（企业管理专业论文）我国事业单位预算管理模式及机制研究.pdf

辽宁科技人学摘要 摘要 改革开放3 0 年来，我国的政治领域、经济领域和社会领域都经历了 空前的变革。首先在经济领域，已经取得了世人瞩目的改革成就。政治领 域中的政府机构改革也在不断地深化，而政府机构改革中一项重要的，同 时也是我国所特有的改革内容就是事业单位改革。事业单位是我国国民经 济和社会发展的重要组织，是实施科教兴国战略、提高国民素质的主要阵 地，担负着社会主义物质文明和精神文明的双重重任。我国的事业单位是 在借鉴前苏联模式的基础上建立起来的一种公共组织类型，其体制和机制 历经了计划经济时期、有计划的商品经济时期和市场经济时期，既保留着 深深的历史烙印，又发生了许多显著的变革，体现出一种朝向现代公共服 务组织体制的创新趋向。然而，随着社会主义市场经济体制改革的逐步深 化，我国事业单位预算管理模式和机制已经不能适应客观形势的发展需 要。目前，部门预算管理制度改革对预算编制和执行的要求也越来越高， 为了加强预算管理，细化预算编制，明确预算执行责任，提高资金使用效 率，事业单位必须着手建立和完善预算管理制度，形成一套适应事业单位 需要和社会发展要求的预算管理模式和运行机制。 本课题力求把主要着眼点放在我国事业单位的核心问题一一预算管 理上。在对事业单位体制作必要的历史的和现实考察后，强调要从我国事 业产品本质属性出发，探索市场经济条件下的事业产品供给模式，进而创 新事业单位预算体制，提出了建立现代事业单位预算管理模式的目标和构 想。 关键词：事业单位，预算管理，监督与控制，改革，供给模式 辽宁科技大学 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c e3 0 y e a r sf r o m t h eo p e n i n gr e f o r m ，i th a de x p e r i e n c e dt h e u n p r e c e d e n t e dc h a n g e si n t h er e a l m s o fp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a li n c h i n a i ti st h eg o v e r n m e n to r g a nr e f o r m sn o to n l ya ni m p o r t a n tb u tar e a l l y s p e c i a lb u s i n e s si no u rc o u n t r yr e f o r m o n eo fi m p o r t a n t a n ds p e c i a lr e f o r mt o c h i n a sb u s i n e s su n i ti st h eg o v e r n m e n to r g a nr e f o r m t h eb u s i n e s su n i ti st h e i m p o r t a n to r g a n i z a t i o no ft h eo u rc o u n t r y ，w h i c hc o n c e r n i n gt h ed e v e l o p m e n t o ft h en a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i e t y ，i sam a i nb a t t l e f i e l dt h a tc a r r i e so u tt h e s e c t i o nt ot e a c ht om a k eac o u n t r ys t r o n gt h es t r a t e g ya n dr a i s ec i t i z e n s c h a r a c t e r ，c a r r y t h es o c i a l i s mm a t e r i a lc i v i l i z a t i o na n dd u a lh e a v y r e s p o n s i b i l i t yo ft h es p i r i t u a l c i v i l i z a t i o n s t h eb u s i n e s su n i to ft h eo u r c o u n t r yi st od r a wl e s s o n sf r o mt h ef o u n d a t i o no ft h ef o r m e rs o v i e tu n i o n ， w h i c hi sak i n do fp u b l i c o r g a n i z a t i o n ，i t ss y s t e m a n dm e c h a n i s m s e x p e r i e n c e dt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o d ，d e s i g n i n gm e r c h a n d i s ee c o n o m i