（农业经济管理专业论文）我国外汇监管体系问题研究.pdf

摘要 f 市场经济国家的实践表明，不论是发达国家还是发展中国家，以银行为主 体的金融业都是受监管最严厉的行业。伴随着改革开放的进一步扩大，我国外 汇管理逐渐不能适应形势的要求而进行了一系列改革。从1 9 9 4 年起，制定了相 对完善的法律法规、制度办法，在人民币汇率、经常项目和资本项目外正监管、 近 完 外 汇监管体系的几点构想，全文共五章。 文章第一章提出问题，对研究对象进行了界定，简要介绍了几个重要概念 以及研究方法、对象等。将外汇监管体系置于金融监管体系之中，在这个基础 上运用外汇监管工作的实践，分析外汇监管组织机构的设置及其功能发挥。这 是本文的基本思路。当前必须完善外汇监管体系是由我国经济发展阶段及其水 平决定了的。从狭义上来说，# l - # e 监管体系主要指外汇监管的组织机构的设置 及其功能发挥。本文所研究的主要是指狭义的# i - # e 监管体系。在写作过程中主 要运用了实证分析与规范分析相结合的研究方法，运用大量事实、例证揭示了 问题的存在。卜 第二章是全文的理论认识部分，阐述了金融监管存在的必要e e 和对外汇监 管的理论认识。 汇监管属于金融监管的范畴，外汇监管体系的研究是在金融 监管理论基础之上的研究，同样，外汇监管体系的完善也建立在金融监管或者 说银行业监管完善的基础上的。外汇监管也称之为# i - # e 管制，其理论基础产生 于外汇供求关系，并由此产生了为平衡# i - # e 供求的外汇管制，它有利于国际收 支的平衡，有利于对外贸易的发展。在新形势下，外汇业务的不断创新，增加 了外汇风险的可能性，更对监管提出了多方面的要求熹，j 第三章着重介绍了我国外汇监管体系的形成、特点及其存在的主要问题。 f 当前我国外汇监管体系的形成经历了一个由统收统支的高度集中的汁划管理模 。 式，转向建立在外汇留成与上缴制度基础上的计划与市场相结合的管理模式， 然后再转向建立在银行结售汇制度基研玎上的以市场调节为主的管理模式的转化 过程，初步形成了以人民银行直接监管为主，中央银行委托监管、同业自律管 理、金融机构内控制度、社会监督相结合的多方位的监管体系。伴随着转轨时 期金融形势的日益复杂化，我国外汇监管体系不健全的问题逐渐暴露 j 来，突 出表现在；监管主体的内、外部协调机制尚未建立，造成外汇监管中的“真空” 与漏洞；外汇金融机构内部控制体系还没有建立健全，常常对圄琢收支产生冲 击：外汇监管的手段滞后、法制不全，不能保障新出台的外汇运行机制正常运 行，也不能保证# i - # e 管理体制改革总体目标的实现；外汇监管的内容不全，剥 外汇帐户、信用证、结售汇的监管还欠缺经验，基层外汇管理部门对外汇金融 机构监管的内容很少，一般只履行了“二传手”的职责等等，由此造成了我国 对外贸易顺差不顺收，外汇形势异常严峻。 造成我国外汇监管体系不健全的因素是多方面的，文章第四章主要从实务 上分析了问题产生的原因。1 主要包括体制改革的过渡性与渐进性，脏管基础薄 弱以及内在约束机制软化? 监管观念滞后等等因豢。不难看出，一。些i h 的问 题仍然顽固存在，而一些新问题又待解决3 文章最后提出了关于完善我国外汇监管体系的对策思路。先善我国外汇监 管体系主要在j 二以下几个方面：首先要构建外汇监管的组织体系，强化萁横、 纵i 龟的协调及其功能发挥，组织体系的健全对于监管任务的完成至关重要：还 要强化人民银行的监管核心地位、建立健全内控机制、提高监管者的能力与品 格、及时转变监管观念，动员和利用更广泛的监管力量、构建新的监管内容框 、 架等等。卜。 j 文章遵循的逻辑思路是：在理论分析的基础上，提出问题，然后就产生的 问题进行了剖析，最后提出了完善我国处堑堕筻蛭的一些设想a 关键词：外汇篮畚倒壕对策赫 s t u d y o i lf o r e i g ne x c h a n g e s u p e r v i s i o ns y s t e mi nc h i n a y a n g j u n l i n g c o l l e g eo f e c o n o m i c s & t r a d e , s o u t h w e s ta g r i c u l t u r eu n i v e r s i t y b e i b e i ，c h o n g q i n g p r c ，4 0 0 7 1 6 a b s t r a c t t h e s t u d yi sf o c u s e d o n f o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o ns y s t e mi nc h i n ao n t h e b a s i so f s t u d y i n go nf i n a n c es u p e r v i s i o nt h e o r i e sa n df o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o n t h e o r i e s ，t h ep r o b l e m so f c h i n a sf