（土地资源管理专业论文）我国征地补偿标准现状与改进研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 土地征用制度从1 9 5 3 年建立，改革的脚步却从未停止。其核心问题征地 补偿标准自制定以来，经历了1 9 5 8 年、1 9 8 2 年、1 9 8 6 年、1 9 9 8 年4 次修改，都 不能解决标准偏低而导致的众多问题。2 0 0 5 年7 月国务院发出通知，征地补偿依 据将从“前三年主要农产品的平均产值或产量”向“制订征地统一年产值标准和 区片综合地价”发生转变，一场征地补偿制度变革的来临奠定了本文的写作背景。 征地补偿新标准由地方制定、平衡后送审国土资源部。本文截稿之时，新标准正 处于国土资源部审批阶段。笔者致力于以最及时速度、第一手资料、详实案例分 析评价新旧标准的区别，并提出改进建议。 首先，笔者介绍了征地补偿及标准制定相关概念；总结了我国征地补偿制度 的发展历程；通过征地各相关方利益现状的分析指出现行补偿标准不合理之处及 原因所在：即现行征地补偿制度带有明显的强制性和计划经济特征。现行的征地 补偿标准是不适应当前经济和社会发展需要的，征地制度急需改革。 然后，对于即将推行的征地统一年产值及征地区片综合地价的新的征地补偿 标准，笔者以福建省连城县为例解析了新标准的制定过程，对比新旧标准的区别， 肯定了新标准更有利于合理确定补偿标准等优点所在，同时也指出区别的实质， 即新标准并未涉及征地补偿制度改革的根源性问题。所以笔者认为新标准是对现 行征地补偿标准的制定方式的一个修正，还谈不上是一种根本性的变革。 最后，笔者在案例分析比较的基础上提出了改进征地补偿标准的种种建议： 宏观层面： 第一，征地制度改革取向具有中国特色的、循序渐进的市场化 第二，征地补偿原则发展趋势一与目前国力相适应的相当补偿原则的运用 第三，政府利益正确的价值取向喘4 度创新和制度保护的主体 具体层面： 第一，建议保留征地补偿新标准的可取之处 第二，建议征地补偿费用考虑基本补偿、残余地补偿、增值补偿、生活及发 展方式转变成本补偿及其它 第三，建议完善以货币补偿为主，其它补偿为辅的补偿方式 第四，建议合理分配征地收益比例 第五，建议完善征地补偿分配办法，规范分配行为 关键词：征地补偿，现行标准，新标准，失地农民，地方政府 重庆大学硕士学位论文英文摘要 a b s t r a c t t h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mf o u n d e di n1 9 5 3 f r o mt h e no n ，i th a sm o d i f i e d m a n yt i m e su n t i ll a n dm a n a g e m e n tl a w , 1 9 9 8 ，w h i c h i sc o n t i n u et ou s en o w i t sc o d e q u e s t i o 岔- l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t es t a n d a r d ，f o u n d e di n1 9 5 3 ，m o d i f i e db y4 t i m e s ( 1 9 5 8 ，1 9 8 2 ，1 9 8 6 ，1 9 9 8 ) ，d o e sn o ts o l v et h ep r o b l e mw h i c hi sr e s u i tf r o mt h el o w c o m p e n s a t ep r i c e i tw a si n f o r m e dt h a t , t h ec o m p e n s a t i o na c c o r d i n gw o u l dc h a n g e f r o ml a s tt r i e r m i u mm a i nf a r mp r o d u c ea v e r a g e p r o d u c tv a l u e o u t p u tt ol a n d e x p r o p r i a t i o nu n i f i c a t i o np r o d u c tv a l u ea n dz o n e si n t e g r a t i o nv a l u es t a n d a r d a t r a n s f o r mi sc o m i n gw h i c hi st h eb a e k g r o u n do ft h ep a p e r t h en e wc o m p e n s a t i o n s t a n d a r di sm a d eb yl o c a l ，b a l a n c e ，a n dt h e ne x a m i n ea n da p p r o v e w h i l et h ep a p e ri s e n d i n g ，t h en e ws t a n d a r di si nt h el a s tm o m e n t , w h a t i sm a d eb yt h em i n i s t r yo fl a n d a n dr e s o u r c ee r c t h ea u t h o rb e n dh e r s e l ft ot a k i n gt h em o s tt i m e l y , t h ef i r s t - h a n d d a t a , a