（土地资源管理专业论文）土默特平原土地整理项目实施效益评价研究.pdf

内蒙古师范大学硕士学位论文 中文摘要 土地整理作为提高耕地质量，增加有效耕地面积、增强耕地排灌能 力、改善农业生产条件和生态环境的重要手段，在提高我国农业综合生 产能力、保障粮食安全、支持新农村建设，促进社会经济生态环境协调 发展等方面发挥着重要作用。近年来，因国家对土地整理工作的重视， 在耕地面积增加和产量提高等方面取得了显著的成效。但也存在着土地 整理项目在可行性研究与规划设计阶段衔接错位，重经济效益，轻社会 效益、生态效益等问题。土地整理发展态势取决于土地整理的综合效益 状况，土地整理实施效益评价是土地整理的一个重要组成部分。因此本 文进行土地整理实施效益评价的研究，对全面把握区域尺度上土地整理 的效果，区域土地整理工作重点的确定及其为即将开展的土地整理复垦 开发规划具有重要的现实意义。 本文以土默特平原地区8 个土地整理项目为例，以土地整理效益评 价内涵理论为支撑，在前人研究的基础上，系统的总结了国内外土地整 理研究动态；通过对项目区现状基础资料及土地整理相关资料收集并进 行系统的分析，从经济效益、社会效益、生态效益三个方面选取了1 5 个 评价指标，构建了适合项目区实际情况的土地整理效益评价指标体系； 然后应用层次分析法确定个指标的权重；进而运用t o p s i s 模型对研究区 的8 个项目进行实施效益评价，得到的综合实施效益量化评价结果是0 7 6 1 区间的优秀值1 个，0 5 珈7 5 区间的良好值3 个，o 2 5 珈4 9 区间 的合格值3 个，o 2 4 以下的较差值1 个。从总体上看，土默特平原地区 土地整理项目的实施是成功的。 最后通过对研究结果的分析，为了继续提升项目区土地整理的实施 效益提出以下建议：充分利用当地自然经济优势，因地制宜，结合土地 整理项目，发展其当地经济；结合项目区土地整理实施，推动项目区土 地整理产业化发展；提高土地整理技术水平；完善土地整理实施管理措 施；做好项目区土地权属调整工作。 关键词：土默特平原，土地整理，指标体系，实施效益，综合评价 内蒙古师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t l a n dt r i mi sa ni m p o r t a n tm e a n sw h i c hi m p r o v et h eq u a l i t yo fi n f i e l d ， 。 e f f e 。 o f n f i e l d e n h a t h e ) a c i t yo ff 2 m l a n di rrigateincrease e 士士e c t w ea r e ao tm h e l ge n h a n c em ec a p a c wo ii a r m l a n ol i t l g a t e ， a n dd r a i n a g e 、i m p r o v ea g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o nc o n d i t i o n sa n de c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t l a n dt r i mh a s p l a y e d a n i m p o r t a n t r o l ei n i m p r o v i n g a g r i c u l t u r a lp r o d u c t i v i t y 、e n s u r ef o o ds e c u r i t y 、s u p p o r tc o n s t r u c t i o no ft h e n e w r u r a l ，i np r o m o t i n g t h es o c i o e c o n o m i ce n v i r o n m e n td e v e l o p c o o r d i n a t e l yi nc h i n a b e c a u s en a t i o n a la t t e n t i o ni nr e c e n ty e a gl a n dt r i mh a s m a d er a p i dp r o g r e s sa n dr e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t s ，e s p e c i a l l yi nc u l t i v a t e d a r e aa n dt h el a n dp r o d u c t i o n h o w e v e rt h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s ，f o r e x a m p l ef e a s i b i l i t ys t u d i e so fl a n dt r i mp r o j e c tj o i nc o n f u s i l yw i t hp l a n n i n g a n dd e s i g n ， r e g a r d i n gs o c