（公共管理专业论文）非正规就业劳动组织发展研究——以上海市普陀区为例.pdf

2 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 学位论文作者签名：李 刚 日期：2007 年 4 月 25 日 3 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：李 刚 指导教师签名：章晓懿 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 非正规就业劳动组织发展研究 以上海市普陀区为例 摘 要 当前，中国正处于经济转型时期，与许多发展中国家一样，面临着巨大 的就业压力，政府为寻求一种新的就业模式，创造公民获得劳动、保障基本 生活这一基本权利的外部环境， 在 20 世纪 90 年代中期引入了 “非正规就业” 的概念，并在上海等地实施了较好的探索和实践。几年来，上海的非正规就 业劳动组织迅猛发展，组织数和从业人员成倍增长，在吸纳区域就业、托底 保障和维护社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。但与此同时，非正规就 业劳动组织在经历了一段时期的高速发展之后，逐步凸显了诸如法律缺失、 资源匮乏、保障不力、管理不善等一系列瓶颈问题，现有的模式已越来越不 适应非正规就业劳动组织的良性发展， 甚至严重制约了其发展的活力。 因此， 从理论和实践层面对非正规就业劳动组织的发展规律进行深入的分析和研 究，找出存在的问题及原因并提出对策，是促进非正规就业组织更加健康发 展的当务之急。 本文根据国内外关于非正规就业的相关理论，对非正规就业和非正规就 业劳动组织的概念进行了界定和区分，着重分析了非正规就业的理论渊源、 发展背景、国内外非正规就业发展水平，并以上海市普陀区为例，对非正规 就业劳动组织的行业分布、人员结构、经营状况等进行了深入分析和归纳。 2 在此基础上，客观的分析了当前制约非正规就业劳动组织发展的一些瓶颈问 题，对非正规就业劳动组织的发展前景作出了积极的预测，并得出结论：上 海的非正规就业劳动组织是具有中国特色的非正规就业制度，是政府主导下 用政策扶持下岗、失业人员从事便民、公益性劳动等项目实现就业的模式， 会越来越受到各方的重视。因此，笔者就法律法规的制定、相关制度的保障、 劳动力市场的加强、社会保障体系的完善、政府服务功能的强化等多个角度 提出有针对性的对策，从而进一步促进非正规就业劳动组织的发展，使其在 吸纳区域就业， 实现比较充分就业， 建设和谐社会的进程中发挥更大的作用。 关键词：非正规部门,非正规就业,劳动力市场,社会保障 3 a research on the development of informal employment labor organizations a case study on pu tuo district in shanghai municipal abstract nowadays, china is in a period of transition in economy. like many other developing countries, it confronts with huge employment pressure. in order to seek a new pattern of employment and create an external environment for fundamental rights of sufficient employment and basic living security, the government has introduced the conception of “informal employment” in 1990s and carried out good exploration and practice in shanghai and some other areas. these years, the informal employment labor organizations in shanghai has had a rapid development. its number of organizations and the employers has doubled a lot and it has set up its irreplaceable role in absorbing regional employment, guaranteeing the minimum security and maintaining the social stability. but at the same time, following a period of the informal employment labor organizations dramatic development, a series