法，探讨我国1 9 7 9 年改革开放前后的事业单位预 算管理的发展演变历程，从而提出笔者对我国预算管理改革取向的建议。 第四部分：我国非营利组织预算管理体系的构建。这一部分主要分为 三个方面：预算管理的核心体系、预算的执行机制、预算的分析与考核体 系，三个方面都是从财务预算和责任预算两个角度分别进行研究，从而构 成本文的重点内容。 其中，预算管理的核心体系包括财务预算体系、责任预算体系以及进 行预算管理的具体方法。预算的执行机制在对收入、支出预算的执行进行 研究后，对责任预算执行的控制也提出了本文的观点。在预算的分析与考 核体系中，运用定量和定性分析法对财务预算和责任预算的考评进行研 究。 第五部分：完善我国非营利组织预算管理的保障措施。这一部分分别 从内外环境建设的保障、预算管理的目标与战略保障以及建立预算管理的 监督制约机制三个方面提出建议措施。 本文尝试把我国的事业单位、民办非企业单位和社会团体统一作为非 营利组织进行预算管理的研究，并以预算的编制、执行、分析与考核为基 础构建预算管理体系，尤其是在借鉴企业预算管理的基础上，把责任预算 纳入该体系进行创新研究，并就如何完善我国非营利组织的预算管理提出 笔者的建议。 关键词；非营利组织：预算管理；责任预算；预算执行； 预算考 核 山东农业大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c eg r e a tb r i t a i n g o v e r n m e n tb u d g e ts y s t e mc a n l ei n t ob e i n gf r o m n i n e t e e nc e n t u r y , b u d g e tm a n a g e m e n tc a m ef o r t hf o l l o w i n gi ts i n c et h e n ，a tt h e b e g i n n i n go ft w e n t yc e n t u r y , a sa m e a n so fc o n t r o l l i n g ，b u d g e tm a n a g e m e n t a p p e a r e di nt h ep r a c t i c eo fe n t e r p r i s e s w i t ht h ee m e r g i n g a n dd e v e l o p i n go f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , v a r i o u sm e a n s o f b u d g e tm a n a g e m e n ta p p e a r e di nt h i s k i n do f o r g a n i z a t i o ng r a d u a l l y , a n d f o r m e dan e w s y s t e m o f b u d g e t m a n a g e m e n t ，a r o s e n e wt i d eo f s t u d y i n gt h ep r o b l e m e s p e c i a l l yi nc h i n a , o n t h eo n eh a n d ，s y s t e m so fg o v e r n m e n ta n dk i n d s o fi n s t i t u t i o n sh a v er e f o r m e dt i m ea r e rt i m e ，c a u s i n gt h e a d m i n i s t e r i n g c h a r a c t e rf a d e dg r a d u a l l y , n e v e r t h e l e s s ，t h en o n - p r o f i t i n gc h a r a c t e rs h o w e d s t e pb ys t e p o nt h eo t h e rh a n d t h en o n - e n t e r p d s e sr u nb yt h el o c a lp e o p l e a n ds o c i a lg r o u p sh a v ed e v e l o p e do nt h ec o n d i t i o no fm a r k e te c o n o m y i nt h e n e ws o c i o e c o n o m i c s i t u a t i o n , t h e a u t h o r t r