i a lb e n e f i t sa n de c o n o m i c b e n e f i t sb u td e s p i s i n g e c o e f f i c i e n c y t h ed e v e l o p m e n t t r e n do fl a n dt r i m d e p e n d o nt h e c o m p r e h e n s i v eb e n e f i t so fl a n dt r i m t h ee s t i m a t eo fl a n dt r i mi m p l e m e n t b e n e f i ti sa ni m p o r t a n tp a r to fl a n dt r i m t h i ss h o w st h a tr e s e a r c h i n go n e v a l u a t i o no fl a n dt r i mi m p l e m e n tb e n e f i to ft h ep a p e rh a si m p o r t a n tp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ef o rg r a s p i n gr o u n d l yt h ee f f e c to f l a n dt r i mo nt h er e g i o n a ls c a l e ， f o rd e t e r m i n i n ge m p h a s e so fr e g i o n a ll a n dt r i ma n dd e t e r m i n i n gp l a n n i n gt h a t l a n dr e c l a m a t i o na n dd e v e l o p m e n t i nt h i sp a p e gt a k ee i g h tl a n dt r i mp r o j e c to ft u m o t ep l a i nf o re x a m p l e ， t a k e e v a l u a t i o no fl a n d t r i mi m p l e m e n tb e n e f i ta s 也es u p p o r t ，b a s e do n p r e v i o u ss t u d i e ，b a s e do np r e v i o u ss t u d i e s ，s u m m a r i z e ds y s t e m i c l yr e s e a r c h d y n a m i ct r e n do nd o m e s t i ca n df o r e i g nl a n dt r i m ；t h r o u g hc o l l e c t i n gs t a t u s b a s a ld a t aa n dr e l a t e dd a t aw i t h l a n dt r i mo fp r o j e c ta r e a ，a n da n a l y s i s s y s t e m i c l y , s e l e c t l5e v a l u a t ei n d e x e sf r o mt h ee c o n o m i c ，s o c i a la n d e c o l o g i c a lb e n e f i t sa s p e c t s ，c o n s t r u c t ，i n d e xs y s t e mo f e v a l u a t i o no f l a n dt r i m i m p l e m e n tb e n e f i tw h i c ha r es u i t a b l ef o rt h ea c t u a ls i t u a t i o no fp r o j e c ta r e a ； 内蒙古师范大学硕士学位论文 t h e na p p l ya h pt od e t e r m i n et h ew e i g h to fi n d e x e s ；t h e na p p l yt o p s i s m o d e lt oe v a l u a t et h ei m p l e m e n tb e n e f i to fe i g h tp r o j e c t si ns t u d ya r e a t h e r e s u l t so fc o m p r e h e n s i v ei m p l e m e n t a t i o nb e n e f i te v a l u a t i o na r eo n ee x c e l l e n t v a l u eo fl 一0 7 6 ，t h r e eg o o dv a l u eo f0 5 - 0 7 5 ，t h r e eq u a l i f i e dv a l u eo f0 2 5 - 0 4 9 a n do n ep o o rv a l u eb e l o w 0 