of significant problems such as lacking of relative laws and resources, ineffective protection and management. the current pattern has been becoming more and more unsuitable for the healthy development of these organizations and even become to seriously impede the vitality of the development. thus, in order to make an even healthier development of the informal employment labor organizations, it is very urgent for us to make a further analysis and research on the development of the informal employment labor organization both theoretically and practically so that we can notice the existed problems and reasons, then the resolutions can be found. in this article, the writer differentiates the conception between the informal employment and informal employment labor organization according to the relative theories of the informal employment from home and abroad. the writer lays stress on analyzing the origin and the background of the informal employment labor organizations promoted in shanghai; and the standard of the informal employment labor organization at home and abroad. the article also analyzes and summarizes profoundly the informal employment labor organization, in particularly its industrial distribution, the personnel structure and the business condition by using the situation in putuo district in shanghai as an exemplification. on this basis, it also discusses the essential obstacles which constrict the development of the informal employment labor organizations and foretell a bright prospect of its development. then we can make the conclusion that the informal employment labor organization in shanghai will gradually get a lot of attention from different fields because it is a characteristic chinese model and a system which is set up through the projects promoted by the government such as supporting the laid-off workers to do the services for the civilians by policies. therefore the writer puts some targeted resolution from different perceptions in the areas of formulating laws and regulations, protecting relative institutions, enhancing the labor force market, perfecting the system of social insurance and reinforcing the