y t ot r e a t i n s t i t u t i o n s ，t h e n o n - e n t e r p r i s a s r u n b yt h e l o c a l p e o p l e a n ds o c i a l g r o u p s a sas o r to f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ，s t u d y i n g t h e i r b u d g e tm a n a g e m e n t t h e a u t h o r c o n s i d e r st h er e s e a m hc a nf o r c en o n - p r o f ao r g a n i z a t i o nt od e v e l o pb e t t e r t h e p a p e r c o n s i s t so f t h ef i v es e c t i o n sa sf o l l o w s ： 1 1 】c 丘r s ts e c t i o ni sf o r o w e r d t h i ss e c t i o ni sa b o u tt oh a t r o d u c et h e p u r p o s e a n ds i g n i f i c a n c eo ft h es t u d y , a n d p r o g r e s so f t h i sk i n do ft h es t u d yi n c h m aa n df o r e i g nc o u n t r i e s ，t h e ne x p l a i nt h em e t h o d sa n dt e c h n i c a lc o u r s e ， t h ei n n o v a t i o n sa n dd e f i c i c n c i e so f t h e p a p e r t h es e c o n ds e c t i o ni sb a s i ct h e o r yo fb u d g e tm a n a g e m e n t f i r s t ，t h i s s e c t i o ni n t r o d u c e st h ec o n n o t a t i o no f b u d g e t ，a n dt h eb u d g e tm a n a g e m e n to f g o v e r r m a e n t ，e n t e r p r i s ea n dn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , f o rt h es a k eo fg i r i n gt h e 非营利组织预算管理研究 d e f i n i t i o n , c h a r a c t e r a n d p r o c e s s o f b u d g e tm a n a g e m e n t o f n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n t h e nd e f i n i t e l ye x p l a i n t h e c o n c e p t i o n a n dc h a r a c t e ro f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n , b ya n a l y z i n gd i f f e r e n ts t u d , si nc h i n aa n df o r e 蟾n c o u n t r i e s l a s t s t u d y t h e t h e o r y o f b u d g e tm a n a g e m e n tb yd i s c u s s i n g p r i n c i p a l - a g e n tp r o b l e m t h et h i r ds e c t i o ni st h ei n s t i t u t i o n a la n a l y s i so ft h ee v o l v e m e n to f b u d g e t m a n a g e m e n t f i r s t ，t h i ss e c t i o nr e v i e w st h ec o u p eo fi n s t i t u t i o n s b u d g