（土地资源管理专业论文）土地利用规划评价体系研究.pdf

ad i s s e r t a t i o ns u b m i t t e dt o 、删 保密- a - 2 年 t o n g j iu n i v e r s i t yi nc o n f o r m i t yw i t ht h er e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo fm a s t e ro f m a n a g e m e n t t h er e s e a r c hf o re v a l u a t i o ns y s t e m o fl a n d - - u s ep l a n n i n g s c h o o l ：s c h o o lo f e c o n o m i c s & m a n a g e m e n t d i s c i p l i n e ：p u b l i cm a n a g e m e n t m a jo r ：m a n a g e m e n to fl a n dr e s o u r c e c a n d i d a t e ： m e n g m e n gs u n s u p e r v i s o r ： v i c ep r o f j i a n gl o u m a r c h ，2 0 0 8 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 舌l j 、葫甬 2 忘年；月l 舻日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名： 否j ，捐葫 卸髟年乡月f 舻日 摘要 摘要 土地利用总体规划评价是国土资源部目前正在全国范围内开展的第三轮土 地利用总体规划修编工作中明确要求必须开展的专题研究之一。规划评价是土 地利用管理的一个重要环节，一方面有助于及时发现上轮规划编制思想、编制 方法和实施管理中存在的问题，为新一轮规划修编提供了指导和借鉴，起着不 可替代的承前启后作用；另一方面丰富和完善了土地利用规划学理论方法体系。 作为一个命题较早，进展较慢的研究课题，仍存在许多问题有待探索和研究。 本文旨在利用层次分析模型( a h p ) 建立了一个科学的、系统的规划评价方 法。文章在深入研究土地利用总体规划本质特征和规划评价基本要求的基础上， 探讨了规划评价的评价指标体系及其权重确立的原则和方法，结合现有相关指 标体系，构建了一个规划评价参考指标体系及其权重；在研究规划控制指标内 涵和我国当前土地利用方针的基础上，提出了针对不同指标的量化方法；阐述 了层次分析法的一般过程：以上海市土地利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 ) 为例， 选用了适当的层次分析结构，对评价因素从下层至上层逐层评判构建了层次分 析模型，并从规划决策评价和规划实施评价两个方面对上海市土地利用总体 规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 ) 进行了相关评价；在此基础上分析规划中的优点及存在问 题，并为今后的规划相关工作提出了一些可行性建议。 综上所述，在以土地可持续利用为指导思想的基于层次分析法评判土地利 用总体规划方案是一种全面、科学、公正而又切实可行的规划评价方法。 关键词：土地利用规划评价、土地利用规划、层次分析法 a b s t r a c t a b s t r a c t e v a l u a t i o no ft o t a ll a n d - u s ep l a n n i n gi so n eo fs p e c i a l s u b j e c t sw h i c ha r e r e q u e s t e di nt h et h i r dr o u n dl a n d - u s ep l a n n i n gi nt h en a t i o n a ls c o p e t h ee v a l u a t i o no f l a n d u s ei sa ni m p o r t a n tp a r tf o rt h em a n a g e m e n to fl a n d - u s e i t su s e f u lt of i n dt h e p r o b l e mi nt h em e t h o da n dm a n a g e m e n t ，a n di t sa l s oi m p o r t a n tt op r o v i d eu s ef o r r e f e r e n c ef o r t h en e wr o u n dl a n d - u s ep l a n n i n g ；o nt h eo t h e rh a n d ，i tc a ne n r i c ha n d c o n s u m m a t et h es y s t e mo fl a n d u s ep l a n n i n gt h e o r i e s a sap r o