o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o na n di t sr e a s o n sa r e a n a l y z e d t h e m e t h o d s o f p o s i t i v ea n dn o r m a t i v ea r eu s e d f o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o ni s a ni m p o r t a n tm e a s u r eo f c o n t r o l l i n gf o r e i g n e x c h a n g er i s k sa n dm a i n t a i n i n gf i n a n c ea n db a n ks t a b l eo p e r a t i o n s a f t e rm a n y y e a r sr e f o r mo nf o r e i g ne x c h a n g em a n g es y s t e m ，t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s ， t h o u g hm u c ha c h i e v e m e n t sa r eo b t a i n e d t h es t u a ya n a l y z e dt h er e a s o n st h o s e p r o b l e m se n d a n g e r t h es a f e t yo f f o r e i g n e x c h a n g ed e a d l y h o wt oi m p r o v e f b 商鄹e x c h a n g es u p e r v i s i o ns y s t e m i nc h i n a ，c o n t r o lf o r e i g n e x c h a n g ef i s k s ，m a i n t a i nas a f e t ya n ds t a b l ef i n a n c es y s t e mi s av e r yi m p o r t a n t s u b j e c tt h a tm u s tb er e s o l v e dn o w a d a y s a tt h el a s to ft h ep a p e s o m em e a s u r e s a r ep u tf o r w a r d t h es t u d yt r i e dt of i n do u tt h ew a yo f t h e c o m p r e h e n s i v es u p e r v i s i o ns y s t e m i ti sm a d e u po f b y f i v es e c t i o n st h e q u e s t i o n i sp u tf o r w a r di nt h ef i r s tp a r t i nt h i s p a r t t h ew r i t e r i n t e r p r e t t h e s t u d yo b j e c t i s f o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o n o r g a n i z a t i o na n d i t sf u n c t i o n t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h ec o m p r e h e n s i o no ft h e f o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o nt h e o r i e s ，t h ek e yp o i n to f t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e d t h em a i np r o b l e mi nc h i n a sf o r e 啊e x c h a n g es u p e r v i s i o ns y s t e mt h er e a s o ni s 画v e ni nt h ef o r t hp a r t t h ew r i t e rp o i n t so u tt h ec o u n t e r m e a s u r ea b o u th o wt o i m p r o v e t h ef o r e i 郢e x c h a n g es u p e r v i s i o ns y s t e mi nt h el a s tp a r t k e y - w o r d s ： f o r e i g ne x c h a n g es u p e r v i s i o ns y s t e m c o u n t e r m e a s u r e 文献综述 外汇监管理论的发展是建立在金融监管理论基础之上的。