e t m a n a g e m e n t i n c h i n a ，t h e ng i v e sa d v i c e0 nh o wt o r e f o r mt h e b u d g e t m a n a g e m e n t i nc h i n a t h ef o u r t hs e c t i o ni sc o n s t r u c t i n gs y s t e mo f t h e b u d g e tm a n a g e m e n t t h i s s e c t i o ni s c o m p o s e do ft h r e es y s t e m s ，t h a t i sc e n t r a lb u d g e t m a n a g e m e n t s y s t e m , b u d g e tp e r f o r m a n c es y s t e m , a n db u d g e t 嬲s e g s m e n ts y s t e m t h r e e s y s t e m sa l et h ec o r eo f t h ep a p e r , a n da l lh a v et w o a s p e c t s ：f i n a n c i a lb u d g e t a n d r e s p o n s i b l eb u d g e t c e n t r a l b u d g c tm a n a g e m e n ts y s t e m c o n s i s t so ff i n a n c i a l b u d g e t i n g ， r e s p o n s i b l eb u d g e t i n ga n dn 托a 璐o fb u d g e t i n g b u d g e tp e r f o r m a n c es y s t e m c o n s i s t so f p e r f o r m i n go f r e v e n u eb u d g e t ，p e r f o r m i n go fe x p e n d i t u r eb u d g e t a n dc o n t r o l l i n go fr e s p o n s i b l eb u d g e t b u d g e ta s s e s s m e n ts y s t e mc o n s i s t so f a n a l y z i n g o f f i n a n c i a lb u d g e t i n ga n d r e s p o n s i b l eb u d g e t i n g t h ef i l t 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a n a g e m e n t k e yw b r d s ：n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ；b u d g e tm a n a g e m e n t ： r e s p o n s i b l eb u d g e t ：b u d g e tp e r f o r m a n c e ；b u d g e t a s s e s s m e n t v y 6 0 1 5 9 8 关于学位论文原创性和使用授权的声明 本人所呈交的学位论文，是在导师指导下，独立进行 科学研究所取得的成果。对在论文研究期间给予指导、帮 助和做出重要贡献的个人或集体，均在文中明确说明。本 声明的法律责任由本人承担。 本人完全了解山东农业大学有关保留和使用学位论文 的规定，同意学校保留和按要求向国家有关部门或机构送 交论文纸质本和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权山东农业大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 导师签名： 日 期：刀丝式万 山东农业大学硕士学位论文 1 引言 1 1 研究的目的和意义 预算管理( b u d g e tm a n a g e m e n t ) 是各类组织对于未来一定时期内的 预算资源做出的一系列经济管理活动，是内部控制制度和管理控制系统的 重要组成部分。预算管理及预算机制已逐步深入到社会经济生活的各个层 面，包括政府、非营利组织、企业及家庭。因此，如何搞好预算管理，并 由此而产生管理效益，是现代管理科学的重要内容之一。 本文研究的是非营利组织的预算管理。