n dt h ed e t a i l e dc a s et oa p p r a i s et h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h en e w l ya n df o r m e r s t a n d a r d , t h e nb r i n gf o r w a r dt h eb e t t e r m e n ts u g g e s t i o n f i r s t l y , t h ep a p e ri n 佃o d u c e st h ec o r r e l a t i o nc o n c e p ta b o u tl a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t ea n ds t a n d a r dc o n s t i t u t e , s u m su pt h ed e v e l o pc o u r a b o u tt h el a n d e x p r o p f i a t i o nc o m p e n s a t es y s t e m , a n a l y s e st h ei n t e r e s tw i t hc o r r e l a t i o nb o d y s ，a n d t h e ne d u c e st h ei l l o g i c a l i t ya n dr e a s o nw a s t h ea c t u a ll a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t e s y s t e mh a sac h a r a c t e ro fc o m p u l s i o na n dp l a n n e de c o n o m yo b v i o u s l y i tt a k e st h e i n t e r e s td i s t r i b u t ew h i c hi si n e q u i t a b l e t h ee n o rr o l ea b o u tl o c a lg o v e r n m e n tr e s e t l e a dt h a tam a j o r i t yo f i n t e r e s ti s 触d lb yl o c a lg o v e r n m e n ta n dp e a s a n t r yg a i nt h el e a s t i nt h ec o m p e n s a t i o nc o u r s e t h ei m p e r s i c u i t yo nc o l l e c t i v i t yl a n dp r o p e r t yr i g h ti s f u n d a m e n t a lr e a s o n , w h i c hr e s u l ti n & m a g i n gt h ep e a s a n t r yi n t e r e s lt h e r e f o r e ，t h e a c t u a ll a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t es y s t e mi sm a l a d j u s t m e n t 丽t l lc u r r e n t l ys o c i e t y a n de c o n o m yd e v e l o p i tm u s tb er e f o r m e de x a c t l y s e c o n d l y , a st h e l a n d e x p r o p r i a t i o n u n i f i c a t i o n p r o d u c t v a l u ea n dz o n e s i n t e g r a t i o nv a l u es t a n d a r d , t h ea u t h o rp a r s e st h ec o n s t i t u t ec o u r s ea b o u tc a l c u l a t e m e a s u r e s ，p r i n c i p l e sa n df a c t o 培，a n a l y s e st h ed i f f e r e n c et h en e w l ys t a n d a r dw i t ht h e f o r m e ra c c o r d i n gt h ee x a m p l eo fl i a n c h e n gc o u n t y , f u j j a np r o v i n c e t h en e w l y s t a n d a r dh a st h ep o s i t i v ep a r t , f o re x a m p l e , i tw o u l db e t t e rt om a k ec o m p e n s a t i o n s t a n d a r di nr e a s o n , a n di tw o u l da d v a n c et h et r a n s p a r e n c y ，a n ds oo i lh o w e v e r , t h e 