functions of governmental service so that we can encourage the development of the informal employment labor organizations. in this case, it can play a greater role in absorbing the regional employment, realizing the relative full employment and constructing the harmonious society. keywords: informal sector, informal employment, labor market, society insurance 6 一、绪 论 （一）研究目的和意义 当前，中国正处于经济转型时期，与许多发展中国家一样，面临着巨大的就业压力。 一方面， 城市中传统经济体制下的数以千万计的企业失业下岗人员的再就业问题尚未完全 解决，另一方面，随着城市化进程的加快，农村数以亿计的剩余劳动力急需向二、三产业 转移，大量的农村劳动力进城，加剧了城市就业的矛盾。与此同时，每年我国新增就业人 口 1000 万 1左右，就业岗位缺口巨大，使就业总量矛盾愈发突出。而随着经济结构的快速 调整，使在计划经济体制下作为就业主渠道的国有、集体企业大多关、停、并、转、改， 吸纳就业的能力不断下降，从全国范围看，国有单位的从业人数从 1995 年的 10955 万人 下降到 2006 年末减的 6488 万人；集体单位从业人员从 1995 年的 3076 万人下降到 2006 年末的 810 万人 2。并且，中国在调整时期的投资性经济增长方式并未带来我们预期的就 业增长，以上海为例，从上世纪 50 年代开始，上海经济增长对劳动力的平均吸纳能力在 不断减弱(见表 1)。因此，面对严峻的就业形势，政府必须寻求一种新的就业模式，来创 造公民获得劳动、保障基本生活这一基本权利的外部环境。 表1：20世纪50年代以来上海市每10年的平均就业弹性系数 表1：20世纪50年代以来上海市每10年的平均就业弹性系数 3 3 年 代 指 标 50年代 60年代 70年代 80年代 90年代 经济平均增长（） 19.6 2.7 7.9 7.9 11.4 就业平均增长（） 4.9 2.7 2.8 1.3 0.2 就业弹性系数 0.25 1.00 0.35 0.16 0.02 资料来源：上海市统计局， 上海市国民经济核算历史年鉴 ，2001年。 1996 年，上海市从国际劳工组织（ilo）引入了“非正规就业”的概念，并结合上海 1王梦奎在 2003 年中国发展高层论坛上的主题报告中指出： “中国政府采取许多扩大就业的政策并且收到积极效果，但 据预测，2010 年前适龄劳动人口年均增长 0.6%至 0.7%，每年新增 1000 万人，就业压力很大。 ” 2中国劳动和社会保障部,1995 年、2006 年劳动事业发展年度公报。 3就业弹性系数是反映就业增长与经济增长关系的指标，其计算方法是：就业弹性系数= 就业人数增长率 经济增长 率。 7 实施再就业工作的实际进行了一系列本土化的探索和实践，逐步形成了具有上海特色的 “非正规就业劳动组织”就业模式，通过帮助下岗失业人员有组织地参与社区便民服务、 市容环境建设中的公益性劳动、 为企事业单位提供各种临时性、 突击性的劳务以及家庭手 工业、工艺品作坊等实现生产自救，从而使其在劳动组织中获得基本的收入和社会保障。 这一帮助就业弱势群体“体面就业” 4的做法，被国际劳工组织誉为“上海模式” ，并很快 在全市各区县推广。经过 10 年多的推动和发展，目前，全市非正规就业劳动组织达 3.8 万家，吸纳从业人员 40 多万人 5，成为促进城镇就业困难群体就业的主要渠道之一。以上 海市普陀区为例，区委、区政府为了扩大就业，促进就业困难人员实现就业，在全市较早 开展了非正规就业劳动组织就业， 并迅速发展， 组织数从 1997 年开始运作时的 43 家发展 到现有的 2680 家，从业人员从 328 人发展到目前的 26950 人 6。 非正规就业劳动组织在吸纳区域就业、 托底保障和维护社会稳定等方面发挥了不可替 代的作用。这也是本文研究非正规就业劳动组织的意义所在： 1、有利于促进岗位开发，缓解地区就业压力 非正规就业劳动组织所特有的灵活性、 多样性不仅仅表现在雇佣形式和工资价格制定 的灵活性、敏感性之上，还表现在对消费市场多样化、个性化需求能够快速反应，组织批 量生产的灵活适应能力之上， 这种落后配置生产诸因素的能力使之为一般劳动力市场增加 了弹性，具有创造新的工作岗位的巨大潜能。特别是在当前，全球化和高新技术的发展使 得经济的增长不但没有使正规部门增加工作岗位， 相反因技术和资本的密集化， 减少了对 劳动力的吸纳能力， 而非正规劳动组织可以吸收技能相对较低的劳动力， 可以兼顾到不同 层次的劳动者的就业需求，使其成为吸纳劳动力的重要部门。