“非营利组织( n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n ，缩写为n p o ) ”对我国来说是个新名词，目前在我国，“非 营利组织”与“非盈利组织”的提法同时存在，但在官方的文件和有关法 规中，普遍使用的还是“非营利组织”的概念。“非营利组织”有狭义和 广义之分，狭义的非营利组织包括事业单位、民办非企业单位和社会团体， 广义的非营利组织除此之外还包括政府组织在内。本文采用的是狭义的非 营利组织。 预算管理是非营利组织财务工作的中心内容，用预算管理“统”其他 管理是财务管理理论界和实务界多年探索的重要成果。建国后三十年，在 计划经济体制下，我国以事业单位为主体的非营利组织实行的是单一的财 政拨款支出预算，党的十一届三中全会后，随着经济体制改革的深入，综 合财务预算管理的模型逐步形成，预算管理由靠国家财政平衡预算的政府 行为转为靠单位自身平衡预算的单位行为，从而在非营利组织财务管理的 中心地位得以确立。 现今我国非营利组织表现出自身能力不足、资金短缺等现象，其原因 是多方面的，其中的重要原因是：我国传统的财务管理工作往往“重核算， 轻管理”，“重决算，轻预算”，“重预算编制，轻预算执行、监督和控制”。 具体说来，在预算管理方面，存在预算编制程序不清，管理职责不明，审 批不严以及监督不力等问题；在预算分配上缺少科学依据，在预算执行上 没有有效的考核措施，也缺少激励机制。这样在浪费财物的现象时有发生 的同时，有些急需投资解决的项目又无资金启动，有限的资金未达到合理 配置和充分利用，加剧了经费供需矛盾。 非营利组织预算管理研究 因此，在我国经济发展水平不高，可供非营利组织使用的资财有限的 情况下，加强非营利组织的财务管理，把经济效益和社会效益统一起来， 就更具有现实意义，而采用现代管理方法规划组织的各类资源，加强预算 管理，是使稀缺的资源产生最大效用的科学途径。这就要求我们创新理财 方法，形成“重视预算，强化预算，严格实施控制预算”的财务管理新局 面。 非营利组织作为社会部门的重要组成部分，应立足于2 l 世纪的市场 经济，重新构筑一种更为合理的充满生机的新型预算管理模式，才能适应 当前社会主义政治经济体制变革的需要。 因此，本文试图以中国国情为背景，借鉴国内外关于预算管理的科学 理论及实践经验，探讨非营利组织预算管理体系的构建问题，同时对目前 我国非营利组织预算管理方面存在的问题进行分析，进而提出一些改进和 完善的建议，达到强化预算管理的目的。 1 2 国内外研究现状 国外研究现状： 对西方国家而言，非营利组织有公立与私立两大类。二战后多数西方 国家行政干预增强，对非营利组织进行了较多的国家或地方政府控制，形 成公立非营利组织。这类非营利组织隶属于政府有关部门，其预算受国家 预算管理体系的统辖，因此，对公立非营利组织预算管理的研究需借鉴政 府预算管理的内容。政府预算管理研究最早产生于1 9 世纪英国的国家预 算制度，经过逐步改革与完善，到今天己形成了一套完整的政府预算管理 体系。 私立非营利组织与政府的关系是相互依赖、相互支持，其基本运作模 式是政府规划和确定服务的内容，非营利组织根据自身的能力、活动范围、 宗旨等因素承担项目，并接受政府资助。私立非营利组织的非政府性、自 治性决定了其预算管理可借鉴企业预算管理的理论与实践。2 0 世纪初， 预算管理出现在企业管理的实践中，最早是在1 9 2 0 年，美国通用汽车公 司把预算管理作为“对分部责任进行集中控制”的重要工具。随着管理科 学的发展，系统的预算管理思想在市场经济发达的西方提出来，并于2 0 世纪8 0 年代以后成为国际上大集团、大公司通用的财务管理方法。 2 山东农业大学硕士学位论文 对发展中国家而言，2 0 世纪8 0 年代以来，伴随着“全球化的结社革 命”，许多国家纷纷通过立法的方式确立了“非营利组织”的合法地位， 并对其健康运作和发展进行了一系列规范和制约。 对非营利组织及其预算管理的研究，产生较大影响的首先是2 0 世纪 9 0 年代美国约翰- 霍布金斯( j o h nh o p k i n s ) 大学n p 0 国际比较项目小组对 4 1 个国家的非营利组织进行的调查研究，该研究涵盖了非营利组织的多 个方面，其中也涉及对非营利组织加强财务管理和预算控制的思想。 另外，西方管理大师彼得德鲁克( p e t e red r u c k c r ) 在九十年代 的管理中，以及美国学者安东尼( a n t h o n y ，1 9 9 4 ) 在非营利机构的 管理与控制( m a n a g e m e n t c o n t r o li nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 中，分别对 非营利组织管理的具体内容、主要特点、影响因素等进行了详细分析。