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 n e w l ys t a n d a r dd o e s n o tt o u c hu p o nt h er o o tq u e s t i o n s o ，t h ea u t h o rc o n s i d e r s t h a tt h e n e w l ys t a n d a r di sn o taf u n d a m e n t a lt r a n s f o r m , b u tam o d i f i c a t i o nw i t ha c t u a ls t a n d a r d f i n a l l y ，t h ea u t h o rm a d es o m es u g g e s t i o n si nt h eb a s eo f c a s ea n a l y s e ： m a c r o s c o p i c a m a yi n c l u d e ： f i r s t ：t h et r o p i s mo ft h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mr e f o r m , i st h ec h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c ，p r o p e rs e q u e n c e m a r k e t i s m s e c o n d ：t h ec o m p e n s a t ep r i n c i p l ec h a n g e 血e n d j tw o u l db ef e a s i b l et oc h o o s e w o r t h i n e s sp r i n c i p l ea st op r e s e n tn a t i o n a lp o w e r t h i r d ：t h er i g h tr o l eo i ll o c a lg o v e r n m e n t , w k i e ho u g h tt ob eam a i nb o d yt o i n n o v a t ea n dp r o t e c t i v et h es y s t e m c o n c r e t e - l a y i n c l u d e ： f i r s t ：t h ea u t h o rs u g g e s t st h er e d e e m i n gf e a t u r es h o u l db ek e p td o w n s e c o n d ：t h ea u t h o rs u g g e s t st h ec o m p e n s a t ee x p e n s es h o u l db ei n v o l v e db a s i c c o m p e n s a t i o n , r e s i d u a l - l a n dc o m p e n s a t i o n , i n c r e m e n tc o m p e n s a t e ，a n dt h ec h a n g e - c o s t c o m p e n s a t i o n w h i c hi sm a d eb yl i v ea n dd e v e l o p ，a n ds oo i l t h i r d , t h ea u t h o rs u g g e s t st h a tt h ec o m p e n s a t em o d ew o u l db ec o n s u m m a t e d ， w h i c hg i v ep r i o r i t yt ot h ec u r r e n c y , o t h e r si sa s s i s t a n t f o u r t h , t h ea u t h o rs u g g e s t st o c o n s u m m a t e dt h ea s s i g n m e n to nc o m p e n s a t e e x p e l l s e , a n de r i t e r i o nt h e a e t i o i l k e y w o r d s ：l a n de x p r o p d a t i o nc o m p e n s a t e , a c t u a ls t a n d a r d ，n e w l ys t a n d a r d ，l o s t t e r r i t o r yp e a s a n t r y , l o c a lg o v e r n m e n t h 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：桐夔、拯 签字日期：加年0 月3 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废态堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权 重麽太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：才，谚薹 导师签名： 签字日期：即年f o 月g 日 签字e t 期：碱年【。月驴日 。