同时，发展非正规就业劳动 组织， 不但能扶持创业带头人自主创业， 还可以起到带动就业岗位质量提升和数量增加的 积极作用。 上海仅普陀区一个区就有 100 多家劳动组织通过政策扶持， 在自身的努力下顺 利转制成功， 大部分规模较小的劳动组织转制为个体户， 规模较大的劳动组织转制成立了 公司，不仅使这部分自主创业者实现了再就业，而且培养了新的税源。实践证明，上海市 在全国首创开展的非正规就业劳动组织的尝试， 已成为解决就业困难人员实现再就业和净 4国际劳工组织在1998年第87届国际劳工大会上，由国际劳工局长索马维亚提出了“体面就业 ”(decentwork)这一国际劳 工组织的战略目标。包含有四个方面的内容，即促进工作中的基本原则和权利、促进就业、促进社会保护、促进社会 对话。具体讲就是：就业要使人产生价值感和荣誉感，要感到快乐，即除了一定水平的劳动报酬以外。还包括平等的 就业机会，安全健康的劳动条件。享受基本的社会保障和获得必要的培训。 5吴凯,李治国.上海：科学发展 大展宏图n.经济日报.2007-01-11(1). 6上海市普陀区开业指导中心 2007 年 3 月底统计报表数据。 8 增就业岗位的重要途径之一。 2、有利于满足群众需求，从根本上消除贫困 非正规就业劳动组织以经营社区服务项目为主，服务内容涉及到了修配、物业维护、 餐饮、小型制作、家政、零售、缝补洗理等社区服务的各个方面，不仅起到了拾遗补缺的 作用，还极大地方便了市民的生活，满足了居民群众对于各种服务的需求。同时，非正规 就业劳动组织对扩大就业、 减缓贫困化起着非常重要的作用。 城市贫困人口构成发生重大 变化，大量失业、下岗人员、困难企业的部分在岗职工以及部分退休职工成为目前城市贫 困层的主要成员。据估计，他们占了城市全部低收入者的 88% 7。在经济结构调整过程中， 非正规劳动力市场较低的准入门槛， 为低技能群体提供了重要的就业空间， 也为不同技能 的劳动力在不同部门之间的置换过程， 提供了一个重要的缓冲带， 避免了大量结构性失业 群的出现，为从根本上消除贫困提供了可能。 3、有利于增强社会认同，促进社会更加和谐 城镇失业下岗职工在激烈的就业竞争中面临三个方面的严峻挑战： 一是年纪轻、 文化 素质高、身体条件好的青年求职人员的挑战；二是吃苦耐劳、用工成本低的农村进城务工 人员的挑战；三是经验丰富、技术业务水平高的退休人员的挑战。城镇失业下岗人员大都 年龄偏大、技能单一，诸如纺织工人只会纺纱，一旦离开原来的工作岗位，原本谋生的技 能就无用武之地，形成结构性失业。还有一部分原来在国有企业担任管理工作的人，虽有 一定的知识技能和管理经验，但是一旦下岗失业，其心理落差将非常大，不愿从事一般性 的工作，因为这与其原本的社会身份不符。而如果申办非正规劳动组织，则可以自己成为 业主，不仅能得到一定的经济效益，还能使创业者个人按照自己的意愿进行发展，其社会 声望也有可能随着他的创业成功而得到再度提升， 满足了其对社会认同感的需求， 进而促 进社会和谐。 总体上，上海的非正规就业劳动组织的发展取得了可喜的成绩，但是，我们也应当清 醒地看到， 非正规就业劳动组织的发展仍处在探索、 调整之中， 没有现成的模式可以效仿， 而且，国内对于非正规就业劳动组织的发展规律及其理论的研究较非正规就业要缺乏的 多， 使当前的非正规就业劳动组织在经历了一段时期快速发展之后， 逐步凸显出诸如法律 缺失、资源匮乏、保障不力、管理不善等一系列瓶颈问题，现有的模式已越来越不适应非 正规就业劳动组织的良性发展，甚至严重制约了其发展的活力。因此，笔者认为在现阶段 7中国城市社会救济制度改革研究课题组.中国城市社会就业现状及改革思路j.社会工作研究,19956. 9 有必要对非正规就业劳动组织发展现状、 存在的问题及原因等进行深入的分析和研究， 使 我们能进一步把握其发展的规律，并从完善法律制度、劳动力市场保障、社会保障体系、 保证公平公正等多个角度提出有针对性的对策，促进非正规就业劳动组织更加健康的发 展， 使其在实现比较充分就业、建设和谐社会的过程中发挥更大的作用。 （二）国内外相关研究综述 在国外的经济学和社会学领域， 许多学者对非正规就业理论进行了深入的研究。 非正 规就业概念最先来源于二元经济理论 8，阿刘易斯认为农村剩余劳动力向城市大量迁移， 从事临时就业或自我雇佣，并认为这是发展中国家经济发展的必经阶段。发展经济学家 m.n.托达罗认为， 农村剩余劳动力在向城市迁移中并非直接进入城市的核心部门就业， 而 是先进入城市传统经济部门即“非正规部门” ，由此产生大量的“非正规就业” 9。此后， 经济学家哈特等基于货币工资雇佣和自我雇佣的区别提出了非正式经济理论,建立了“正 规”与“非正规”就业机会划分的设想和城市劳动力队伍收入机会的二元化模型 10。非正 规经济的概念也就被运用于自我雇佣上,非正规就业问题从此受到学术界、国际组织和发 展中国家政府的正面的、积极的重视。在国际劳工组织、世界银行对城市贫困和劳动力市 场的分析研究中,已形成一种定势:将非正式经济归结为欠发达经济中的一个领域,非正式 经济领域中的就业被称为不充分就业(underemployment) ,主要是指那些没有能力进入现 代经济部门、只好退而求其次的劳动就业形式。 