美 国著名学者希尔顿( r m h i l t o n ) 在管理会计一书中，对包括非营利 组织在内的各类组织进行了统一论述，并对预算的制度、类型、内容、管 理等方面进行了系统研究。除此之外，预算管理研究则分散于各种具体的 非营利组织形态的有关论作中。 以上研究表明，国外非营利组织特别强调预算管理，财务运营的管理 更多的依靠严格的预算约束，己成为某些国家非营利组织的特征之一，采 用零基预算或绩效预算等形式编制和管理预算也相当普遍。 值得指出的是，由于预算管理在许多方面都具有国家规定性，因此我 们对国外预算管理理论和实践的研究，需要结合特定国家的经济、社会、 管理和实施能力的现实具体分析。 国内研究现状： 我国对非营利组织预算管理的研究，主要集中在事业单位的预算管理 方面，并且是随着我国政府预算管理体制的演变而变化的，主要有四个阶 段。第一个阶段：1 9 4 9 年新中国建立之后，适应社会主义计划经济体制 的要求，事业单位的预算管理纳入国家财政预算管理体系，实行统收统支 的预算管理方法；第二个阶段：1 9 8 9 年起，改变计划经济体制下国家财 政对事业单位财务“统收统支”的做法，实行全额预算管理、差额预算管 理和自收自支管理等三种预算管理方式；第三个阶段：1 9 9 7 年起实行“核 定收支，定额或定项补助，差额不补，结余留用”的预算管理方式，并据 非营利组织预算管理研究 此建立大收入、大支出的全收全支的财务管理模式；第四个阶段：从2 0 0 0 年开始，财政部实行部门预算。 在这四个阶段中，形成了对事业单位预算管理研究的四个热潮，学术 界在当时的背景下从不同角度提出预算管理的改革思路，或者通过国外考 察，提出借鉴经验：或者通过研究现代管理方法在非营利组织中的应用， 探讨在社会主义市场经济体制的基本要求下，预算管理改革的指导思想、 目标等问题，并提出了各种模式。 除此之外，企业预算管理也可为我国非营利组织的预算管理改革提供 良好的借鉴。在理论上，学者们对国有企业预算管理的运行模式及其选择、 预算管理的系统架构进行了开拓性研究；实业界也涌现出如宝钢、中原油 田、新兴铸管、五矿集团等一批成功推行预算管理，取得显著减支增效效 果的企业。 由于我国的事业单位预算管理与政府预算体制息息相关，因此，政府 预算管理的变革就要求事业单位进行相应的预算管理改革，在当前实行部 门预算的条件下，如何为事业单位预算管理的改革创造良好的条件，并构 建适合我圜国情的预算管理体系，就成为目前学术界研究的热点。 因为非营利组织的形态和特征具有多样性，所以对非营利组织的预算 管理研究大多是在具体的组织形态下进行的，目前尚缺乏适合非营利组织 特性的较为系统的预算管理体系框架；另外在这方面的研究中，责任预算 在非营利组织的应用不多，这些不足为本文的研究提供了发展空间。 1 3 研究方法及技术路线 1 3 1 研究方法 从本文的研究目的出发，以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主 义方法为基础，运用会计学、经济学、财务管理学、管理会计学、财政管 理学的理论，全面研究非营利组织的预算管理问题。 本文将主要对非营利组织预算管理的基本理论、演变历程及其制度思 考、保障措施等进行规范分析；主要对预算的执行机制、预算的分析与考 核体系以及预算监督的绩效评估进行某些定量分析。在预算管理的演变历 程思考中采用对比分析方法研究计划经济体制与市场经济体制下的预算 管理。在预算管理体系的构建中采用总体分析与个体分析相结合的方法， 4 山东农业大学硕士学位论文 在对非营利组织预算管理进行一般研究时，结合具体单位如高校进行详细 分析。 1 3 2 技术路线 首先查阅大量有关预算管理方面的文章与专著，了解国内外非营利组 织的预算管理情况，并深入了解预算管理理论、委托代理理论等基本财务 管理学、经济学和会计学原理；然后选择地点与单位进行实际调查研究， 掌握有关预算管理的第一手资料。在此基础上，运用所掌握的理论，结合 实际材料，对非营利组织的预算管理进行基本理论分析和规范分析，探讨 预算管理体系的构建问题，并分析我国目前在这一方面存在的不足，从而 提出强化预算管理的有效措施，实现论文预定目的。 1 4 创新与不足 1 4 1 创新 非营利组织是涉及多种组织类型的名词，根据笔者的界定，非营利组 织包括事业单位、民办非企业单位和社会团体。本文对非营利组织预算管 理的基本原理及其体系构建、完善措施进行了系统研究，笔者认为本文的 创新有以下两点： 1 4 1 1 把我国的事业单位、民办非企业单位和社会团体统一作为非营利 组织进行预算管理的研究 在我国，对事业单位的预算及预算管理研究的较多，但由于民办非企 业单位和社会团体发展较晚，对其预算管理的研究就显得非常少，目前还 没有形成对包括事业单位、民办非企业单位、社会团体在内的预算管理的 系统研究。