（土地资源管理专业论文）基于主体功能区构架的耕地占补平衡制度研究——以重庆市为例.pdf

两南人学硕十学伊论文摘要 基于主体功能区构架的耕地占补平衡制度研究 以重庆市为例 土地资源管理专业硕士研究生周艳 指导教师骆云中副教授 摘要 重庆市主体功能区规划编制是重庆市区域可持续发展和国土合理开发的重要基础。土地作为各 主体功能区发展的重要资源和最人存量资产，将随着不同的发展功能定位而面临不同的开发利用问 题。根据不同主体功能区主要功能定位、产业布局、土地利用、人口状况及不同区域经济社会发展 水平，提出有差别化的耕地占补平衡制度，是保障各主体功能区耕地占补平衡顺利实施的重要保证。 基于相关的主体功能区划分方法的研究，本文深入分析了重庆市各主体功能区的社会经济状况， 对各功能区的产业发展方向及功能进行定位。同时，对各功能区的后备耕地资源状况和各主体功能 区的耕地占补平衡进行了分析，明确了重庆市目前耕地占补平衡存在的问题。进而，研究提出了重 庆市各主体功能l 叉：耕地占补平衡研究目标、原则及占补平衡标准。最后，构建了适合重庆市各主体 功能区耕地占补平衡的制度和评价体系。研究过程表明： 1 重庆市目前后备耕地资源匮乏，且分布相对集中，存在明显的区域差异； 2 重庆市目前耕地一与补平衡存在补充耕地质量不高、管理制度不健全、缺乏生态环境保护意 识等主要问题。 3 在重庆市重点开发区：要逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土 地风险：进行功能区城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点；建立农田保护的地区补偿机 制；出台基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等相关制度。在优化开发区：要优化建设 用地供应结构，促进城市化的协调发展；强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄 断土地供应的途径；严格控制建设用地增量，盘活土地存量；以主体功能区的范围界定耕地占补平 衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制等制度。在限制开发区：要建立生态补偿机制； 完善财政转移支付政策；逐步推进生态移民工作：实行特色产业扶持政策等。在禁止开发区：建立 生态保护的财政补偿机制；继续执行退耕还林和生态修复补偿；加大政策性移民力度：加大林权、 草场权属改革等制度。 关键词：主体功能区耕地占补平衡重点开发区优化开发区限制开发区禁止开发区 两南人学硕十学伊论文a b s t r a c t t h er e s e a r c ha b o u tba l a n c eo fc u l t i v a t e dl a n d ba s e do nt h em a i n - f u n c t i o n a lz o n e si nc h o n q i n g c a n d i d a t e ：z h o uy a n s u p e r v i s o r - a s s o c i a t ep r o f l u oy u n z h o n g a bs t r a c t t h em a i n - f u n c t i o nz o n e sm a k i n go fc h o n g q i n gi sa ni m p o r t a n tw o r kf o rd i s t r i c ts u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ta n dr a t i o n a lu t i l i z a t i o no fl a n d a sa l li m p o r t a n tr e s o u r c ea n dt h el a r g e s ts t o c ka s s e t so ft h e m a i n - f u n c t i o nz o n e s t h el a n du t i l i z a t i o nw i l lm e e tm a n yp r o b l e m sw i t hd i f f e r e n td e v e l o p m e n ta n df u n c t i o n so f d i f f e r e n tz o n e s a c c o r d i n gt om a i nf u n c t i o nd e f i n i t i o n ，i n d u s t r i a ll a y o u t , l a n du s e ，p o p u l a t i o ns i t u a t i o na n ds o c i a l a