地下经济学理论等进一步发展了非正式经济理论。法伊格从新制度经济学的视角出 发，基于制度化的原则，在地下经济学的整体框架下，提出了一种有益的分析方法，即： 非法经济、未申报经济、未登录经济、非正式经济 11，将非正规就业的外延进一步扩大。 与此同时,一些社会学家也从社区服务提供大量工作机会出发,认为社区就业应囊括在非 盈利组织就业体系中,而不应归在非正规组织 12。 我国的非正规就业理论发展较晚。 近十年来，许多学者从促进就业，缓解就业压力 8刘易斯 wa.二元经济论.m.施炜等译.北京:经济学院出版社,1989. 9托达罗 mp.第三世界的经济发展（上）m.于同申等译.北京:中国人民大学出版社,1998. 8-14. 10hart k. informal opportunities and urban unemployment in ghanaj. journal of modern african studies. 1973(11):61 - 89. 11法伊格(feige.e.l.).地下经济学m.郑介甫等译.上海:三联书店上海分店,1993. 12冷熙亮.国外非正规就业动态及其理论发展 j.南京社会科学,2001, (5)63-64. 10 的角度出发， 对非正规就业进行了相当多的调查和很多有意义的研究。 最具代表性的是中 国劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组所做的中国灵活就业基本问题研究 ，该研 究对灵活就业在中国的发展演变情况、 影响范围及现状进行了阐述， 主要包括灵活就业概 念的界定、灵活就业的界定标准、分类体系、灵活就业的统计和规模、灵活就业的行业分 布、人群分布等。但是，由于在改革过程中有着太多的复杂情况和交织的因素，政府和社 会各界对非正规经济和非正规就业的认识刚刚开始， 还没有形成一个十分明确的非正规经 济及非正规就业的概念，更缺乏针对非正规经规就业的专门法规。在学术界，由于对非正 规就业研究的角度各不相同，现实中非正规就业的形态也不尽相同，因此，在对非正规就 业的理解上尚存在一些差异，在名称的使用上也不是十分统一和规范。薛昭鋆、冷熙亮、 丁金宏、彭希哲,姚宇、周国富、吴涧生、左颖等都对非正规就业下过不同的定义。虽然 在不同国家和不同的学者对 “非正规部门就业”的描述和界定有较大的不同，但笔者比 较倾向于杨宜勇的定义，即：非正规部门就业主要是指在广大发展中国家的城镇地区，那 些发生在小规模经营的生产和服务单位里的以及自雇佣型就业的经济活动，在非正规部门 就业的劳动者则称为非正规就业13。 本文研究的非正规就业劳动组织是非正规就业的一种形态， 产生于 20 世纪 90 年代后 期， 按照上海劳动部门的定义， 可以将非正规就业理解为： 下岗失业人员介入或组织起来， 通过参与社区的便民利民服务、 市容环境建设等公益性劳动， 为企事业单位提供各种临时 性、突击性的劳务及家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，又无法建立或暂无条件 建立劳动关系的一种就业形式。 （三）相关概念界定 1、非正规就业劳动组织的定义 非正规就业劳动组织是指：组织上海市失业人员、协保人员、农村富余劳动力，通过 开发社区服务业、 家庭工业和工艺作坊等小型制作业、 为单位提供社会化服务等进行生产 自救, 以获得基本的收入和社会保障的一种社会劳动组织 14。主要包含两种类型： 一是自主型劳动组织，鼓励具有一定资金和有一技之长的失业、下岗协保人员，自己 寻找以社区服务业为主的非正规就业经营服务项目，自谋生路、自主创业，以自主就业的 13杨宜勇.中国转型时期的就业问题m. 北京：中国劳动社会保障出版社. 2002年,82-86. 14上海市劳动和社会保障局关于印发关于规范非正规就业劳动组织管理的若干意见的通知(沪劳保就发200334 号). 11 形式组织起来的劳动组织，具有自愿组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏的特征。一般 集中在家用电器维修、日用物品修理、居室维修装潢、裁缝洗衣理发、家政护理服务、物 品快递配送、公共事业代办、便民快餐净菜、物业保洁维修、交通车辆协管、货物存放搬 放、工具器具租赁、家庭手工作坊、社区文化保健、单位劳务派送、劳动保障咨询代办、 废品回收和旅馆业等十八大类。 二是公益性劳动组织， 是为安置区域内就业困难人员， 由地区政府扶持， 由财政拨款、 失业保险基金及社会捐助等多种渠道资助，通过购买社区保洁、保绿、保安、保养等涉及 市民公共利益的劳动岗位进行安置的， 具有以工代赈性质的劳动组织。 公益性劳动组织主 要承担安置经认定的就业困难人员的任务， 并享受安置这些人员的岗位补贴。 公益性劳动 组织认定的服务范围有：保洁（社区物业保洁、道路清扫、公共场所环境卫生清洁） 、保 绿（为城市绿化配套服务的城区道路、社区范围内的绿化种植、日常养护） 、保安、保序、 保养。 