笔者根据一定的理论资料，把事业单位、民办非企业单位和社 会团体作为统一的非营利组织，提出该预算管理体系，并就如何完善我国 非营利组织的预算管理提出建议措施，是一种新的尝试。 1 4 1 2 在非营利组织的预算管理体系中引入责任预算研究 目前我国的责任预算研究通常出现在企业管理之中，对非营利组织进 行责任预算研究明显缺乏。笔者在借鉴责任会计和企业责任预算等的基础 上，把责任中心、责任预算的概念及其应用研究引入到非营利组织的预算 管理中，根据划分责任中心、编制责任预算构建了责任预算体系，并对责 任预算的执行和考评进行了创新性研究。对传统的财务预算管理进行了深 5 非营利组织预算管理研究 化，形成了较为系统、全面的非营利组织的预算管理体系。 1 42 不足 虽然笔者在一定的理论和实践资料基础上，尝试把事业单位、民办非 企业单位和社会团体作为统一的非营利组织，进行系统的预算管理研究， 但由于时间与能力所限，仍存在某些不足之处，具体有以下几点： 1 4 2 1 某些预算管理措施在民办非企业单位和社会团体的应用和衔接 上，尚需进一步研究 由于我国的民办非企业单位和社会团体在建国后起步较晚，并且很长 时间以来缺少对其运营的规范化管理与制度建设，所以，有关民办非企业 单位和社会团体的权威性研究资料较为缺乏，其调查资料也缺少完接性、 规范性、系统性，另外本文对民办非企业单位和社会团体也缺乏详实的实 证研究。因此本文在对民办非企业单位和社会团体的预算管理进行研究后 提出的预算管理体系，不可避免的在其中某些细节之处，尚需进一步研究。 具体体现在，某些预算管理措施在民办非企业单位和社会团体的应用和衔 接上，还需要进行深入地后续研究。 1 4 2 2 本文只选取了全部预算管理中的预算编制、执行、分析与考核进 行考察 笔者认为，要建立一套与部门预算相适应的、符合国际惯例的预算管 理体系，就需要在各个管理环节设计相应的机制，保证预算的管理效益和 经济效益。对非营利组织而言，预算管理是涵盖预算的编制、审批、执行、 调整、分析、考核和监督等的一系列管理活动，其内容具有广泛性和灵活 性。本文只重点选取了其中的预算编制、执行、分析与考核进行考察，并 就其各方面内容提出笔者的建议措施。要建立更完整的预算管理体系，还 需要进一步深入研究。 2 预算管理的基本理论 2 1 预算管理概述 2 1 1 预算的内涵及性质 在对预算管理进行研究之前，需要先对预算管理的客体预算进行 简要的论述。 6 山东农业大学硕士学位论文 2 1 1 1 预算的内涵 预算是政府机关、事业单位和社会团体等根据行政事业发展计划和任 务编制的对于未来一定时期内收入和支出的计划。在我国，非营利组织中 的预算一般是经法定程序批准的单位年度财务收支计划，多用于各部门的 费用控制。 预算的最基本表达形式是“数字”。满篇“数字”的预算文本中，包 涵了单位一系列的、深层次的事业发展宗旨、目标、方针、政策、规则、 程序、规划等内容。这些具体内容构成了预算的内涵。 因此对非营利组织来说，预算是各项事业发展计划在财务上的体现， 也是政府分配资源方式的具体体现。它是政府财政部门与非营利组织之间 的桥梁，也是对非营利组织进行财务控制所使用的主要手段。 2 1 1 2 预算的性质 预算作为计划的一种，具有一般计划所具有的共同特性：探测未来， 即对尚未到来的“现实”的一种预先的测算。测算与实际存在的差异，对 预算造成了过高估计收入从而形成“赤”字的风险，和过低估计收入从而 抑制事业发展的风险。 预算的这一基本性质要求预算人员不仅要加强对估算能力的训练和 提高对风险防范的重视，而且要处理好各种平衡关系，利用“削峰填谷” 的方法提高预算人员在资金使用上的创利能力。 非营利组织的预算除了具有一般预算的性质特点之外，需要更多地反 映非营利组织事业发展的规律和理财思想与目标。综合起来说，应有如下 几点：( 1 ) 反映非营利组织发展特点；( 2 ) 合乎法律法规要求：( 3 ) 体现 非营利组织当年目标；( 4 ) 注重操作易懂易行。 这些特征使预算作为指导未来工作的行动方案，在保证非营利组织各 项工作正常开展的同时，特别保障了中心工作的资金需求，促使单位当年 事业发展计划的全面完成。单位各部门和人员通过预算的协调相互配合， 为非营利组织早日成为市场经济背景下“自行决策、自主运行、自我发展、 自我约束”的法人主体而共同努力。 2 1 2 预算管理的含义 预算主要解释“需要干些什么”的问题，管理主要解释“需要怎么去 非营利组织预算管理研究 干”的问题。因此预算管理是决策与管理的结合。目前在西方经济发达国 家，政府、企业以及非营利性机构，普遍采用预算管理方法。预算管理涉 及三种不同的范畴：企业预算管理、政府预算管理、非营利组织预算管理。 