n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tl e v e lo fd i f f e r e n tm a i n f u n c t i o nz o n e s t op u tf o r w a r dd i s t i n c t i o nr u l e si sa n i m p o r t a n tg u a r a n t e ef o rs u c c e s s f u li m p l e m e n t i n gf o rb a l a n c eo fa r a b l el a n do fe v e r ym a i n f u n c t i o nz o n e s b a s e do nr e l a t e dm a i n f u n c t i o nz o n e sr e s e a r c h t h ea u t h o ro ft h i sp a p e rh a sd e e p l ya n a l y z e dt h es o c i a l a n de c o n o m i cs i t u a t i o n , a n dl o c a t e dt h ei n d u s t r i a ld i r e c t i o na n df u n c t i o no fe v e r ym a i n f u n c t i o nz o n e so f c h o n g q i n g a f t e rt h a t ，t h er e s e r v e a r a b l el a n dr e s o u r c e sa n dt h eb a l a n c e o fa r a b l el a n di ne v e r y m a i n - f u n c t i o nz o n e sh a v eb e e nr e s e a r c h e d a sar e s u l t ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h eb a l a n c eo fa r a b l e l a n da tp r e s e n t f u r t h e r m o r e ，t h es t u d yh a sp r o p o s e dt h er e s e a r c ho b j e c t i v e s ，p r i n c i p l e sa n ds t a n d a r d sf o r t h eb a l a n c eo fa r a b l el a n do ft h em a i n f u n c t i o nz o n e s f i n a l l y t h es t u d yh a sp r o p o s e dt h ep o l i c ym e a s u r e s a n de v a l u a t i o ns y s t e ms u i t a b l ef o r d i f f e r e n tm a i n f u n c t i o nz o n e so fc h o n g q i n g t h ew h o l er e s e a r c ho ft h i sp a p e rh a sr e v e a l e df o l l o w i n gr e s u l t s ： 1 t h er e s e r v ea r a b l el a n dr e s o u r c e so fc h o n g q i n ga r es c a r c ea tp r e s e n t ，a n dd i s t r i b u t i n gc e n t r a l i z e d r e l a t i v e l yw i t hd i s t i n c td i f f e r e n c eb e t w e e na r e a s 2 f o rb a l a n c eo fa r a b l el a n d ，t h e r eh a v es u c hm a i nq u e s t i o n sa sl o wq u a l i t yo fs u p p l e m e n ta r a b l el a n d ， i r r e g u l a rm a n a g e m e n tr u l e s ，l a c ko fc o n s c i o u s n e s s o fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 3 f o rk e yz o n e so fd e v e l o p m e n t ：t og r a d u