（土地资源管理专业论文）城市土地收购储备模式研究.pdf

摘要 城市土地收购储备模式研究 社会主义市场经济建设的逐步完善，要求我们必须改变传统的土地管理思 路，土地储备作为政府经营城市的一种重要手段，能够使政府在土地管理的实践 中实现资源与资产并重的目标。论文在阐述土地储备的涵义、起源及其在我国的 产生与发展的基础上，分析了土地储备的运行机制，归纳出我国土地储备的基本 做法，即上海市市场主导型土地收购储备模式、杭州市政府主导型土地收购储备 模式、南通市政府市场混合型土地收购储备模式；提出了城市土地储备的运作模 式由三大体系构成，即土地产权流转体系、土地资源流转体系和土地资产流转体 系，三个方面的循环紧密结合，形成完整的土地储备体系。城市土地储备体系要 得以顺利流转，征购土地的顺利进行是必不可少的，而其中筹集购地资金是征购 土地顺利进行的关键所在；得出了我国土地收购储备的融资模式以土地储备贷款 为主，并进一步对这种融资方式的风险性及风险防范策略进行了说明。 最后，本文以北京奥林匹克公园项目用地的运营为例，以土地的一级开发为 切入点，分析我国土地储备制度在实现土地杠杆作用中的意义，并指出土地收购 储备制度是政府推行土地市场化供应的一种手段。将土地资本运营主体由政府机 构或担负政府职能的事业单位转为符合市场主导的企业运作模式，按市场经济的 发展方向运行，企业化资金运作是土地市场发展的必然趋势。 关键词 城市土地土地收购储备土地收购储备模式土地储备贷款 r e s e a r c ho nt h em o d e lo fu r b a nl a n d r e s e r v e a b s t r a c t ： w i t l lt h ee s t a b i i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fs o d a l i s tm a r k e te c o n o m y i ti s n e c e s s a r yt o 仃a - i l s f o mi h et r a d i t i o n a ls t r a t e g yo fl a n di i i a n a g e m e n t ：t h ef i r s tw a yi st o t m n s f o 皿t l l el a i l dm a i l a g e m e n t 丘o mb yt h es y s t e m0 fp l a n i l i n ge c o n o m yt ob yt h e s y s t e mo fm a r k e te c o n o m y ；t h es e c o n di st ot m n s f o 咖t h el a i l du s ef r o me x t e n s i v e p a t t e mt oi n t e n s i v ep a t t e m u n d e rt h o s eb a c k g r o u d s ，l 卸dr e s e r v e ，a sam e t h o df o r g o v e m m e n tt om a n a g eu r b a nl a i l d ，w a sp u tf o r w a r dt oh e l pg o v e n n e n tt op e r s e v e r e r c s o u r c e s 弛de s t a t ep r o p e r t yi nt h ep r a c t j c e so fl a i l dm a n a g e m e n t t m sp a p e r s y s t e m a t i c a u yd e m o u n t sr a t e dt l l el a n dr e s e r v e si m p l i c a t i o n ，o r i g i n a t i o na n dp r a c t i c e i nc h j n a ，a i l a l ) r z e di tso p e r a t i o n a lm e c h 卸i s ma n da n t i c i p a t e dg o a l s ，s u m m “z e dt h e b a s i cw a y sf o rl a i l dr e s e n r ei nc h i n a ，n a m e l yt h es h a n g l l a il a n dr e s e r v ew a yd i r e c t e d b ym a r k e 匕t l l eh a n g z h o ul a n dr e s e ew a yd i r e c t e db yg o v e m m e n ta n dc o m b i n e d w i t hm a r k e to p e m t i o n ，a i l dn a n t o n gl a n dr e s e r v ew a yw i t hl a n dr e s e e db yt h e s o c i e t y t h eo p e r a t i o nm o d eo fp u t t i l l gf o n v a r dt i l eu r b a nl a n di sf o 衄e db yt l u e e m a j o rs y s t e m s i e ：l 蜘dp m p e n yr i g h tn o w i n gs y s t