2 4 o v e r a l l ，i m p l e m e n t a t i o no fl a n dt r i mp r o j e c ti n t u m o t ep l a i ni ss u c c e s s f u l f i n a l l y , t h o u g ha n a l y z i n gs t u d yr e s u l t s ，i no r d e rt oc o n t i n u et oe n h a n c e l a n dt r i mi m p l e m e n tb e n e f i ti nt u m o t ep l a i n ，p r o p o s em a n yc o u n t e r m e a s u r e s a sf o l l o w ：u s er i c h l yl o c a ln a t u r a le c o n o m i ca d v a n t a g e s ，a c c o r d i n gt ol o c a l c o n d i t i o n s ，c o m b i n e dw i t hl a n dt r i mp r o j e c t ，d e v e l o p l o c a le c o n o m i e s c o m b i n e dw i t hl a n dt r i mi m p l e m e n to ft h ep r o je c ta r e a ，p r o m o t el a n dt r i m i n d u s t r i a ld e v e l o p m e n to fp r o je c ta r e a i m p r o v et h et e c h n i c a ll e v e lo fl a n d c o n s o l i d a t i o n i m p r o v em a n a g e m e n tm e a s u r e so fl a n dt r i mi m p l e m e n t a t i o n d og o o dw o r ko fl a n do w n e r s h i ps u r v e yi nt h ep r o j e c ta r e a k e y w o r d s ：t u m o t ep l a i n ，l a n dt r i m ，i n d e xs y s t e m ，i m p l e m e n tb e n e f i t ， c o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n 内蒙古师范大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果，尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含本人为获得内蒙古师范大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。本人保证所呈交的论文不侵犯国家机密、商业秘密及 其他合法权益。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示感谢。 签名：叠盔莹) 日期： 卜f 。年1 月如日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解内蒙古师范大学有关保留、使用学位 论文的规定：内蒙古师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送 交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文，并且本人电子文档的内容 和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 签名：奄前嵌导师签名：彳彳勿； 日期：厶口，晖v 月co 日 第一章引言 1 引言 1 1 研究背景 我国是一个人口众多的农业大国，基本国情是人均国土资源占有量少、自然环 境复杂多变、生态环境承载能力较低、经济社会发展区域差异大。其耕地资源形式可 归纳为以下四种特征：一是耕地资源绝对量大、人均量小，总量和人均量持续下降的 趋势难以逆转；二是耕地资源整体质量差，可灌田减少较快；三是后备耕地资源量少、 质差，开发整理难度大；四是耕地区域分布不均衡。随着人口增加，耕地保护、粮食 保障成为我国现代化进程中带有全局性战略性的重大问题，事关国计民生，影响社会 稳定和国家长治久安。党中央、国务院对其进行了高度重视，中央领导对土地利用及 粮食保障、耕地保护做出了一系列的指示，胡锦涛总书记强调“要实行最严格的耕地 保护制度，采取更加有力的措施加强对基本农田的保护和建设。”可见耕地保护粮食 保障凸显的人地矛盾和吃饭与建设矛盾成为我国的现代化建设与土地资源持续利用 的一块绊脚石，如果不处理好这一矛盾，必将导致耕地总量动态失衡，甚至影响社会 稳定。 2 0 世纪七八十年代以来由于人口增加、全球变化、城市化和工业化进程加快等 原因，而引起了土地利用结构发生变化，耕地减少，从而导致人地关系紧张。