自主型劳动组织具有较为典型的非正规就业特征， 因此是本文研究的重点。 而公益性 劳动组织是政府为安置就业困难人员向市场购买服务的产物， 具有更多的行政色彩， 因此 本文只作简略介绍，并不将其作为主要研究对象。 2、非正规就业劳动组织与非正规就业的异同 非正规就业劳动组织是作为一种中国化的非正规就业模式和形态存在的， 与国际劳工 组织定义的非正规就业并不完全一致。 特别是国际劳工组织定义的从事非正规就业的劳动 者大约由这样几部分组成：被旧体制“抛出”的一部分下岗、失业工人；流入城市的大量 农民工； 一度已经退出劳动力市场的重新返回者。 而非正规就业劳动组织则是上海市为解 决下岗失业人员的就业问题而推出的政策措施， 具有地方上的合法性， 其受益者是具有本 市户籍的就业人口，这一政策基本上将农民工排斥在外。同时，国际劳工组织定义的非正 规就业仅仅是改革后引入中国的一个概念，还未被中国政府纳入合法的渠道。 但是，非正规就业劳动组织与国际劳工组织定义的非正规就业也存在相近之处， “非 正规就业劳动组织”这个名称是根据国际劳工组织对非正规就业特征进行的概括而命名 的。同时，两者的相近之处还表现在：相对正规就业领域都比较容易进入；都主要依赖于 本地资源；大多属于家庭所有制或自我雇佣；经营规模都较小；都采用劳动密集型的适用 性技术；劳动技能不需要在正规学校获得；都较少有管制。由此可以看到非正规就业劳动 组织与非正规就业一样，具有高度的就业灵活性（也可以说是非正规性）和低成本性（包 12 括低组织成本、低人力资本、低管理成本） 。 （四）研究的主要内容 本文旨在通过对非正规就业劳动组织的发展现状、 存在的问题、 原因分析以及相应对 策的研究， 尝试建立符合当前实际的上海非正规就业劳动组织的发展模式。 文章共分六个 部分：第一章绪论，论述了研究非正规就业劳动组织的目的、意义、相关研究综述、研究 的主要内容、方法以及概念界定；第二章非正规就业的理论研究与发展现状，着重论述了 非正规就业的理论渊源和国内外发展现状； 第三章非正规就业劳动组织的发展现状， 以上 海市普陀区非正规就业劳动组织为例， 对非正规就业劳动组织的领域分布、 人员构成及规 模等进行分析； 第四章非正规就业劳动组织发展面临的问题， 提出非正规就业劳动组织在 发展过程中遇到的问题， 并对产生的原因进行剖析； 第五章非正规就业劳动组织发展对策， 提出进一步发展非正规就业劳动组织的对策思路， 以期能为上海市的非正规就业发展以及 就业矛盾的缓解提供有益的借鉴和参考；第六章结束语。 （五）研究方法 本文以理论联系实际，切实解决工作中的实际问题为出发点，采用文献研究、理论研 究、实证数据分析和定量分析等方法，通过对普陀区非正规就业劳动组织发展现状、存在 问题的分析、研究，得出指导非正规就业劳动组织发展的思路和对策。 13 二、非正规就业的理论研究与发展现状 （一）非正规就业的起源 非正规就业一般称之为非正规部门就业或非正规组织形式就业，主要是相对于传统典 型的就业形式而言的 15。最早起源于国际劳工组织1972年的肯尼亚报告。20世纪60年代末 期，国际劳工组织为了在全球范围内推行就业计划，专门组团到部分发展中国家开展社会 调查，帮助他们研究、制定国家和区域就业发展计划。调查中专家们发现，在发展中国家 的一些城市地区，有些失业者为了养家糊口，从事一些没有经过政府承认、登记、管理、 保护的经济活动。在调查研究的基础上，1972年调查团在肯尼亚完成了题为就业、收入 与平等:肯尼亚增加生产性就业战略的研究报告。在这个报告中，第一次将这类经济活 动称之为“非正规部门”，并且还总结和归纳了非正规部门的特征:(1)市场容易进入;(2) 依赖当地资源;(3)小规模经营;（4)不规范的、竞争的市场。国际劳工组织从经济活动是 否正规的角度，对非正规部门作了界定。 在1991 年局长报告：非正规部门的困境中，该组织进一步将“非正规部门”定 义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产 或服务单位” 16但事实上，国际劳工组织的上述定义有两个明显缺陷：一是“低收入、低 报酬、 无组织、 无结构的， 很小生产规模的生产或服务单位” 并非仅在发展中国家里存在， 在经济高度发达的国家和地区，如：美国、欧洲、日本，类似兼职、非全日制就业、在税 收与社会保障体系外运行的就业状态也是相当普遍的， 并且呈一种不断发展的态势； 二是， 发展中国家的工业化程度与市场成分发育程度实际上是极不平衡的， 在相当多的已经走出 工业化初期阶段、 城市的人口聚集程度已经比较高的发展中国家中， 作为一种就业状态的 分类， “非正规部门”所涵盖的领域远不能满足观察就业状态、分析与研究就业政策的分 类要求。 1992 年 1 月第 15 届国际劳工统计大会通过了关于非正规部门的定义及其国际标准。 该标准认为:“从广义上讲，非正规部门由从事产品生产和劳务的单位构成，而且这些单 位以给有关人员创造就业和提供收入为其根本目的的。其特点是:组织水平低，作为生产 15 国家劳动部劳动科学研究所.灵活多样就业形式问题研究报告r.