e m ，l a n dr e s o u r c ef l o w i i l gs y s t e m ， l a n da s s e t s f l o w i n gs y s t e m t 1 l ec i r c u l a t j o n o ft h r e e r e s p e c t s c o m b j n e sd o s e l y ， f o 册i n gt h el a n dr e s e r v es y s t e m u r b 弛l a n ds t o r es y s t e mc a nc i r c u l a t eh 删o n yo f l a n da c q u i s i t i o ne s s e n t i a ls m o o t h l y a n da m o n gt h e m ，i ti st h ek e yp o i n tt h a t t h el a n d a c q u i s i t i o nc a r r i e so nt or a i s et h ef i l n do f1 a i l dp u r c h a s es m o o t h ly b ya 1 1 a l y z i n gw e k n o wt h a tt h el o 锄f o r t h e1 a n dr e s e r v ei st h em a i n l y 丘n a i l c i n gm o d ei no u rc o u n t r y ， a n df u r t h e rh a sc a r r i e do nt h ee x p l a n a t i o nt ot h i sk i n do ff i n a n c i n gw a yr i s ka n dt h e r i s kg u a r ds t r a t e g y f i n a l ly ，t h i sa n i c l et a k et h eb e i j i n go l y m p i c sp a r kp o j e c tw j t ht h ep l a c e o p e r a t i o na sa ne x a m p l e ，t a k el a n dl e v e lo fd e v e l o p m e n t sa sap o i n f ，a n a l y z e so u r c o u n t r yl a i l dr e s e r v es y s t e mi nt h er e a l i z a t i o nl a i l dl e v e r a g cs i 口墒c a i l c e a i l dp o i n t e d o u tt h el a n d p u r c h a s er e s e r v es y s t e mi s t h e g o v e m m e n tc a r r i e s o u tt h el a n d m a r k e t a b i l i t ys u p p l yo n em e t h o d ，i sm a n a g e st h el a i l do n em e t h o d o rs h o u l d e r st h e g o v e m m e n t f u n c t i o nt h es o i l c a p i t a lo p e r a t i o n m a i nb o d yb yt h e g o v e m m e n t a p p a r a t u st h ei n s t i t u t i o n ，t r a n s f e r sc o n f 0 珊st o t h em a r k e tl e a d e r s h i pe n t e r p r i s e 叩e r a t i o np a t t e m ，a c c o r d i n gt ot h em a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n td i r c c t i o nm o v e m e m ， t h ec o m m e r c i a l i z e df u n do p e r a t i o ni sl h el a n dm a r k e td e v e l o p m e n ti n e v i t a b l et r e n d k e y w o r d s ： u r b a nl m dl a n dr e s e r v et h em o d e lo fl a n dr e s e r v el a j l dr e s e r v el o a n 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：麾宝宝 拶饵钿加日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名： 署于齐争 j 训锌珀劢日 1 吨年f 月、日 第一章绪论弟一早三百下匕 1 1 城市土地收购储备模式研究的背景 土地是一种稀缺性资源。我国人口众多，土地资源更为稀缺。一要吃饭，二 要建设，如何妥善地协嗵乡村与城市之间以及城市内部用地的矛盾关系，合理控 制城市土地的供给规模和优化供给结构，从而实现土地资源的合理配置和可持续 利用，成为我国在经济发展和城市化进程中所面临的重大课题。 