针对当前国 际金融危机一一触即发、国内金融形势不容乐观的状况，刘光灿认为“外汇 管理体制从属于金融管理体制，金融管理体制与财政管理体制、产业管理 体制等共同构成了宏观经济体制，其目标是促进国民经济的持续、稳定、 健康的增长。利用市场的作用，将外汇资源的决策权逐步分散到微观经济 主体手中，由宏观经济管理部门间接加以调控和管理是外汇管理体制改革 的必然方向”。加强外汇监管，尤其是建立我国完善的外汇监管体系具有 重要的现实意义。现将前人的研究成果及代表性观点摘录如下： 一、关于我国外汇监管体系的构成 潘金生( 1 9 9 9 年) 认为，我国外汇监管体系是由四个部分组成：1 ) 中国人民银行和外汇管理局居于核心地位，2 ) 外汇金融机构内部监管：3 ) 同业自律组织监管：4 ) 社会监督体系。除他之外，张忠军( 1 9 9 8 年) 、刘 光第( 1 9 9 7 年) 等人也基本持这一观点。 在谢平( 1 9 9 7 年) 看来，外汇监管体系是“以外汇收付监督，国际收 支统计，外债登计和资本项目用汇审批”等为基础组成的。 施俐妞、饶庆文( 1 9 9 9 年) 认为外汇监管体系“主要由资本项目事前 审批，对银行的结售汇和外汇业务执法监管，外汇( 债) 收支统计监测系 统和进出口收付汇核销系统构成”。 以上观点的区别在于他们的立足点不同，一个从组织结构出发，一个 从监管的内容出发。但事实上，它们是相互交融，殊途同归的。 二、当前我国外汇监管体系存在的主要问题 刘光第( 1 9 9 7 年) 认为监管体系不健全的三个表l 见是“是蠊铃 i 体 职责不清，缺乏协调致性：二是分支机构存在行为异化问题：三是缺乏 行业互律、内部自律与社会监督体系的配合”。 孙鲁军( 1 9 9 9 年) ，“片面强调业绩，监督手段落后、措施不力，内部 监控不严，监管队伍素质跟不上”等等是我国外汇监管体系存在的主要问 题。 根据我国外汇管理第一线工作者实践与理论的总结，进出口核销i ， 作，贸易项下的结售汇管理的漏洞，资本项且下的外扯非法流出，非贸易 项下外汇收支的问题，以及外汇违法、违规等是外汇监管体系存在的主要 问题。 三、关于完善我国外汇监管体系的对策思路 大卫福克兹等( 1 9 9 9 年) 认为健全监管体系必须抓住几个主要方面： “( 】) 提高管理者的能力与品格，( 2 ) 提高银行业的透明度，( 3 ) 限制公 共部门的扭曲，( 4 ) 培育国内和国际的监管协调等”。 查理古德哈特( 1 9 9 8 年) 提出的有利于金融监管体系改善的建议， 包括“建立大型金融机构内部审计体系，对导致风险的管理层进行恰 i l l + n 制裁，监管机关自身要建立内部审计委员会等”。，他的一些观点已被广泛 采纳，而有一些尚存争议。 。 李予卿( 1 9 9 9 年) 的观点是“首先建立一套管理信息系统，在圈际收 支、出口收汇、进口付汇、外债管理等监务之间建立完整的信息联系系统； 深思熟虑地制定外汇管理制度办法、规范、条款；建立一支高素质的外汇 i t 管理人才队伍”。 高云等( 1 9 9 7 年) 提出“强化人行总行作为级法人的管理职能，制 定完善的外汇业务的内控制度，加强信贷审查，重视国际结算等中间_ k 务 以及强化法律、行政手段等”。 总之，近几年关于外汇监管体系的论述已有l ：少，但针对我国外汇监 管工作的实际来看，理论研究还远远不够，还不能满足我国外汇监管的实 际需要。本文旨在前贤研究的基础上，与外汇监管工作的实际问题相结合， 对外汇监管体系做一些有益的探讨。 l 引言 伴随着亚洲金融危机的爆发，我国外汇监管中的问题大量的暴露出 来。1 9 9 8 年受亚洲金融危机的影响，周边国家货币大幅度贬值，人民 币利率连续下调，国内银根适当放松，同时我国发生了百年不遇的特大 洪涝灾害，金融形势受到一定程度的冲击。在这种形势f ，一些羽去分 子通过各种不正常的渠道骗购国家外汇，从中谋取暴利，严重污染了国 内企业经营的环境，干扰了正常的金融秩序。这些现象使得我国对外贸 易顺差不j i 匝收，加大了外汇风险的可能陛，外汇形势异常严峻，危及我 国的经济安全。事实表明我国外汇监管体系中还存在着许多问题，也带 来了许多负面影响，是造成国家财富巨额流失，经济严重衰退的重要原 因。 人民币可兑换是我国外汇监管的最终目标，完成这一目标要经历 几个阶段，整们立程由经常项目可兑换、资本项目可兑换以及人民币区 域化和国阿i 化阶段组成，因此必须分阶段实现最终目标。当静我国正处 于经济转轨时期，外汇管理中存在的问题较多，如外汇管理不严，外汇 从业人员素质较低，一些机构擅自从事高风险金融衍生工具、投机交易 造成巨额亏损等。随着改革开放的深化，我国金融市场和各i 觅9 阿 业务 将在更大的范围和更深的程度上与国际市场接轨，面临潜在的和现实的 外汇金融风险将进一步扩大。 由上所述可见，探索完善我国外汇监管的方法，对维护金融安全， 降f 氐夕n 风险，保障我国经济持续稳定发鼹至关重要。 加入w t o 后，我国经济与世界经济的联系日益密切，匡i 际经济 交流与合作程度大大提高，要求外汇管理无论是在经常项目还是资本项 目方都应给予更多的便利，方便经济贸易活动的开展。