研究论坛内部通讯,2001年. 16 刘燕斌主编.面向新世纪的全球就业m.北京:中国劳动社会保障出版社,2000,9. 14 要素的劳动力和资本之间基本没有或完全没有分工，生产规模小:劳动关系在存在这 样的关系时主要基于临时的雇佣、 亲属关系或社会关系， 而不是有正规担保的合同关 系” 17。非正规部门一般包括三个类别：第一类为小型企业或微型企业，这一类在经济上 非常活跃，常常通过承包或分承包协议与正规部门联系在一起。第二类为家庭型企业，其 活动大多数由家庭成员承担。 第三类为独立的服务者， 包括家庭帮手、 街头小贩、 清洁工、 街头理发师、擦鞋儿童等，这一类为非正规部门的主体，在非正规部门的技术等级中，该 类型职业所需技能水平是最低的。 由此， 非正规部门的定义经历了由经济活动到经济组织再到就业形态的演变， 其在经 济社会运行中的重要意义越来越受到关注。20 世纪 90 年代， “非正规部门”的概念被引 入中国后，根据其含义以及汉语的表达习惯，人们通俗地称之为“非正规就业” 。 （二）非正规就业理论的发展 1、非正规就业的理论渊源18 非正规就业学说来源于三种理论:贫困就业理论、发展经济理论和制度经济理论。 （1）贫困就业理论 这是一种关于非正规就业产生和发展的内动力学说， 它强调城市的内部结构分化， 特 别是由城市失业和贫困化而引起的社会阶层分化， 促进了非正规就业的产生和繁荣。 国际 劳工组织对于这一理论的提出和发展起了奠基性作用，该组织创立了非正规就业这一概 念， 并把它视为不充分就业的具体表现， 那些没有能力进入现代经济部门的劳动力只好退 而求其次，进入非正规部门就业 19。国际劳工组织为许多经济贫困、落后国家和地区制定 了全国性或地区性就业发展计划， 使这一理论逐步由概念、 实证发展为一种指导发展中国 家就业决策的规范理论。 （2）二元经济理论 这是一种关于非正规就业产生和发展的外动力学说， 它跳出城市自身， 从城乡关系和 城市化的宏观视角解释非正规就业的发育过程。 它来源于刘易斯发展经济学的 “二元经济 模型” ，这一模型将发展中国家的经济结构分为自给自足的农业经济体系(传统部门)和现 17冷熙亮.国外非正规就业动态及其理论发展 j.南京社会科学,2001, (5)63. 18丁金宏,冷熙亮等.中国对非正规就业概念的移植与发展j.中国人口科学,2001(6)9-10. 19 ilo. urbanization, informal sector and employment: a progress report on research,advisory services and technical cooperationd. wep, geneva.1984. 15 代工业体系(现代部门)， 这两大部门的经济属性和从业者的收入水平存在很大差异， 引发 了农村向城市的人口流动。 刘易斯认为， 发展中国家只有发展现代部门吸净农村隐性失业 的过剩劳动力， 方可使传统部门的发展由收益递减转变为收益递增， 从而使整个国民经济 由停滞转变为稳定增长，实现现代化 20。 托达罗等对刘易斯的两部门模型提出怀疑， 认为农村过剩劳动力并非由传统农业部门 直接进入城市现代工业部门， 而是先进人城市传统经济部门即非正规部门， 由此产生大量 的非正规就业。后来，托达罗模型得到进一步修正，认为城市就业机会创造比率的提高会 吸引更多的农村劳动力， 从而进一步提高(而不是如传统理论所说的降低)城市的失业水平 21。因此，城市政府在提供更多的就业机会的同时，必须面对现实，采取措施有效控制外 来劳动力进入城市劳动力市场。 （3）制度边缘理论 这一理论把非正规就业视为国民经济体系中客观存在的有机成分， 侧重于研究正规与 非正规经济活动在制度和管理属性上的差别。经济人类学家哈特于 1973 年首先提出了非 正规经济(也译为非正式经济)的概念， 他将城市劳动者划分为货币工资雇佣和自我雇佣两 种类型， 非正规就业属于自我雇佣， 即劳动者不依靠政府创造机会而自主就业。 广义地讲， 非正规就业是不注册、 不纳税的经济活动中的就业， 非正规部门是指介于城市现代部门与 传统农业部门之间的、 主要吸纳城市非熟练工人、 失业者和农村流入劳动力的经济活动单 位 22。就这个意义上说，非正规经济并非像国际劳工组织所描述的那样是工作机会不足状 况下穷人的生存机制，而是在国家严格控制的经济制度下市场力量的真正爆发 23。 法伊格从新制度经济学的视角出发， 在地下经济的总框架下将与非正规经济相关的经 济活动分成非法经济、未申报经济、未登录经济和非正规经济四部分 24。这些类别之间在 很大程度上相互重叠，一般而言，非正规经济同时也是未申报、未登录的。这些类别中最 需要区分的是非法经济与非正规经济， 非法经济指的是对违反法律的物品、 服务的生产和 传播，而非正规经济则大多是合法的。 20刘易斯 wa.二元经济论.m.施炜等译.北京:经济学院出版社,1989. 21托达罗 mp.发展中国家的劳动力迁移模式和城市失业问题m,现代国外经济学文选,第 8 辑,北京:商务印书馆,1984. 