一k ，营 厂、， 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 选题依据与背景 当前失地农民问题不只是一个经济问题，更是一个社会闯题、政治问题。土 地征用制度从1 9 5 3 年成立，经历过多次修改直至1 9 9 8 年土地管理法沿用至 今，土地改革的脚步却从未停止。其核心问题征地补偿标准自从1 9 5 3 年制定 以来，经历了1 9 5 8 年、1 9 8 2 年、1 9 8 6 年、1 9 9 8 年4 次修改，修改后的补偿标准 比修改前在倍数上都有大幅提高，但由于补偿标准总是偏低而导致农民返贫、农 民上访的事件不断发生。国土资源部提供的数据表明，2 0 0 2 年上半年，农民群众 反映征地纠纷、违法占地等问题占信访部门受理总数的7 3 ，其中4 0 是征地纠 纷问题，这之中又有8 7 反映的是征地补偿安置问题。2 0 0 3 年国土资源部受理8 0 0 0 多件次群众上访，涉及非法占地和征地补偿安置的占六成以上。 面对土地征用复杂而艰难迫切的种种问题，1 9 9 9 年国土资源部正式成立“征 地制度改革研究”课题组，从事前期理论研究和实地调研工作，提出了我国征地 制度改革的初步思路；2 0 0 0 年，“征地制度改革研究”课题被正式列入国土资源部 软科学研究计划；2 0 0 1 年8 月，国土资源部在广东佛山市召开了征地制度试点工 作座谈会，启动了第一批9 个城市的征地制度改革试点工作上海青浦，江苏 南京、苏州、浙江嘉兴、温州、福建福州、厦门及广东佛山、顺德。这意味着征 地改革开始启动，标志着征地改革迈出了实质性的步伐；2 0 0 4 年1 0 月出台的国 务院关于深化改革严格土地管理的决定国发( 2 0 0 4 ) 2 8 号提出：“省、自治区、 直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征 地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。”2 0 0 5 年 7 月2 3 日，国土资源部发出了关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综 合地价工作的通知，要求各地力争在2 0 0 5 年底完成征地统一年产值标准和区片 综合地价的制订及公布工作，届时，征地补偿依据将从“前三年主要农产品的平 均产值或产量”向“制订征地统一年产值标准和区片综合地价”发生转交。从国 务院2 0 0 4 年2 8 号文，到2 0 0 5 年7 月国土资源部的通知，表明了征地补偿依 据的重大转变，这将带来征地制度的重大变革。 在新旧补偿标准的交替变革时期，对我国征地补偿制度进行总结，对现行补 偿标准实施的种种弊端进行剖析，以最快的速度、第一手的资料、详实的案例解 析新标准制定过程，并以案例分析新旧标准的区别，在此基础上对改进补偿标准 进行研究探讨，是具有特殊意义的。 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 1 2 国内研究进展 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同角度对征地实践中存在的 问题进行研究探索，力图为征地制度改革提供理论并以此构建新的土地征用制度， 解决在征地过程中遇到的各种问题。其中，征地中的补偿安置问题是市场经济条 件下征地问题中的核心与关键，也是众多学者讨论研究之热点。从文献的梳理来 看，主要存在以下观点： 陈泉生【1 】( 1 9 9 4 ) 、赵哲远、吴妍【习( 1 9 9 8 ) 、李珍贵3 1 ( 2 0 0 1 ) 、卢丽华1 4 ( 2 0 0 0 ) 、 商春荣【5 】( 1 9 9 8 ) 、欧海岩、吴次芳 6 1 ( 1 9 9 9 ) 等对征地补偿制度进行了中外比较， 并对我国征地补偿制度及引发的问题进行了分析，提出我国土地征用补偿应扩大 补偿范围和提高补偿标准，借鉴世晃各国土地征用补偿的范围和标准，避免土地 征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。 国土资源部“征地制度改革研究”课题组 7 1 ( 2 0 0 0 ) 认为我国征地补偿不合理 的具体表现为：第一，征地补偿费标准偏低。第二，征地补偿费测算方法不科学。 第三，对土地所有权的补偿缺乏依据。并指出我国征地用土地的补偿费标准一种 很低，与实际情况不相适应，在很多地方无法从根本上保证被征地农民的生活水 平不因征用土地而下降。认为征地应划分为公益性非营利类征用和经营类征购两 大类，征地补偿应实行相对补偿原则，并以农地地价为依据确定征用土地费和征 购土地费的标准。 黄贤金【8 】( 2 0 0 1 ) 认为，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其 价值由市场来确定。由此，征地费应参照被征土地的市场价格。应改国家征地按 被征土地原用途的实际收益确定土地补偿的做法，为按其预期收益来确定。对经 营性用地，土地补偿应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿：对公共性 质事业用地，应以基准地价为准或接近市场价格水平补偿，一般低于市场价格的 一至二成左右 陈江龙、曲福 丑t 9 1 ( 2 0 0 2 ) 朱道林【1 0 1 ( 2 0 0 2 ) 、崔裴【1 1 1 ( 2 0 0 3 ) 、何太痴【1 2 1 ( 2 0 0 4 ) 、 钟水映l l3 】等也认为现行标准没有体现土地区位条件为原土地使用者带来收益的补 偿，也不能全面体现土地产权关系，从而造成征地过程中的经济关系不平衡，建 议在当前我国市场经济体制建立的过程中，征地应按“等价交换”的市场原则进 行，从而确定征地补偿标准。 