与此同时，一些 外汇领域的非法活动也将打着合法的幌子出现，增加我国外汇监管的难 度。新的经济形势要求架构合理的、富有效率的监管体系来把握好监管 尺度，找准监管的切入点来开展工作，做到既方便正常国际经济交往又 能有效防止和阻遏非法外汇活动，起到保护合法打击非法的目的。因此 我们必须对外汇监管体系进行改革，重构人民银行、外汇管理局和金融 部门之问的关系，致力于形成富有效率的外汇监管体系是当日i 急需解决 的重要课题。 1 1 问题的提出 第一章总论 过去，我国的外汇体制与人民币体制是相互隔离的，但随着市场经 济改革和对外开放的深化，两者日趋融合在一起，并目随着市场经济的 发展，人民币最终转向自由兑换，依照币种进行监管职能的划分最终将 消亡；对币种实行独立的监管划分将失去意义，人民币和外币的监管职 能终将统一，监管的目标仅在于维护金融市场秩序、防范金融风险。那 么，是不是研究外汇监管体系已经失去了意义呢? 答案是否定的。丛l 为 外汇监管的最终目标是实现人民币完全自由可兑换和人民币国际化，j n i 人民币完全自由可兑换并非实现经济增长和发展的前提相反由于经 济发展中的经济发展水平、政治制度、文化历i 史背景的不同，货币的门 由可兑换往往是经济增长和发展的一个结果，因此，必须分阶段实现最 终目标。外汇管理体系的演变与经济发展的历程应该相互适应，经济处 于二不同的发展时期，就要求有不同的r k t e 管理体制与之相适应。目前拒 我国应顺应社会主义市场经济的发展和要求，转换外汇管理当局的管理 思维模式、完善内部机构设置、加强外汇管理，实现职能转换、提高管 理效率。 在现阶段，为了实现最终目标，实现人民币自t h 地换，金融机构外 汇业务监管尤其要高度重视，这是由阶段性的特点帚f f t 务决定了的，扶 1 9 9 4 年实现人民币汇率并g l 署d r k t e 体制改革到1 9 9 7 年7 月哑洲金融危 机爆发以前，、国际金融形势和国内韵经济形势【高利率，弘率稳定扩决 定了外汇资金在整体上呈内流的趋势，亚洲金融危机爆发以后，受脚边 国家货币大幅度贬值，人民币利率连续下调，国内锹橄适当放松等祟 的影响，本币资金相对宽松，这时外界舆论对人民币汇率贬值的预期比 较强烈t 在这种形势下，一些不法分子通过各利，1 ii 嘲i 渠道骗9 1 f = | 国家外 汇，从中谋得暴利，干扰了正常的金融秩序。这蝗状况表明，维护良好 的金融秩序，已成为我f f l # l - 汇监管不可忽略的重要问题。 随着我国经济国际化程度不断提高，为发展外扯、m 务提 i _ r 雕钳的 机遇，一方面，我国外汇金融业务的经营打破j ，过去中国银行独家绎侍 的局面，目前基本各家银行都能经营外汇业务，经黄i l l , l k 务的金融# c 构达到了2 5 0 0 多个，这样激励了外汇业务竞争，促进f j ，外汇金融服务水 平的提高：另一方面，国晦经营外汇业务品种乜目益增掘，f ；l 进了小少 先进的金融工具，促进了我国外经贸事业的发展。总的来说，大部分金 融机构在经营外汇业务过程中都能够按章办事，但电存在着许多金融 n 险隐患，如不公平竞争，外汇管理不严，# i - i e 从业人员素质较低以及 些机构擅自从事高风险金融衙生工具、投视交易造成 _ 三额亏损等等。随 着改革开放的深化，经济的发展，我国金融市场和各项外汇业务将曲! 巫 大的范围和更深的程度上与国际市场接轨面临潜在的和现实的外扩盒 融风险将进一步扩大。这就要求我国金融机构# t - # e ：, i k 务必须稳健发艘， 外汇管理部门管理方式的转变也要求加强监管工作。1 9 9 4 年以前我幽盛 行的是计划审批方式，外汇管理部门直接面对干家万j 、的企业，企业h j 汇必须通过监管部门的审批，而改革开放后，外汇管理部门对企业外舡 收支活动的管理由过去事前审批的直接管理转为制定一系列规范外汇指 定银行# i - # e 买卖的规章制度( 如银行结售汇管理规定。外汇帐户管理办 法等) ，通过银行来执行并通过对银行结售汇业务的检查实施事后监督形 式的间接管理，这样便使银行金融机构成为外汇管理部门对企业微观经 济主体外汇收支活动实施监管的一个重要的中间环节：另外。人民币日 前只是实现了经常项目下的可兑换，对资本项目下的外汇收支和转移还 实行严格控制，因此为了完羞资本项耳下外汇管理。必须加强对企业经 常项目下外汇收支的单据的审核工作，以审核其用汇的真实性，即审核 该交易是不是用于资本转移为羁的。 为了保证这种管理方式转变以后管理的有效性，r e 管理部门对金 融机构外汇业务的监管是必要的，一方面借以指导金融机构正确执j ：刚 家外汇管理政策，按章办事；另一方面规范金融机构外汇业务经营，纠 正和处罚违规操作，以维护公平竞争的环境。 加入w t o 后，我国经济与世界经济的联系日益_ _ j i 切，国际经济交 流与合作程度大大提高，要求外汇管理无论是存经常啦日还是资本项 1 方都应给予更多的便利，方便经济贸易活动的 展。1 j 此同时，一些外 汇领域的非法活动也将打着合法的幌子出现，增加我外汇：管的难度。 新的经济形势要求架构合理的、富有敬率的监管体系来把挥好嗡管尺度， 找准监管的切入点来开展工作，做到既方便一常咽翰：经济交f ：义能仃设 防止和阻遏非法外汇活动，起到保护合法打击岍点的i ：t 的一个成熟的 监管体系，不仅包括健全的组织机构，有效的管理，跨遍的法律规定， l ! 