（土地资源管理专业论文）长沙大河西先导区农民安居安置研究.pdf

摘要 2 0 0 7 年1 2 月1 4 日，国务院正式批准长株潭城市群为全国资源 节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区( 以下简称“两型 社会”改革试验区) 。为积极探索建设资源节约型和环境友好型社会 综合配套改革的新路子，构建促进和带动城市群发展的战略平台，省、 市政府决定在长沙设立“两型社会综合配套改革先导区。为统筹城 乡产业发展、基础设施和生态环境建设，推进城乡公共服务、社会保 障、人口管理、劳动就业一体化，构建结构合理、功能互补、和谐共 进的新型城乡格局，本文以稳步提高农民居住环境水平、妥善安排农 民生产方式为总体目标，分“安居 与“安置 两条思路，对先导区 农民安居安置进行了研究。 第一，科学界定了农民安居、安置的内涵，本文认为安居安置是 是以城乡统筹发展为目标，以二、三产业发展为依托，以生产力要素 合理布局为出发点，倡导农民适当集中居住和农业适度规模经营，将 村镇布局、二三产业布局与农业生产规模化、产业化布局相结合的 “安居和安置”。 第二，阐述农民安居安置研究的理论基础。本文认为农民安居安 置研究的理论支撑应重点考虑8 种理论：区位理论、土地规模利用理 论、点轴理论、门槛理论、农村聚落地理相关理论、可持续发展理论、 城乡一体化理论和公众参与理论。 第三，对先导区内处于不同区位典型乡( 镇、街道) 的自然、社 会经济、土地利用状况以及农民生产生活现状进行了全面调查。 第四，借鉴和吸收国内外农民安居安置的研究理论和实践经验， 分城镇规划建设用地区内和城镇规划建设用地区外，提出先导区农民 安居方案、安置方案和保障方案实施的措施。在城镇规划建设用地区 内，通过实施同化嬗变模式的农村居民点整理，使居民点形成以集中 为主、分散为辅的布局形态；通过“货币补偿+ 就业服务+ 社会保障” 三位一体的安置模式，对失地农民进行安排。在城镇规划建设用地区 外，通过采用迁村并点、梳理改造、异地迁移集聚和生态田园模式的 农村居民点整理，使农村居民点逐步形成“线状网络+ 块状 的布局 形式；通过农业企业安置、农业服务安置、二三产业安置、安居社保 安置等模式的安置，对区内农民的生产方式进行梳理和安排。 关键词：安居；安置；布局；整理；农村居民点；长沙大河西先导区 n a b s t r a c t i nd e c e m b e rl4 m2 0 0 7 ，t h ec i t i e s g r o u po fc h a n g s h a ，z h u z h o ua n d x i a n 寸a l lw a s 印p r o v e db yt h es t a t ec o u l l c i la st h en a t i o n a le x p 嘶n l e n t a l a r e ao f c o n l p 】r e h e l l s i v es u p p o n i n g r e f o m 坞f - o r b u i l d i n g r e s c o u c e e c o n o m i c a la n de n v 衲m e n t a l - 衔e n d l ys o c i e t y ( h e r e i na r e r 弱 r es o c i e t ) r r e f 砌n ge x p e r i m e n t a la r e a ) h lo r d e rt oe x p l o i tn e w m e t h o d so f c o m p r e h e i l s i v es u p p o n i n g r e f o m l sf o r b u i l d i n g r e s o u r c e e c o n o n l i c a la n de n v i l o 衄e n t a l 一衔e n d l y s o c i e t ya 1 1 d s e ta s 仃a t e g i c a lp l a t f o mf i o r 锄岫n c i n gd e v e l 哪i n l e n t o fc i t i e s 一伊o u p ，t h e p r o 汕c i a la 1 1 dm m l i c i p a lg o v t sh a v ed e c i d e do ns e t t i n gu pa f o r e r 眦1 e rz o n eo f r es o c i e t y c o m p r e h e n s i v es u p p o r t i n gr e f o n 】够i n c h a n g s l l a t o t a l l ya i l l l i n ga ts 切b l e l yi m p r o v i n ge n 讹的m e n t a ls t 锄d a r d so f p e a s 锄t s 1 i f ea n dp r o p e 订ya m m g i n gt h e i rp r o d u