以周诚【1 4 】( 2 0 0 4 ) 为代表的学者认为，以市价补偿不尽合理，理由是土地增 值可区分为自力增值和外力增值。农地转非后的土地增值为外力增值，不是原土 地所有者或使用者对土地的投资的结果，而是来源于整个社会，增值应该归公。 征地补偿也只能按原用途即土地本身的所值和对恢复生产的费用予以充分补偿： 另有一种比较折中的观点，以张柏齐【1 5 1 ( 2 0 0 3 ) 为代表的学者认为农民作为 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 农村集体经济组织的一员，也是集体土地的使用者和所有者，应该与国家和用地 单位共享土地增值带来的级差地租收益。 对于如何改进我国当前征地补偿原则问题，存在三种不同观点： 吴次芳、鲍海君i l6 】( 2 0 0 3 ) 认为征地补偿原则应该是变“不完全补偿”为“相 当补偿”，以土地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目； 陈锡文 埘( 2 0 0 2 ) 、钟水映【捌( 2 0 0 5 ) 、麻战洪【1 扪( 2 0 0 3 ) 、张全景【1 9 1 ( 2 0 0 3 ) 、 等则认为，征地补偿原则应该是变“不完全补偿”为。完全补偿”，因为当前采用 完全补偿的条件日趋成熟，不应该因区分公益性与经营性建设项目对农民采取不 公正的补偿，而应该按完全补充原则将能够举证的具体损失和可以预见的利益损 失列入补偿范围，征地补偿费应包括土地所有权补偿、农民生存权补偿、地上物 补偿、残余物补偿、农地生态环境效益补偿。 陈江龙、陈会广刚( 2 0 0 2 ) 等认为应当以特别牺牲学说为依据，按不完全补 偿的原则进行，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、残余地补偿等补偿内容，并 区分公益性和经营性项目给予失地农民相应合理的补偿。 对于补偿安置内容的确定方面， 农村土地承包法第1 6 条规定“承包方享 有下列权利：承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，这一规定 对土地承包经营权给予补偿提供了明确的法律依据。钟水映【1 3 】( 2 0 0 5 ) 、陆红生叫 ( 2 0 0 2 ) 、梁亚荣吲( 2 0 0 3 ) 、李明秋1 等也认为农村土地承包经营权既是农民重 要财产权，又是农民的劳动权、社会保障权的依托。而征地就意味着以上权利的 失去，因此政府应对农民的承包经营权单独量化，予以充分补偿，并使征地补偿 费更多地倾向于农民。补偿范围应由原来限于被征地客体直接相关的损失，扩大 到包括直接相关的损失和间接损失两方面，补偿内容要增加土地承包经营权孙偿 费、残余地补偿费和对相关损害补偿等。 上述研究表明，尽管学者们对征地补偿的探讨都不同程度地存在有待商榷的 问题，对国家多年来采取地补偿的原因和如何提高补偿费等问题上也仍有争论。 但他们在以下问题上已达成共识：在我国，征地补偿费偏低，尤其在经济体制发 生根本性改变后，这一问题更加突出。因而，国家征用土地不能再按照计划经济 时期完全采用行政手段无偿或低价获得土地的所有权，然后再将所征得土地的使 用权以市场配置的方式高价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益；或在进行 国家重点基础设旌建设时仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地农 民集体和个人( 家庭) 。 1 3 国外关于征地补偿范围和标准的规定 各国( 地区) 对土地征用补偿范围和标准的具体规定不一，所采用的补偿原 3 重庆大学硕士学位论文 i 绪论 则也各不相同。 美国采用的是完全补偿原则，其补偿范围包括土地的现有价值和未来盈利 的折扣价格：因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。补偿标准则是根据 征用前的市场价格计算标准：包括被征土地现有的价值和土地可预期、可预见的 未来价值( 李珍贵，2 0 0 1 ) 。 加拿大的征地补偿范围包括：被征地；剩余有害或不良影响补偿；干扰损失 的补偿；重新安置的困难补偿。补偿标准则是依据土地的最高最佳用途，根据当 时的市场价格补偿( 卢丽华，2 0 0 0 ) 德国征地补偿范围包括土地或其他标的物的权利损失补偿；营业损失补偿； 征用标的物上的一切附带损失补偿。补偿标准以市价为准；营业损失补偿为其他 土地投资可获得的同等收益( 陈泉生，1 9 9 8 ) 。 日本的征地补偿范围包括征用损失补偿：残余地补偿；通损补偿；离职者赔 偿；少数残存者补偿；事业损失赔偿。补偿标准则是以征用时邻近同类土地的交 易价格并适当修正；残余地补偿为征用减低的价值( 商春荣，1 9 9 8 ) 英国的征地补偿标准包括土地补偿费；残余地补偿；租赁权损失补偿、迁移 费及经营损失补偿；其他。土地补偿费以公开市价为标准，并且不得因征用而给 予被征用人救济或其他优惠；残余地为市场的贬值价值。( 陈泉生，1 9 9 8 ) 韩国的征地补偿范围包括地价补偿；残余地补偿；迁移费用补偿；其他损失 补偿。地价补偿统一以公示地价：残余地补偿为残余地价值减低补偿；迁移费用 和其他损失按实补偿。( 欧海岩、吴次芳，1 9 9 9 ) 综上所述，各国征地补偿虽各具特色，但大多数具有以下共性：强调土地 的所有权。