可以 预见，实施可持续发展战略面临的人口、资源、环境三大问题，土地始终是一种稀缺 的资源瞳3 。此种压力下，缓减我国紧张的人地关系的必然选择是转变土地方式，集约 利用土地，其中土地整理是一个重要方向口1 。 9 0 年代我国土地界出现了耕地总量动态平衡的概念。1 9 9 6 年原国家土地管理局 正式提出耕地总量动态平衡的目标，耕地总量动态平衡战略目标如何实现，显而易见， 依靠计划用地，严格控制非农建设占用耕地，查处非法用地等等都是难以实现这一目 标的h 1 。而土地空间位置的固定性、数量的有限性和使用的排它性，又决定了我们在 现有科技水平下外延扩展土地面积成为虚构。由此可见在加速推进工业化和城市化进 程的同时，实现耕地总量动态平衡，兼顾吃饭、建设和保护环境的三重目标，就只能 选择党的十五大提出的“两个根本性转变”的要求，转变土地利用方式，走集约利用、 内涵挖潜的路子。随即土地整理即引起广泛关注。 1 9 9 8 年8 月通过的中华人民共和国土地整理法正式把土地整理纳入法律条款， 并作为耕地保护的主要措施予以确定畸1 。且自1 9 9 9 年1 月1 日起开始实施中华人民共 和国土地管理法以来，各省、自治区、直辖市政府都把土地整理复垦开发作为贯彻 内蒙古师范大学硕士学位论文 落实土地管理法实现耕地总量动态平衡的重要措施和途径。实例表明，土地开 发整理对稳定和提高粮食生产能力发挥了十分可观的作用，全国因土地整理提高粮食 的生产潜力为9 3 6 64 8 万t ，其中2 0 0 0 2 0 0 5 年全国通过土地整理提高的粮食生产能力 达1 0 7 6 1 2 万t 。其因改善农业生产条件提高的粮食生产能力为9 2 6 4 7 万t ，因增加耕 地而积提高的粮食生产能力为1 4 9 6 5 万t 见图卜l 。 园增加耕地面积提 高的粮食生产能力 1 4 圈1 12 0 0 0 2 0 0 5 年土地整理提高粮食生 因改善农业生产条 件提高的粮食生产 能力8 6 土地整理从效益出发为保障国家粮食安全发挥了重要的基础作用，据相关资料报 道，通过土地整理2 0 0 6 2 0 1 0 年全国近6 7 8 3 2 万h m 2 的基本农田基础设旌得到改善，新 增耕地近3 91 5 万h 口2 ，提高粮食生产能力8 0 0 万t ：其中通过实施该工程，仅粮食增产 一项，2 0 0 6 2 0 l o 年每年增期l 农业收入近1 2 0 亿元，工程实施区域人均增收近3 0 元。可 见土地整理对促进农民增收和农村稳定，发挥有力的保嶂作用。且土地整理对基本农 田的保护和建设发挥丁有效维护作用，基本农【开是自然生态特别是农业生态的重要组 成部分，发挥着湿地、绿地、景观等多种生态功能，基本农田不仅是“饭碗田”，还 是“生态田”，对基本农田的有效保护和合理利用，以基本农f = | ) i 整理为主的“田、水、 路、林、村”综合整治，维护了农业生态系统的稳定，促进了农村生态系统向良性方 向的发展，也提高了城镇周边的生态质晕“1 。随着近年沫t 地开发整理工作在全国范 围内的开展，积累了大量的实践经验，国家对土地整理的力度也逐年加大，资盒来源 有保障，并通过科技创新和正确的政策引导，使土地整理运步走向高科技、高标准之 路。 依据 2 0 0 5 年国家投资上地开发整理项日指南( 国土资发 2 0 0 5 1 7 9 号) 文件将 内蒙古确定为全国1 3 个粮食主产区省份之一，且明确提出属于粮食主产区的省份每年 按基本农田面积o7 的比例安排土地整理项目。在西部生态建设地区农刚综台整治工 第一章引言 程实施方案纲要研究中，根据生态环境特点及地貌条件的不同，在保持行政界线完整 的原则下，将西部生态建设地区划分为黄土高原区、西北干旱区、西南区、青藏高原 区4 个区域，内蒙古自治区归属于西北干旱区，其土地资源利用特点是：1 ) 面积大， 人均占有量多，人均土地和耕地都高于全国平均水平。2 ) 难以利用的土地面积大， 已利用的土地总体质量偏差，而且经济发展相对滞后，土地投入资金不足，土地利用 方式比较粗放，土地产出率低。由其特点可以看出内蒙古地区土地整理潜力较大。内 蒙古自治区在2 0 0 0 - 2 0 1 0 年土地整理开发第一个规划期内，土地整理对确保自治区耕 地面积不减少，支持自治区经济建设，特别是促进农村经济的发展，起到了积极地促 进作用同时也改善了自治区生态环境；但自治区土地整理复垦开发工作起步较晚，目 前还处于初级阶段，尚存在若干问题。基于这一背景，本文选择土默特平原土地整理 实施效益评价研究为题，对于完善内蒙古土地整理工程的实施将有重要的实践指导意 义。且本文选择土地整理实施效益评价这一课题进行研究，以客观反映土地整理投入 的实际效益情况，找出土地整理实践中存在的问题与不足，对促进土地整理工作合理 化、科学化及土地整理事业的持续发展将有重大贡献盯1 。 1 2 研究的目的意义 我国土地整理是以科学发展观为统领，以节约集约利用土地为核心，以基本农田 建设促进耕地保护为目标，按照构建“资源节约型、环境友好型 社会的要求，依据 国民经济与社会发展十一五规划纲要、土地利用总体规划、土地开发整理规划等，进 行土地整理工程建设，通过该工程的建设，全面提高耕地质量和土地集约利用水平， 提高耕地综合生产能力，保障国家粮食安全，优化农村土地利用结构，改善农村生产、 生活条件，建设社会主义新农村，提升土地资源科持续利用水平。