a l l yi n c r e a s et h ei n t e n s i t yo ft h em a r k e ti nt h ea l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e s ，t ov i g i l a n ta n dg u a r da g a i n s tt h er i s ko ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n to ft h el a n d ；t ot e s tt h e i n c r e a s ei nu r b a na n dd e c r e a s ei nr u r a lo fc o n s t r u c t i o nl a n d ；t oe s t a b l i s hc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mo f p r o t e c t e df a r m l a n d ；t op r o v i d et h ep r i n c i p l e s ，m e t h o d sa n dr e l a t e ds y s t e m so fs u b s t i t u t i o no fb a s i cf a r m l a n d i nd i f f e r e n tp l a c e s f o ro p t i m i z i n gd e v e l o p m e n tz o n e s ：t oo p t i m i z eo fc o n s t r u c t i o nl a n ds u p p l ys t r u c t u r e ， a n dp r o m o t et h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o n ；t os t r e n g t h e nt h em a r k e ti nt h ea l l o c a t i o no f c o n s t r u c t i o nl a n d ，t od i s c u s st h eg o v e r n m e n tg r a d u a l l yw i t h d r a wf r o mt h em o n o p o l yo ft h em e a n so f s u p p l yo fl a n d ；t os t r i c t l yc o n t r o lt h ei n c r e a s eo fc o n s t r u c t i o nl a n d ，t om a k eg o o du s eo fl a n dr e s e r v e s ；t o d e f i n eb a l a n c eo fa r a b l el a n dw i t ht h eb o u n d a r yo fm a i nf u n c t i o n a lz o n e s ，t op r o g r e s s i v e l yp u ti n t op r a c t i c e o f p r o t e c t i o ns y s t e m sa n dc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m sf u n c t i o n a lz o n e sf a r m l a n d f o rr e s t r i c t e dd e v e l o p m e n t z o n e s ：t oe s t a b l i s ha ne c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ；i m p r o v et h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tp o l i c y ； s t e pb ys t e pa d v a n c et h ew o r ko fe c o l o g i c a lm i g r a n t s ；c a r r yo u ts u p p o r t i v ep o l i c i e so fc h a r a c t e r i s t i c s i n d u s t r y f o rf o r b i d d e nd e v e l o p m e n tz o n e s ：t oe s t a b l i s hf i n a n c i a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m so fe c