c p e r i o da n dm a r k e te c o n o m i e sp e r i o d ，a n di t sr e s e r v e dt h ep r o f o u n dh i s t o r y b r a n d i n g ，t h e na l s o t o o kp l a c em a n yc h a n g e s ，a p p e a r e dak i n do fs y s t e m i n n o v a t i o nw h i c hi n c l i n et ot h em o d e r np u b l i cs e r v i c eo r g a n i z e s h o w e v e r ， a l o n gw i t ht h eg r a d u a l l ya n dd e e p l yt u r no ft h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y s y s t e mr e f o r m ，o u rc o u n t r yb u s i n e s su n i tb u d g e tm a n a g e m e n tt h em o d ea n d m e c h a n i s m sh a v ea l r e a d yc a n ta d a p tt h ed e v e l o p m e n td e m a n do ft h eo b j e c t i v e s i t u a t i o n c u r r e n t l y ，t h es e c t i o nb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r md r a w su p t ot h eb u d g e ti sa l s om o r ea n dm o r eh i g hw i t he x e c u t i v er e q u e s t ，i no r d e rt o s t r e n g t h e nt h eb u d g e tm a n a g e m e n t ，t h i nt u r n t h eb u d g e te s t a b l i s h m e n t ，t h e e x p l i c i tb u d g e tp e r f o r m a n c er e s p o n s i b i l i t y ，e x a l t a t i o nf u n d su s a g ee f f i c i e n c y ， t h eb u s i n e s su n i tm u s te s t a b l i s ha n dp e r f e c tb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m s ， b u i l das e to fo r i e n t a t i o nb u s i n e s su n i tt om e e tt h ed e m a n do ft h em a n a g e m e n t m o d ea n dc i r c u l a t et h em e c h a n i s mt os o c i e t y t h i st h e s i st r i e sh a r dt op u tt h em a i np o i n ti no u rc o u n t r yb u s i n e s su n i t u p 一一b u d g e tm a n a g e m e n t a f t e rm a k eal o to fi n v e s t i g a t i o na b o u tt h eb u s i n e s s u n i ts y s t e mh i s t o r i e s ，w ee m p h a s i z et ob a s eo nt h ee s s e n c eo fo u rc o u n t r y a b s t r a c i b u s i n e s sp r o d u c t ，i n v e s t i g a t eu n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o no fb u s i n e s s p r o d u c ts u p p l yt h em o d e ，t h et h e nc r e a t i v eb u s i n e s su n i tb u d g e ts y s t e m ，p u t f o r w a r dt oe s t a b l i s ht h et a r g e to ft h em o d e r nb u s i n e s su n i tm o d e k e y w o r d s ：b u s i n e s su n i t ，b u d g e tm a n a g e m e n t ，d i r e c ta n dc o n t r o l ，r e f o r m ， s u p p l ym o d e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得辽宁科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料，与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 一确l 慨“， 关于论文使用授权的说明 本人完全了解辽宁科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名： 导师签名：j ! 