我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用，形成土地市场。 在这种土地制度框架下，国家是惟一的土地所有者，国有土地使用权出让和出租 形成垄断性的城市土地一级市场；从国家取得的合法土地使用权在合同规定的范 围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的土地二级市场。 但是，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土 地的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的 垄断供应，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资 产的流失，又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产 市场秩序，给城市规划和城市管理也造成很大困难。对于已经纳入有偿使用的土 地供应，9 5 以上的土地采用了协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻 租”现象严重。因此，在开启城市土地使用制度改革的大门以后，如何规范和有 效管理土地市场就成了政府迫切需要解决的一个问题。在这种背景下，城市土地 储备制度作为一种制度创新应运而生。 土地收购储备制度的建立有两个基本原因：一是在城市建设发展过程中需 要一部分城市用地用来发展社会公用或公益事业，如道路、公园、基础设施等， 或需由政府掌握进行项目开发，如用以改善低收入音居住条件的住宅建设、城市 及再开发等等。出于这类用地的经济效益很难评价，投资难以回收。所以多由政 府进行投资开发。二是出于土地市场的不完全性，政府为宏观调控土地市场，掌 握一定数量的储备土地，根据市场调控的需要，有计划的供应市场，保持土地市 场的健康发展。 在我国大陆，经过十年的探索和发展，城市土地储备制度已经成为当前我国 土地管理领域改革和创新的热点和焦点： ( 1 ) 在实践探索的基础上，产生了一批成功的改革模式和经验，并在全国 呈星火燎原之势： ( 2 ) 学术理论界和专业舆论媒体给予土地储备制度高度重视、积极参与和 大力推进，认为是继土地有偿使用制度之后最重要的创新： ( 3 ) 政府充分肯定、积极评价、稳步推进； ( 4 ) 社会各方面广泛关注，存在一定的压力和阻力。 怎样看待城市土地储各制度的创新模式，如何克服深化改革面临的困难和阻 力，如何突破体制改革和技术创新的关键环节，是大家一直都在思考和探讨的问 题。 1 2 城市土地收购储备模式研究的意义 1 2 1 我国现行城市土地收购储备模式的积极意义 我国现行的城市土地收购储备模式即为城市土地储备制度。该制度是一种全 新的制度尝试，只有明确其功能定位和目标，才能使土地储备中心的运作模式、 机制和政策相互协调，产生较好的效果。从各地的实践来看，城市土地储备制度 的作用和效果主要有以下几个方面： 一、规范城市土地市场的健康发展 通过土地储备体系的建立，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断 供应权”，这两大工具使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的“批 发权”牢牢掌握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法 用地、多头批地、越权批地等现象的发生；而且能够有效调控土地供应的规模和 节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围，逐步建立一个公平、公开、 公正、规范、高效的城市土地市场。 l 、垄断城市土地一级市场，合理控制新增城市土地供给量 我国的土地所有制为国家和农村集体所有，法律规定城市土地一级市场应由 国家垄断。但随着土地使用制度的改革，土地价值的显化，使得大量城市郊区的 农村集体土地和城市划拨土地隐形入市，这是造成国有土地资产流失和土地市场 运行混乱的主要原因。在建立城市土地储备制度后，由于加大对隐形市场的清查 和打击力度，郊区农村集体土地和城市存量划拨土地必须经过土地储备机构爿能 入市，其流程图如下： 农村集体土地 城市存量划拨土地 图卜1 土地储备流程图 储罂棚枸 堂兰 - 土地市场 储备机构+ 。“” ( 招标、拍卖) 这样就是的国家垄断了城市土地一级市场，达到减少国有土地资产流失和规 范土地市场运行的目的。 2 、保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地利用结构 在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、 差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点和难点， 影响城市形象和面貌。在土地储备体系运作过程中，由于实行规划优先的政策， 加上集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可以得到切实 的贯彻落实，有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一 管理，提高城市土地资源配置效率。 城郊耕地大量流失的主要根源在于新增城市土地供给量的失控，同时也造成 了城市的无限制外延扩张，这种格局产生的原因主要归为两个方面：一是农村集 体土地的隐形入市，二是政府供地行为的非理性。