22hart k.informal opportunities and urban unemployment in ghanaj.journal of modern african studies,1973(11). 23bromley r. a new path to development the significance and impact of hernando de sotois ideas on underdevelopment, production, and reproductionj. economic geography,1990(66)328-348. 24法伊格(feige.e.l.)编著.地下经济学m.郑介甫等译.上海:三联书店上海分店,1993. 16 2、非正规就业的基本性质 非正规就业从其内容和形态上表现出前所未有的复杂性， 传统的就业理论没有关于它 的准确定义， 实证研究也只是揭示了它的一些形态特征。 为了较为准确地认识和把握非正 规就业，有必要探讨非正规就业的基本性质。 (1)非正规就业是社会弱势群体在制度边缘的就业 非正规就业是处于社会底层的弱势群体的就业，也是存在于国家经济制度边缘的就 业，它生存于主流制度和规范之外，同时也得不到主流制度和规范的保护。国家需要关注 和控制的部门往往是国民经济的主体部门， 即所谓的正规就业部门， 这也是整个国家的主 要财税来源， 而处在制度边缘的非正规部门不是因为规模过小、 过于分散而无法纳入国家 制度框架，就是因为它们本身并不是国家的经济命脉所在，因而政府并不重视和关心。 非正规部门本身对制度也存在排斥和规避。 非正规部门存活的一个重要前题是它所提 供的产品与服务价格低廉， 这种价格优势不是像正规部门那样靠规模经营、 技术进步取得 的，而是通过规避制度、逃漏税费等非制度手段取得的。80 年代以来，中国改革的一个 重要内容是减少政府对经济的直接控制，制度边缘的经济活动空间开始出现并不断扩大， 这是中国非正规部门和非正规就业大量发展的制度原因。 （2）非正规就业是高失业率与非正规需求的产物 发展中国家非正规就业的大量存在和发展有两个共同前提:一是高的城市失业率，二 是对社会产品和服务巨大的非正规需求为非正规部门的发展创造的巨大市场空间。在中 国，城市居民食用的粮食、蔬菜多数来自自由市场，而不是超级市场;装修房屋时大多去 找小的包工队，而不是正规的装演公司;其他像拆洗油烟机、修理自行车等零杂活也都基 本求助于非正规从业者。在上海、北京这样的大城市，随着居民收人水平的提高和对现代 化生活的追求，超市、装潢公司、劳务公司等正规部门发展很快，居民消费中的非正规需 求趋于下降，但其仍然占据相当份额，这也是非正规部门生存的基础。非正规部门的产品 和服务的价格低廉， 究其原因， 一是非正规经济的经营项目一般更适合于小型、 灵活经营， 大多是家庭运作、就近或上门服务，设备、推销、管理、工资等方面的成本很低。二是绝 大多数发展中国家的非正规部门置身于政府管理制度之外， 无需或者很少税费负担。 虽然 中国的非正规就业处于制度管理之内，但所实行的收费减免政策依然降低了其运行的成 本。 17 (3)非正规就业是介于正规就业与失业之间的缓冲层 非正规就业是介于正规就业与失业之间的一种特殊的就业形态，是二者之间的缓冲 层。 城市失业者在争取正规就业岗位不能成功的时候， 往往不得不将非正规就业作为权宜 之计， 从而使非正规部门成为等待进入正规部门的城市失业者的临时停留地和跳板。 宏观 地说，只要城市存在足够的“非自愿失业者” 25，作为缓冲层的非正规就业就不会消失。 从个体来说， 非正规就业者都希望在最短的时间内重新走上正规就业， 或者以最快的速度 “穿越”非正规就业这一缓冲层。 （三）非正规就业的发展现状 1、国外非正规就业的发展现状 从目前的实际情况来看， 不论是发展中国家还是经济高度发达的美国、 日本等西方国 家，非正规就业是客观存在的。据估计，在转轨国家，非正规部门经济得到了显著增长； 在调整时期， 当劳动者从正规就业部门被削减下来才找新的工作， 或是妇女和其他家庭成 员为了补偿家庭收入而寻找工作时， 非正规部门就业就会呈上升趋势。 据对中欧和东欧的 抽样调查显示，非正规部门经济占整个经济的比重平均由 18增加到 22，从而使总经 济产量下降的情况得到缓和。1994 年 9 月的调查表明，波兰 1/ 3 以上的劳动力在非正规 部门从事全时的或部分时间的工作； 46的失业者受雇于非正规部门从事全时的或部分时 间的工作。 据法伊格估算， 80 年代早期， 美国未申报的收入在 2800 亿4200 亿美元之间， 占申报过并调整后的国民总收入的 1624 ； 其他国家也存在着类似的情况。 这表明， 有大量的人员以专职或兼职的形式在这一领域内就业。 全世界非正规部门的产出， 在各国 国内生产总值中的比重占 535。在大多数发展中国家，非正规部门就业现象更为普 遍，也得到政府的相应重视 26。据不完全统计，拉丁美洲约有 3500 万人从事这种工作；撒 哈拉以南的非洲， 1985 年这一比例占到城市总劳动力的 60； 亚洲各国 80 年代这一比例 在 406