b l e mw h i c hw a s q u e s t i o n e de a r l yb u tw i t hf e wr e s u l t s ，t h e r es t i l lh a sal o to fp r o b l e mt ob es t u d i e da n d r e s o l v e d t h i sp a p e r sa i mi st om a k eu s eo fa n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) m o d e lt o b u i l du pas c i e n t i f i ca n ds y s t e m i cm e t h o df o re v a l u a t i o no fl a n d - u s ep l a n n i n g t h e a r t i c l es t u d i e dt h ee s s e n c ec h a r a c t e r i s t i ca n db a s i cr e q u e s to ft o a ll a n d u s ep l a n n i n g d e e p l y , a n dt h e nd i s c u s st h ep r i n c i p l ea n dm e t h o do fb u i l d i n gu pi n d e xs i g n ；a tl a s t ，i t b u i l d e du pi t sp o w e rh e a v ya n de v a l u a t i o ni n d e xs i g n ；a f t e rt h es t u d yo fc o n t r o l l i n g i n d e x s i g na n d o u rc o u n t r y sc u r r e n tl a n d u s e p o l i c y , p u tf o r w a r dw a y so f q u a n t i f i c a t i o nf o rd i f f e r e n ti n d e xs i g n a n a l y s i st h eg e n e r a lp r o c e s so fa h p ：w i t h t o a ll a n d u s ep l a n n i n go fs h a n g h a i ( 19 9 7 2 010 ) f o re x a m p l e ，c h o s et h e a p p r o p r i a t el a y e ra n a l y s i ss t r u c t u r e ，b u i l d e du pt h em o d e lo fa h p a n de v a l u a t e de v e r y f a c t o r sf r o mt h eb o t t o ml a y e rt ot h eh i g h e s tl a y e r , a n dc a r d e do nr e l a t e de v a l u a t i o no f t o a ll a n d - u s ep l a n n i n go fs h a n g h a i ( 19 9 7 2 010 ) f r o mt w oa s p e c t sw h i c ha r e p l a n n i n gd e c i s i o n - m a k i n ge v a l u a i o na n dp l a n n i n gi m p l e m e n t e de v a l u a i o n a n a l y z i n g t h ea d v a n t a g ea n dp r o b l e m ，i tp r o v i d e ds o m ep o s s i b l es u g g e s t i o nf o ra f t e r t i m e a f t e ra l l ，t h el a n d - u s ep l a n n i n gw h i c hi sb a s i co na h pa n ds u s t a i n i n gl a n d - u s e t h e o r yi sak i n do fo v e r a l l ，s c i e n t i f i ca n dc a n d o re v a l u a t i o nm e t h o d k e yw o r d s ：e v a l u a t i o no fl a n d - u s ep l a n n i n g 、l a n d - u s ep l a n n i n g 、a n a l y t i c a l h i e r a r c h yp r o c e s s u 目录 目录 第1 章绪论1 1 1 选题背景1 i i i 我国新一轮土地利用总体规划修编的背景1 i 1 2 土地利用规划与土地可持续利用1 1 2 