三包括管理和规范市场的经验和能力。亚洲金融危机提醒了我们必须刘 外汇监管体系进行改革重构人民银行、外汇骨用偈_ f f 金融部之问的 关系，致力于形成富有效率的外汇j 瞄管体系是j h 急j f 解决的t l ! i ：蛭谍题。 12 概j 盒界定 外汇监管属于金融监管的范畴，从更狭窄的意义 ：来说，它属r 金 融监管中对银行业监管的内容之一。f 面就外沁、外汇峪管| j | j 培木知i j 、 外汇监管体系的内涵界定做个简单介绍。 121 何为外汇和外t i 监管? 外汇从一般意义玑足一阳持秆的外 国货币以及外币表示的可用以进行国际结算的支付f 段。1 = 抓。i ，吲外i l 管理条例规定：外汇包括：( 1 ) 外国货币，包括钞票，铸币；( 2 ) 外f 币 有价证券，包括政府公债，国库券，公司债券，股票，息票等；( 3 ) 外 币支付凭证，包括票据，银行存款凭证，邮政储莆凭旺等：( 4 ) j e 它外 汇资金。通常认为监管与管制既有区别又密 刀联系互为补充，经英 践中经常交替使用，在大多数情况下是通用的。一般地，外汇监管也称 q l - t ：管制，是指一1 国政府授权中央银行或设立专门的外汇管理机构，运 异经济手段，行政手段和法律手段对外汇的收支、使j h 、结算、买卖以 及汇率棵外债变化所采取的各种限制性措施，以防止资金的大量外流， 改善国际收支，维持本币汇率，稳定国内经济。列外扎实行临管，是经 济发展到一定程度特别是国对外经济活动发展到。定程瘦的必然产 物。 谈到外汇监管体系问题，有必要简单淡谈有关外_ | i 雌管的一些基础知 泌由于国内金融机构人民币业务与外汇业务经营存范较大的分离，因 此我国t l 央银行对其人民币与外汇业务实行分类管理我潲对金融机构 外汇业务监管主要有两大基本原则：一是分业管理，k 刖对待的原则。 分、也镪理是指把外汇业务分为银行外汇业务和非银彳亍金融机徊外汇业务 储夫类，这两类金融机构分业经营，原则上不得交叉，区别对待是指对 金融机构的外汇管理有别于一般企事业单位的外汇管理，吲为金融机构 怂经缚货币f 音j t - 的特殊企业，在资金营运中有极大的公共 j 一_ f i | 特殊。阡， n i 外汇业务不同于本币业务，对从业人员，经营条件，营运资金等都仃 特殊理求，因此刑金融机构外汇业务精管有特殊的要? 抟。， ，是贲权利川 结合的原则，根据我国1 9 9 5 年颁布实施的商业银行法，授rr 机构打 定的权刹，同时也要求其履行一定的义务。一方面，金融机构在取f ! j i t 营外汇j i k 务许可后，可以根据自己的经营方针和资金兵力，自主经f i ， 外汇锋理| ! ；| ；门及其它有关部门不可以干预其业务经营需缁：扩其合法枞 益；粥方面【乜要求金融机构在经营外汇业务时相应叶乏担执行国家外f j ： 管理政策，监督企事业单位外汇收支活动及主动接受椰积极配合金龇舱 管的义务。我国对金融机构外汇业务的监管主要包括鲥方两i 的内容，i i | j 对金融机构执汇管理政策合规性的监管，以及对金融机构外；f ：业务绝1 终 风险性的监管。前者即合规性监管，是我国金融机构外汇q p 纷快速发胜 的客观需要，也是我国外汇体制改革顺利实施的重要侏证。 1 2 2 外汇监管体系内涵界定。体系是指若干有关事物互相联系互槲 制约而构成的一个整体，它与体制不同，后者指的是啊家机关、企事、 单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方 i 的制度、方法、 形式等的总称。广义的夕l t l 监管体系不仅包括健全的组织机构、有效的 管理、普遍的法律规定，而且也包括管理和规范市场的经验和能力。从 狭义上来说，外汇监管体系主要指的是外汇监管机构的设置及其功能发 挥，意思与体制比较接进。本人比较倾向于这科观点，认为我国外f r ：监 管体系主要由入民银行和外汇管理局居核心地位起指导和协调作用，金 融机构内部监管和同业自律组织监管，社会监督共同发挥作j h 的体系。 本文所研究的外汇监管体系主要是指狭义的监管体系，即侧蕈于外 f ：滟 管的组织机构的设置，主体的行为能力及其相应有效管理的角度出发研 究外汇监管体系。 1 3 研究对象、内容及研究方法 从上述可知，本文的研究对象是我国经济转轨时j i j ，即从计划经济 向市场经济过渡，建立完善的市场经济体制过程中的外汇l | ；【箭体系。足 从当前金融形势及外汇管理工作的特点出发，对外汇、i k 务的峪管即合觇 性监管略有侧重在这个基础上对我国外汇监管体系问题所做的一些。尝 试性探讨。此外，本文所指金融机构是特指经营外礼一业务的金融机构t 即经瑁家外汇管理局( 简称外汇局，下同) 批准经营 i e ) l k 务的银行剃 非银行金融机构。全文内容包括我国外汇监管体乐的形成及其特点，外 汇躲管体系存在的基本问题和产生的影响，存在这些0 4 题的姒【j i l 橱， 以及完善我国夕 汇监管体系的对策思路几个部分。在阐述时，主要采川 r 实证分析与规范分析相结合方法，在摆出阎题时， 三要运艰了实漩分 析法，丽在提出对策思路时又主要用了规范分析法。 