必日期：丛 第一章绪沦 1 绪论 1 1 研究的背景、目的及意义 1 1 1 研究背景 随着改革开放步伐的加快，为了适应社会主义市场经济发展的需要， 我国全面深入地进行了机构体制的改革，将逐步建立一套人员精干、运转 高效的运行体制。为此，财政部门也推出了相应的改革措施，主要是改革 财政支出，通过实行部门预算、国库集中支付和政府采购等方法来逐步构 筑公共财政框架，以提高政府资金的使用效益。这一系列宏观层面上的改 革改善了外部大环境，但要取得最终的成功，必需延伸落实到微观层面上 的具体单位。政府高效，单位必须高效，而单位的高效是建立在规范运作 和科学管理的基础上的。预算管理作为事业单位加强内部基础管理的首要 工作内容，其重要性和紧迫性日益突显。 目前，部门预算管理制度改革对预算编制和执行的要求也越来越高， 为了加强预算管理，细化预算编制，明确预算执行责任，提高资金使用效 率，事业单位必须着手建立和完善预算管理制度，形成一套适应事业单位 需要和社会发展要求的预算管理模式和运行机制。 1 1 2 目的及意义 1 ) 事业单位财政制度改革是事业单位改革的核心 事业单位改革是一个系统工程，可以细分为产权制度改革、管理制度 改革、财政制度改革、人事分配制度改革、社会保障制度改革等一系列改 革。事业单位改革和这些改革的每一项都息息相关。其中，事业单位财政 制度改革是事业单位改革中各种矛盾、各种利益关系的焦点。 改革开放后，我国对事业单位改革进行过不懈的探索，但从目前看， 其发展步伐缓慢，一个根本性原因在于事业单位财政体制没有及时跟进。 因此，为顺利推进事业单位改革，中国共产党第十六次代表大会明确提出 “按照政事分离的原则，改革事业单位财政体制”。所谓“政事分离”，是 辽宁科技大学 第一章绪论 指把事业单位从政府行政体制中剥离出来，独立行使提供公共事业的职 能。这样，传统的事业单位财政体制也应脱离行政管理模式，进一步探索 其可行的组织形式和管理模式。另一方面，由于历史原因，事业单位涉足 了很多原本应该是企业从事的职能范围，因此，我国事业单位财政体制改 革的内容更加宽泛，还需在进一步理清政府、市场职能范围的基础上，确 定事业单位的有效边界。 2 ) 事业单位财政改革是创建和谐社会的必然要求 党的十六大以来，中央提出坚持以人为本的科学发展观，着力构建和 谐社会。和谐社会是一个物质文明和精神文明高度发达的社会。我国过去 2 0 多年的改革主攻方向是经济领域，并取得了举世瞩目的成就，为和谐社 会筑就了一定的物质基础。但仅靠g d p 的增长，无法支撑起一个和谐社会。 事业单位是提供、创建精神文明的平台，社会领域的发展能反映精神文明 的提高程度。而事业单位财政体制不适应社会经济发展的潮流必然影响到 精神文明的供给质量和效率。 然而和谐本身是一种有序状态，和谐社会必定是运行有序的社会。具 体要求是： ( 1 ) 顺应社会领域的发展要求，充分发挥社会成员、社会组织和社 会机制的有效作用。其关键在于改变那些影响和束缚社会活力的制度供给 和政策设定。事业单位财政体制是适应以前计划经济时代背景的制度安排 形式，今天日益显示出其不适应性，一个典型的例证是事业单位资金来源 中的财政拨款己远远不能满足事业单位发展的需要。因此，应充分调动社 会成员的积极性，寻求有利于事业单位发展的组织形式和机制。 ( 2 ) 正确处理行政管理与社会自我管理的关系，铸造社会管理新格 局。真正的和谐社会是一个国家权力与公共权利良性互动的社会，是国家 的行政管理与公民个人的自主管理相统一的社会。目前事业单位很大程度 上依然沿用过去以行政管理为主导的社会财政体制，这同经济社会的发展 不相适应。应在进一步提高党和政府管理社会效能的同时，善于通过村民 自治、社区自治组织，社会团体、行业组织、中介组织以及工青妇等群众 组织和各类群众代表会议等，形成社会管理的整体合力。 3 ) 事业单位财政改革是对完善公共品供给制度的积极探索 公共品具有程度不同的共有产权，表现为共同消费或共同使用的特征。 过去，把共有产权简单理解为国有产权，因此，在组织设计上，创造出事 业单位这种政府管理模式。事业单位是我国政府提供公共品、公共服务( 或 辽7 f 科技大学第一章绪论 公共事业) 的组织载体，事业单位财政体制直接体现出我国公共品供给的 理念和态度。随着世界范围内公民社会( c i v i l s o c i e t y ) 的兴起和公共部门 治理变革的蔓延，非营利组织、市场在公共品供给中发挥越来越重要的作 用。