国内外研究进展2 1 2 1 国外土地利用规划评价发展概况2 1 2 2 我国的土地利用规划评价发展概述4 1 3 研究目的和意义9 1 4 研究内容和思路1 0 第2 章土地利用规划评价理论1 1 2 1 土地利用规划概述1 l 2 1 1 土地利用规划的目标、任务及内容1 1 2 1 2 土地利用规划的基本方法1 2 2 2 土地利用规划评价的理论基础1 4 2 3 土地利用规划评价的内涵和内容1 6 2 3 1 土地利用规划评价的内涵1 6 2 3 2 土地利用规划评价的内容1 6 2 4 土地利用规划评价的原则1 7 2 5 土地利用总体规划评价的程序1 9 第3 章土地利用规划评价的指标体系2 3 3 1 指标体系的设计原则2 3 3 2 指标的框架体系2 4 3 2 i 规划决策指标体系2 5 i i i 目录 3 2 2 规划实施评价指标体系2 9 3 3 指标的评价标准3 0 第4 章土地利用规划评价方法研究3 l 4 1 土地利用规划评价方法纵向比较3 l 4 1 1 传统土地利用规划评价3 1 4 1 2 基丁二可持续发展的土地利用规划评价3 l 4 2 土地利用规划评价方法横向比较3 2 4 3 基于多理论的层次分析法评价模型3 7 4 4 土地利用规划评价的技术方法4 1 第5 章实证分析4 3 5 1 规划方案概述4 3 5 1 1 土地资源利用现状4 3 5 1 2 规划总体目标4 7 5 1 3 土地利用规划方案4 7 5 2 规划方案评价5 0 5 2 1 方案决策评价5 0 5 2 2 方案实施效果评价5 5 5 3 评价结果分析6 0 5 4 新一轮规划及评价需要注意的问题及建议6 2 5 4 1 土地利用总体规划方案实施中存在的问题6 2 5 4 2 土地利用总体规划方案编制的创新思路6 3 第6 章结论与展望6 6 致谢6 8 参考文献6 9 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果7 2 i v 第1 章绪论 1 1 选题背景 第1 章绪论 1 1 1 我国新一轮土地利用总体规划修编的背景 2 0 世纪8 0 年代以来，针对我国经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩 张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编 制和实施工作。目前，我国工业化、城市化进程不断加快，产业结构调整和生 态环境建设也对土地资源管理提出新挑战，我国正着手启动2 0 0 3 年至2 0 2 0 年 的土地利用规划修编，如何在新一轮规划修编中，达到人口、资源、环境、社 会的协调发展，是土地利用规划修编的最终目标。 1 1 2 土地利用规划与土地可持续利用 土地可持续利用是指土地的利用不能对后代的持续利用构成危害，换句话 说，土地的利用既要满足当代人的需求，又不要影响人类今后的长远需要。土 地可持续利用包含两层含义：一是土地资源本身的高效持续利用；二是土地资 源与社会其他资源相配合共同支撑经济、社会持久发展。土地可持续利用要协 调好各种土地利用行为之间的关系，这种协调不会自然实现，必须通过掌握可 持续发展规律的人，采取科学的、行之有效的行政手段、经济手段和政策法规 手段对土地利用系统有计划地进行调控预警，盲目进行调控预警会引起土地利 用问题，造成土地利用系统内部矛盾的冲突激化。这种情况客观上要求一整套 土地可持续利用的规划来落实、协调、规范土地利用中的冲突行为，只有通过 规划，才能比较彻底地认识土地利用的现状、潜力及问题，抓准矛盾的主要方 面；也只有通过规划的实施才能不断地调整、约束和管理人类自身的行为，使 其符合可持续发展的要求。 规划为了保证实现土地可持续利用的目标，通过对土地利用的分析评价， 找出土地利用中的矛盾问题，制定相应的政策法规和实行其他管理行为，保证 第1 章绪论 规划手段的可行性，并对土地利用进行监控预警的关联效应，目的是使土地长 期保持持续利用的能力。反映出土地可持续利用与规划之间是一种被落实与落 实、被协调与协调、被调整与调整、被规范与规范的关系，土地利用规划是土 地利用系统实现由现状到可持续利用目标的手段，是土地利用系统有意识地、 自觉地走可持续发展之路的有力保障，它与土地可持续利用之间相互作用的内 在机制是这种保障的重要基础。 综上所述，新一轮规划修编的一个研究方向就是把土地可持续利用和土地 利用规划结合起来。土地可持续利用规划就是把土地可持续利用和土地利用规 划结合起来，强调在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念 贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土 地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性 和社会可接受性。换句话说，土地资源持续利用规划是以社会经济的可持续发 展和土地资源的可持续利用为目标，对一定区域未来土地利用所作的超前的计 划和安排，以使土地利用生态系统朝着良性循环方向发展，使社会经济建设和 生态环境建设在土地利用上得到统一和协调，促进生态效益、经济效益与社会 效益的协调统一，持续满足人们对土地的各种需要。