第二章外汇监管的理论认识 2 ，1 金融监管存在的必要性 9 l - t e 监管是从属于金融监管的的范畴，二苔是部分与整体的关系。 因此，研究外汇监管体系有必要先探讨金融监管的卡h 天问题。金融临锅 是金融管理当局依法运用各种措施手段，按照既定的柄；准鹏金融机构从 市场准入、业务活动、经营状况、行为规范到市场退2 i j 全过程，所进行 的连续、统、规范的监督与管理。现代市场经济花朵种意义上是，种 法制经济，因为在自由交易的市场上，面对众多分散i 口又自主经营1 9i ij 场参与着，只有用统严格、公平公_ 丁r 并具有相对确定性的法律才能协 调各种市场关系，规范参与者的行为，建立并维持有j 的良性运作。1 1 1 f 金融、】k 在市场经济中县有很高的独立目主性和高风险性，因此，依法 对金融业实施有力和有效的监管，既是市场经济的内m 要求，又是盒 融业本身的特殊性决定的。 第一，是市场经济的内往要求。从r 盯场经济的 j ：嘤求胥金融舱 管的理沦依据渊源于一般管制理论。该理沦认为，1 i 小典经济运作i h 由于存在着垄断、价格粘性、市场信息不对称和外部负效随等情况，赶 争有效发挥作用6 0 各项条件在现实中不能得到满足从而导致经常的i j 场失效，电使“自由市场万能论”失去假设前提，刚此完令的自h i 放 任并不能使市场运行实现规范合理和效率最优，需璎黯助政府的力 f ， 从市场外部通过法令，政策和各种措施对市场 ：体及! l 行为进行必蜓的 管制，以弥补市场之缺陷。金融业亦不例外。例如，为了防止金融力越 过于集中而产生垄断，或金融力量过4 、而无法实现姚模经济，需要当硒 对金融机构的开业、分支行设立、合并或兼并等i 北行铃制。又如，橄川 管制理论中的社会利益论，当某机构个体利益大于社会利益并可能对社 会公众利益造成损害时，往往发生外部负效应，该机构市场破产的社会 成本将大于个别成本，此时管制被看作是减少或消除 h 场破产成本，侏 护公众利益的手段。因此，有必要对金融机构的经营活幼实施有效监钱 保持金融机构的稳健性并保护公众利益。 第二，金融业本身的特殊性。从金融业本身的特殊性看，金融【l ；f 稿： 的理论依据主要在于以下三点： 1 金融业在国民经济中特殊的重要地位和作刚。n ：市场经济中，衾 融业是货币流通中心，资金融通中心，社会支付结算t 卜心，被称作是“ 民经济的血液循环系统”，特别是在当今纯粹的信用货币制度下，金融、i p 已经不再仅仅扮演简单的“中介”角色，而是积极地发挥着创造货币和 流通工具的功能从而使其对经济的作用也从最仞适晦性的便利、促进 发展到现在主动性的推动和先导。成为一国经济发展的关键吲索，因此， 金融业的稳定与效率直接影响国民经济的运作与发展，硅至社会的安定。 由此也就决定了当局必须对金融业严加管理，保证金融体系安全、有效 运行。 2 金融业内在的风险性。与其它行业相比，金融、1 k 是一个高风险行 业。其风险性首先在于行业风险。金融业具有 艮离的负债比率( 般钺 行均在9 0 以上、，自有资金少，营运主要依靠外部资金来源，因此银行 采用部分准备金制，从事短借长贷的期限变换及证券等风险经营，另一 方面则必须随时足额满足客户提款或支付的需要，这佳银行的经营具仃 内在的不稳定性，其生存严重依赖于公众的信任。j l ；- 7 欠在金融机构的黄 运过程中也面临着各种风险，例如银行的经营必然受到利率、存款结构 和规模、借款人的信誉和偿债能力、汇率等因素变化的影响，这些未知 因素给银行经营带来了利率风险、流动性风险、信用j a 险和汇率风险等。 但由于金融机构管理人员因涉及自身的利益或能力所限，往往不能觅分 评估和处理自身存在的问题和风险，因此必须要金融当局从外部对j e 进 行以风险管理为重点的检查督导确保金融机构的安全和稳健。 3 金融业的公共性。这种公共性与金融业“中介”的性质息息相关。 一方面，作为借者的集中，银行从广大公众那里吸收存款作为资金来源 时，银彳亍成为债务人向广大公众负债；另一方面，作为贷者的集中，银 行向众多的企业和公众发放贷款运用资金时，银行变成了债权人，贷款 户向银行负债。在这两方面关系中银行所面对的都是孙会公众，银行的 经营活动及其成果部对社会公众产生影响，故而具有鲜明的“公共性”。 但由于金融业具有相对垄断性，即不是任何人都能参与自由竞争的行业 因而在金融业经营过程中，有可能作出不利于存款户或贷款户的债权债 务安排，或向客户提供不公平的歧视性服务；同时由1 t 二金融业务的特点 其信息披露或受到自身安全和竞争的制约，或出于替客户保密等需要， 使金融业财务信息的公开程度不高，公众困无法获得宽足准确的信息f f i 难以对金融机构风险和业绩作出正确判断，并影响其对金融机构进行选 择。同时也无法对金融机构行为进行有效约束。因此，需要由金融当舄 从外部对金融机构进行强有力的监管，减轻相对垄断性可能带来的币公 、f 和信息不对称造成的评价、选择及其约束困难以保护公众- 年l j 益，增 强公众对金融机构的信任。 从上述理论认识中我们可以得出一条结论：金融监管是适应市场经 济内在要求的必然产物，是市场金融体制和市场金融运作不可或缺的啊 机组成部分。同样，外汇监管作为金融监管的有机组成部分，在经济 体化的进程中也日益重要起来。 