一旦私人土地所有权在某种范围内受到限制时，受限者可以得到一定 的补偿。各国征地补偿项目虽有不同，但主要项目不外乎以下三项：地价补偿、 地上物( 土地改良物) 补偿、连带损失补偿；土地补偿一般采用土地的经济价 格，即市场价格一可以看作是充分考虑了土地发展权的价格。有的国家除了支 付土地的市场价格外，还对土地所有者的直接和间接损失也给予赔偿。 1 4 国内关于征地补偿的试点探索 国内从2 0 0 1 年8 月启动了第一批9 个城市的征地制度改革试点工作以来取得 了一些比较成功的经验，例如上海青浦采取集体土地使用权合作的方式进行基础 设施建设；江苏省苏州确定综合年产值，农民留地补偿；江苏省南京市在确定城 镇规划区内征地安置保养费测算标准时，按照建设项目类型区分征地类型，确定 了不同的补偿标准；浙江省温州市、台州市等地都在一定范围内确定综合年产值， 作为征地补偿安置费用的测算标准，比较成功的解决了被征地农民的社会保障问 4 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 题。 ( 1 ) 上海青浦基础设施采取集体土地使用权合作经营方式，征地费用分 期补偿。上海市从基础设施建设中的高速公路网入手，对准备实施的高速公路建 设项目用地，参照征用该土地应支付的征地补偿费确定土地使用价值，采用集体 土地使用权合作方式，由被征地农村集体经济组织，以土地使用权参与项目合作， 参照当地从事农业生产平均收入水平、由项目公司每年支付土地合作的回报。从 试点的情况看，采取土地合作经营的方式，有效地降低了高速公路建设的前期费 用( 降低了前期成本1 2 ) ，但也存在一些难以解决的问题，如：由于土地仍然属 集体所有，农民没有转变身份，当集体内部其他土地被征用时，安置的成本将大 大增加；合作协议期满之后，土地使用权如何处置还没有明确规定，失地农民的 长远利益还将受到影响。因此，该试点仅进行了一年多便宣告结束，有关土地已 经办理了征用手续。 ( 2 ) 江苏苏州确定综合年产值、农民留地补偿。苏州市政府发布了苏 州市征用土地暂行办法( 苏，h 2 0 0 0 1 4 1 号文件) ，规定：第一、在全市范围内确定 了征地补偿的综合年产值。根据规定，征用土地补偿费标准，据所征用土地的不 同类别( 如耕池、鱼塘、养殖场、园地、林地、宅基地等) 按耕地前三年平均产 值的相应倍数确定。第二，留用地作为征地后对集体经济组织的补偿方式之一。 根据需安置的农业人口中，按照留用地所在地的土地级差收益和人均年收入1 0 0 0 元标准，核发留用地指标。 ( 3 ) 江苏南京以区位条件和建设项目类型作为征地补偿安置费测算重要 依据。南京市政府在征地补偿安置方面的创新表现为：一是以区位条件作为征地 补偿安置费测算的重要依据之一按照规定，土地补偿费和安置保养费的测算标 准按地理位置分为三个层次，根据不同地类确定补偿标准。二是测算安置保养费 时考虑区位条件和建设项且类型。首先，对征地需安置的农业人口货币安置，分 为安置和保养两类；其次，在确定安置保养费标准时考虑区位条件，即将全市分 为主城范围以内的区域，主城范围以外、市区范围内按市政和非市政建设两类， 确定不同的安置费和保养费标准：第四，对符合农转非条件的农业人口，依据性 别、年龄不同，分别予以安置或保养，并实行自谋职业，自行保养的原则。 ( 4 ) 浙江温州、台州按区位条件分类确定补偿安置标准、对安置留用地 实行优惠政策。温州、台州市人民政府在征地补偿安置方面相应出台了地方性法 规，均遵循”依法征用土地、依法给予补偿”、”区别不同地段，给予不同补偿”、” 区别被征用前不同用途，给予不同补偿”、”合理确定年产值，依法确定保底数和 最高数”等原则，对征地的各项补偿标准进行了详细规定。 ( 5 ) 厦门实行综合补偿和包干政策。厦门市人民政府关于完善征地拆 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 迁政策的若干意见( 厦府 2 0 0 5 1 7 6 号) 中规定征地补偿费用按土地补偿费、安置 补助费、青苗和地上附着物补偿费、水利设施摊销费等费用计算综合补偿，并实 行包干。规定将土地补偿分为四大类区，每一类区按不同地类分类包干补偿。 ( 6 ) 广东实行征地补偿保护标准政策。2 0 0 6 年8 月广东省征地补偿保 护标准( 以下简称标准) 日前正式出台。今后，各地的征地补偿金额将不得 低于标准。标准把广东省( 不含深圳市) 的2 0 个地级以上市的6 7 个县 ( 市) 和4 8 个市辖区分为十级类别，再根据用地性质区分为耕地、园地、林地、 养殖水面。只包含土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物 补偿费等需另行计算。 针对以上改革试点，我们可以总结其在征地补偿中所做的创新主要有以下四 点：首先，在征地补偿中考虑了被征地的区位因素；其次，在征地补偿中根据被 征地后”公益目的”和”非公益目的”的用途的不同，分别采用不同的补偿标准： 第三，采用征地费用综合计算并包干的办法，有效抑制农民抢栽抢种；第四，采 用了留地补偿安置的补偿方法；第五，集体土地使用权参与基础设施和经营，降 低了基础设施建设用地的门槛。第六，采用征地补偿保护标准保护被征地农民利 益。 1 5 研究内容与研究方法 本文旨在介绍征地补偿及标准制定相关概念，总结我国征地补偿制度从1 9 5 3 年成立至今经历多次变革的情况，剖析现行征地补偿标准在实施过程中的难度与 种种弊端，介绍拟推行的新征地补偿标准的制定方法，并以连城县为例分析了新 旧标准的区别，在此基础上，提出改进补偿标准的种种建议。 