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 国内的相关研究 关于事业单位的研究是在2 0 世纪8 0 年代，早期的改革是在政府部门 主导下进行的。所以此一时期，只有一些政策汇编类的出版物，如1 9 8 3 年 教育科学出版社出版的中华人民共和国教育大事记，1 9 8 5 年国家教育 委员会编的中国教育体制改革的蓝图，1 9 8 6 年国家科学技术委员会编 的中国科学技术政策指南和1 9 8 8 年人民教育出版社出版的教育文 献重要选编。从这些出版物的内容来看，多为相关政府部门的政策汇编， 或者政策界的一些初步的改革设想，真正的学术研究成果寥寥无几。 九十年代以后，我国对事业单位的研究，出现了两次高潮。第一次是 在党的十四大召开以后一直到十五大。这一时期，随着国民经济的迅猛发 展，我国事业单位数量大增，财政供养人员数量急剧膨胀，因此对于事业 单位的理论研究也迅速开展起来。从参与研究的人员构成来看，不仅有政 府部门人员，而且学术界也参与进来；研究领域大大拓展，除了教育体制、 科技体制等领域的改革继续受到人们的重点关注外，医疗卫生、文化出版 等也开始进入研究范畴，进行了一些中西比较研究，出现一些介绍、研究 西方非营利组织的专著，开始出现一些研究教育改革与市场经济关系的论 著。有关代表性的成果有：关于教育体制问题的研究成果。如，张斌贤主 编：现代国家教育财政体制( 上海教育出版社，1 9 9 6 ) ；北京师范大学 教育改革与发展研究中心编：2 0 0 0 年中国教育发展报告一一教育体制的 变革与创新( 北京师范大学出版社，2 0 0 0 ) ；关于科技体制方面的研究成 果。如，何光喜、王奋宇：公共物品、国家购买方式与公益类科研机构 改革( 见：中国科技促进发展研究中心：中国科技政策与发展研究一一 2 0 0 0 调研报告精选，科学技术文献出版社，2 0 0 1 ) ；科技部政策法规与体 制改革司：公益类科研机构结构调整相关问题的研究( 科技部政策法规 与规划司软科学课题2 0 0 1 ) ；关于非营利组织的研究成果。如，樊立宏、 第一章绪论 王俊峰、邓雪明：国外非赢利组织的管理制度简介( 见：中国科技促进 发展中心编：中国科技政策与发展研究一一中国科技促进发展研究中心 2 0 0 0 调研报告。 进入2 1 世纪以后，我国事业单位研究出现了第二次高潮。这一时期 除发表了大量关于事业单位专项改革、综合改革的理论文章外，也出版了 一些有价值的著作。理论文章中比较有代表性的是：董学耕等市场经济 下的事业单位改革研究( 管理科学学报，2 0 0 0 ，4 ) ；事业单位经营机 制的经济学透视( 理论前沿，2 0 0 1 ，1 7 ) ；赵立波：论事业单位向非 营利组织转化一一现实描述与理论探析( 中国行政管理，2 0 0 5 ，2 ) 。 此外，我国还成立了一些专门研究事业单位的课题组，有四个比较大 的课题组，即：成思危领导的课题组，国务院发展研究中心、中编办、财 政部联合课题组，科技部研究中心( 与财政部合作) 课题组，国家发改委 课题组。这四个课题组各自推出了一些自己的研究成果。 1 3 1 2 2 国外的相关研究 由于事业单位是我国特有的概念与组织类型，在国外没有直接的对应 物，因此也就没有相应的针对我国事业单位的相关研究。但比照看来，目 前我国的事业单位所涵盖的范围包括了西方语境下所指的如下组织：公法 行政实体、非营利组织、第三部门、社团组织、政府性企业等概念。【2 】【3 】 目前，国外研究的相关著作有：里贾纳e 赫兹琳杰等著的非营 利组织管理，托马斯西尔克主编的亚洲公益事业及其法规，埃莉诺奥 斯特罗姆著的公共事物的治理之道，戴维奥斯本、特德盖布勒编著 的改革政府一一企业家精神如何影响着公营部门，莱斯特m 萨拉蒙 等著的全球公民社会一一非营利部门视角，朱莉费希尔著的n g 0 与 第三世界的政治发展，e 萨瓦斯著的民营化与公私部门的伙伴关系 等，此外，还有经济合作与发展组织以中文出版的分散化的公共治理一 一代理机构、权力主体和其他政府实体一书。总的来看这些研究成果对 我国事业单位体制创新研究具有一定的借鉴意义，但毕竟国情不同，体制 创新的背景不同，因此，对于国外的研究成果，笔者仅限于参考上述领域 的一些相关基础理论。 4 辽宁科技大学 第一章绪论 1 2 3 既有研究成果的不足之处 事业单位体制创新问题一直是我国理论界较少关注的领域。1 5 1 由于过 去事业单位一直套用行政机关的管理模式，人们往往把它当作与行政机关 完全一样的组织，理论研究很少把其作为单独的研究课题，更多的是把它 与党政机关放在一起研究。此外，对事业单位中教育、科研、卫生等行业 性的研究较为活跃，而把事业单位作为一个整体进行研究的却很少。针对 事业单位某个具体方面如人事制度、工资制度、福利制度等单项改革研究 的较多，而从整体体制角度进行综合研究的比较少。到了上世纪9 0 年代 以后，一些有分量的学术论著的发表、出版使上述状况有所改观，但仍然 没有形成关于事业单位的系统化、学科化的理论体系，更没有形成基于理 论指导的关于事业单位体制创新的总体政策框架。这种理论研究与对策研 究相对滞后的状况一定程度上影响了我国事业单位改革的推进速度和实 施效果，使得前期事业单位改革既总体上滞后于经济体制改革和政府体制 改革的步伐，又在具体方面产生了许多新的严重问题和混乱现象。 