土地资源持续利用规划思 想的产生以及对它的深入研究，为土地利用总体规划的修编和解决激化的人地 矛盾，以及实现社会、经济、资源与环境的协调发展带来了新的思路和途径。 1 2 国内外研究进展 1 2 1 国外土地利用规划评价发展概况 国外特别是西方发达国家如英国、德国、美国、加拿大等，对土地利用规 划的理论与方法的研究较早，己经形成较完善的理论体系。在2 0 世纪9 0 年代 初，联合国粮农组织( f a 0 ) 总结各国土地利用规划的经验，出版土地利用规划 指南，提出土地利用规划的资源调查、评价、地理信息系统和模型等方法。西 方国家土地利用规划理论是随着社会经济的发展而发展的。在土地利用规划中 很重视土地利用规划实施的监测与评价，土地规划实施评价也是f a o 土地利用 规划指南的一个重要内容。f a o 土地利用规划指南把规划的监测和修编作为一 个重要的环节。强调通过各种有效的方式，获取土地利用结构是否按规划执行， 2 第1 章绪论 在多大程度上规划的目标获得实现等信息，综合评价、分析原因并找到解决的 办法。 国外土地规划实施评价研究领域中比较成熟的是城市土地利用规划领域的 评价研究。城市土地利用规划领域的评价研究首先是从对规划方案及其决策的 技术手段的评价开始的，这些评价研究主要是关于规划方案尤其是规划所安排 的内容的合理性。自2 0 世纪5 0 年代后，随着系统方法在规划中运用的推进和 应用经济学、政策科学的兴起，有关城市土地规划的评价研究得到了广泛的开 展，在研究的过程中开始更加注重对规划实施过程及其效果的评价。 1 针对规划实施过程的评价研究 针对规划实施过程的评价研究考虑到规划受到实际情况的限制，对于规划 的评价就要求重构当时规划决策以及实施的情景，分析不确定性所可能带来的 影响，以客观的视角加以评判。正是由于种种不确定性的存在并且在规划实施 的过程中是不可避免的，因此，在对规划实施进行评价时必须充分考虑到这些 不确定性的作用。对于规划实施过程的评价研究已经历了多年的发展并形成了 一定数量的积累，但融合各种观点的整体性、系统化的理论框架却较为缺乏， 具有代表性的是e r a l e x a n d e r 和f a l u d i 在个人研究的基础上，提出了所谓的 p p i p 评价模型，a pn qp o l i c y - p l a n p r o g r a m m e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s s 。这一模型 的评价强调对规划过程的评价。在模型中，为了避免规划评价所面临的复杂性 与不确定因素的影响，将对规划的理解放置在一个更大的背景当中：规划的运 作是连接目标与行动、理想与现实的社会协商、互动过程的一部分。根据运作 过程中不同决策要素间的本质区别，将设立政策( p o l i c y ) 、规划( p l a n ) 、程序或项 日( p r o g r a m m e ) - - 类从抽象到具体、从一般到特殊的评价要素，并依此选择不同 的标准和方法进行评价研究。 2 针对规划实施结果的评价 对规划实施结果的评价主要是对已付诸实施的规划，在实施了一段时间之 后所形成的结果与原规划编制成果中的内容是否得到真正的实施进行评价。这 类研究倾向于运用实证技术的方法以分辨规划目标与实施结果间的对应关系， 其分析的重点相应集中于规划实施前、后关系的比对上。包括非定量的 ( o n q u a n t i t a t i v e ) 研究方法和定量的( q u a n t i t a t i v e ) 研究方法。 3 大的促进了国民经济的发展。在人地矛盾突出的形势下( “六五 期间，年均减 少耕地4 8 7 , 1 0 4 h m 2 ，1 9 8 5 年高达1 0 0 1 0 4 h m 2 ) ，成立国家土地管理局并实施中 华人民共和国土地管理法( 1 9 8 6 ，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地 利用总体规划经上级人民政府批准执行 ) ，在实行有计划的商品经济背景下， 按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及国民经济和社 4 第1 章绪论 会发展十年规划和第八个五年计划纲要要求下编写的。基期为1 9 8 5 年，规划 期为2 0 0 0 年，并展望到2 0 2 0 年和2 0 5 0 年。 ( 1 ) 社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划。全国土地利用规 划纲要中的土地利用的方针是：切实保护耕地；保障必要的建设用地；努力改 善生态环境；提高土地利用率和生产力；实行土地“开源 与“节流”并举的 方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。这基本上体现了我国当时处 在社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。 ( 2 ) 建立了我国土地利用规划编制基本五级体系。