o l o g i c a l l i 两南人学硕十学何论文 a b s t r a c t p r o t e c t i o n ；c o n t i n u a l l yi m p l e m e n tt h ec o m p e n s a t i o n o fr e t u r n i n gf a r m l a n dt of o r e s ta n d e c o l o g i c a l r e s t o r a t i o n ；i n c r e a s ei m m i g r a t i o ne n f o r c e m e n tp o l i c y ；i n c r e a s et h es y s t e m sr e f o r ms u c ha sf o r e s tr i g h t sa n d g r a z i n gr i g h t s k e y w o r d s ：t h em a i n f u n c t i o nz o n e s ；b a l a n c eo fa r a b l el a n d ； k e yz o n e sf o rd e v e l o p m e n t ；o p t i m i z i n gd e v e l o p m e n tz o n e ； r e s t r i c t e dd e v e l o p m e n tz o n e s ；t h ef o r b i d d e nd e v e l o p m e n tz o n e s i i i 独创性声明 学位论文题目：基王圭篮功鱼邑区趋苤鲍趱地占主l 壬煎剑鏖盈究= = 丛重迭立 立盥 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得西南大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 黼q l 岛 聱陟签字日期：0 砷年易月夕日 l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密，口保密 期限至年月止) 。 学位论文作者签名：阀物 签字日期： j , l r 4 年- 彦月g 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名： 签字吼1 年易月寥日 邮编： 两南人学硕十学伊论文第1 章文献综述 第1 章文献综述 1 1 耕地占补平衡的内涵 1 9 9 8 年8 月2 9 日修订后的中华人民共和国土地管理法获得通过，从1 9 9 9 年1 月1 日起实 行。该法第四章第三十一条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按 照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有 条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专 款用于开垦新的耕地。”第三十三条规定：“个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增 建设用地后，新开曝耕地的数量不足以补偿所【与t i 耕地的数量的，必须报国务院批准减免本行政区 域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”这就从法律上确立了耕地占补平衡制度。“占补平衡”中的“占” 指的是非农业建设项目经批准占用耕地的行为，“补”指的是通过十地开发、土地复星或七地整理来 增加耕地以补充冈占用减少耕地的行为。同时该法第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡( 镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织，按照十地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治， 提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条什和生态环境。” 耕地占补平衡是指在一定时间、区域范围内，耕地在微观、局部不断被占用、补充及其变化情 况下，在对其数量、质量和开发利用的可持续调控基础上，为满足区域对粮食等基本农产品的需求， 而做到的耕地生产力供求动态平衡。他包括以下几个方面的含义1 】1 2 】。一是指耕地的数量平衡，即保 持现有耕地面积不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增长，耕地总量有所增加。这种数量平 衡与不同地区耕地潜力、经济发展规模和速度、人口构成等密切相连。