c t i n gn l e t h o d s ，t h es t u d y o nr e l o c a t i o na n dc o m f o r t d b l e - h o u s i i l go fp e a s 狃t si nt h ef o r e n m n e rz o n e w i l lb ec 嘶e do u ti n 觚oa s p e c t s ，i e r e l o c a t i o n 锄dc o 州矾a b l eh o u s i l l g ， s oa st op l 觚t h em ：r a la i l du r b a l li n d u s t r i a ld e v e l o p m e n t ，i 1 1 劬s 缸1 l c t u ：r e a n db i o e n 访r o 衄e n ta saw h o l e ，a sw e l l 猫t oe n h a l l c em ec o o r d i l l a t i o no f r u r a la n du 加a np i u b l i cs e n r i c e ，s o c i a l 协s u r a n c e ，p o p u l a t i o na m n i n i s 缸a t i o n a 1 1 de m p l o y m e n t f i r s t l y ，t h ep r e s e n tp a p e r 丽1 1c i r c u n l s c m et h ec o n t e n t so fp e a s a i l t s i e l o c a t i o na n dc o n o r t i b l e h o u s i n g ，r h i c ha i 峪a tp l a n n i n gn 肛a ia n d u i - b a nd e v e l o p m e n t 笛aw h o l ea 1 1 di sb a s e do nt h ed e v e l o p m e n to ft h e s e c o n da n d t e n i a 巧i n d u s 咄t 狄i n g r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no f p r o d u c t i 讥t y f a c t o r sa si t s s t a r t i n gp o i n t ， t h er e l o c a t i o na n d c o m f o r t a b l e - h o u s i n gi n i t i a t e st h a tt h e r ea r e1 1u a ls e t t l e m e n t si 1 1m o d e r a t e s c a l ea n dp r o p e rl a 唱e s c a l ea g r i c u l t u r e ，s ot h a tt h ed i s t r i b u t i o no ft o 、n s 锄dv i l l a g e sa sw e l la st h a to fm es e c o n d a 哕a n dt e r t i a 巧i n d u s t r i e sw i l lb e t n i na c c o r d a l l c ew i 1s c a l i z a t i o na n di n d u s 仃i a l i z a t i o no fa 鲥c u l t u r a l p r o d u c t i o n 。 s e c o n d l 弘t h ep r e s e n tp a p e rs e tf o r t ht h em e o r e t i c a lb a s i so fs t l l d 姐n g p e a s a n t s r e l o c a t i o na n dc o i n 】o r t a b l e - h o u s i n g i ts e l e c t i v e l yt a k e se i g h t t h e o r i e si n t 0s e r i o u sc o n s i d e r a t i o n ，i e 1 0 c a t i o nt h e o r 酶t h et h e o 拶o f l a 略e - s c a l e 1 肌du s a g e ，s p o ta x i s t h e o 吼t h r e s h 0 1 dm e o r e l a t e d m e o r i e so fr u r a ls e t t l e m e n t s ，t h et h e o 巧o fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，t h e t h e o 叮o f r u r a l u r b a nc o r