本文的具体内容包括：介绍了土地征用基本涵义及特征、征地补偿概念的界 定、征地补偿的理论依据、补偿原则、补偿范围、补偿标准和补偿方式；总结了 我国征地补偿制度的发展历程，通过各相关方利益现状的分析指出现行补偿标准 的不合理之处及原因所在；介绍了新征地补偿标准的制定背景、新标准的制定要 求及制定方法，并以连城县为例分析了新旧标准的区别；在此基础上，提出征地 制度市场化取向改革、征地补偿完全补偿的趋势以及政府角色的正确定位等宏观 层面的考虑；肯定拟推行新标准可取之处的同时，在征地补偿费用、征地补偿方 式及分配行为等具体方面提出建议。 本文研究主要采用文献研究，社会调查，数据分析归纳，比照分析等方法。 1 6 研究框架 本文的研究框架如下图所示： 6 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 图1 1 论文框架结构图 f i g1 1f i l ef i go f t h ep a p e rf l a m c 7 重庆大学硕士学位论文2 征地补偿及标准制定的相关概念 2 征地补偿及标准制定的相关概念 2 1 征地补偿概念界定 ， ， 征地补偿是国家或政府因征地权利的行使，对于特定人、团体发生经济上的 特别损失，由国家或政府对受损失的人、团体给付金钱补偿、实物补偿或者其它 补偿方式的补偿。征地是国家的一种行政行为，征地补偿的目的在于弥补被征地 人的财产权所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则。它具有以下特征： ( 1 ) 征地补偿是一种因主体( 国家) 依法征地这一合法行为而对被征地者造 成损害的补偿，行为人在主观上不存在故意和过错； ( 2 ) 土地补偿通常是在补偿条的市场价格计算标准：包括被征土地现有的价 值和土地可预期、可预见的未来价值件达成后，才加以损害； ( 3 ) 补偿的对象是被征地。对被征地给予各种补偿费、安置费，应当由该土 地所有者和使用者按照规定分享 2 4 1 。 2 2 征地补偿的理论依据 土地征用补偿是国家或政府对行政权力的行使，对于特定人发生经济上的特 别损失，由国家或政府对受损失的人负象征性金钱给付的义务。综观世界各国的 征地补偿理论，主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、土地征用说、公平负担 平等说、特别牺牲说等( 陈泉生，1 9 9 4 ) 。具体内容为： ( 1 ) 既得权说。此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对 的保障，即使是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公 平的原则给予补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于既得 权以外的权利所受的侵害，也未能说明补偿的理论依据。 ( 2 ) 恩惠说。此说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权 利，以及法律万能和公益至上。因此，此说认为个人没有与国家相对抗的理由， 甚至完全否认国家对私人有提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给予补偿， 完全是出于国家的恩惠。此说颇具专制色彩，难以说明现代的土地征用补偿制度。 ( 3 ) 土地征用说。此说认为国家法律固然有保障个人财产一面，但也有授予 国家征收私人财产的权利的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征用，国 家可以不承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 ( 4 ) 社会职务说。此说摒弃权利天赋观念，认为国家为了使各人尽其社会一 份子的责任，首先应承认各人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本 质具有义务性，人民的财产被征后，国家酌量给予补偿，才能使其社会职务得以 重庆大学硕士学位论文2 征地补偿及标准制定的相关概念 继续履行。 ( 5 ) 特别牺牲说。此说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为。 对人民权益所造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的特 定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿， 才符合公平正义的精神。 ( 6 ) 公共负担说。该说认为政府的活动是为了公共利益，其合法的行政行为 给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额 外负担，这不应该由受害人个人来承担，而应当平等地分配于社会全体成员【1 1 。 以上各种学说中，特别牺牲说在实践中比较容易被接受，也较有说服力。这 是因为土地征用是国家强制剥夺被征用人不动产所有权的行为，被征用人不负有 行政法上的义务，也没有过错和违法行为的存在，因此被征用人为了公共利益而 做出了特别的牺牲，社会应该承担土地征用对被征用人所造成的损害，所以，国 家应对被征用给予补偿。 2 3 征地补偿的原则 征地补偿原则主要有完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则【1 1 。 ( 1 ) 完全补偿原则。