城市土地储备制度的建立能克 服这两个弊端，合理地控制新增城市土地供给量，其主要措施体现在以下三个方 面： ( 1 ) 有效清查城市郊区隐形土地市场 制止了城郊集体土地的隐形入市后，新增城市土地的供给将由“多途径”供 给变为政府垄断的唯一供给，便于政府掌握和控制供给量。 ( 2 ) 对城市土地市场的供需平衡状况作出科学的分析 土地储备机构在建立一套科学的指标体系的基础上，借助于宏观的社会经济 运行和微观的土地市场运行的状况，可以科学地分析和评价城市土地市场供需平 衡状况，据此确定是否应该供给，供给量为多少，然后再制定新增城市土地的征 用、储备和供应计划。 ( 3 ) 根据土地利用总体规划控制新增城市土地供给量 土地利用总体规划对城市建设用地的扩张和农用地非农化都有年度计划。土 ， 地储备机构在征用和供应新增城市土地时都将量控制在土地利用总体规划确定 的范围之内。 3 、提高土地配置的市场化程度 随着城市土地储备制度的建立，城市土地配置的市场化程度将得到提高。一 方面，存量企业划拨土地的盘活将有大的改进，大量的企业划拨土地随着企业的 改制进入土地储备机构，并以市场化配置方式( 出让方式) 进入土地市场，这将 大大增加市场化配置土地数量在城市土地总量中的比例。另一方面，进入土地储 备机构的土地经过统一的开发、整理，成为熟地，在进入市场时，采用招标和拍 卖等方式，较之以前常采用的协议方式而言，市场化程度得到提高，更好地发挥 价格机制在城市土地配置中的作用。 二、提高政府对城市土地市场的调控能力 城市土地市场是房地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有十分 重要的影响。因此，土地储备制度应该通过科学的土地供应计划保持城市地价的 平稳性，防止地价的暴涨暴跌，提高城市政府调控土地市场的能力，促进房地产 市场和城市社会经济的平稳发展。 三、增加城市政府收入，加快城市基础设旌建设 由于“灰色”市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归政府的 土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，实行存量 土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，提高以招标、 拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失。同时，净地出让政策还通过 土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益悉数归入政府的“口 袋”，达到“以地聚财、以地生财”的目的。通过盘活存量土地，规范土地市场 运作，防止土地资产和土地收益流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府土 地收益，加快城市基础设施建设。 四、促进国有企业改革，加快城市经济发展 近几年来，企业改制解困的压力很大。在这个过程中，迫切需要盘活企业存 量土地资产。但随着企业改制范围的扩大，一批地段比较偏僻、土地区位条件不 理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难，一时难以实现，给企业改革造成很 大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策 了解不够，加之企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得 不到保证。随着土地收购储备机制的建立，市区土地实行统一收购，土地收购补 偿费由土地储备中心支付。这样，一方面可以根据城市发展和企业改革晌需要作 出统一计划和整体安排，在土地储备体系中进行土地和资金平衡，加快企业存量 土地盘活的进度i 解决部分企业改制的燃眉之急：另一方面，由土地储备中心统 一进行规范操作和管理，可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险，维护企 业的合法权益。 五、落实土地基本国策，有效保护城市郊区农地 保护耕地是我国的基本国策之一。为此，必须严格控制城市用地外延扩张的 趋势，积极开发和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。实施土地储备制 度后，土地供应的计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存 量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给，缓解城市建设对城市郊区农 用地的需求。 1 2 2 城市土地储备制度运行中存在的问题 城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的客观要求，也是一种制度创 新，在管理体制、运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过程。同时， 城市土地储备制度的顺利运作也要依靠其他相关部门，如财税、规划、房管及水、 电等部门的协调配合。另外，人们对这种新制度的认识也有一个逐步深化和细化 的过程。所以，在各地土地储备制度运作过程中已经出现了各种问题和困难。 一、城市一级土地市场未垄断 目前许多城市虽然建立了土地储备制度，但是土地储备中心尚未完全垄断一 级市场，没有做到“一个口子进，一个口子出”。