企业预算管理的含义可借鉴我国财政部关于印发( 关于企业实行财 务预算管理的指导意见) 的通知 ，该文件指出，企业的预算管理是： 利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、 考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经 营目标。 对企业预算管理我们还可作更深层次的说明，即预算管理是一种管理 机制，其根本点在于通过预算来代替管理，使预算成为一种自动的管理机 制，而不是单纯的管理手段，它一方面与市场机制相对接，另一方面与企 业内部管理组织及其运行机制相对接。 因此企业预算管理更注重效益优先和权责对等原则，重视对财务风险 的控制。预算的形式多分为业务预算、资本预算、筹资预算等，主要是依 据产品和市场的特点确定预算管理模式。 政府预算管理则是指国家预算编制及预算执行和监督全过程中各项 制度、业务规范的总和，是为确保政府预算资金规范运行而进行一系列组 织、调节、监督活动的总称，是财政管理的中心环节。政府预算管理的基 本内容包括：政府预算的编制与审批、预算的执行、决算的编制与审批， 以及建立健全政府预算的法规制度和预算管理的基础工作。因此，政府预 算管理更注重预算管理的法制化、规范化以及公开性。 本文研究的预算管理是非营利组织的预算管理。非营利组织预算管理 是指非营利组织的理财主体或者其委托任命的管理人，为了正确设计其预 算和全面实现预算目标，借助于各种科学的理论和方法，对预算的编制、 审批、执行、调整、监督过程实施计划、组织、控制、分析和评价等的一 系列活动。 因此笔者认为通过对预算管理三种范畴的研究，能明确非营利组织的 预算管理与政府预算管理、企业预算管理的区别和联系，从而增强预算管 理的方向性，合理反映非营利组织及其事业发展的规模和方向。对非营利 上海会计，2 0 0 2 8 。 8 山东农业大学硕士学位论文 组织来说，预算管理是其财务管理的核心和关键，它既是单位年度事业计 划和工作任务的货币表现，也是组织各项财务活动的前提和依据。 预算管理具体规定了非营利组织筹集资金、支配使用资金的权利、范 围和责任，使组织内部各方面在财务管理上有责有权。建立和完善非营利 组织的预算管理体系，正是为了处理好组织内部各方面的分配关系。这对 于充分发挥非营利组织及其内部各方面的积极性，更好地完成预算收支任 务，从财力上保证和促进非营利组织事业的健康发展，有着极其重要的现 实意义。 2 1 3 预算管理的特征 为保证预算管理的有效性，进一步明确预算管理的涵义，非营利组织 在实施预算管理的过程中。应充分体现以下特征： 2 1 3 1 以财务管理体系为保障 这一特征是预算管理的首要特征。财务管理工作为预算管理工作提供 可靠的依据和实施控制的基本手段。不仅前一年度各种业务的财务信息是 编制未来年度预算的基础数据与信息资料；而且只有通过财务人员的协 助，才能紧密跟踪预算执行过程，及时向管理者反馈有参考价值的预算执 行情况分析，发现问题及时解决。因此，预算的编制、执行、控制及结果 的考评等一系列过程都离不开财务管理体系。 2 1 3 2 指导性 为更好地体现非营利组织的未来发展趋势，预算管理的各个环节都应 具有指导性。预算编制必须根据单位内各项事业发展的未来需要与其自身 具备的财力做好人、财、物的综合平衡，预算编制完成后，应坚决执行， 发挥其指导性作用。一年的预算即将结束时，需要对本年的预算编制及预 算分配执行情况进行分析和研究，为来年的预算编制及执行提供理论和实 践经验，以增强下一年度预算管理的预见性。 2 1 3 3 动态性 预算应有一定的稳定性，但还要根据具体环境特点使预算的设计符合 组织的实际情况，实行动态管理。如在采用固定预算方法的同时，在环境 不稳定的情况下，可采用弹性预算的方法；由于未来经济活动的不确定性， 可以将长期预算与短期预算相结合；为避免在预算执行过程中的短期行 非营利组织预算管理研究 为，可采用滚动预算方式；还可在预算编制中划出一部分经费用于解决一 些不可预测因素造成的困难和问题；若遇到事业计划有较大变动或有大型 修缮工程项目时，预算也要做合理调节。这些内容从不同方面体现了预算 管理的动态性。 2 1 3 4 综合性 预算管理的综合性主要体现在预算管理的内容上。在实施过程中，凡 是会影响目标实现的业务、事项，均应以货币等计量形式在预算中具体加 以反映并进行管理。要实旌完整的预算管理，就必须将预算起点、预算依 据、预算编制过程与方法、预算组织与控制、预算考评等内容贯穿到每一 个单位、部门或个人，利用预算管理，达到单位内部管理“纲举目张”的 效果。 2 1 3 5 约束性 在预算管理过程中，各个程序和环节应具有约束性，任何部门和个人 都不能随意进行调整和更改。