1 3 主要研究内容与论文结构 1 3 1 主要研究内容 本课题以事业单位预算管理模式与机制为研究对象，利用经济学理论， 辩证唯物主义观点，采用规范与实际研究相结合、系统分析、类比分析等 主要研究方法，对事业单位体制特征及在市场经济条件下发展规律进行分 析，并从公共产品理论入手，分析我国事业产品的性质及供给模式，明确 事业单位的职能所在，进而提出创新事业预算管理体制，及现代事业单位 预算管理模式的目标和构想。 辽宁科技大学第一章绪论 1 3 2 论文结构 第二章我国事业单位的特点及其发展 第三章国外公共服务事业体制改革的经验 第四章我国事业产品的性质界定 蜃其供给樽式诜择 第五章基于公共预算视角的 事业单位预算管理方案 第六章事业单位全面预算管理模式、原则与步骤及监控 1 4 研究方法 互亟亘亘 图1 1 论文结构 本课题的根本研究方法和指导思想是，马克思主义的辩证唯物主义和 历史唯物主义，以及毛泽东思想和邓小平理论。本课题研究的具体方法如 下： 1 ) 规范研究与实证研究相结合的方法。本课题采用实证研究和规范 研究相结合的方法对我国事业单位体制的发展演变进行分析评价，通过数 据和事实来揭示事业单位体制的本质特征，并从公共产品理论入手，分析 我国事业产品的性质及其供给模式，明确事业单位的职能所在，进而提出 事业单位财政体制创新的理论框架。 2 ) 系统分析法。本课题研究的目的是要构建一个事业单位体制创新 的框架，这首先必须建立在把整个事业单位看作是一个系统的基础上，系 统内部诸元素以及系统外部诸元素的结构功能都与体制息息相关。 3 ) 类比分析法。通过对国际上不同发展阶段国家的公共事业组织体 制及其变革情况进行分析比较，总结其经验教训，探讨公共事业发展的一 般规律，特别是在市场经济条件下的发展规律，从而给出对我国事业单位 6 甲 第一章绪论 体制创新的启示。 4 ) 多学科综合研究方法。事业单位本身就是一个涵盖面极广的问题， 涉及到政府、市场、社会等多方面。因此，在研究中应用了政治学、公共 管理学、公共经济学、科学社会主义、社会学等学科的方法。 辽宁科技大学 第二章我国事业单位的特点及其发展 2 我国事业单位的特点及其发展 “事业单位”是我国特有的一种公共组织类型，其体制和机制历经计划 经济时期、有计划的商品经济时期和市场经济时期，既保留着深深的历史 烙印，又发生了许多显著的变革，体现出一种朝向现代公共服务组织体制 的创新趋向。 2 1 事业单位的一般分析 “事业单位”是本课题研究的对象，也是研究的逻辑起点。因此，清 晰地界定“事业单位”概念的内涵与外延，分析讨论其特征，是本课题研 究首先要完成的基础性工作。 2 1 1 事业单位的概念 我国公共部门的机构( 或称单位) 分为四类，事业单位是其中之一。 事业单位在我国经济发展的不同时期有不同的定义，本课题研究沿用 1 9 9 8 年的“事业单位”概念，即“国家为了社会公益目的，由国家机关 举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等 活动的社会服务组织”。这也是现在理论界使用至今的概念。【6 】【7 】 2 1 2 事业单位的特征 事业单位作为社会组织实体中的一个类别，理论上讲，既不同于政党、 社团，也不同于政府组织和企业。其具有以下一些基本特征： 1 ) 设立组织的宗旨是为了公共利益。我国的事业单位是“国家为了 社会公益目的”而举办的社会组织，也就是说，事业单位的创立目的不是 为了追求个体或特定群体的利益，而是为了整个社会的公共利益，以公共 利益作为全部活动的出发点和落脚点。国家设立的学校、医院、科研机构、 福利院等单位是为广大人民群众提供公共服务的机构，所从事的活动是为 了满足整个社会的公共需要，所追求的目标是使整个社会和谐且可持续的 发展， 辽j ： 土大学蒴二章戎国事业单位的特点及其发展 2 ) 举办主体的单一化和政、事组织的混淆化。由于政府是通过政权 力量和行政命令方式配置所需资源的，举办事业单位、发展教科文卫等社 会事业便成了只有政府才能做到的事情。私人和其他社会力量既没有能力 也不被允许兴办公共服务组织，政府成了事业单位事实上的唯一举办主 体。事业单位的组织属性往往处于一种“似政府非政府”的模棱两可状 态。在面向政府的一端，事业单位往往表现出一定的“非政府”组织的特 性；而在面向公众和消费者的一端，却又表现出浓厚的“准政府”组织特 性。 3 ) 组织形态独特。事业单位是“社会组织”，但它既不同于政府组织， 也不同于政党、社团和企业。与政府组织相比，虽然都提供公共服务，但 事业单位大多不具有政府机关所拥有的强制力；事业单位之间也不具有政 府机关之间组织上的隶属关系；事业单位的内部组织结构和运作模式虽然 受到政府官僚体制的深刻影响，但不完全等同于官僚制。 4 ) 活动领域相对稳定。尽管事业单位数量众多并且在经济生活中发 挥着重要作用，但事业单位高度集中于教育、科技、文化、卫生等几个主 要部门。根据国家统计局的资料，2 0 0 6 年教育和卫生从业人员占事业单位 从业人员总数的7 0 。根据发改委课题组的资料，这一比例为5 3 。紧 随其后的可能是科学技术研究、文化服务和农业技术推广。虽然大量事业 单位集中于上述主要部门，但事业单位提供的服务的类型却又极其繁杂。 它们的客户包括社会公众、个人、农户、企业、以及各类党政机关。