通常，除了土地储备中心外， 能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划的部门主要有旧城 改造办公室：建委等部门来开展。 由于城市建设飞速发展，基础设施、公共设施和景观设施的需求量非常大， 相应需要投入巨额资金进行建设和改造，于是市政府采用以土地换资金的政策， 给相关部门一部分土地，由其先自筹资金进行建设，待可出让土地拍卖后再回收 资金。这种土地供应程序与土地管理方式虽有一定的合理性和客观性，但也会产 生许多弊端，如难以实现土地集中连片整理开发，城市开发建设的资金浪费严重， 容易造成国有土地资产流失，各部门以自己利益为出发点，没有考虑全局利益， 5 不利予政府调控城市土地市场。 二、土地收购补偿标准不尽合理 土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的 补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复 杂，目前理论研究也十分薄弱。现在一般城市的操作方法是只制定3 5 个标准 进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法简单、方便，易于操作，但是由于 一部分土地使用者感觉土地征购、回收补偿标准不合理、不科学，于是在心理和 行为上对土地回收有抵触，使得土地储备中心的谈判难度增加，土地回收时间延 长，增加了储备的成本。 三、市规划工作有待改善 城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许 多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这 给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收 前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规 划。结果一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发： 二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储 备成本，特别是利息负担加重。 四、资金筹集困难 缺乏储备资金是每个城市在建立土地储备制度初期都会遇到的困难。因为， 城市政府不可能投入大量的储备启动资金，而在储备开始阶段，土地储备中心只 有进入储备的土地，没有出让的土地，因而没有积累资金，储备初期缺乏资金是 难免的。由于资金医乏，使土地储备制度建立初期，土地储备中心不敢也没有能 力去储备大量的土地，储备成本也会因为利息负担而提高。 在国民经济发展困难时期，由于大量企业开工不足，甚至停产，资金需求量 小，存款量大，一般银行愿意提供贷款，而且利率比较低；随着国民经济的复苏 和快速发展，企业生产和销售逐步上升，对资金的需求量也迅速加大，这时银行 就会严格审查贷款条件，央行也会提高贷款利率，贷款就变得非常困难，而且成 本较高。目前，我国国民经济逐步进入快速发展时期，可以预计土地储备中心， 特别是在中小城市贷款的难度将会加大，而且利率负担将会提高，这方面隐 含的金融风险必须给予高度重视。 五、储备制度的功能定位和运作模式有待完善 由f 没有现成的经验可以借鉴，我国的城市土地储备制度处于边运作边探索 的过程。在部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求上地收益的倾向， 土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力加大，引起有关利 益群体的不满。对于土地储备政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规 模与储备周期、土地供应计划的制定、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财 务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。 1 3 国内外研究概况 1 3 1 海外土地征购制度建立的背景 当今世界上大多数国家或地区为了公共利益或城市再开发都建立了具有强 制性的土地征购制度，也就是国家或地方政府为了公共目的以强制收购或购买的 方式取得私有土地的一种行为。 这一制度虽然在各国( 地区) 法律中的名称各不相同如在美国称为：“最高 土地权”的行使，英国称为“强制收买”或“强制取得”，法国、德国称为“征 收”，同本称为“土地收用”或“土地收买”r 台湾称为“土地征收”，香港称为 “官地收回”。但土地征购制度本质上可归结为土地征购权的行使问题。土地征 购权原意是对土地的“最高权力或统治权”，即“最高统治者在不需要所有者同 意的情况下，将财产用于公共目的的权力”。尽管对土地征购权定义的理论和称 谓在不同国家或地区表述各异，但各国( 地区) 土地法律制度中的土地征购权，几 乎都认同下面三个基本构成要件：土地征购属于政府的持有权力：这个权力只用 于公共目的；行使这个权力时必须给予合理补偿( 补偿的主体是土地价格) 。实施 这一制度的机构、不同国家或地区有所不同，大致可分为政府、政府授权的土地 开发公社和土地银行等。 1 3 2 我国大陆城市土地储备制度的建立 我国大陆的城市土地储备制度最早是在上海市成立的。