d i l l a t i o na n dt h et h e o 哆o fp u b l i ca t t e n d a n c e t h i r d l y ，t h ep 1 1 e s e n tp a p e rw i l lc a r r ) ro u tat o t a li n v e s t i g a t i o no f n a t u r a l ，s o c i a la n de c o n o l l l i c a ls i t u a t i o na n dm ep r e s e n c eo fl a i l du s i n g 甜l d t h ep e a s a n t s l i f ei nt y p i c a lt o w n ( t o 、n s h i p0 rs t i e e t ) i nd i a 宅r e n ta r e a f i n a l l y d r a w i n gal e s s o n 丘o ms t u d 扣n g t h e r i e sa n dp r a c t i c a l e x p e r i e n c e s o fp e a s a n t s r e l o c a t i o na n dc o 玎怕n a b l e - h o u s i n gi na 1 1 d a b r o a d ，t h ep r e s e n tp a p e ra d d r e s s e st h a tt h ei m p l e m e n t a t i o no f m e p l a l lo f r e l o c a t i o n ，c o 删晒r t a b l e - h o u s i l l g a n di n s u r a n c es h o u l db ed i 丘打e 1 1 t b e 抑e e n 、加t h j na n do u to ft h ec i t yp l a l l n i n gc o n s t m c t i v e1 a i l d w i 觚nt h e c o n s 仉j c t i v e1 a n 也i ts h o u l db ef o 珊e dt h a tl n o s ts e t t l e m e n t sa r eg a t h e r e d u pw h i l eaf e wa r es c a t t e r e dt 1 1 r o u g hr e a r r a n 百n gt h e mi nm em o d eo f a s s i l l l i l a t i o n 狙de v o l u t i o n 1 1 1 ep e a s a n t sw h ol o s tt h e i rl a n ds h o u l db e r e a 玎a n g e db ym o n e t a r yc o m p a n s a t i o 玛r e e m p l o 弘n e n ts e r v i c ea n ds o c i a l i n s u r a n c e w h e r a so u to ft h ec o n s 仃u c t i v el a n d ，r u r a ls e t t l e n l e n t ss h o u l d b ed i s 仃i b u t e di nt h ef 0 r mo f “l i n e rn e t + b l o c k ，衄o u g hc o m b i n a t i o n ， r e c o n s 讯l c t i o n ，m i g r 砒i o na n db i o a g r i c u l t u r e t h em o d eo fp r o d u c t i o n w i l lb ea 1 1 r a n g e db yw a yo fr e l o c a t i n g 眦a 1e n t e 印一s e s ，a g n c u l t u r a l s e r v i c e ，s e c o n d a r ya n dt e n i a r ) ，i n d u s 仃y a i l ds o c i a li n s u r a l l c e k e yw o r d s ：c o m f o r t a b l e - h o u s i n g ；r e l o c a t i o n ；d i s 撕b u 石o n ；a 嘲百n g ； r u r a ls e t t l e m e n t s ；d a h e x if o r e r u n n e rz o n ei nc h a n g s h a 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：尹丽 1 砷年6 只| 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密叼。