1 5 ) 劳动成果主要表现为难以量化的精神产品和知识产品。事业单位 主要从事的不是重复的生产和劳动，更多的是从事脑力劳动，所产出的劳 动成果也就表现为非物质的精神产品和知识产品。例如，教育事业单位的 劳动产出是进行思想教育、知识传递和知识创新，培养高素质的人才；医 疗卫生事业单位的劳动产出是治病救人，提高人们健康水平；科研事业单 位的劳动产出是知识创新和技术创新，等等。 6 ) 事业人力资源的“干部化”。事业单位的人力资源被称为“国家干 部”，实行大一统的管理模式。干部”首先是一种身份，与相应的地位、 待遇直接挂钩；其次，还意味着一种责任，拥有了“干部”身份即意味着 成了“国家的人”和“单位的人”，丧失了某些自由选择的权利。 7 ) 事业消费的福利化。长期以来，事业单位提供的社会服务一直被 看作是国家向公众提供的一种福利。事业服务的供给和消费，被认为是福 利行为，而不是经济行为。事业单位和消费者分别作为提供服务和享受服 辽宁科技大学第二章我国事业单位的特点及其发展 务的双方，不存在经济主体意义上的权利义务关系。事业单位作为供给方， 不能够通过服务收取费用，而消费者作为消费方，也不需要因为享用了服 务而向事业单位支付费用。 如果把上述这些特征归结起来加以分析，就会发现它们纷纷指向一个 更为核心的问题，即政事不分。无论事业单位定位问题，还是官僚化、干 部化和部门化等问题，其实不过是政事不分问题在不同纬度上的反映。政 事关系问题实质上就是公共权力与社会的关系问题以及由此引发的社会 与市场的关系问题。正是由于公共权力的边界过度扩张，侵入了社会领域， 才导致事业单位对政府组织的依附关系。 2 2 事业单位财政体制弊端 事业单位体制发端于计划经济时期，与计划经济体制相配套，曾为推 动各项公共事业的发展发挥过重要而积极的作用，但是随着社会的发展， 这种体制越来越不适应经济社会的发展，其固有的弊端也变得越来越明 显。1 9 1 主要表现在以下几个方面： 1 ) 举办主体单一，经费来源依靠国家拨款，导致财政负担沉重，限 制了社会资金的进入。在计划经济体制下，国家“办”事业的必然后果就 是国家“养”事业。不仅事业单位人员要靠国家“养”，事业运营和发展所 需资金也完全靠国家财政负担。但事实上国家无力包揽所有事业活动，包 办所有公共服务组织。这种单一化的举办体制，一方面造成国家财政负担 沉重，对社会事业投入不足，事业产出匮乏，难以满足社会发展的更高层 次需求：另一方面排斥了社会资金的进入，使得事业领域缺乏来自其他主 体的竞争压力，形成了事业单位的“等靠要”思想，造成各事业单位争吃国 家财政大锅饭的局面。 2 ) 政府集“管”“办”于一体，事业单位成了政府部门的附属，缺乏 独立性、自主性和积极性。发展社会事业，不断改善生产条件，满足人们 日益提高的精神需求和社会福利要求，是社会主义国家的一项基本职能。 问题是国家通过什么方式、运用什么手段实现这一职能。国家既可以作为 公共管理者通过规划、引导、调控、监督等手段促进各项事业的发展，也 可以通过举办各类公共服务组织直接提供事业服务。在计划经济体制下， 唯一方式就是举办。政府既是事业单位的所有者，又是计划、指令、政策 等“游戏”规则的制定者，还是经营活动的管理者；既享有无限权利，也 1 0 j 工宁科技大学第二章我国事业单位的特点及其发展 承担无限责任。科技、教育、文化、卫生、体育等机构都由政府投资举办， 并由政府下达指令性计划进行管理。政府不仅对事业单位进行编制、经费、 发展规划等方面的宏观管理，而且直接对事业单位的微观经营活动发号施 令。结果，事业单位完全丧失了独立性和自主性，唯政府部门的马首是瞻， 养成了对行政机关的绝对依赖，缺乏活力，效率低下。 3 ) 官僚化的管理模式，造成事业单位严重的官僚主义习气。以“准 政府”自居的事业单位，往往沾染了不同程度的“衙门”作风，在向公众 提供服务时，高高在上，对群众发号施令，而不是以顾客为导向积极提 供群众需要的社会服务。这种弊病的存在，严重削弱了事业单位的效率， 也影响了在群众心目中的形象。 4 ) 部门所有的格局造成事业单位重复建设、彼此封闭。事业单位隶 属于部门所有，意味着事业单位直接与部门、地方、层级的利益攸关。各 地区、各部门、各层级为了扩张权力，获取利益，纷纷建立自己的事业机 构，搞大而全，小而全，造成重复建设、资源浪费、效率低下。更为严重 的是，“部门所有、条块分割”导致政出多门、互相扯皮，有利益时，各 部门争先恐后；尽义务时，则推三阻四，无人负责。 5 ) “干部化”的用人模式既限制了人才流动，又导致事业单位机构臃 肿、人浮于事。“干部化”使事业单位的管理人员、技术人员有了终身不 变的身份、捧上了“铁饭碗”、坐上了“铁交椅”，能上不能下，能进不能 出，干好干坏一个样，从而弱化了事业单位的激励竞争与流动更新机制， 导致事业单位人浮于事、机构臃肿。 6 ) 事业产品的福利性消费导致需求盲目扩大、供给相对不足。事业 产品的福利化带来了两方面的问题。一方面，事业单位实际上成了国家向 社会提供福利的中介体。事业单位在事业服务的供给与消费过程中，不是 独立的服务组织实体，而仅仅作为国家福利与社会消费之间的中介体，不 承担经济风险，也不能获取经济收益，服务质量好坏与数量多寡都不会给 事业单位造成直接的影响。因此，事业单位往往缺乏提高服务数量与质量 的内在动力和外在压力。