2 2 外汇监管的理论认识 外汇管制体系的具体操作运行十分复杂，而其理论分析相对来说要 简单一些。我们首先要明确的是：管制是价格配给的替代物t 是依赖j ： 。i 价格定量供给的一种调节机制。在外汇市场上，似如汇率( 即外汇的 价格) 能不受限制地通过上下波动来调节供求关系，那么外汇管制也就 无作用可言( 参见图) ： r b b ( 上图中，r ：汇率 f 5 ：外汇供给 f d ：外汇需求 r e ：外汇市场供求关系决定的均衡犯率 r o ：官方汇率 a b ( f if 2 ) 部分的外汇缺口意味着该国的国际收支赤字) 一l 图中，由外汇市场上的供求关系决定的均衡汇率为r e ，由政府 宣布并加以维持的官方汇率为r o 。这是一种本国货币估值过高，外汇汇 率被低估的情况，显然外汇供不应求的现象会因此而产生。图中a b ( h f 1 f 2 ) 部分的缺口意味着该国的国际收支赤字。为消除对外汇的超额需 求和弥补国际收支逆差，政府可采用的措施有： ( 1 ) 动用本国的国际储备资产或向国际货币基金组织申请贷款水对 赤字进行融通：( 2 ) 宣布本国货币的法定贬值利用价格杠杆的作_ f j 米 调节外汇的供求。( 3 ) 政府还可以选择对全部进口货物课以相同税率纳 关税，对全部出口货物给以相同幅度的补贴以达到同样的效果。( 4 ) 利 用财政金融政策专实现开支的变更和转换，通过调节社会的总需求与国 民收入水平来影响国际收支。( 5 ) 实行外汇管制即由政府米集中所钉 的外汇供给( o f f ) ，并按某种程序和形式在寻求o f 2 个单位f s j # i - i e 需求 者中间实行配给供应。这是- - n 择类性的措施，主要怂对涉外的经济部 门或实业予以优待或限制丽不涉及整个国民经济，l 酊戏产生的速度世要 比调整汇率和社会总需求的政策迅速。可见，外 i 二管制是可供国政府 选择的、用于维持官方汇率、消除国际收支逆( 顺) 差、恢复外部经济 平衡的一项行政描施。 作为一种对市场的行政干预措施，外汇管制无论经理论上和实践中 都存在着种种缺陷、弊端或局限性。从理论上来说# l 、i l - ：管制至少具有i 大缺陷：一是同所有的管制一样，外汇管制会使市场信号变形。从i 丽扭 曲了国际贸易商品的相对优势，在世界范围内降低了资源配置的效率； 二是外汇管制使资本的优化配置遭受扭曲，因为# l - i f _ 管制阻碍了资本从 低收益的地区或产业向高收益的地区或产业的流动，从而使资本供求在 世界范围内的调节变得缺乏效率，这对各国的经济发展是不利的： ! 足 管制本身通常也是低效率的，它面临着一系列复杂的行政管理方州的i “j 题，很难做到“法网恢恢，疏而不漏”，作为其结果，黑色市场或“荻笆 市场”( 即非官方的，但被官方所默认和容忍的市场) 的产牛与发展就成 为不可避免# l - # i - 市场常常会因此而陷入混乱。例如，不法商人会想方 设法虚报货价跨国公司会使用内部贸易的转移价格，或者隐瞒# i - i 3 1 殳 入，或者多报外汇所需金额；而旅游业由于其行业性质难以管理则更是 私人夕卜汇交易的重要场所。此外，走私电是使得加剧外汇市场上供求矛 盾的一个因素。于是，一整套庞大的行政管理机构必须建立起来，以监 督金融机构、进出口代理商以及贸易商品生产企业的一切外虻业务。在 世界经济的实践中，外汇管制的不利影响就更突出。比如，在严格的外 汇管制下，一国货币不能自由兑换成其他国家的货币，国际闻的资金结 算因而受到了限制，倘若各国货币都丧失了可兑换性，世界贸易的范1 訇 势必将大为缩减。正是由于上述种种弊端和不利影响，园际货币基金组 0 织原则上反对其会员国实施外汇管制，特别是不允许对经常项目进行外 汇管制。然而，从各国经济发展的历史来看，无论是经济实力雄厚的资 本主义发达国家，还是刚刚获得政治独立、正冉：努力发展民族经济的发 糕中国家，在特定的经济环境与条件下，都毫无例外昀曾经实施过或1 1 i 在实旋外汇管制，只是各国在管制形式和管制程度i ：仃所0 i 同而已。这 种现象乍看起来似乎令人费解，实际上理由很简单，l ：1 1 j 外以管制有其f f 身的作用，它可被有关国家的政府用来达到某些经济“的。 各国政府实施外汇管制的目的是不尽相同的，但作为种普遍现象， 外汇管制通常是在本国的国际储备不足以弥补长期性的国际收支逆盖， 而总需求调节政策的代价又太大、时滞太长的情况下涎取的，它可以避 免本国货币的法定贬值。除此之外，外汇管制还具有其它种种作用，例 如，防止外汇储备的流失和资本外流；杜绝步t - ；e 投机：保护民族工业年n 国内市场，发展民族经济：克服外汇短缺的困难：减少汇率波动的风险 保持对外贸易的均衡发展等等都是发展中国家实施外汇管制的目的。此 外，有的发达国家还以外汇管刹为手段，要挟其它嗣家修改关税政策， 取消进e l 限制或其它限制。概而言之，外汇管制不仅足稳定外汇行r 1 j 与 保持国际收支平衡的方法，而且也是争夺国际l i j 场的r 段。n ! 战争期n t l 。 外汇管制还成为国家加强统治、搜刮民财、筹集资金f t ；j j ：其。 发展到了今天，国际金融形势愈加复杂化，金融风险口益威| l j ! - 帮影 响着整个世界经济体系的安全与发展，政府霞制更肋俐。