1 9 9 6 年8 月，上海成 立了我国第一家土地收购储备机构上海土地发展中心；1 9 9 7 年8 月，杭州 为了适应新形势下土地管理工作的需要，在杭州市区范围内建立了以政府调控为 主要特色的土地储备机制，成立了专门的土地储备机构土地储备中心，出台 了相应的政府规章，列新增城市用地和市区需盘活的存量土地实施统一收购、储 备，经过开发整理后确计划的供应，初步形成了一整套的土地收购、储备和供应 机制。其建设成果和经验在1 9 9 9 年全国土地集约利用市长研讨班上引起了强烈 反响；1 9 9 9 年6 月，国：l 资源部以内部通报形式转发杭州市土地储备实施办法 和青岛市人民政府关于建立土地储备制度的经验；2 0 0 1 年4 月3 0 日国务 院关于加强国有土地资产管理的通知( 国务院1 5 号文件) ，要求“有条件的地方 政府试行收购储备制度”。此后，众多城市相继成立了土地收购储备制度。到2 0 0 2 年底，我国在上海、北京、重庆、青岛、武汉等共计1 2 5 8 个市县都己建立了城市 土地储备制度。 据对3 0 个省( 区、市) 不完全统计，截止到2 0 0 1 年8 月底，全国共设立土地 收购储备机构6 6 9 家，收购土地1 5 5 2 2 6 公顷，已出让土地3 8 8 5 9 公顷，库存 土地1 0 7 7 1 7 公顷。 其中，我国中西部1 9 个省份中除云南、宁夏、西藏未设，其余1 6 个省( 区) 共设收购储备机构3 9 4 家，占全国的6 0 ，收购土地4 9 4 0 公顷，占全国的3 2 ，已出让土地9 3 3 公顷，占总收购土地面积的9 0 ，占全国的2 4 。 第二章城市土地收购储备制度及其模式 2 1 城市土地收购储备制度 2 1 1 城市土地收购储备制度的概念 根据目前我国各地的城市土地收购储备制度的运作模式和实际操作的过程 以及其所实现的功能和作用，可将其定义为：城市政府专门成立土地储备机构对 新增城市用地进行征用、对属于规定范围内的城市存量土地予以收购和回收，进 行开发和整理，并予以储备，根据城市规划、土地出让年度计划以及市场供需平 衡状况，有计划、有步骤地投入市场，以达到垄断土地一级市场和调控城市土地 市场的目的，是城市政府对土地市场进行宏观调控的一种制度或机制。 2 1 2 城市土地储备运作程序 根据各地土地储备制度的实际操作来看，这一制度在运作过程中大致可划分 为三个阶段： 图2 1 土地储备管理构架图 9 、征购 这一阶段是土地储备机构取得土地的过程。土地的来源主要有两个大的方 面：新增和存量。一是新增城市用地的征用，对于这一部分即将转为城市用地的 农用地的征用在范围上应严格按照土地利用总体规划和城市规划划定的范围，在 量上应严格控制在土地利用年度计划指标之内；二是存量城市土地的收购、置换、 回收，对存量城市土地按产权划分可分为两大类：一类是没有处置权的划拨用地， 另一是有处分权的出让土地。前者在存量城市土地中的比重最大，约占9 0 左右。 对这类土地可以结合企业的改制，通过给予原用地者一定的经济利益，增大其入 市的动力，从而采用收购或置换等方式取得。根据法律规定，对于后者只能在下 列四种情形下进行：出让到期；违法用地，包括超过两年不开发、不按法律 法规和合同的要求开发等情形；因城市规划和公益事业的需要而提前收回土地 使用权；在市场交易的过程中，交易价格明显低于市场价格时，政府行使优先 购买权。 = 、开发、整理、储备 对于进入储备体系的土地，储备机构根据城市规划和建设用地的要求，对其 进行开发、整理。对农用地通过开发使生地变成熟地，使其达到建设所需的“三 通一平”或“五通一平”状态。对原城市用地通过整理，如拆迁、归并组合、平 整以及基础设施的完善，使其更有利于城市建设的需要，并且通过整理还可达到 改善城市生态环境和增加有效利用面积的效果。在进行开发整理的同时，向社会 发布可供地信息，对于暂时无需求的土地，储备机构以出租场地等形式组织短期 的土地利用，以免造成新的土地浪费。 三、供地 进行供地的时候主要是要做好以下几个方面的工作：根据城市规划确定待 供地用途，并在招商引资的过程中严格把关；作好城市土地市场供需平衡状况 的研究，根据平衡状况并结合建设用地年度出让计划确定供给量：办理土地出 让手续，在出让方式上尽量选择市场化程度较高的招标和拍卖方式。 2 2 城市土地收购储备的模式 在我国由于城市土地收购储备制度的起步较晚，在全国范围内还没有形成统 一的收购储备模式，现就我国现行土地收购储备制度中比较典型的模式加以比较 分析。 ” 2 2 1 上海市场主导型土地收购储备模式 该模式特点：围绕市政府的“实事工程”开展土地收购储备。上海市结合 危房改造，1 9 9 8 年根据市政府要求，集中财力收购储备危旧房地块。1 9 9 9 年为 保障国企改革顺利进行，收购储备原工业用地1 4 宗。根据城市规划开展城市 土地整理试点。例如，上海杨浦区武川路地区工厂、仓库、居民区混杂，市政设 施残缺，尚未编制城市控制性规划，1 9 9 8 年在收购破产企业的同时，考虑到该 地区的整体发展，采用了逐步实施、滚动开发的办法开展土地整理，然后进行收 购再滚动整理。基本采用市场化运作方式。土地收购时，首先向规划部门申请 确定规划条件，对拟收购地块进行评估。储备土地的出让通过各种渠道广泛招商， 依据资信、资质、业绩等条件选择合适的开发商。多方协调规范土地收购储备 程序。上海市土地储备工作，经行政主管部门与计划、规划等部门多方协调，确 定了一些操作原则，经过实践，已形成较规范的工作程序。 该模式侧重于调控市场供求功能，但由于政府不能真正实现一级土地市场的 垄断供应，加之土地发展中心运作资金有限，因而实际操作中收购阻力较大、收 购力度有限，收购功能难以有效发挥。另外，单一结构的运行由于缺少体制和制 度的保障，会造成运行中存在许多难以克服的困难。