本文以土默特平原 农地整理研究为重点，通过运用可持续发展理论、生态学、土壤学、环境学、经济学 的原理方法，以土默特平原地区的社会、经济、环境、资源状况为基础，建立完善土 地整理实施效益评价的指标体系与方法体系，为土地整理政策制定及土地整理规划的 开展提供其科学的分析依据。 土地整理实施效益评价研究的主要意义：( 1 ) 有利于促进土默特平原未来土地 整理效益的最大化，提高土地整理效率，也是土地整理可持续发展的必要保证；( 2 ) 保证高效、安全利用农地资源，实现农业土地利用在生态、社会、经济三个方面可持 续发展；( 3 ) 为土默特平原地区农地整理实施评价提供一个具有定量的评价标准； ( 4 ) 完善土地整理工作的成果，使所有土地整理都发挥应有的效力，达到整理的目 标。( 5 ) 对新一轮的内蒙古自治区土地整理开发规划起到推动作用。 内蒙古师范大学硕士学位论文 1 3 国内外研究动态趋势 1 3 1 国外研究状况 1 3 1 1 国外土地整理研究状况 土地整理作为协调人地关系，实现土地资源优化配置、解决土地利用问题的重要 手段，最早问世于德国、随后法国、俄国、加拿大等发达国家相继出现n 6 1 羽。在世界 上具有悠久的历史，不同的国家从不同的角度对土地整理进行了研究。 “土地整理 的概念首次出现在1 8 8 6 年巴伐利亚王国的法律中，根据这项法律设 立了土地整理专门机构和规定了其实施程序。1 9 5 3 年，联邦德国制订颁布了第一部土 地整理法。法国的土地整理始于1 7 0 5 年，于1 9 1 9 年颁布了土地调整法。俄国的土地 整理于1 7 世纪就已经开展，从1 7 6 5 年开始花费了2 0 年时间完成全俄土地资源调查与划 界。于1 7 7 9 年在莫斯科建立了世界上第一所土地管理学校，即现在的俄罗斯国立莫斯 科土地管理工程大学，当时主要是针对农地分散、土地开发不充分、水利交通设施或 配套不完善等情况如何进行土地整理工程技术进行了较多的研究。荷兰于1 9 8 5 年颁布 了土地发展法，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式等。日本、 加拿大、澳大利亚、新西兰等国家和地区也相继进行了土地整理的研究和实践。随后 世界许多国家和地区根据自身的情况和持点，通过引进和自身挖掘不断改进土地整理 技术，开展了土地整理的实践活动，并把土地整理作为实现土地利用长远战略目标、 促进土地合理利用、调整土地利用结构和人地关系的重要手段n 钆捌。 土地整理作为调整人地关系的一种手段，世界各国都曾根据本国国情及社会经济 发展情况，不断调整完善土地整理整理目标、内涵。国外土地整理的历史演替可分为 三个阶段。( 1 ) 1 6 世纪中叶至1 9 世纪末，称为简单土地整理阶段。因土地私有和世袭 继承的不断分割导致农地细碎零散，不利于农业的规模经营和管理。因此归并地块， 调整权属，改善农业生产条件成为这一阶段土地整理的主要形式；( 2 ) 2 0 世纪初n 2 0 世纪5 0 年代，称为特定内容的土地整理阶段。因这一时期随着工业化的发展，特别是 二战后欧洲复兴计划的实施，世界范围内工业化、城市化大规模推进，建设用地与城 市用地需求急速增长，通过土地整理解决城市发展用地，为基础设施建设提供用地并 消除工程建设给土地利用带来的不利影响；( 3 ) 2 0 世纪6 0 年代以后，称为现代意义土 地整理阶段。此阶段因区域经济发展不平衡、生态环境不断恶化，且土地整理重数量 轻质量重经济轻生态，所以土地整理大的重点转为促进地区经济发展，缩小城乡差距， 增加收入，实现农业生产增产增效农民增加收入，促进农村经济发展，改善生态环境、 4 第一章引言 生活和居住环境，提高农民生活质量，为主要内容的综合土地整理璐一1 2 刭。 1 3 1 2 国外土地整理实施效益评价研究进展 土地整理效益分析的目的是为土地整理规划的编制与土地整理项目的验收提供 科学的依据，在土地整理过程中，效益的预评估是预测土地整理合理与否的重要步骤， 因此土地整理效益评价是土地整理工作的重要内容，如何准确、科学地进行土地整理 效益评价，是土地整理技术研究的一项基础工作。世界各国随着土地整理工作的不断 深入发展，土地整理实施效益评价的内容和标准也在不断更新。范金梅等人将国外土 地整理效益进展归纳了2 点1 ： l 、土地整理的形式发生了转变，以经济效益为主的土地整理转向以经济、社会和生 态效益并重的现代意义的土地整理。 德国初期的土地整理是以改善农业和林业经济的生产和作业条件及促进土壤改 良和土地开发为主，为了改善其条件及达到美观农村土地整理过程中沟、渠、路多用 混凝土铺设等，注重经济产出。现今德国土地整理在注重改善农业和林业生产和作业 条件的同时，也注重了景观的塑造与保护以及生物栖息场所的土地整理，加强了土 地整理中生态的保护。塞普路斯土地整理是以解决土地使用和占有结构不合理的问题 为主，但同时在土地整理的法案中也规定了土地整理项目要具有植树造林、在非农业 用地区域建设小型娱乐设施和公园，保护历史遗迹和保护景观生态的内容，注重经 济效益、生态效益和社会效益的协调统一。荷兰的土地整理从以经济回报率作为土地 整理的投资标准方式，转为土地整理的经济、生态和社会效益并重考虑的土地整理方 式，且在“土地整理法”中明确规定：在农业用地区内，非农用地面积不能超过项 目区总面积的5 。