因此在实际中，要求通过提高预算管理的法 律地位、增加预算指标分配和预算调整约束性、消除长官意志、对预算财 力的使用实施有效的监督等措旖，增强预算管理的约束性，这是逐步提高 预算管理效率和管理效益的关键条件。 2 1 4 预算管理的程序 在市场经济体制下，非营利组织预算管理的程序，是为使预算主体更 顺利地履行预算各项法定环节，而由若干事项按逻辑关系、依时间顺序逐 次展开构成的一个完整循环。 明确预算管理的程序，可以将大量的、繁杂的，然而又是例行的预算 管理事项直接按程序办而不需讨论。这既可以使领导人减轻事务缠身和日 常决策负担，集中精力于例外的大事、急事；又可不必担心下属会“越轨” 办事；下属人员按程序办事，也可减轻日常的请示汇报的负担。 从国内外对预算管理的研究看，无论是政府、企业还是非营利组织， 预算管理的程序基本都包括预算编制、预算执行、预算监控和预算评估。 结合我国国情，笔者认为我国非营利组织预算管理的程序具体包括以 下阶段( 如图2 1 所示) ： 2 1 4 1 制定预算前的准备阶段 1 0 山东农业大学硕士学位论文 此阶段的管理工作要点是做好调查和论证工作。包括： ( 1 ) 确定预算起点，即解决由谁提出预算目标、提出什么样的预算目 标、以什么为依据提出目标三个方面的问题。 图2 1 ：预算管理程序 fi g u r e2 1 ：p r o c e s so fb u d g e tm a n a g e m e n t 非营利组织预算管理研究 ( 2 ) 确定收支标准等指标。收支标准是在制定预算时，对各项收入和 支出，依照有关规定或在科学测算的基础上所确定的单位定额。 ( 3 ) 加强与有关部门的协作。 ( 4 ) 划分预算工作权限。 2 1 4 2 预算的编制和审批阶段 此阶段的主要工作是适应部门预算的要求，对非营利组织的国拨财政 经费和依法自筹的经费从申请、编制到审批、下达，履行预算法规定 的“两上两下”的法定程序。 ( 1 ) 非营利组织根据本年事业发展计划，结合上年预算执行情况以及 增减变动因素，提出本年度收支预算建议方案，经单位最高财务决策机构 审议后上报主管部门。 ( 2 ) 财政部门( 或通过主管部门) 对各单位的预算建议数进行审核后， 根据本年度财政可供资金下达预算控制数，并核定财政补助指标。 ( 3 ) 非营利组织根据主管部门下达的预算控制数，按照预算编制原则， 编报正式预算上报主管部门。 ( 4 ) 财政部门或主管部门对单位报送的正式预算进行审核，审核合格 后，在规定期限内予以批复，经过批复的预算即为非营利组织预算执行的 依据。 2 1 4 3 预算的执行及调控阶段 此阶段的管理工作要点是监督与控制，包括： ( 1 ) 监督各项预算收入及时足额到位。 ( 2 ) 在各项预算指标额度内，按规章制度安排各项支出。 ( 3 ) 履行预算调整的法定程序。预算发生调整的条件一般包括两大方 面，一方面是事业任务发生了变化；另一方面是环境( 包括政治、政策) 等发生交化。预算调整必须在多方调查和科学论证且证据充足的前提下进 行，必须按法定的程序及权限予以行事。调整预算的方式有二：一是追加 或抵减预算指标；二是对预算科目予以调剂。 2 1 4 4 预算执行后评价及审计阶段 此阶段的管理工作要点是检查和评价。预算监督检查的内容包括： ( 1 ) 预算项目执行的具体单位要提交该单位事业发展的情况报告。 1 2 山东农业大学硕士学位论文 ( 2 ) 预算管理单位( 单位财务部门) 要提交预算执行情况的决算报告。 ( 3 ) 审计监督部门要提供预、决算审计报告。 ( 4 ) 单位的权力机构或民意机构可举行汇报会、听证会等，财务预算 管理单位及项目执行单位的负责人应到会接受询问或质询。 2 2 预算管理的主体 在国内外预算管理的理论与实践中，预算管理的主体涉及较广，大体 可分为政府、企业和非营利组织。本文研究的预算管理的主体是非营利组 织，在这一部分，笔者将从内涵和特征两个方面对非营利组织加以界定。 2 2 1 非营利组织的内涵 2 2 1 1 国内外对“非营利组织”的界定 1 9 7 6 年，非营利组织的研究在美国进入兴旺时期，其主要标志是耶 鲁大学发起的非营利组织研究项目。2 0 世纪8 0 年代以后，非营利组织研 究迅速波及欧洲和其他发达国家，9 0 年代以来，许多发展中国家也开始 了对非营利组织的研究。国外早已有学者研究前苏联和东欧转型国家非营 利组织的发展，讨论和分析非西方社会尤其是社会主义国家的非营利组织 己不是一个很新的课题( h a r a n g i , 1 9 8 6 ；m a r s c h a l l , 1 9 9 0 ；n e a l c ，1 9 9 1 ；d e a c o n & h u l s e , 1 9 9 7 ) 。 “非营利组织”一词源于美国的国家税收法，是西方制度背景下的产 物。目前国外对非营利组织的