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：甲蕊日期：坼6 月 ，日 锄样：琴移秘嗍：垆钥日 u 长沙大河西先导区农民安居安置研究 1 1 选题背景 1 1 1 国家政策背景 l 绪论 目前，我国经济与社会必须面对的重要问题之一是城乡差距日益 扩大，城乡经济发展不平衡。以小农经济为基础形成的农村生产生活 现状，主要存在以下三个方面的问题：( 1 ) 农村居民点布局分散，占 地规模大，空置、闲置多，土地利用率低；( 2 ) 居民点内部基础设施 配套不全，农民居住环境差、生活水平不高；( 3 ) 农户土地经营规模 小，生产效益低，农村经济发展缓慢等。为解决这些问题，实现城乡 协调发展，党中央提出了“两个趋向”的重要论断，明确了统筹城乡发 展的基本方略，制定了“多予、少取、放活 的基本方针，出台了一系 列支农惠农的重大政策。要求各级政府加大对农村建设投入的力度， 扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，通过农 民的劳动和国家政策扶持，解决农村存在的各种问题，改善广大农村 居民的生产生活条件和整体面貌。 1 。1 2 长沙新农村建设背景 近年来，长沙市积极落实中央一号文件精神，在建设社会主义新 农村方面取得初步成效，呈现出新的局面。长沙市结合实际实施“百 村示范、千村整治”工程，全面建设示范点，以点代面，逐步推进新 农村建设。从2 0 0 6 年起，对全市1 0 0 0 个左右行政村，按照“改水、 改电、改厕、整修乡村公路、整治村容村貌、整治生态环境、人畜分 离”的原则进行整治；用3 年时间，建设1 0 0 个左右“农民富、村庄美、 风尚好、班子强”的社会主义新农村示范村。2 0 0 8 年再扩大示范范围， 分期分批推进。截止2 0 0 8 年2 月，全市己完成了7 6 个建制镇和4 2 5 硕士学位论文 个村庄的规划建设，并根据不同村庄的社会和自然条件，打造不同村 庄建设模式。随着新农村建设的全面铺开，亟需农民安置安居方面的 理论指导。 1 1 3 长沙大河西先导区建设背景 2 0 0 7 年1 2 月1 4 日，长株潭城市群获批为全国资源节约型和环 境友好型社会建设综合配套改革实验区；翌年6 月，长沙成立大河西 先导区，旨在探索“两型社会”建设的新路子，创新发展模式，发挥示 范作用，形成带动效应。体现在土地利用上，是如何更加节约、集约 利用土地。而目前先导区农村居民点用地在建设用地总量中的比重相 当大，且利用粗放的现象严重，如望城县白箬铺镇和岳麓区莲花镇， 其农村居民点用地占建设用地总量的比重分别为8 2 4 1 和8 1 5 2 。 改变农村居民点土地资源利用效率低的状况是当前先导区土地管理 的当务之急。在农村居民点缩并调整过程中，最重要的工作就是妥善 安排农民生产生活。 1 2 国内外研究进展 1 2 1 国外对农民安居安置的相关研究与实践 巴伐利亚州是德国最大的农业州，也是德国经济最为活跃的地区 之一。由于创造性地解决了农业、农村和农民问题，它被欧盟作为现 代化田园建设的一个榜样。巴伐利亚州政府为了实现全州经济的均衡 发展，提出了“要在农村创造与城市等值的生活条件，最有效地保证 农村人口安居乐业”的总体战略。战略确定后，巴伐利亚州政府集中 力量实施了三个主要策略：第一，通过财政平衡政策，投入大量资金 和人力在农村地区兴建交通和能源基础设施；第二，动员一些大企业 到农村地区建设生产基地，实现农民在当地就业，有效地防止了农村 长沙大河西先导区农民安居安置研究 人口的外流，并促进了落后地区的振兴；第三，在农村地区兴办各类 教育基地，形成多个教育中心，使相关服务性企业得到蓬勃发展。这 些策略的实施使巴伐利亚州的经济结构发生了深刻的改变，其经济增 长率持续高于德国的平均水平，失业率也明显低于其他各州。 印度与我国同为发展中国家，同为经济快速发展的农业和人口大 国，也都面临着资源短缺的国内形势和科技高速发展、经济全球化的 国际环境，社会处于多元化的快速转型之中。从2 0 世纪8 0 年代开始， 印度政府为了改变城市严重拥挤和农村严重贫困的状况，在全国范围 内推行乡村综合开发运动，其总体战略是缓解乡村的贫困，制止农村 人口的外流。具体策略为：一是发展农业技术，提高农业生产水平， 缓解粮食短缺现象；二是在农村地区发展劳动密集的手工业和乡村工 业，解决部分农民的就业问题；三是在农村地区的中心大力建设以工 业为主的小城镇；四是合理调整村庄的规模，着力解决农民的住房问 题。通过开展乡村综合开发运动，分散的地块逐步合并，随着土地的 合并，在分散的小村落中逐步联合形成了一些新型居民点。在调整村 镇规模的过程中，又采取开发援助的形式，向农民提供贷款，改造住 房，建设公共设施，研究和开发低造价的建筑材料，大力发展农村能 源，使农民的居住状况普遍得到改善2 】。 通过对德国、印度等国外农民安居安置的研究与实践的分析可以 得到以下几个方面的共同点：第一，村庄建设与农地的规模化整理同 步进行；第二，发展农村第二、三产业以解决剩余农民的就业问题； 第三，在农村居民点建设过程中特别注重基础设施的改善。 