另一方面，事业产品的免费化不适当地强化了消 费需求。由于消费者不必支付或不必支付全部费用就能享受到事业单位服 务，价格机制不能发挥作用，消费过程不能显示真实的消费偏好，面对“免 费的午餐”，消费者的消费需求通常被自觉不自觉地强化了，此时的消费 量通常会大于正常的消费需求。这就需要政府不断扩大供给。而在计划经 济体制下，整个经济发展水平低，国家财力有限，无法提供足够的事业发 辽宁科投大学第二章我国事业单位的特点及其发展 展经费，结果导致出现全面的短缺：教育投入不足、科研投入不足、卫生 投入不足、文化投入不足、城市公用事业投入不足，等等。 7 ) 事业活动的非经济化，削弱了事业部门对经济发展的推动作用， 不利于社会事业与国民经济的协调发展。传统体制下的事业活动被视为社 会活动，而不是经济活动。事业单位对经济要素变动的反应主要是通过国 家计划调控的方式进行，迟钝而不全面。这一切造成了两者相脱节的现象。 一方面，事业单位的劳动成果缺乏有效渠道，尽快转化成现实生产力，实 现经济利益。另一方面，经济发展所产生的对理论、技术、人才等方面的 需求偏好，也无法及时、有力地反映到事业单位的活动中去。例如，科研 单位只管提供研究成果，推广应用是国家的事情；教育单位只管将学生培 养到毕业，由国家统一分配使用，至于是不是社会所需要的人才，则不关 事业单位的事。这就使得事业单位的活动脱离了经济主体，形成“两张皮” 的现象，不利于经济与社会、教育、科技、文化等各方面的协调发展。 2 3 事业单位改革的实践 1 ) 事业单位改革的历史进程 从1 9 8 5 年至今，我国事业单位改革大体上可以分为三个阶段： 第一阶段( 1 9 8 5 1 9 9 2 年) ，是改革的全面启动阶段。以国家在1 9 8 5 年和1 9 8 6 年连续发布相关决定和意见为标志，我国的事业单位 体制改革全面展开。在横向上，各个领域、各个部门和各类事业机构的改 革全面启动，从而形成了一个全方位联动的改革态势；在纵向上，各类事 业单位以加强经济核算和扩大经营管理自主权为中心，组织体制、管理模 式、运行机制的改革同时实施，从而使改革呈现出一种财政体制更新的性 质。 第二阶段( 1 9 9 2 2 0 0 2 年) ，是改革的深化阶段。以1 9 9 2 年党的十四 大确立建设社会主义市场经济的目标为标志，我国事业单位体制改革进入 了一个探索与市场经济体制相配套的新机制的阶段。这一阶段的改革主要 有三个特点：一是党中央充分注意到了事业单位与公共权力之间的密切关 系，开始把事业单位体制改革纳入到党政机构改革的通盘考虑中；二是国 家开始从总体上部署事业单位改革，加强了对事业单位改革的宏观领导； 三是各部门纷纷出台措施，加大了事业单位改革的力度。 第三阶段( 2 0 0 3 年至今) 是改革的攻坚阶段。以2 0 0 3 年党的十六届 辽宁科技大学第二章我国事业单位的特点及其发展 三中全会通过中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定为标志，事业单位体制改革进入了一个科学发展观指导下的整体攻坚 阶段。在这个阶段，一方面整个国家的发展理念、发展思路、发展模式都 将发生重大转变，对事业单位改革提出了新的要求；另一方面，改革整体 上进入攻坚阶段，关系经济社会发展全局的重大体制改革亟待突破，事业 单位体制改革作为整个改革战略的一部分，也将积极寻求体制上的突破和 创新。 2 ) 前期事业单位体制改革的成效评价 纵观2 0 多年来事业单位改革的历程和事业单位的发展演变，可以肯 定的说，事业单位改革取得了很大成绩，同时也必须承认，事业单位旧有 的很多深层次矛盾依然没有解决，在新的历史时期也出现了一些新情况、 新问题。 ( 1 ) 改革的主要成绩 首先，打破国有事业单位垄断事业领域的格局，形成了多元主体办事 业的态势。改革之前，国家投资举办一切公共服务组织，享有事业单位产 权，并包办事业单位人员管理和业务经营等具体活动，这不仅窒息了事业 单位的活力，使国家财政不堪重负，而且将民间资源排除在社会事业发展 之外。改革之后，国家逐步放宽了所有制限制，打破了政府包办一切事业 的做法，积极引导社会力量进入事业领域，实行“国家、集体、个人一起 上”，从而拓宽了社会事业资金来源。例如，在教育领域，多种形式的联 合办学模式如“公办民助”、“民办公助”、“公私联办”等相继出现；社会 力量办学如民办小学、民办中学、民办大学等民办学历教育与非学历教育 机构等正成为一支重要的办学力量。 其次，打破条块分割、部门封锁的体制，推动事业单位面向整个社会 服务。针对事业单位条块分割、自我封闭、各自为“事”的弊端，国家依 据就近服务、区域覆盖原则，调整了事业单位布局，通过区域规划合理配 置事业资源；提倡各类事业单位相互开放、相互协作、资源共享、互通有 无；鼓励事业单位增强服务能力与经营水平，扩大服务范围，面向社会服 务。例如，在教育事业领域，鼓励高等学校打破原有的部门、行业、地区 界限，跨区域、跨行业办学，开展多种形式的联合办学，实行“企校联合”、 “校校联合”、“校校合并”，提高高等教育的规模效益，实现教育资源的 共享共用。 第三，变革财政经费供给模式，实行了分类供给制度。改革前，国家 辽宁科技人学第二章我国事业单位的特点及其发展 对事业单位实行的是经费完全由国家财政拨付的政策。