本次规划首次开展了国 家、省、市( 地) 、县( 区) 和乡( 镇) 的五级土地利用总体规划编制工作，完 成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作，并制定了省级土地 利用总体规划编制要点以及县级土地利用总体规划编制要点，奠定了我国 土地利用规划体系的基础。 ( 3 ) 初步建立了符合中国国情的规划方法。建立了包括准备工作、确定土 地利用问题和规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基 本程序：提出了综合分析，公众参与，定性方法和数学模型、计算机技术相结 合等土地用规划的基本方法并用于规划的编制实践中。尤其是在全国规划的5 个专题( 全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载潜力研究、 全国不同地区耕地开发治理的技术经济效益研究、全国城镇用地预测研究、全 国村镇用地预测) 研究中，采用a e z 进行了耕地的预测和分析；采用经济分析 的方法，探讨村镇用地的预测方法研究；建立了基本的预测和评价方法：采用 了g i s 技术进行全国土地利用分区的研究等，为后来我国土地利用规划的开展 奠定了良好的基础。 ( 4 ) 立法的原因是规划未得到有效的实施。本次规划尽管有土地管理法 作依据，但是由于没有具体规定土地的审批以土地利用的哪个规划为依据，致 使规划没有得到很好的实施，也就没有起到应有的作用。但是就科学的方法而 言，对后来的规划起到了重要的指导和借鉴作用。 2 “第二轮”( 1 9 9 6 2 0 1 0 年) 土地利用规划 “第二轮 规划是在贯彻落实中央1 1 号文件关于进一步加强土地管理切 实保护耕地的通知精神和新的土地管理法( 1 9 9 8 修订后的( - i - 地管理法) 确 立的土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用 5 第1 章绪论 的整体调控作用的基础上，以及建立社会主义市场经济体制的背景下，为实现 社会主义现代化建设第二步战略目标发展阶段的需求，配合国民经济和社会发 展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标的实现下编制的。基期为1 9 9 6 年，规划期 为2 0 1 0 年，并展望到2 0 3 0 年。 ( 1 ) 建立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划。无论是从规 划目标( 在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗 放向集约转变，坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡) 的确定，还是土地利用 基本方针( 把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引 导) 的制定，以及规划指标的确定( 四个指标中三个围绕耕地) 都表现出 本次规划是以耕地保护为主题。 ( 2 ) 建立了指标加分区的土地利用规划模式。采用指标加分区的方法，对 用地进行自上而下的层层控制。主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农 建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等。国家级分区体现为土地利用分 区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管 制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据。 ( 3 ) 注重了与城市规划、村镇规划的协调，但程度有待加强。依据土地 管理法规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相 衔接”，各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设 用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。越来越多的城镇把土地规划 甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划管到2 0 1 0 年，可是许多地方已经或 正在编制2 0 2 0 年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划 “超前”做到2 0 5 0 年。真正的协调还需要做深入的工作。 ( 4 ) 基层规划划分土地用途管制区，但管制措施有待深入。县级和乡级规 划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基 础。各地在规划修编中，根据新法关于实行土地用途管制的规定，着力提高规 划的可操作性。但是由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，未 能取得应有的效果。 ( 5 ) 规划指标多被突破，对规划编制方法提出挑战。