二是指耕地的质量平衡，即 在实现耕地数量平衡的前提下，保证新增耕地的生产能力不低于被占用耕地的生产能力，防止耕地 质量衰退。三是耕地的生态平衡，即保证土地资源的可持续利用，开发后备土地资源要以建立良性 土地生态系统为目标，避免片面追求增加耕地面积而破坏生态环境。因此，耕地占补平衡应该是耕 地自然生产力、经济生产力、生态环境生产力的综合平衡基础上的数量平衡1 3 ，。 1 2 国内外耕地总量动态平衡的研究进展 1 2 1 国内耕地总量动态平衡的研究进展 1 9 9 6 年，原国家土地管理局提出把保持耕地总量动态平衡作为十地管理工作的首要战略目标， 这耕地总量动态平衡战略思想首次提出。1 9 9 9 年开始实施的土地管理法，明确提出必须做到耕 地总量动态平衡。在这十多年的发展过程中，我国学术界一直没有停止过对它的研究。但人们对它 的理解也始终存在差异，而这些差异主要体现在对“耕地数量、质量以及耕地生态平衡” 4 】的理解上， 因此，目前国内主要存在以下儿种观点： ( 1 ) 从耕地数量平衡层面：陈百明、刘慧娥、付邦道【5 】【6 胴等认为由于工业化、城市化的发展 进程、农业结构的调整以及生态建设的需求，中国很难做剑耕地总量平衡和占补平衡。应变“耕地总 1 两南大学硕+ 学位论文第1 章文献综述 量动态平衡”为“农用地总量动态平衡”，变“粮食安全”为“食物安全”，建立农用地总量动态平衡与食 物安全监测与预警制度，从提高复种指数、增加草食动物养殖等途径保证食物安全。刘维欣、王 人潮、郭焕成、杨凯忠、程久苗、刘友兆等从土地管理的目标出发，分析了耕地总量动态平衡的实 质，提出耕地总量是指保护耕地的农产品产出量与人类对吃、穿、用的农产品需求量之间的平衡； 动态平衡就是指对耕地数质时空变化结果，要与耕地总量保持平衡。科学的耕地总量动态平衡至少 与耕地数量、耕地质量、时代变化和区域变化等四个变量有关。保持足够的耕地数量是耕地总量动 态平衡的基础，促进耕地数量增加的主要因素是朱利用地的耕地开发，这主要受耕地后备资源数量 的制约；其次是荒弃地的复星，以及经济林地等其他用地转为耕地【8 l 【9 1 【1 0 】【l l l 【1 2 l 【1 3 l 。 ( 2 ) 从耕地质量平衡层面：张风荣、杨向杰、赵敏娟、邱鹏飞、陈印军、林培等1 1 4 】f 1 5 】【1 6 1 1 7 1 1 8 】【1 9 】 认为：保持耕地总量动态平衡的两条内涵是耕地数量上的平衡和耕地质量上的平衡，耕地总量动态 平衡应该是保证耕地质量前提下的平衡，耕地面积增减数量平衡并不意味着能保障耕地产出能力的 平衡。周佳松等认为占补平衡实现由数量平衡向数量喷量平衡管理的升级，已成为当前土地 管理的迫切要求，并以南方丘陵山区为例，提出了耕地质量数量折算系数计算方法，即综合考虑耕 地质量的影响冈子，筛选台面坡度、海拔高度、有效土层厚度、土壤质地、土壤养分、水源保证率、 地下水埋深、排灌设施、道路通达度作为评价指标，应用特尔斐法、层次分析法确定权重，对耕地 质量作以评价，确定占、补耕地地块的综合指数。以单位标准粮为桥梁，确定耕地质量数量折算系 数，从而实现耕地占补的数量质量型平衡 2 0 l 。 ( 3 ) 从耕地生态平衡层面：阎建忠、余宝林、黄贤金、但承龙、王万茂、王如松、毛艳玲 f 2 1 1 【2 2 】【2 3 】【2 4 j 【2 5 】【2 6 儿2 7 1 等人提出：我国当前新开发土地的生产力远远低于已占用的熟地，且发挥不了熟 地原有的生态服务功能，使失去土地的原住地农民被排除在老地和新地之外，造成了一系列新的社 会问题。因此，要按生态系统方法改变土地管理与经济、生态脱节的政策，推行土地生产和生态服 务功能的就地占补平衡，变土地单目标地籍管理为多目标的社会、经济、环境复合生态管理。耕地 总量动态平衡不只是简单的数量平衡，而且要求质量和生态环境平衡。 ( 4 ) 从耕地的耕地区域平衡层面：王万茂、毛艳玲、王世忠、朱伟亚、周亚鹏【2 5 l 【2 8 j 【2 9 】1 3 0 】等人 提出耕地的动态平衡因各地的自然条件，耕地的数量、质量状况，后备资源潜力大小，人口，经济 区域发展等有关冈素很大，冈此各地要从实际出发，制定各自的总量平衡目标和内容，如有的地区 实现数量平衡，甚至耕地面积可以大量增加，而有的地区由于发展需要，可以允许耕地有限制地减 少，这样能为宏观凋控奠定基础。区域平衡是服务于总体平衡的数量平衡，其具有不同的等级层次。 ( 5 ) 从供需平衡的层面：王万茂、毛艳玲、朱伟亚、周亚鹏【3 1 】【2 9 】【3 0 1 等人提出可持续发展战略的 核心是谋求人口、资源和环境的综合协调，以满足人类生存和发展的需求，其中关键的问题是食物的供 需平衡。无论是耕地的数量平衡还是质量平衡，其最终目的都是为了实现耕地的需求平衡和食物供需平 衡。所谓耕地供需平衡，是指随着人口的增加和经济的发展，在农产品需求不断增加的情况下，保证人 口和经济发展对农产品最基本需求时必须的耕地面积。因此说，耕地供需平衡，是真正意义上的动态平 衡，不同阶段，动态平衡的目标可以不同，并以人口高峰年耕地的需求为最高平衡目标。 