如消化闲置土地的力度不大； 资金有限难以取得规模效应；依然采用协议出让方式；土地储备规模较小等。 2 2 2 杭州政府主导型土地收购储备模式 该运作模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实 现行政主导与市场运作有效结合。其特点是收购土地范围由政府的法规规定，规 定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理 部门根据用地需求以招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。土地收购储备机 构设置采用双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心， j 实行分层次两级管理的组织模式。 2 2 3 南通政府市场混合型土地收购储备模式 该运作模式实现了行政指导、市场运作与土地资产管理相结合。其特点是政 府规定用于收购的土地范围，在进行收购土地时土地储备机构负责与原用地者签 订“国有土地使用权收购合同”，同时储备机构受市政府委托，作为国有土地资产 的代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资( 入股) 部分进行管理，收取企业 改革中以租赁方式处理的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租 金。土地收购储备机构设置采用双结构模式。该模式与杭州模式比较，储备机构 多承担了土地资产管理的职能，易造成在实际运作过程中土地收购储备机构的性 质功能定位不清，政府的行政管理职能与土地所有权职能容易混乱，出现政企不 分现象，从而影响运行效果。 相比较而言，杭州城市土地收购储备制度的建设是全国比较成功的典范。尽 管杭州市土地收购储备制度建立取得了一定的成就，但同样存在着理论研究滞后 于实践的问题。 一 第三章城市土地收购储备制度分析 3 1 城市土地储备制度创新的背景和内容 3 1 1 城市土地制度创新的背景 一、土地基本国策和耕地保护 中国是一个有1 3 亿人口的农业大国，农地特别是其中的耕地关系到1 3 亿 人口的吃饭问题。随着农村城市化的进程和城市社会经济的发展，一部分农地逐 渐并入城市土地在所难免。但是，这一过程合理化的前提是不能危及1 3 亿人口 的生存需要。我国要实现耕地总量的动态平衡，尤其要防止农地自发进入城市土 地市场。 二、城市化加速与建设用地需求扩张 近年来，我国经济以稳定的高速发展。随着我国社会经济的快速发展，城 市化迸二步加剧。而经济的高速发展，也就造成了建设用地需求的扩张。用地形 势严峻。 三、城市土地粗放式低效率利用 我国大多数城市的土地经营是粗放式经营，利用效率低。在城市的旧城区 部分，建筑物由于年代较早分布较乱，规划的图纸上摆得满满的，实际上里面空 的地方很多，利用效率并不高。 这种情况现在依然存在。因此，城市内部土地依然大有利用潜力。 四、城市土地市场混乱，政府管理和调控困难 我国城市土地市场机制并不完善，使开发商有相当的机会实行投机行为。 而且目前土地市场比较混乱其中存在“灰色”市场，另外，政府官员的“寻租” 行为也使政府的管理和调控变得比较困难。 五、城市土地收益流失严重 “灰色”市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归政府的土 地收入流失到有关单位和个人的手中。造成了城市土地收益的流失。 3 1 2 城市土地制度的运行机制分析 城市土地制度包括：土地所有制度；土地产权制度；土地使用制度；土地管 理制度等。他们相互联系，形成一个体系，产生一系列的机制，调节围绕城市土 地所形成的复杂的社会经济关系。主要包括五个方面的机制： 一、土地产权保障机制 土地征购是一种特殊的行政权力。从国际经验分析，多数实行市场经济的国 家( 地区) 都设置了土地的发展权，且规定土地的发展权为国家或公共所有，只有 在美国等极个别国家、私人可以拥有土地的发展权。在我国，国家或政府拥有土 地发展权是必须也是有条件实现的。土地使用者只拥有土地原用途的经营或处置 权，而不拥有土地的发展权如土地使用者要改变土地的使用用途，或者增加土 地的集约度，需向国家或政府购买这种发展权。土地征购是一项特殊的行政权力， 具有强制性，征购过程不需被征购方同意，土地是否被征购，主要由政府根据城 市建设和调控土地市场的需要，按照有关法律法规决定。但在其实施过程中，应 充分考虑被征购方的利益，使权利得以规范、明确、平等、有效地实现。 二、土地资源配置机制 我国引进市场机制对城市土地进行配置已有二十多年的时间，市场在配置资 源方面的效率已得到充分的证明。但是直至今日，我国城市土地配置的市场化程 度还不高。主要表现在两个方面：一方面是通过市场化配置的土地在城市土地总 量中所占比例不高。据统计，1 9 9 7 年底，上海市1 5 0 0 k m 2 的城镇土地中以出让方 式使用的约占1 2 0 k m 2 ，仅占总量的8 。另一方面，出让土地的方式市场化程度 不高。土地出让方式有协议、招标、拍卖等三种，其市场化程度依次为拍卖、招 标、协议，目前我国的国有土地使用权出让中以协议方式居多，而招标、拍卖方 式所占比例仍然较小。完善我国的土地资源配置机制应加强市场机制的应用。 三、土地资产增值机制 土地资产的增值机制有两种模式，即土地资产的自发分散增值与土地资产有 效管理增值。前者是土地资产缺乏统一计划管理的情况下，自发而分散的增值， 其偶然性较大。而后者是指在对土地市场进行了调查后，按一定的思路，对土地 资产进行统一的规划和管理，从而实现土地资产的增值目标。 