以耕地保有量指标为 例，截止到2 0 0 2 年，有2 0 多个省的数量己突破2 0 1 0 年的指标。客观上与我国 征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关，而且，我国的经济形势发生 了比较大的变化，比如中央加大了拉大内需的积极财政政策，加大了基础设施 6 第1 章绪论 建设的力度；实施生态退耕的工程；加快城镇化建设的步伐等等，都是使规划 指标提前突破的原因，但客观上为如何改善编制的方法，加强规划的基础研究 提出了进一步的要求。 表1 1 我国十地利用规划发展与国民经济发展 年代会议经济体制改革国民经济和社会发展计划：卜地利用规划 中共中央关于经济体 1 9 8 4党的1 2 届3 中全会 制改革的决定 第六届全国人大中华人民共和国国民经济和社会发 1 9 8 6 第四次会议展第七个五年计划 第7 届全国人大国民经济和社会发展十年规划和第 1 9 9 l 第一轮土地利用规划 第4 次会议八个五年计划纲要 ( 1 9 8 6 年始) 中共中央关于建立社 1 9 9 3 党的1 4 届3 中全会 会主义市场经济体制若 干问题的决定 第8 届全国人大 中华人民共和国国民经济和社会发 1 9 9 6展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲 第4 次会议第一二轮土地利用规划 要 ( 1 9 9 8 年始) 第9 届全国人大中华人民共和国国民经济和社会发 2 0 0 1 第4 次会议展第十个五年计划纲要 中共中央关于完善社 2 0 0 4 党的1 6 届3 中全会会主义市场经济体制若 第三轮土地利用规划 ( 2 0 0 3 年始) 干问题的决定 3 专家学者的研究进展 土地利用总体规划编制与实施是一项动态的复杂系统工程。我国对土地利 用规划的理论与方法的研究起步较晚。近些年，国内一些高校和研究机构的专 家学者对土地利用规划的理论与方法做出了许多研究，并取得了不少的成果， 但基本上还停留在探索阶段。如包括广西大学信息与系统工程研究所吕永成教 授应用系统科学原理和系统工程方法对土地利用总体规划进行研究，取得了许 多成果；汪卫民针对土地利用管理的内容和特点，研究如何应用空间信息技术 实现土地利用管理现代化；宋嗣迪等对于如何将神经网络应用于土地利用规划 方案优化做了研究；欧名豪分析了中国土地利用规划体系的主要问题，提出了 土地利用规划管理的发展方向；以及冯文利等通过对当前土地利用规划中公众 参与现状和存在的问题进行分析，提出在我国土地利用规划中建立公众参与制 7 第1 章绪论 度的必要性等等。这些研究标志土地利用总体规划的理论与方法研究进入了一 个新的阶段。 但由于我国的国情和国外有很大的区别，规划实施评价开展得并不普遍， 研究不够系统、全面，无成熟的经验可借鉴。还没有建立起完善的土地利用总 体规划评价制度和评价方法体系。在规划实施过程中，对政府各部门执行土地 利用总体规划的情况难以评价，只能从表面的数字进行比较分析。对土地利用 总体规划实施的效果，执行的力度，没有科学的评价体系，也缺乏完整的评价 机制。 通过对相关文献和资料的查阅、整理，可以看出，我国土地利用总体规划 评价的研究主要是在以下三个层次上展开的： 首先，在基础研究方面，以土地利用总体规划实施评价机制为主体； 其次，在应用基础研究方面，以土地总体规划实施评价方法与综合指标体 系的研究为中心； 最后，在应用研究方面，以土地利用总体规划实施评价模型及其综合配套 技术为主的研究。 尽管我国在地总体规划实施评价研究方面的研究进展较快，并取得了一定 研究成果，但是，从整体研究情况来看有几个方面有待进一步发展和完善： 第一，土地利用总体规划实施评价的基础理论方面。即土地利用总体规划 实施评价机制、评价系统的结构、功能、运行规律等。 第二，缺乏科学、系统的评价体系，具有可操作性的土地利用总体规划实 施评价指标体系尚待建立和完善。 第三，土地利用总体规划评价方法研究。如何确定一套行之有效的评价方 法，建立科学的评价模型有待进一步研究和探讨。 综上所述，国内学者对土地利用总体规划及其评价的理论和实践都作了不 少研究。但是，在理论方面，目前土地利用规划评价在思想、观点、方法上仍 处于众论纷纭阶段，基本理论尚缺乏高度的概括和统一，可以说始终缺乏一个 自己的理论平台，土地利用规划评价的理论体系始终没有真正建立起来。在实 践方面，则更多侧重于具体方法和技术手段的研究。这些研究对我们探讨土地 利用规划的环境影响评价具有一定借鉴意义，但仅此还远远不够。还需要我们 在此基础上做进一步的深入探讨和研究，来充实这一理论体系，形成这样一个 理论平台。因此，结合我国地方实际情况，进一步深入开展土地利用总体规划 8 第1 章绪论 评价研究，不仅十分必要，而且为搞好新一轮的土地利用总体规划修编有着重 要的意义。 1 3 研究目的和意义 本文研究的目的主要是在基于可持续发展理论、系统工程论和复合生态系 统理论的基础上，提出一个具有科学性、可行性、可持续发展的土地利用规划 的评价方法，也是为今后的土地利用规划评价工作做一些有益的探索和尝试。 研究意义主要有以下几个方面： 1 提高土地利用规划的科学性 土地利用总体规划的目标就是要通过土地利用结构调整和空间布局，实现 规划区域内社会、经济和环境的协调发展。