1 2 2 国内对农民安居安置的相关研究与实践 在我国，对农民安居安置的研究主要集中在农村居民点布局、用 地整理以及失地农民的安置补偿几方面。从上世纪9 0 年代末以来， 不同学者从经济学、土地管理学、社会学等不同学科对新时期农村居 硕士学位论文 民点布局用地整理以及安置补偿进行了研究，取得了一定的成绩，但 也遇到了很多问题。 1 2 2 1 农村居民点布局的相关研究 王万茂等通过对我国农村居民点的现状研究，认为农村居民点大 致有以下四种布局形式：( 1 ) 卫星式。卫星式一般以中心镇为中心， 在其周围发展集镇、中心村和基层村。这是一种比较理想的居民点布 局形式，其最大的优点是把现状和远景有机地结合在一起。从现状来 看，小居民点需要大居民点的科技、经济、技术辐射，这些大居民点 均可以给予；从长远来看，大小居民点逐渐发展，到一定程度后，大 小居民点从功能上融为一体。届时，小居民点也具有较高的科学技术 水平，使得居民点内的生产力能均衡发展。( 2 ) 带状式。带状式又称 为一字式，指大小农村居民点分布呈带状，沿交通线而立，如串珠一 般。目前最主要的布局形式是沿着铁路干线、大型河流或公路。在两 条交通干线以上的枢纽，往往形成大城市和特大城市。在农村，有时 沿一条山坡、一条河流、一条公路形成许多居民点。( 3 ) 多边形式。 这种形式一般分布在经济发达的平原地区，按形状可分为三角形、四 边形等。( 4 ) 自由式。这是在我国南方地区最常见、最广泛的居民点 布局形式。居民点呈“满天星 式分布，是小型的组团式散落群居。它 是生产力水平低下的小农经济的产物。这种形式的主要特点是：规模 小、占地多、环境差、交通不便。在农业现代化过程中若加以改造和 集中，可节约三分之一到一半的土地。自由式布局的农村居民点是农 村居民点整理的主要对象【3 】。 卢进通过对江苏省南通市农村居民点的调查，认为在我国江浙平 原地区，居民点不但以道路、河流为中轴线，呈“非 字式排布，还存 在以历史形成的原宅基地为中心的小型的组团式散落群居【4 】。 谭侠通过对浙江萧山、余杭、海宁等地农村居民点发展状况的研 长沙大河西先导区农民安居安置研究 究，提出了一种大城市周边可持续发展的新型农村居民点模式。这种 模式是一种由线状布局进而构成的网络布局：以道路为经络网架，农 民住宅沿路布置，形成前园后田的基本格局宅前为经济作物、苗 木或果园，宅后为农田或养殖园，适于现代农业生产的精细化管理需 要。他认为，这种居民点模式适合解决传统城镇化模式不适用的大范 围的区域，特别是大城市近郊农业发达地区，十分有利于解决城镇化 发展带来的点源污染，有利于农村生活污物的消纳。此模式扩展为“线 状网络+ 点块的布局形式，可以适应更广阔的发展区域，即原有集聚 式居民点可作为“线状网络+ 点块 的布局形式中的“点、块”保留，并 加以改造，提升其社区服务和生产生活服务功能【5 】。 1 2 2 2 农村居民点用地整理的相关研究 樊琳、孙华强等在浙江省桐庐县的具体实践过程中，总结出三种 农村居民点用地整理模式：( 1 ) 同化嬗变模式。该模式主要针对城中 村或位于中心城镇扩展范围内的城郊村。对条件适宜的此类农村居民 点结合城市总体规划，进行更新改造、完善基础设施和社会配套设施 实现就地“城市化 ，完成由农村向社区化、城市化的嬗变。( 2 ) 梳理 改造模式。该模式主要针对聚居面积较大、区位较好，“空心村”、“路 边村 、“条形村”等特征明显的农村居民点。即先梳理出农村居民点 内的空宅、副宅，在统计和分析的基础上，做出相应的改造计划和规 划。通过梳理、改造、再利用，解决农村居民点用地占而未用、农村 住宅闲而未用的问题，以提高农村居民点集约利用程度。( 3 ) 迁移集 聚模式。该模式主要针对位于特殊区位( 如高海拔、地质灾害易发区、 水利工程建设影响区、风景区核心区、水源保护区等) 、生产条件差、 不利于经济发展的农村居民点。按照“允许一部分人先富起来，先富 带动后富，最终达到共同富裕 的脱贫致富方针，对经济落后、文通 不便、科教文卫等基础设施缺乏的农村居民点考虑采取一源多发式的 硕士学位论文 模式，即整村迁出、分散迁入【6 】。 王颖、姜骏骅、张凌、张煜炜、王宏达通过对上海市孙桥镇迁村 并点的考察，得出：( 1 ) 迁村并点的主要对象为原有分布零乱、规模 较小的自然村落，或因市政工程、土地征用造成的动迁的村落。( 2 ) 迁村并点的归并原则为：交通不便居民点向交通便利的居民点集中； 经济落后的居民点向经济发达的居民点集中；小规模居民点向大规模 居民点集中用。 杨庆媛、张占录以经济发达的大城市郊区一北京顺义区为例，将 农村居民点整理形式概括为：限制发展型、滚动发展、新村建设、旧 村改造，主要的策略模式有包入式、迁弃式、归并式、征用式【8 】。 叶艳妹、吴次芳提出，农村居民点用地整理应根据不同的区域特 点采用不同的运作模式，才能取得预期的效果。由此提出四种整理模 式：( 1 ) 农村城镇化型用地整理模式；( 2 ) 自然村缩并型用地整理模 式；( 3 ) 中心村内调型用地整理模式；( 4 ) 异地迁移型用地整理模式 【9 】。 1 2 2 3 农民安置的相关研究与实践 目前，我国对农民安置的研究与实践大部分还集中于对被征地农 民的补偿安置。