土地整理已经从单纯的以农业经济发展为主转为以经济、社会和生 态环境综合发展为主的现代意义的土地整理。可见国外在土地整理开展的初期，对土 地整理实施的经济效益评价非常重视，然而随着社会经济的发展，人们需求的提高及 土地整理工作的推进，土地整理所带来的生态负效益逐步引起人们的关注，且大量事 实表明，土地整理承受着客观上存在的自然、经济和生态规律的制约。所以土地整理 的效益评价，也由最初经济效益评价转向经济、社会和生态效益并重，使土地整理实 施效益评价不断完善。 2 土地整理效益是递增效益 俄罗斯土地整理相关资料表明，通过土地整理俄罗斯农业企业每位工人提高农业 产值2 0 和纯收入2 2 ；田块平均面积由1 5 h m 2 增加至3 0 h m 2 ，莫斯科地区由l o h m 2 增加至 3 2 h m 2 ；垦殖系数增加1 0 ；农用地比重提高1 0 ；农用地劳动消耗减少5 ；农用地产 内蒙古师范大学硕士学位论文 值增2 h1 2 ；实施轮作制的比重达8 1 ，轮作区规模扩大1 8 。可见土地整理时实现地产 不断增值的一种手段。 1 3 2 国内研究状况 1 3 2 1 国内土地整理研究现状 我国土地整理的历史悠久，最早的土地整理可以追溯到公元前1 0 6 6 年殷周时期的 井田制，随后是秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐均田制，这些是早期土地整理实 践的雏形。但真正意义上的土地整理是在建国之后。从土地整理发展与完善阶段来看， 土地整理分为5 个阶段璐1 ：2 0 世纪5 0 年代实施土地改革，国家刚解放，经济发展的各 个环节都不完善，土地权属不明，因此实行人民公社化，土地收归国有，土地整理的 重点为变更权属关系；6 0 年代，由于自然灾害和文革的影响，土地整理处于停滞状 态。7 0 年代，全国开展农业学大寨，土地整理以平整土地、整顿沟渠道路、建设村 庄、合并田地为主，以农田基本建设的方式进行土地整理，此时我国粮食播种面积不 断扩大，粮食产量稳步增长；8 0 年代，推行家庭联产承包经营及兴办乡镇企业，土 地整理以改变土地用地结构方式为主，此阶段极大的调动了农民的生产积极性，使粮 食生产能力迅速增长；9 0 年代，国民经济迅速发展，经济建设突飞猛进，耕地锐减， 土地整理开始了以内涵挖潜、提高耕地质量、增加有效耕地面积、提高土地利用率和 产出率、改善生产生活条件和生态环境为主的现代意义的土地整理。如今全国土地整 理已基本走上有章可循的制度化道路，并初步形成比较完整的全国土地整理执行体 系。1 9 9 7 2 0 0 0 年通过土地整理开发，全国累计补充耕地8 4 9 3 万h m 2 ，平均每年2 1 2 3 万h m 2 ，其中整理复垦补充耕地2 8 2 7 万h m 2 ，开发补充耕地5 6 6 6 万h m 2 ，2 0 0 0 年全国基 本实现了建设占用与补充耕地平衡。2 0 0 3 年国土资源部发布了全国土地整理开发规 划，规划基期为2 0 0 0 年，规划目标n 2 0 1 0 年，此期间全国土地整理开发补充耕地2 7 4 万h m 2 ，平均每年补充耕地2 7 4 ) - j h m 2 。其中( 1 ) 土地整理全面展开，至u 2 0 1 0 年通过农 田农村居民点整理补充耕地1 6 5 8 7 万h m 2 。( 2 ) 新增工矿废弃地得到全面恢复历史欠 帐逐步消化。( 3 ) 在保护和改善环境的前提下，宜耕土地后备资源得到适度开发。 纵观国内近年土地整理的研究，学者们从不同角度开展了土地整理研究。早期主 要集中于土地整理概念定义的描述及内涵外延的界定、土地整理的内容，模式等基础 理论方面，与此同时土地整理效益的研究也崭露头角。如王万茂的土地整理的产生、 内容和效益；吴次芳等人发表的我国现阶段土地整理内涵剖析；邢元志博士对我国农 地整理的研究等；最早且较完善的土地整理效益研究源于范金梅等人的论土地整理经 6 第一章引言 济和社会效益评价的理论基础和指标体系。随着土地整理研究的不断发展，严金明、 钟金发等人主编了我国第一部土地整理专著土地整理，对土地整理的产生、发展、 作用、意义及土地整理的理论基础、模式、规划设计等各个方面做了系统的论述。随 着土地整理在理论上和实践上的不断发展完善，土地整理的相关文章日益增多。土地 整理的效益走入众多学者的视眼，开始广泛的探讨。如，范金梅等人的效益评价探析； 张正峰，陈百明等的土地整理潜力分析、土地整理效益分析；李岩等的土地整理效益 评价指标体系研究及其应用；匡文慧等的土地整理效益多目标分析研究，付光辉等从 土地整理经济产出、生态服务价值和社会保障3 方面，采用货币化方法测算区域土地 整理带来的效益价值。随着可持续及土地整理研究的推进，土地整理的可持续发展问 题受到广泛关注，部分学者又从土地整理与土地的可持续发展、区域生态安全、粮食 安全的关系等方面进行了土地整理的探讨，如王万茂的土地整理与可持续发展、 罗明的“土地整理理论 初探、杨庆媛的西南丘陵山地区土地整理与区域生态 安全研究等：其中张正峰在总结国外可持续土地整理发展的过程和特征时，从保持 和提高土地的生产性能、降低工程活动对生态环境的损害、保证经济可行性以及公众 积极参与4 个方面建立了我国可持续土地整理的判别标准；谷晓坤等在分析了中国各 省土地整理投资的差异，发现浙江、山东、江苏的投资总量最大，每公顷新增耕地的 投资成本不断上升，而中部和东北等粮食主产区未形成投资重点，因此，应由“谁投 资，谁受益 转变为“谁需要，谁受益”，以实现土地整理投资的区域统筹。