将环境影响评价作为土地利用总体 规划的一个重要组成部分，有利于加强土地利用总体规划在社会、经济与环境 方面的综合协调功能，从而提高土地利用总体规划的科学性。 2 有利于实现土地资源的可持续利用和贯彻可持续发展思想 实现土地资源的可持续利用是可持续发展战略的重要内容，而土地利用总 体规划又是进行土地资源利用的基本依据，起着指导和约束土地资源利用的重 要作用。因此，进行土地利用总体规划评价，在规划中将环境保护与社会经济 发展有机结合，可以在规划的源头预防或减轻不合理土地利用导致的不良环境 影响，从而促进土地资源可持续利用和贯彻可持续发展思想。 3 推动我国土地利用规划评价的发展和完善我国的土地利用规划评价体系 土地利用总体规划评价在我国尚处于发展的阶段，其评价内容、方法和评 价程序等均还不成熟。进行土地利用规划评价研究及实践有利于推动我国土地 利用规划评价的发展，以及完善我国的土地利用规划评价体系。 4 强化社会主义市场经济体制下的土地利用规划的综合协调功能 土地不仅具有生产功能，还具有生活、生态等功能，土地也是各种社会经 济和生态功能的载体，因此，土地利用规划具有综合协调的功能。一方面，土 地利用规划为社会经济发展( 生产、生活用地) 和生态环境保护( 生态用地) 提供用 9 第1 章绪论 地保障，另一方面更对社会主义市场经济体制下的资源配置起到基础的综合协 调作用。从这一意义而言，土地利用规划除了考虑土地利用本身的问题，更应 考虑土地利用与社会、经济发展的关系，土地利用与生态环境保护的关系出发， 体现土地利用的综合功能。因而，土地利用规划的环境影响评价从土地利用与 生态环境之间相互作用的过程出发，建立土地利用规划与生态环境保护规划等 之间的关系，更好的发挥土地利用规划的综合协调功能。 1 4 研究内容和思路 本文首先研究了土地利用规划的目标、任务等内容，然后在系统工程理论、 可持续利用理论以及复合生态经济理论的支持下，以层次分析法作为评价的主 要方法从两个方面建立评价指标体系，设计了土地利用规划评价的模型方法。 最后，以上海市土地利用总体规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 ) 为实证研究对象，通过应用 规划评价的模型方法，检验了该方法的合理性和可行性，评价了上海市土地 利用总体规划( 1 9 9 7 2 0 1 0 ) 的方案优劣以及实施的效果。 全文研究思路如图1 1 ： 图1 1 土地利用规划评价体系研究思路 1 0 第2 章十地利用规划评价理论及系统分析 第2 章土地利用规划评价理论 2 1 土地利用规划概述 土地利用规划是按照国民经济发展的需要，遵循有关的自然规律和社会经 济规律，在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理、合理分配国民 经济各部门的用地、正确地和各项建设工程以及保护生态环境的措施相结合， 从而制定最优的土地利用方案，提高土地利用率和土地生产率，以取得最大的 经济效益、社会效益和生态环境效益，同时又为将来保护好土地资源，以达到 土地资源可持续利用的目的。因此，可以简要地表述为：土地利用规划学是一 门研究合理组织土地利用的规律性、有效地进行土地利用规划的理论和方法的 学科。 2 1 1 土地利用规划的目标、任务及内容 开展土地利用总体规划的根本目的是加强对土地利用的宏观控制和统一管 理，对十分宝贵和极其稀缺的土地资源进行优化配置，提高土地利用的综合效 益，为区域可持续发展奠定基础。其主要目标包括：( 1 ) 统筹安排各业用地， 促进国民经济持续、稳定、协调发展；( 2 ) 合理利用土地资源，提高土地的社 会、经济、生态效益；( 3 ) 加强对土地的统一和计划管理。 土地利用总体规划就是要解决土地的分配问题和土地的组织问题，通过解 决这两个问题，满足国家对土地利用各方面的需求，这是土地利用总体规划的 最基本任务。具体的任务包含下列四个方面：( 1 ) 在国民经济各部门间合理分 配土地，为国民经济各部门的发展创造良好的用地条件；( 2 ) 为建立良好的自 然生态环境和社会环境创造土地条件；( 3 ) 为实现农业现代化创造科学的土地 组织条件；( 4 ) 调整我国社会主义土地关系。 土地利用总体规划范围大、综合性强、内容多、关系复杂。 其主要内容如图2 1 。 图2 1 土地利用总体规划内容概要 2 1 2 土地利用规划的基本方法 1 系统分析法 随着社会生产力的不断发展和工程技术的突飞猛进，使得土地资源的开发 利用涉及到综合运用许多学科领域内的有关成果，要求在更大范围内实行多部 门的协作。系统分析的方法，就是将土地看成一个复杂系统，用系统的观点去 处理土地利用问题；就是将土地规划看成系统工程，用系统工程的方法进行规 划。比如，将区域的土地资源看成一个母系统，各用地就是子系统，因此安排 土地利用，既要处理好母系统与子系统之间的关系，又要处理好子系统与子系 统之间的关系，还要处理好母系统与环境的关系，保证生态效益、经济效益、 社会效益的统一。 1 2 第2 章土地利用规划评价理论及系统分析 2 统计分析法 所谓统计分析法，就是通过统计调查收集大量原始资料，并通过组织整理 加以分析，从中找出事物的内在联系和发展规律。具体通过调查登记、统计汇 总、分析研究这三个步骤，运用统计方法研究土地利用问题，这是土地规划的 重要工作之一。