众多学者认为应建立被征地农民的社会保障制度，以 及通过多渠道促进失地农民就业等手段来保护失地农民权益。高勇认 为寻找政府、征地主体和失地农民之间最佳利益的连结点，建立合理 的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键【l o 】。张晓玲、 卢海元、米红通过分析我国现行安置被征地农民的政策措施，将货币 安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等 基本形式对防范风险的效用进行了比较，在此基础上提出，应明确以 就业促进和社会保障安置为重点的基本政策取向，以避免不同安置方 式的局限性和其可能造成的不利影响【1 1 1 。鲍海君、吴次芳等从资金来 长沙大河西先导区农民安居安置研究 源、运行机制、模式类型、内容构成等方面，探讨建立失地农民社会 保障体系，并构建了失地农民社会保障体系总体框架【1 2 】。陈凌、董华 英、熊艳艳指出解决失地农民社会保障问题，最为重要的就是政府要 提供有效的教育与培训服务，切实提高失地农民文化素质和知识技 能，这样既可以提高失地农民再就业的积极性和竞争力，又可以减轻 政府安置失地农民就业的负担，取得双赢的效果【1 3 1 。张汝立在关于失 地农民的安置研究中，提出对失地农民的安置是一个“复杂的经济 社会重建过程 ，应遵循“有发展的安置 的政策目标要求【1 4 】。 本文所作的研究，笔者希望能将农村居民点布局、用地整理和安 置三方面有机统一起来。通过农村居民点用地整理促进农村城镇化进 程，在农村居民点整理的过程中重新对农村居民点进行布局，由此推 进农村各产业的发展；在农村居民点用地整理、布局调整以及产业发 展的进程中，对生产方式发展改变的农民进行妥善的安置。 1 3 研究意义 1 3 1 是建设两型社会的客观要求 建设两型社会从客观上要求：一方面以村庄整治、迁村并点为核 心，实现农村居住的规模化和集中化，节约土地资源，完善农村居民 点内公共设施和基础设施的建设，促进农民养成新型生活方式，使农 民生活清洁、高效、环保；另一方面发挥城市的辐射作用，统筹规划， 打造生产基地，通过发展符合产业政策和当地比较优势的二、三产业， 扩大对当地劳动力的吸纳能力，增加农民就地在二、三产业转移就业 机会，为农业实现规模化生产、产业化经营提供外部可能条件。 1 3 2 是促进农业适度规模经营和农村集体经济发展的重要举措 以家庭联产承包为核心的农村土地经营制度，曾极大地促进了我 硕士学位论文 国生产力的发展。但随着市场经济的不断完善，农村家庭联产承包责 任制在实践中面临的一些新问题日益凸现。其主要问题表现为以下四 方面：( 1 ) 农业生产成本高。我国农村农民土地超小规模经营，导致 农村劳动力使用效率和农业机械作业效率低，均摊在单位农产品上的 成本高。( 2 ) 农村劳动力资源浪费严重。我国从事农业生产的农民年 有效劳动时间仅占全年可提供劳动时间的一半。( 3 ) 土地资源浪费严 重。由于农民土地经营规模小，农业生产机会成本高，农村部分地区 青壮年劳动力不得不放弃农业生产，外出从事二、三产业，导致这些 地区土地撂荒，广种薄收现象严重，浪费了宝贵的土地资源。( 4 ) 由 以上问题带来的一系列社会问题。例如留守儿童、留守老人等。存在 这些问题的根源是人多地少、生产力布局不平衡、农村社会保障程度 低、集体土地流转机制不健全等。通过开展农民安居安置研究，结合 当地资源优势，探讨就地转移农村剩余劳动力的途径；研究建立城乡 统筹的社会保障机制；通过开展农村土地综合整理，合理规划布局农 村居民点；研究加快集体土地流转的新机制。这些对推进农村地区土 地实行适度规模经营，促进农村集体经济发展具有重要的作用。 1 3 3 为两型社会改革试验区建设提供指导 全国各地在社会建设实践中对农民安置模式进行了有益的探索 和创新，形成了货币安置、招工安置、农业生产安置、留地安置等一 系列安置模式。现行安置模式虽然多种多样，但主要还是以货币安置 模式为主。据调查，石家庄、哈尔滨、合肥、兰州、南宁等省会城市 采用货币安置的人口占拆迁置总人口的1 0 0 ，浙江省1 9 8 7 2 0 0 5 年 采用货币安置的占9 0 。现行安置模式对被征地农民，一般只考虑给 予经济上的补偿，而对被征地农民的居住安顿、重新就业、生活观念 和生活习惯的转变等问题，考虑较少，由此引发不少社会问题。本文 在分析现行安置模式运行效用的基础上，提出“有发展的安置 ，以期 长沙大河西先导区农民安居安置研究 为两型社会建设实践提供参考。 1 4 研究内容、方法与技术路线 本文在明确界定安居、安置内涵的基础上，采用典型调查、归纳 综合以及实证研究的方法，通过对典型乡( 镇、街道) 自然、社会经 济、土地利用状况以及农民生产生活现状的全面调查，总结归纳出先 导区农民生产生活的现状特点及存在的问题；分城镇规划建设用地区 内和城镇规划建设用地区外，提出先导区农民安居方案、安置方案以 及保障方案实施的措施( 图1 1 ) 。 硕士学位论文 图1 - l 研冗技术路线图 f i g 1 一l c h a to f s t u d yd e s i 朗 为使研究更典型、深入，依照先导区开发建设的时序安排以及各 乡( 镇、街道) 社会经济发展的现状，选取5 个乡( 镇、街道) 进行 全面调查。