此外水 资源平衡分析是土地整理的前提和基础，土地整理中的水资源平衡分析受到广泛关 注，关于土地整理中如何分析水资源条件的论述代表作有土地整理中的水资源条件 和经济效益分析、成都理工大学杨尽等人的影响土地整理规划设计水平衡分析的 主要因数、华中师范大学胡利梅等人的土地整理对农业水环境影响、何芳军等 人的浅谈土地整理规划设计中的水资源平衡分析等著作。现今随着土地整理的发 展，土地整理评价研究占土地整理研究的主导地位，涉及到整理分区、整理潜力、整 理方案等评价内容。在整理分区研究方面，王爱玲等人从增加耕地面积、提高耕地质 量和改善生产条件三个方面构建指标体系，采用层次分析法和隶属度方法将山东省青 州市划分为近、中、远期整理区和非整理区。蔡海生等根据耕地自然条件和耕地利用 条件选取了7 个指标，对鄱阳湖区耕地质量和整理潜力进行了评价，划分近期、中远 期的整理分区。整理潜力研究方面，邵晖等从耕地可利用空间扩张潜力、生态环境改 善潜力和生产力提高潜力3 个方面选取指标，运用模糊评判方法评价耕地整理潜力。 整理方案评价方面，张贞等以西南丘陵区土地整理项目为例，设计了新增耕地率为 7 内蒙古师范大学硕士学位论文 1 0 3 和4 2 的两种方案，采用动态投资评估法、可拓物元分析法和综合指数法比较 不同方案的差异。张正峰、赵伟等从整理项目工程的特性、土地利用类型结构的变化 及景观格局的变化3 个方面，评估了土地整理的生态环境效应瞄钔。 1 3 2 2 国内土地整理实施效益评价研究状况 土地整理的效益评价问题是当今土地界研究的重要课题，土地整理效益不仅是开 展土地整理项目可行性研究的重要内容也是土地整理项目验收的主要内容，因为土地 整理属于有收益的公益性投入。土地整理项目实施效益分析是对项目建设的社会效 益、生态环境效益和经济效益进行的系统分析。我国真正的土地整理开始于2 0 世纪9 0 年代，发展起步较晚，因其经济能力有限，土地整理不论是在理论方面还是实践方面 都处于探索阶段，所以不论是土地整理规划设计水平还是土地整理社会生态影响机理 认识都较欠缺，在实践的土地整理项目中，土地整理实施效益评价以经济效益评价为 主，土地整理的社会和生态效益评价多采用定性描述。这与国家进行土地整理项目提 出的三项效益原则不符，原因是多方面的，生态效益指标不宜量化，我国在生态效益 评价刻度确定方面没有进展，生态效益指标比较区域化，没有统一规范的生态效益评 价指标体系。而社会效益指标与生态效益指标和经济效益指标界限模糊。在土地整理 理论研究方面，尚不足用于指导土地整理的实践活动睁2 7 1 。 我国土地整理实施效益包括综合效益和单项效益( 社会效益、生态效益和经济效 益) ，其中经济效益主要是指土地整理的投资主体，通过资金、技术、劳力的投入 所获得的尽可能多的符合需要的一切收益。社会效益是指土地整理活动对社会所产 生的一切社会效果，如对社会发展、社会稳定、社会保障所产生的影响，其中主要体 现在对人类生活质量提高、对人类生产条件的改善等方面。生态效益主要是指土地 整理活动过程中所采取的一系列生物技术措施对项目区内水资源环境、土壤、植被、 大气、生物等环境要素及其生态过程产生诸多影响的，从而对人类的生产和生活环境 产生正负两方面的影响。而土地整理对土地生态要素影响机制研究及受影响的土地生 态要素将如何达到一种新的平衡，这种新的土地生态平衡对农业生产及人类生活又 会产生怎样的影n l ；j n 极少研究心2 1 ；土地整理效益也涵盖了直接效益和问接效益；整体 设计效益和局部设计效益；近期效益和远景效益等。 目前我国土地整理实施效益评价方法的研究成果较少，且评价方法的研究成果 并未应用到实际的工作中，研究成果主要有关联分析法、层次分析法、主成分分析方 法、模糊评价法在土地整理效益评价中的应用，且这些方法研究也存在部分缺点如个 别方法应用过程中以土地的投入产出作为衡量土地整理经济效益的唯一标准，这种衡 第一章引言 量方法较单一，对地类调整后土地利用结构变化产生的经济价值没有考虑；社会效益 及生态效益评价定性描述为主，效益评价不完整，因没有充分考虑社会效益和生态效 益的滞后性，评价效益只是土地整理预期效益和土地整理结束验收时的时点效益。 1 4 研究内容与技术路线 1 4 1 研究内容 本文从土地整理效益的基础理论研究入手，针对土默特平原土地资源利用特点及 其土地整理的情况，根据其数据齐备、分布代表性好、典型性强及时间的横向和纵向 可比较性等特点从土默特平原地区选取了土默特右旗2 个土地整理项目、土默特左旗2 个土地整理项目、托克托县4 个土地整理项目共8 个土地整理项目为例，进行土地整理 实施效益评价。在研究其土地整理对单向效益和综合效益影响的基础上，构建土地整 理实施效益评价指标体系，应运于土默特平原土地整理的实例，对土默特平原的土地 整理实施效益进行评价，提出提高项目区土地整理实施效益的建议及对策。 本研究主要包括以下几点内容： ( 1 ) 土地整理实施效益评价指标体系构建的研究 ( 2 ) 土地整理实施效益评价指标体系权重确定的研究 ( 3 ) 土地整理实施效益评价实例研究 1 4 2 技术路线 本文在研究土地整理基础理论及国内外土地整理研究进展的基础上，通过对项 目区土地整理资料的相关分析，构建适合项目区基本情况的土地整理效益评价指标体 系，利用层次分析法确定各指标权重；采用s p o s i s 模型对项目区土地整理的经济效益、 社会效益、生态效益以及综合效益进行评价。