如，在土地利用现状调查分析中，就必须运用这一方法研究土 地利用发展趋势和存在问题。 3 静态与动态分析相结合法 静态分析是指某一时刻，对土地利用状况的分析及研究土地利用和社会经 济发展的关系。静态分析是研究静态关系，以绝对数考察客体。 动态分析是某一时刻内对土地利用和社会经济之间的运动、发展、变化的 分析。动态分析是研究动态关系，以相对数考察客体。 两者互为前提，互为补充。土地利用本身具有静、动两重特征，土地规划 更是对未来发展过程及达到目标状态的描述，所以运用这一方法，可以辩证地、 动态地看问题，既顾及当前利益，又顾及长远利益。 4 定性与定量分析相结合法 定性分析即确定土地利用和社会经济及其相互关系的质的规定性。 定量分析即用数学方法研究土地利用和社会经济及其相互关系的数量变 化。 研究土地问题时，不仅要研究它的质，又要把握与其量的关系，以定性分 析为基础，通过定量分析使定性分析更科学，认识更深入。马克思说过：“一种 科学只有在成功地运用数学时，才能达到真正完善的地步。”定性和定量相结合、 常规方法与数学方法相结合应是土地规划中广泛使用的方法，并要充分利用新 科学、新技术，运用数学方法，以定量分析为决策依据，使未来的土地利规划 更加科学化。 5 宏观分析与微观分析相结合法 宏观分析就是从整体上即从国民经济整体上研究土地利用，在较大范围内 研究土地利用及其制约因素之间的关系。 微观分析就是以局部地区或用地单位为研究对象，从局部研究土地利用及 1 3 第2 章土地利用规划评价理论及系统分析 其制约因素之l 日j 的关系。 两者相互补充、依存，前者是后者的前提，后者是前者的继续和落实。 编制土地利用规划方案的目的是为了使土地的利用合理化，土地生念经济 系统达到良性循环，使得系统的综合效益最优。这不仅要求在编制土地利用规 划方案中，对每一规划项目进行评价，更重要的是还包括对规划的总体方案进 行评价。按照系统工程的理论，系统方案的多种设计后，要进行系统评价和系 统优化。所以，现代规划要求，要编制多个规划方案，通过方案评价、方案优 化，为规划方案的决策提供基础。最终选出最优方案进行实施。 2 2 土地利用规划评价的理论基础 1 可持续发展理论 ( 1 ) 土地利用规划的目的是促进社会经济可持续发展。人多地少是制约我 国经济社会发展的重要因素，合理利用和保护土地，保障土地资源可持续利用 在我国经济社会可持续发展战略中占有十分重要的地位。这既是开展土地利用 规划的基本出发点，也是土地利用规划的最终目的。 ( 2 ) 土地利用规划的任务和内容是围绕经济社会可持续发展而定的。要保 证我国经济社会可持续发展，必须保有足够数量、质量的耕地，巩固农业基础 地位；必须保护好土地生态环境，遏制生态恶化，提高城乡环境质量：必须妥 善安排各项建设用地，支持经济快速发展。实现这样一个三重目标，解决好当 前与长远的土地利用问题，必须搞好土地利用规划，对有限的土地资源进行科 学谋划、合理配置。 ( 3 ) 土地利用规划的编制反映了经济社会可持续发展的要求。可持续发展 理论是分析、预测、评价各类用地，并在当前与长远、局部与全局之间进行协 调和统筹安排的方法论基础。特别是将土地需求与供给结合进行预测、在土地 适宜性评价中充分考虑环境影响、在确定规划目标时具体应用土地人口承载力 研究方法和成果等等，无疑都是可持续发展理论在土地利用规划中的重要实践。 2 系统工程理论 系统一般被定义为“具有特定功能的、相互间具有有机联系的许多要素所 构成的一个整体。”任何系统都是物质、能量和信息相互作用和有序化运动的产 1 4 第2 章土地利用规划评价理论及系统分析 物。系统工程是系统科学的一个应用分支学科，是一门综合 是以大型的复杂的系统为研究对象，并有目的地对其进行规 管理，以期达到总体最优的效果。 土地利用规划的对象土地利用系统，是一个规模庞 能综合、结构复杂、约束重重、动态时变的生态经济大系统 的自然再生产与经济再生产相互交织的本质特征，决定了土 两重性，它是生物与环境的有机结合。从系统的组成来看， 许多子系统组成。根据土地利用系统层次可分为农用地系统 未利用地系统。在此之下再细分，如农用地系统可细分为耕 牧草地等等。 就土地利用规划评价而言，其涉及因素包括社会、经济、 这些因素之间不是相互孤立的，而是存在着广泛的、多层次 制约、相互作用，同时这些因素按一定结构进行组合，并表 成为一系列的系统社会系统、经济系统、环境系统，同 更小的子系统。因此，研究子系统之间的相互协调关系对系 重要的作用。 3 复合生态经济理论 复合生态系统理论是由我国著名生态学家马世骏教授于1 9 8 1 年提出的，他 指出当今世界赖以生存的社会、经济、自然是一个复合大系统的整体。社会是 经济的土层建筑：经济是社会的基础，又是社会联系的自然中介；自然则是整个 社会、经济的基础，是复合生态系统的基础。 在这个复合生态系统中，最活跃的积极因素是人，最强烈的破坏因素也是 人。因而它是一类特殊的人工生态系统，兼有其特有的文明和智慧驱使大自然 为自己服务，使其物质文化水平以正反馈为特征持续上升；另一方面，人毕竟 是大自然的一员，其一切宏观性质的活动，都不能违背自然生态系统的规律， 都受到自然条件负反馈约束和调节。因此，人类违背自然规律，破坏自然环境 的一切活动，都将受到自然的报复和惩罚。 土地是重要的基础性资源，