5 个乡( 镇、街道) 分别为岳麓区梅溪湖街道、含浦镇、 坪塘镇、莲花镇以及望城县黄金乡。其中，梅溪湖街道、含浦镇、坪 长沙大河西先导区农民安居安置研究 塘镇、黄金乡临近城市建成区，其农民的生产生活方式具有城乡混合 的特征，通过对这4 个乡( 镇、街道) 的全面调查，可总结出城市近 郊农民生产生活的现状特点；莲花镇距长沙市建成区较远，是传统的 以发展农业为主的乡镇，通过对其进行全面调查，可掌握城市远郊农 民生产生活的现状特点。 硕士学位论文 2 农民安居安置研究理论基础 2 1 农民安居安置的内涵 2 1 1 农民安居内涵的界定 安居原为佛教语；孟子滕文公下将其定义为：安静、安定地 生活【1 5 】；在1 9 9 5 年开始实施的国家安居工程中，安居是指解决城镇 居民的住房问题，提高城镇居民的居住水平。本论文认为，农民安居 在内涵上涵盖以下两个方面的内容：一方面将农村居民点的建设与城 镇的发展放在一个整体中考虑，形成以城镇为中心、层次分明、功能 明确、环境优美的新村镇；另一方面是稳步提高农民居住环境水平， 满足农民居住、出行、教育、医疗、文体娱乐等方面的需求。具体而 言，农民安居由农村居民点布局和农村居民点整理两部分组成。 2 1 2 农民安置内涵的界定 狭义上安置又称拆迁安置，是针对失地农民而言，指的是向被征 地人提供的补救及减轻不利影响的措施【16 1 。本论文研究的安置，为广 义上的安置，在内涵上由两部分组成：一是在城镇规划建设用地区内， 针对因土地被依法征收而失业的农民，对其今后的生产方式进行安 排；二是在城镇规划建设用地区外，对虽未失地，但因实行土地综合 整理、推进农业规模化经营后，已改变谋生方式的农民的生产方式的 梳理和安排。安置的目的是提高农民收入，缩小城乡农民的收入差 距，使城镇规划建设用地区内及区外农民的长远生计有保障。 综上所述，本论文对农民安居安置问题的研究，给“安居、安置 赋予了新的内涵：它是以城乡统筹发展为目标，以二、三产业发展为 依托，以生产力要素合理布局为出发点，倡导农民适当集中居住和农 业适度规模经营，将村镇布局、二三产业布局与农业生产规模化、产 长沙大河西先导区农民安居安置研究 业化布局相结合的“安居和安置 。 2 2 农村居民点布局、整理的理论基础 2 2 1 区位理论 区位是指人类行为活动的空间，是自然地理区位、经济地理区位 和交通地理区位在空间地域上有机结合的具休表现。区位理论是关于 人类活动的空间分布及其空间中的相互关系的学说，是研究人类经济 行为的空间区位选择及空间区内经济活动优化组合的理论。 区位理论始于杜能，他最早提出农业区位理论，主要研究如何通 过合理布局使农业生产通过节约运费，从而最大限度地增加利润。杜 能之后，1 9 0 9 年德国经济学家韦伯又提出了工业区位理论，其理论 的核心就是通过对运输、劳动力及集聚因素相互作用的分析和计算， 找出工业产品的生产成本最低点，作为配置工业企业的理想区位。2 0 世纪3 0 年代德国地理学家克里斯泰勒提出了中心地理论，即城市区 位论。他从城市中居民点的物品供应、行政管理、交通运输等角度， 论述了城镇居民点的结构及形成过程【1 7 】。 。 根据区位理论，在农村居民点的布局过程中，应充分考虑诸如地 形、交通等土地区位条件对农民生产生活的影响，在空间上合理布局 生产生活用地。通过区位理论指导土地综合整理或农村居民点整理区 域内工业区的集中布置和迁村并点等的决策，避免单纯为了进行土地 综合整理或农村居民点整理而盲目地进行迁村上山、合并等的决策失 误。 2 2 2 土地规模利用理论 规模经济是指通过合理安排一定经济实体内各生产要素的比例 和数量，从而控制经济实体的整体规模由此取得的节约或经济效益。 硕士学位论文 土地利用规模是指相对独立的单项经济活动占用土地面积的大小，是 反映土地生产要素利用集中程度的一个指标。土地利用同样适用规模 经济理论，集约利用土地，合理增加物质和劳动投入能够提高土地收 益，也就提高了土地的利用效率。 我国目前农村居民点分布普遍分散，根据规模经济理论，如果农 村居民点这种分散布局得不到有效的改善，想要改变农村居民点基础 设施落后的情况必然要耗费大量资金，而且土地没有集约、节约利用， 直接影响土地收益的提高。将落后零散的农村居民点适当合并，可以 减少在公共设施上的投资费用，促进产业发展，明显提高聚集经济效 益，同时也因增加土地资源而产生相应的社会和生态效益。 2 2 - 3 点轴理论 点轴理论是2 0 世纪8 0 年代由陆大道提出的一种区域发展理论， 其含义是：与自然界和社会的许多客观事物类似，生产力各要素在空 间中相互吸引而集聚，同时又向外( 周围) 辐射自己的作用力( 物质 流、人流和信息流等) 。目前我国( 特别是农村) 仍处于不平衡发展 阶段，而点轴开发是现阶段最有效的空间组织形式。 点轴理论的主要思想是通过交通干线将各种有效资源有机的联 系起来，并重点发展一些点，以点辐射整个面，从而实现区域的整体 发展。根据这一理论，现阶段我国农村居民点也应作为整个农村地区 发展中的“点 ，合理布局，倚靠良好的交通线路，充分发挥居民点范 围内的资源条件，实现部分农村居民点的重点发展，并通过重点发展， 逐渐带动周边的地区发展。 