2 两南大学硕十学何论文第1 章文献综述 1 2 2 国外耕地总量动态平衡的研究进展 国外没有与中国对应的耕地总量动态平衡概念，大部分国家按照法律转用和征用耕地所占用的 耕地不必补充，但是，由于各国面临耕地减少，大部分国家都制定了严格的法律来限制农地转用( 无 论被占农地属公有还是私有制) 。 ( 1 ) 日本：强力保护，抑制投机，从城市化初期便开始重视对耕地数量和质量的全面保护 日本在保护农地方面有独到之处。二战后，日本进行农地改革，在规定耕地的最高占有面积的 同时，由政府赎买地主和自耕农多余土地，转让给原耕种佃农，严格限制土地流动，基本实现了“耕 者有其地”。日本私有土地6 5 ，其余为国家和地方公共团体所有。涉及农用地法律主要有农用地 法、农片j 地利用促进法、农用地转用许可标准等。日本农地是指作为耕地利用的土地，农地 分为自耕地和佃耕地。非农业委员会许可不得随意转让农地所有权，不得设定或转让地上权、用佃 权、抵押权、使用权、借贷权及租赁权。市街化调整区域以内的甲种农地为永久性农地不得进行非 农建设，市街化调整区以内的乙种农地可以进行非农建设。其保护耕地的主要对策有：土地管理 完全纳入法制轨道；重视城乡十地调查和土地利用计划；规划控制城乡十地的利用；依靠国 家力量兴建农业基础设施，增加农地生态系统功能【3 2 】；强调农业和农村具有的国土保护和环境保 护功能，大力推广环保型农业。正是这些措施，使日本的农业实现稳定发展和良性循环。 ( 2 ) 美国：从以扩大耕地面积为土到全面保护耕地数量和质量 美国也是世界上实现城市化较早的国家之一。美国城市化过程中对耕地的保护工作亦可分为两 个阶段【3 3 1 。 第一阶段：在本世纪3 0 年代以前，以人规模的耕地开星促进耕地面积扩大为主，来满足工业化、 城市化对农产品的需求。为了充分发挥农业对工业和城镇发展的促进作用，美国政府采取了一系列 增加耕地经济供给的有力措施。一是实行有利于直接开发经营的土地政策，出售两部国有土地，又 实行赠予铁路公司土地的政策，加速通往西部的铁路建设，这两个条件相结合，吸引了广大移民涌 往西部，加速了西部的开拓垦殖，耕地面积从1 8 6 0 年的1 0 0 5 0 0 万亩增加到1 9 2 0 年的2 4 亿亩。二 是拨款资助兴办灌溉工程，加强农地改良工作，提高耕地质量。加上在促进农业技术发展等方面的 种种政策措施，美国农业在城镇化、工业化的同时获得了长足的发展，从而为城市化提供了充裕的 粮食、原料和广阔的市场。 第二阶段：本世纪3 0 年代以后，开始实行对耕地从数量到质量的全面保护。过去长期采用的“大 规模移民开垦，无止境扩大耕地面积的做法，在促进美国农业迅速增长的同时，也给美国的土地利 用带来了严重问题：一是地力日益下降，水土流失严重，土地资源和生态平衡遭到破坏。最终酿成 1 9 3 4 年席卷全美三分之二国十的“黑风暴”，吹走约3 亿吨表土，无数农田被毁，作物人幅度减产。 二是城市和其他建设大量占用农地。在1 9 3 旺1 9 4 0 年间，全美农地减少2 5 5 万亩。 针对上述情况，本世纪3 0 年代以来，美国政府采取了一系列的对策： 加强土地管理的行政立法，全面保护耕地数量和质量。1 9 3 3 年4 月，为了使土壤不被破坏， 3 西南大学硕十学位论文第1 帝文献综述 制定了土壤保护法，此后，国会相继通过了一系列法令，内容涉及建立土壤保持区、农田保护、 土地管理政策、土地利用、小流域规划和管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等各个方面，把士 地管理和水土保持逐步纳入法制轨道。 充分发挥各方面的积极性，、有效保护耕地。除了中央政府外，美国各个州在土地管理和耕地 保护上也发挥了重要作用，许多州在联邦法案的基础上，又根据各自的需要分别制定了州一级的土 地利用和管理法案。在强调发挥各级土地管理机构积极性的同时，还要重视上下级政府间的联系与 合作。在水土保持方面，政府各级机构重视发挥民间水+ 保持组织的作用，两方面相互配合，协调 工作，保证了已颁布的法律奏效，也有助于发动广大农民开展水土保持活动。 全面评价土地资源、合理利用土地。科学地评价土地是合理开发利用和有效保护治理士地资 源的基础。在全国性土地普查的基础上，美国科学家创立了具有很高实用价值的土地能力分级标准， 用以表示土地适于耕种和限制利用的程度。美国的农场、牧场乃至整个国家，都以土地能力分级作 为合理安排或调整土地利用的重要依据，其基本点在丁保证土地合理利用的前提下，最大限度地发 掘土地的生产潜力。 适时地制定和调整一系列农地保护政策。美国联邦政府、州及地方政府在其城市化发展的不 同阶段制定或调整了一系列农地保护政策，使之尽量兼顾到公平与效率，又具有可操作性，常用的 政策工具有：区划政策、税收偏好政策和可转移开发权政策等。 创建高效持续农业生产体系，不断提高土地质量。