事业单位无论其人 员经费、事业发展经费还是基本建设经费，一切费用均由国家财政开支， 业务范围由政府规定。改革后，政府先是重新界定了财政供养范围与供给 方式，将事业单位划分为三类：全额拨款单位、差额拨款单位和自收自支 单位，对三类单位实行不同的预算管理方式( 见表2 1 ) ，后来又将这三种 预算管理形式改为统一的一种预算管理办法，即“国家对事业单位实行核 定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法”。按 照这种办法，国家对事业单位一律实行定额或定项补助，对事业单位不论 财政补助数额多大，都是补助性质，不同的事业单位存在的只是补助程度 上的差别。同时，国家还采取了“鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税” 等措施，支持事业单位通过多种经营增加收入。财政供给模式的改变，一 方面强化了财政调控力度，丰富了财政调节方式，提高了财政资金使用效 率，缓解了财政负担；另一方面则相应减少了一些事业单位在经费来源上 对政府的过度依赖，促进了事业单位的独立自主和自力更生。 表2 1 三种不同拨款方式的事业单位情况说明表 第四，改革了领导体制，推行行政首长负责制。行政首长负责制，是 指行政首长在本部门、本机构居于核心地位，拥有事业管理权、生产经营 权、发展决策权、内部机构设置权、用人自主权、分配决定权，同时承担 相应的责任和义务。事业单位在推行行政首长负责制的同时，也逐步调整 了行政首长选拔任用的方式，除继续完善委任制外，积极推行公开选拔、 竞争上岗、民主推荐等方式，拓宽了选贤任能的范围，丰富了选拔任用的 1 4 第二章我国事业单位的特点及其发展 形式，初步形成了科学、民主的选人用人机制。 驾：第五，一j 政变了固定化用人制度，推行聘用、聘任制和分类管理，强化 以市场化m 法制化途径配置人力资源。为了改变事业单位对其工作人员事 实上舶，“人身所有权”，国家先是以允许“业余兼职”、“停薪留职”、“人 才交流? 的方式解决人员“能进不能出”的问题，后来又普遍推行了聘用 合同制和聘任合同制，变原来的固定化用人制度为契约化、法制化用人制 度。聘用 t 聘任制的推行，找到了市场经济条件下搞活事业单位内部用人 机靠0 的，种有效途径，是市场机制在事业单位人力资源配置中发挥基础作 用的实现形贰，使得事业单位呈现出单位与工作人员双向选择、工作人员 能进能出、能上能下、自由流动的良好发展态势。 ( 2 ) 存在的主要问题 缺少整体战略。过去事业单位改革的措施由于缺少整体战略以及相 应的协调。，其成效受到了很大的局限，对此，政策制定者和研究者已经形 成了共识；因为在过去的多数情况下，不管是行业部f - 1 ( 如教育部、卫生 部) 还是职能部门( 如财政部、人事部) ，在事业单位改革过程中都采取 了种，或多或少可以称之为“零敲碎打”的方式，而没有一个整体改革战 略。2 0 0 1 年3 月全国人大通过的第十个五年计划中，只要求加快那些适合 “产业化”的社会服务的改革，事业单位与政府和企业分离( 政事分离、 ! 企事分离。) ，以及营利性组织与非营利性组织分离。2 0 0 3 年1 0 月，中 共中央通过了关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定。出台 这十文件的目的是为今后十年的经济改革提供全局性指导，其中要求“继 续推进事业单位改革”，但在具体内容方面仅仅提到了对人事制度和养老 制度进行改革。 r 二i 过分强调分类改革。我国的事业单位体制改革从一开始就特别强调 分类；这反映出政府对事业单位的多样性和复杂性有清楚的认识，并且强 调这些多样性和复杂性对确定政府自身的角色有重要意义。事业单位改革 的措施是按分类不同而有所区别的，分类的核心概念是“公益性”。尽管 对这一：术语的确切含义尚存争议，但人们普遍认为，政府应负责提供具有 高度“公益性”的服务，其他服务则可以交给市场。在各地的改革实践和 探索中，通常的做法是把事业单位分成三个基本类别：一边是具有行政执 法功能的事业单位；另一边是所提供的服务具有商业或经营性质的那些事 业单位，居于两者中间的是事业单位的主体，即“公益类”事业单位。改 革措施的差别通常就是以这样的分类为基础的。 辽宁科技大学第二章我国事业单位的特点及其发展 以市场化为取向模糊。过去2 0 多年来，事业单位体制改革，尽管 没有明确的战略，而且改革措施的实施也往往基于短期考虑，但仍然有一 个大体可辨的方向。也就是改革的市场化取向，或者人们经常说的“推向 市场”。沿着这一方向采取的核心措施是削减事业单位的财政预算拨款， 迫使事业单位为了生存而自创收入。为了更好地进行创收活动，研究机构、 大学、学校、医院和其他事业单位的管理层在业务决策方面获得了更大的 自主权，如工作计划、预算制定、用自创收入进行投资、职工激励机制、 建立或取消内部机构、非国家调控类服务的定价、从银行借款等等。但是 事业单位领导人员的任命权仍掌握在上级主管部门和有关党政机关手中， 而且事业单位在聘用和解聘职工方面很少拥有完全的自主决策权。为了引 入市场型激励机制，国家对事业单位的分配制度进行了复杂的改革，但总 的方向是“增量改革”：改革并没有取消旧的基于资历的固定工资体制， 而是给它添加了一个新