2 2 4 门槛理论 门槛理论是波兰学者马利兹在讨论居民点规划经济问题的著作 城市建设一书中提出的，该理论认为在居民点发展中存在三种限 长沙大河西先导区农民安居安置研究 制条件：一是地理环境条件；二是基础工程管网状况与铺设的技术限 制；三是居民点结构改建上的限制。上述三项限制因素是居民点发展 规模和人口容量的限度，居民点在发展到限度以前，只需按比例花费 扩建投资。而要克服某一限制因素，突破其限度，则需突增一次跳跃 式巨额投资，才能扩大居民点的容纳能力，这种限度称为居民点发展 “门槛 。 门槛理论可以从经济可行的角度论证农村居民点建设的适度规 模，对于离基本的建设“门槛”还相差较远的居民点，应采取撤销合并 或者扩大发展的方式，使农村居民点的人口和建设规模达到一个合理 的水平。同时也不应过分追求农村居民点的规模扩大，避免因为居民 点建设跨越“门槛 过多而造成建设资金投入过大，增加国家和居民的 负担，进而影响居民点布局的经济可行性。 2 2 5 农村聚落地理相关理论 2 2 5 1 聚落布点 聚落布点或称为村镇布点，是近代农村聚落地理研究的重要内容 之一。一个地域内的村镇，以某种内在联系( 如服务功能) 结合为一 个有机的整体，基层村庄的居民要从高一级聚落( 中心村、集镇) 购 得生活生产用品和取得各项服务。所以，村镇规划和建设必须以相应 的地域为依据；同时，村镇不是孤立的，它与上一级的政治经济中心 和相邻的村镇有密切联系，因此，必须从一定的地域广度来考虑村镇 布局问题【l8 1 。 2 2 5 2 村( 镇) 选址 在农村聚落地理研究中，选择新建聚落的位置或聚落扩建时向何 处发展也是重要的研究内容之一。它是制定村镇规划必须涉及的问 硕士学位论文 题。在新开发的地区，村镇布点确定后，还必须对每一个具体村镇选 择合适位置和进行具体规划。在旧村合并中，新并村址的选择也至关 重要。 村( 镇) 选址在不同时代不同地区有不同原则。我国现在的原则 主要有：( 1 ) 节约耕地，如选择山坡、山麓、河堤和荒废的土地等， 或尽量选用瘠地和产量较低的旱地，避免占用高产粮田和园艺蔬菜 地；( 2 ) 尽量利用旧村址，避免大拆大建；( 3 ) 接近耕作区，使耕作 半径达到合理的最佳距离，以便生产；( 4 ) 交通要便利，有利于对外 联系；( 5 ) 地形、水源等条件要有利于居民的生活，有利于通风、采 光，避免污染和不卫生地段，避开易受自然灾害如洪水、泥石流、塌 方等地段【1 8 】。 2 2 6 可持续发展理论 可持续发展是指既满足当代人的需求又不损害后代人满足需求 的能力f 1 9 1 。可持续发展的基本特征是：一要以经济增长为前提；二要 以保护自然为基础，与资源和环境的承载力相协调；三要以改善和提 高人类的生活质量为目的。土地可持续利用要求土地资源配置在数量 上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间 上具有全局性，从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统 一。现阶段我国土地可持续利用的基本政策目标就是实现耕地总量动 态平衡【2 0 1 。 在我国农村居民点土地使用还不够集约的情况下，合理布局农村 居民点用地，集约利用农村土地对从长远和战略角度保持我国耕地总 量动态平衡有着十分重要的作用。根据可持续发展理论布局的农村居 民点，能够改善农村的生态环境，提高农村的生产生活条件，推动我 国新农村建设。 同时，农村居民点整理作为实现土地可持续利用的具体措施和手 长沙大河西先导区农民安居安置研究 段，必须遵循可持续发展基本原理，即以人类的持续生存为出发点， 保证土地利用在生态阀限之内，坚持在不破坏土地经济系统的前提 下，在土地生态环境允许限度之内进行整理。 2 2 7 城乡一体化理论 随着经济的高速发展，西方城市高速发展与乡村贫困的反差愈来 愈大，城乡之间的矛盾突出。西方学者逐渐认识到：“城与乡，不能 截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起”。我 国学者在借鉴国外理论的基础上，根据我国的实际情况提出了我国的 城乡一体化理论：城市与农村在政治、经济、文化等方面广泛融合和 城乡发展的有机结合，形成“以城带乡、以乡促城，优势互补，共同 发展”的城乡关系，达到城市现代化，农村城镇化，使城乡融为一体， 使区域经济结构及社会分工合理化。 但在城乡差别太大的情况下，城乡协调、城乡互补是不可能的， 因此为实现城乡一体化必须发展农村经济。目前我国农村自然村数量 巨大，布局分散，仅仅通过城镇建设来带动广大农村区域的经济发展， 实现城乡一体化不大可能。通过农村居民点整理，建设中心村，带动 自然村的发展，从而建立中心村一乡( 镇) 一县城( 小城市) 一中、 大城市的居民点发展体系，促进农村经济和城镇经济相互协调发展， 才能建设良性循环的城乡一元结构区域。从这个意义上说农村居民点 整理是城乡一体化规划和居民点布局优化的最重要的环节，也是农村 实施可持续发展战略的基础【2 1 1 。 2 2 8 公众参与理论 公众参与最早源于美国的城市规划。2