具体技术路线如图1 - 2 。 9 内蒙古师范大学硕士学位论文 图卜2 技术路线 1 0 第二章土地整理实施效益评价理论研究 2 土地整理实施效益评价理论研究 2 1 土地整理概念 2 1 1 土地整理的概念、内涵 “土地整理”这一概念最早出现于1 8 8 6 年巴伐利亚国王路德维希二世签署的、 世界上第一部土地整理法：为提高农业生产力，而进行的合并分散田块及调整田间道 路的过程。土地整理是多学科的，在国情不同的国家，由于政治、经济、文化和地理 的多样性，土地整理的概念是不同的。我国土地整理可以追溯到公元前1 0 6 6 年西周 时期的井田制度，但土地整理的系统研究却滞后于海内外，土地整理在2 0 世纪9 0 年代后期才被正式提出和运作【取9 1 。我国1 9 9 7 年4 月1 5 日印发的中央1 1 号文件指出： “土地整理是按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整 治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境【5 】。 上述概念主要是指农村地区的土地整理即农地整理。而1 9 9 7 年版的中国土地管理 实务全书明确定义：“土地整理是土地在利用中不断建设土地和重新配置土地的过 程。是土地管理的重要内容，也是实施土地利用规划的重要手段。2 0 0 3 年国土资源 部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地 利用总体规划确定的目标和用途，采区行政、经济、法律和技术手段，对土地利用现 状进行调整改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活和生态环境 过程【8 】。此土地整理概念发展较完善，涵盖了传统的农地整理以及土地的复垦和开发， 凸显了现代意义土地整理的内涵及任务。 我国土地整理有广义与狭义之分，狭义的土地整理主要是指农地整理，亦即本文 研究的土地整理，也是土地整理的重点，通常所讲的土地整理就是农地整理。开展农 地整理的目的就是根据社会经济发展规划、计划和土地利用总体规划等为依据使土地 资源特别是耕地资源适应社会经济发展的需要。当前来看我国农地整理的主要内容为 调整土地结构、归并零散地块，平整土地，改良土壤，综合建设道路、沟渠，归并农 村居民点和乡镇企业等，复垦废弃土地，划定地界、确定权属，改善环境，维护生态 平衡【4 j 。不同区域因社会经济发展水平不同，土地利用状况不同，农地整理方式不同， 因此可把我国农地整理归结为4 中模式，即经济较发达平原地区的“综合整理模式”； 经济较为发达山地丘陵地区的“生态保护与立体农业开发整理模式”；经济欠发达平 原地区的“专项整理模式 ；经济欠发达山地丘陵地区的“农业生产环境治理和综合 开发整理模式”【10 1 。广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加 内蒙古师范大学硕士学位论文 耕地，保持耕地总量动态平衡【1 1 - 1 3 1 。 经对海内外土地整理的概括，土地整理作为人类改造自然、建设家园的社会实践， 是一项见效快、质量好的系统工程，具有规划综合性、模式差异性、实施复杂性、目 标的多重性、影响的深远性等特点。其内涵可以概括为以下几点：土地整理涉及到 经济、社会、自然、工程等各个方面，横跨多个学科领域，是一项技术与实践相结合 的系统工程。土地整理实施的内容和目标随着社会经济的发展而发展，表现为一个 持续的动态发展过程。土地整理不仅仅涵盖土地利用内部要素的重新组合、土地利 用的空间配置，还包括土地权属和土地效益的调整。土地整理不仅协调自然过程， 还协调社会经济和文化过程，追求经济效益、生态效益和社会效益的统一【l 】。 2 1 2 土地整理的特点 经对土地整理相关论文进行其研究，总结土地整理有如下特点： 1 、土地整理是一个多目标的复杂系统工程 土地整理不是只有单一目标的简单工程，而是具有增加有效耕地面积。通过对 土地的综合整治，增加有效耕地面积，以缓解我国耕地资源严重不足的状况，是我国 现阶段土地整理投资项目实施的最直接的目标；改善农业生产条件。通过对零碎田 块的归并、兴修水利设施、田间道路和沟渠的综合建设，改善农业生产条件，为机械 化生产提供便利；提高土地综合生产能力。通过加深农田土壤耕层，改良土壤物理 和化学性状，提高农用土地质量，提高农业土地的综合生产力；保护和改善土地生 态环境。通过土地整理，增加土地植被覆盖，实现土地利用多样性，保护和改善土地 生态环境，也是实施土地整理投资项目的重要目标之一；优化土地景观格局。土地 整理投资项目的实施，是人为地对原有景观格局的破和立，使区域内物质流、能量流、 信息流更加畅通。等多项目标的复杂系统工程。 2 、土地整理是一项影响深远的系统工程 土地整理的实施及其效益发挥需要较长时期，但土地整理的主要内容是协调土地 的供给和土地需求保证土地资源永续利用，所以土地整理是一项关乎国计民生及促进 社会持续发展的关键性事业。 3 、土地整理是一个持续的动态发展过程 土地整理是一个持续的动态发展过程，各个国家及其各个时期，土地