1 4 四、土地收益分配机制 土地收购储备制度相配合实施的对社会公众福利进行补偿的政策，是政府在 实施土地收购储备制度时，保障社会公平的重点之一。考虑到土地收购储备中心 受职能、资金所限，保障社会公平的职责应由政府负担。庄运行程序中，土地收 购储备中心将所获取资金在扣除适当的运营费用后上缴财政，由政府另建一条合 适渠道，统一对社会公众进行福利补偿。在土地收购储备中，效率损失主要是由 于为实现政策执行而产生的各相关部门的管理费用，以及由于监督不善产生的暗 箱操作和政府腐败。因此，土地收购储备中心应力求节约t 地收购储备的运营费 用，同时提高土地交易的透明性和公开性，加大立法监督职能。使土地收益分配 机制实现规范、合理和公平。 五、土地市场调控机制 由于土地具有不可移动、数量不增、不可再生等特征，决定了土地资源配置 过程中市场机制作用的不完全性。且一旦确定了用途并投资开发，再要改变用途 仅靠市场机制是十分困难的。在市场经济条件下，各种社会势力力求控制资源与 谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。由此导 致只顾个别企业的近期利益，而置全体市民长期利益于不顾，以及土地投机、用 地混乱等弊病的出现。然而，市场本身无法产生一个合理有效的土地使用机制， 无法做到既能在短期内解决对空间合理利用的要求，又能满足未来发展的长期需 要。同时，土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门珏须要参与土地的分配。 并能及时、适度、有效地调控土地市场。 3 1 3 城市土地储备制度创新的内容 一、垄断城市土地一级市场保障国家土地产权 我国一级土地市场的供给有以下特点： ( 1 ) 一方面，随着经济的发展建设用地量大增，但另一方面存量土地使用成 本过高； ( 2 ) 地方政府在利益的激励下大量出让土地： ( 3 ) 城市郊区的农地进入隐形市场。 也正是由于这些原因造成了我国一级土地市场供给量的失控( 如表3 一1 ) 。 正因如此，城市土地储备制度的创新首先需切实垄断城市土地一级市场，保障国 家土地产权。 表3 1 ：全国城市人口和建设用地面积 ( 单位：1 0 4 人，k m 2 ) 地区城市人口其中非农业人口城市面积其中建成区面积 1 9 8 61 9 9 51 9 8 61 9 9 51 9 8 61 9 9 51 9 8 61 9 9 5 全国2 2 9 0 63 7 7 9 01 2 2 3 41 8 4 9 08 0 5 8 3 41 1 4 8 5 9 61 0 1 2 71 9 2 6 4 东部 1 0 7 2 11 8 2 7 65 9 9 39 1 3 01 4 0 2 4 92 2 7 8 7 24 5 2 69 2 5 1 中部 8 8 2 51 5 3 3 l 4 5 8 1 7 2 0 9 2 2 8 7 5 54 0 6 0 6 03 8 7 27 4 5 3 西部3 3 6 04 1 8 31 6 6 02 1 5 14 3 6 8 3 05 1 4 6 6 41 7 2 92 5 6 0 资料来源：建设部计划财务司1 9 8 6 年度和1 9 9 5 年度城市建设统计年报。 二、由行政计划配置到行政计划加有偿使用，再到有调节的市场化配置 我国目前的土地资源配置机制其市场化很不完全。而市场机制作用的这种不 完全性就直接决定了行政干预土地市场的必要性。而土地作为资源的配置应以市 场为导向。行政计划配置土地的最终结果应使得土地在不断的流通过程中逐渐得 以优化。 三、由土地资产自发分散增值迈向土地资产有效管理增值 对土地市场进行切合实际的调查，按一定的思路，对土地资产进行统一的规 划和管理，使土地资产的增值模式摆脱自发分散的状态，以有效的管理促进土地 资产长期稳定的增值。 四、由土地收益分配混乱、国家收益流失、寻租和腐败迈向土地收益分配规范 化、制度化 科学合理的城市土地收益分配不仅是影响城市土地可持续利用的重要因素， 也将是国家对土地利用实施宏观调控的重要手段。针对城市土地利用和收益分配 现状，当前合理分配土地收益的关键，应以调整国家与土地使用者在土地收益分 配方面的利益关系为核心，以取消不合理收费、明确收取地租、完善土地税制为 目标，形成一种有利于土地资产保值增值，保证国家土地收益，维护使用者土地 收益，促使社会经济健康发展，充分发挥土地收益分配的调节作用，实现城市土 地可持续利用的城市土地收益分配格局。使土地收益分配规范化、制度化。 五、由行政控制为主迈向市场化调节为主 市场配置土地的实质就是要通过竞争机制和价格机制，使得土地在不断的流 通过程中逐渐得到优化配置。这中间既有土地使用者静态的持有土地的过程，但 更重要的是动态的流通过程。由于我国旧体制( 行政配置土地) 遗留下的大量划 拨土地使用者是既得利益者( 低代价，几乎是无代价使用土地) ，在当前促进划 拨土地入市的制度供给不足和制度“软化”的情况下，划拨土地仍大量以低效利 用的状态保留。也正是因为制度供给不足和“软化”的缘故，大量因缺乏资金开 发的新增建设用地也大量闲置。这既造成了土地资产的浪费，同时也是城市土地 流通过程的停滞，不利于城市土地的优化配置。 整体来看，我国城市土地制度创新的方向就是要建立能适应现代化市场经济 体系要求的、并能与国际接轨的城市土地制度，土地储备体系是其中的一个重要 支柱。 3 2 城市土地储备制度运作的模式 城市土地储备制度的运作过程由“土地收购土地储备、土地整理和土 地开发土地供应”等三个环节构成，其中涉及到了土地产权流转、土地资源 流转和土地资产流转，三个方面的循环紧密结合，形成