学g , l r t r 智，远刚 经济手段监督和管理金融领域的事务成为市场经济瞰彖普遍柏逸择，依 法监管受到了广泛的重视。外汇监管又被赋与j 7 新的内涵和意义。 金融机构5 , - t e _ 业务经营的商风险性要求加强豁管乍。金融黼：f i 砬 国家法律赋予中央银行的项基本职能其中m 国家外汇管理部门代_ 央银行履行对金融机构外汇业务的监管即外讥金融l 裕管的l l , d i t , 。这既 是保证国家货币政策实施，加强宏观调控。抑制通货膨胀，保障公众利 益的需要，也是金融体系安全，促进金融自身健康发艇的需要。金融_ k 是靠各种信用关系连接起来的一个高风险行业，其中只要- 个月：节脱节， 就可能引起整个信用体系的崩溃，尤其经营外汇业务其外延性较大， 易受国内外各种不稳定因素的冲击，经营风险和社会风险更火。任何 方金融机构的经营出现严重问题都可能导致经济、金融秩孙0 混乱，址 歪波及国外，酿成国际金融危机。近几年的墨西哥金融危机、蜒国巴林 银行的倒闭、日本大和银行的巨额亏损、住友集团的落t 史都捉雕 人们必须加强对金融衍生工具操作的风险控制的措施以规范金融机构 外汇经营，督促其建立健全内部风险控制机制，维护金融资产的安全年 金融秩序的稳定。促进社会经济的稳定和发展。 随着改革开放的不断深入，金融机构夕l , t e 业务不断扩人，q _ 、l k f j 的 竞争不断加剧，恶性竞争导致资源的低效益乃至浪费，如果金融机构1 ： 依法经营，不按制度办事就会造成金融秩序的混乱，酿成金融风险。爱 消除这一隐患外汇管理部门必须掘大监管力度，规范外汇业务经营，为 其健康发展创造良好的外部环境。因此从金融机构业务发展的内在j 需求 采看加强监管促使各类金融机构外汇业务公平竞争、稳健经营电是1 ：常 重要的。从构建外汇监管组织体系着手，加大监管力度，改革我国外汇 体糊就恩得尤为基要。 第三章 我国外汇监管体系的形成) m - - jj 题 3 1 当代金融监管体系架构的几种类型 在不同的金融制度下，各国监管组织体系不尽 h 旧，各有特色，人 致有三种类型； ( 一) 中央银行负责制。如英国、意大利、荷兰、衙萄牙等国均 f q t 央银行负责全面实施金融监管。但近年来有一个值得注意的动向，u l j 靠： 中央银行以上特设一个专门机构，来领导或主管中央银行的监管工作、 其主要职责被称为“对监管者的监管” ( 二) 合作共管型。可由中央银行、财政部特设金融委员会或专业峪 管机构分工负责联手共管，美、日、德、法等国属此类型。如美国楚 由财政部货币监理局、联邦储备银行、联邦存款保险公j d 三家共管。 ( 三) 非中央银行负责制。这种类型有两种情况，种是该国设育，卜 央银行，但中央银彳亍不负责实施具体的监管，而由特段的专职金融监稍 机构承担监管任务，如瑞士、瑞典、挪威、比利时、舆地利等国。5 ； 种是由该国或地区不设中央银行，由金融主管机构负责监管，如新枷坡 是由1 9 7 1 年成立的金融管理局全面负责监管，香港地陋由1 9 9 3 年成、? ： 的金融管理局和证监会共同监管。 以，k - - + 种监管组织体系各有特色，亦各有利弊，备国选择和确、鲫f 种体系，应该充分考虑本国的经济环境金融现状及特，- _ ，现有的锶1 州 机构和作法，历史的沿续和教训，及未来的发展对监话的耍求等因索， 般来说。理想的监管组织体系至少应符合以下要求；i 、龄管主体哪i 硼 权力相对集中，以保证监管标准，措施及实施的一致性。2 、监管主作仃 较高的权威性，与被监管者联系密切共有通畅的信息传递沟通渠道，缏 于有效地履行监管职责。3 、有利于货币政策和宏观调控的全而实施，舱 管主体具有与各相关部门的协调能力。4 、有利于降低峪管成本与社会代 价，提高监管效奉。5 、能够符合金融国际化要求与国际监管惯例。 3 ，2 我国外汇监管体系的形成及其特 j 5 _ 我国现行的外汇监管体系是经过以下几个阶段逐渐形成的： 第一阶段，新中国成立之后，中央人民政府指定中国人民银行为外 汇管理机关，随着各地先后解放，华北、华东、华中、华南各大行政l ； 同业自律组织监管。同业自律组织的形式柯泓会、公会等，啡j 业组织除了具有倩息交流人员培训等功能外，更i l j 婪的足发挥自律f 1 ：| j ， ( 4 ) 社会监督体系。社会监督是外汇监管 i ( j 辅助f 段，k 要赴指 贝政j 税务、审计、国有资产管理等部门组成的更广泛的监瞥体系，通 过委托即外汇管理部门经过缜密研究确定合规憾、风险性检食项l j ， 适时向社会审计部门发出委托书，由他们负责实施，以及会同审计、删 政、税务等部门联合检查。 3 3 我国外汇监管体系存在的主要问题 在过去高度集中的计划体制下， 的，其突出特征是计划性和行政性， 我国的金融管理造非常严格和缜密 外汇管制亦非常严格，外汇资源及 其经营律由人民银行统揽大衩，下级只管执行卜级旧指令，计划体制 f 的外汇业务运行虽然是有序和安全的，但却是低效：鞫狗。经历了一：1 - 年的外汇体制改革，目前我国已初步形成了f ，f i l ，l i i 销体系，其运作也逐 步放开，多元化的外汇业务改变了我国外经贸的局面，对于搞活金融、 提高效率作出了钾大的贡献。但与此同时，却出现丁金融风险的隐忧， 由经营失当或不善造成的危害目益显现出来