此原则是指以被征用人完全回复到征用前同一的生活状 态所需要的代价为补偿标准，这种补偿不仅包括直接损失，还包括因此而造成的 间接损失，甚至还包括非经济上的损失。目前发达国家的征用补偿以完全补偿居 多。 ( 2 ) 不完全补偿原则。此原则补偿范围仅限于被征用的财产的价值；可以量 化的财产上的损失、迁移损失、营业损失以及各种必要的费用等具有客观价值而 又能举证的具体损失，也给予适当的补偿。至于难以量化的精神损失，生活权的 损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个人有忍受 的义务，不应予补偿。 ( 3 ) 相当补偿原则则认为”特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此对于 土地征用补偿应视情况不同采用完全补偿或不完全补偿的标准。在多数场合下， 本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征用侵害，应给予完全补偿， 但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财产所给予的一般性 限制，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客 观价值的补偿，并没有违反平等原则的要求。目前发达国家或地区的土地征用补 偿范围通常都比较宽，在补偿价格上一般以市场价格为计价标准，因此被征用者 能得到比较公正合理的补偿。 9 重庆大学硕士学位论文 2 征地补偿及标准制定的相关概念 2 4 征地补偿标准和费用构成 根据上述征地补偿原则可知，征地补偿的范围和标准也应分为完全补偿、不 完全补偿和相当补偿三种情况。 ( 1 ) 完全补偿费用构成 按照完全补偿原则理论，补偿包括一切附带损失，还应包括与被征地有直接 或间接关联以及因此延伸的一切经济上和非经济上的利益。因此，完全补偿费用 构成中应包含地价、青苗及地上附着物价格、由征地外部不经济引起的损害连带 补偿价格、土地发展权价格瞄】。即 完全补偿费用= 地价+ 青苗及地上附着物价格+ 由征地外部不经济引起的损害 连带补偿价格+ 土地发展权价格 其中，由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格，仅指由征地行为引起的 外部不经济。征地外部不经济可以包括很多内容，比如残留地，即被征用土地可 能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。相邻土地 损害，即被征用土地的新用途可能降低相邻土地的生产力，比如噪音污染、水污 染、河流堵塞或改道、飞扬的尘土都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入 成本等 2 6 1 ( 汪晖，2 0 0 2 ) 。由征地外部不经济引起的损害补偿，一般称为连带补偿。 土地发展权价格是指改变现有土地用途求得更大发展机会的权利，即在空间 上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利 2 4 ( 李世平，2 0 0 2 ) 。本文中土 地发展权专指农用地( 城市规划区内) 为满足城市发展和产业升级的需要，所进 行的非农开发活动并获得非农收益的权利 ( 2 ) 不完全补偿费用构成 根据不完全补偿原则理论，补偿范围仅限于被征用的财产的价值，一般不考 虑由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格。即 不完全补偿费用= 她价+ 青苗及地上附着物价格 ( 3 ) 相当补偿费用构成 相当补偿费用，一般介于完全补偿费用与不完全补偿费用之间，视征地情况 不同采用标准，属于中等补偿标准。 简言之，对同一块被征地，三种补偿标准存在这样的关系： 不完全补偿费用相当补偿费用完全补偿费用 2 5 征地补偿的方式 征地补偿方式在一定意义上反映了补偿程度的高低。我国内地的征地补偿方 式以货币补偿为主，另有其它辅助手段，如土地置换( 也称替代地补偿，是指以 国有宜农土地作为替代地补偿农民，解决其就业问题) 、留地补偿( 指在征地时， 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 征地补偿及标准制定的相关概念 为了保障被征地后农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从 事生产经营活动所安排的建设用地) 、安排就业等方式。总之，征地补偿方式主要 有货币补偿、实物补偿、安排就业、兴建市场、提供生活再建设旄、给予生产生 活优惠政策等方式，最大限度弥补所受损失，帮助其继续生活。 2 6 本章小结， 本章节介绍了征地补偿及标准制定涉及的几个重要概念，分别是：征地补偿 概念、征地补偿理论依据、征地补偿原则、征地补偿标准及费用构成、征地补偿 方式。我们可由此得知， ( 1 ) 征地补偿是国家或政府因征地权利的行使，对于特定人、团体发生经济 上的特别损失，由国家或政府对受损失的人、团体给付金钱补偿、实物补偿或者 其它补偿方式的补偿。征地是国家的一种行政行为，征地补偿的目的在于弥补被 征地人的财产权所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则。 ( 2 ) 征地补偿理论主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、土地征用说、公 平负担平等说、特别牺牲说等。 ( 3 ) 征地补偿原则主要有