主要措施包括：节约利用资源、实施“耕地 储备计划”、“土壤保持计划”、“用地与养地结合计划”等，以达到持续利用土地资源的目的；有效保 护环境，通过研制推广各种农业措施，大大减少环境污染；广泛使用良种，研制推广高产、低耗； 高净收益优良品种；合理栽培技术，合理地使用多种适用的栽培措施与耕作制度，如“免耕法”、“少 耕法”等；慎重施用化肥；综合生物防治等。 上述措施对于美国农业持续发展产生了重要作用，同时，也为工业和城市化的发展提供了大量 的原材料和销售市场。 ( 3 ) 英国：从不重视到严格实行耕地保护 英国是一个岛国，国土面积狭小，耕地面积所占比重在西欧各国中也是最小的。英国在城市化 过程中对耕地的保护工作可分为两个阶段【3 3 1 。 第一阶段：在二次大战以前，对耕地基本不予保护，工业化、城市化所需要的农产品主要依赖 国外。一方面，英国作为典型的殖民帝国，把殖比地作为其原料和食品基地；另一方面，凭借其工 商业的强大竞争力，通过自由贸易政策来进口农产品。1 8 4 9 年英国废止了从1 7 世纪6 0 年代保持下 来的航海条例，成为实行自由贸易政策的国家。1 9 世纪7 0 年代以后，由予海运业的发展，运费低 廉，美国、加拿大、阿根廷等国把人量廉价谷物远销两欧，引起欧洲农业危机，欧洲各国纷纷实行 贸易保护主义政策。而英国由于工业发达，自然资源较丰富，地理位置义适于发展贸易，因而其工 商业具有强大的国际竞争力。在这种情况下，英国选择了压缩农业来继续发展工商业的道路，仍然 坚持自由贸易，从国外进口大量粮食，使谷物价格持续下跃达2 0 年之久。同时，该政策使其耕地 4 两南大学硕+ 学1 = 7 ：论文第1 章文献综述 面积迅速减少，1 8 7 1 年，英国耕地面积为l1 5 5 0 万亩，1 9 3 0 年减少为8 1 0 0 万亩，减少了2 9 8 7 ， 农业明显萎缩。 第二阶段：二次大战以后，逐步加强对耕地保护。二次大战以后，一方面，各殖民地和附属国 的纷纷独立，迫使英国重视本国农业的发展。另一方面，工业的发展，城市的扩大，又使得本国耕 地面积不断减少。面对这种情况，英国政府采取了一系列对策，以有效保护耕地。 以土地立法为根本手段，加强土地管理，促进耕地保护。战后以来，英国制定了一系列与土 地有关的法令，除了于1 9 4 7 年修订了1 9 3 2 年颁布的城镇和乡村规划法，要求各郡制定出本郡土 地2 0 年的发展规划外，还制定了新城镇法、村庄土地法等1 0 多部与土地有关的法律。 进行土地调查、分类定级和科学规划t 作。对城市工交、农业、林业三大用地部门进行合理 安排，严格控制城市建殴用地，保护耕地。 开展环保型农业，提高土地质量。英国环境部于1 9 8 1 年制定野生生物、田园地域法，并 提倡“科学研究指定地区”( 多为劣质地) 转为草地和林地，由政府支付补助金；1 9 8 6 年，农渔业粮食 部制定农业法，指定“环保农业地区”，并予以补贴。 通过上述措施，英国农业从7 0 年代以来发生了巨大变化。城市建设和二i ：交占用农地减少剑每年 8 0 0 0 m 2 左右，1 9 8 6 年谷物产量达到2 4 4 0 万吨，比7 0 年代的1 5 0 0 万吨增长6 3 。 ( 四) 以色列：注重提高生产效率 以色列是农地保护的典范，其农用地保护目标即保障粮食安全。以色列耕地资源较为匮乏， 可耕种土地面积只有4 0 0 0 0 多平方公里。此外，气候干旱、农地地块小和缺少降雨，淡水资源极其 有限，所以如何保护耕地和提高农业用地生产销路一直是以色列政府的工作重点。以色列农业技术 的秘诀使其基本满足国内粮食需要，甚至出口。自1 9 4 8 年建国以来，以色列人口猛增，从建国初期 的几十万增加到现在近7 0 0 万。但以色列在1 9 6 5 年颁布可规划和住宅法规定农地保护是地方、 区域和国家各级规划的法定目标；所有规划当局必须把农地保护放在首位。由于以色列是中央集权 国家，中央政府对6 大区域规划进行审批，低一级规划必须服从上级规划，任何建设用地如道路、 建筑物甚至围墙必须取得规划许可，农村住宅也不例外。因此，在人口不断膨胀的压力j f ，以色列 全国等地面积自建国以来并没有明显减少。 以色列的土地9 3 归国有，农业公社从土地管理局获得土地长期租用权。任何农地转用必须获 得审批。以色列认为任何土地在未米都有可能需要成为农地，最高法院裁定这种宣布不需要任何补 偿。 t 以色列的人均耕地面积虽然比中国还少，但高效的节水灌溉技术却让它成为农业强国。以色列 农业每立方米水生产效率世界最高，可达到2 3 4 千克。以色列的温室滴灌水利用率一般可达到 9 5 1 3 4 1 。 1 3 我国耕地占补平衡制度中存在的问题 耕地占补平衡制度已经实施十多年了，对减少耕地占用、保证国家粮食安全起到了积极作用， 5 西南大学硕十学位论文第1 审文献综述 发挥了显著的效果。通过众多学者的研究，对耕地占补平衡的内涵，实施途径有了较深的认识。但 是，在目前的研究中，还存在一些难点和急需要解决的问题： ( 1 ) 置换的土地质量问题 由于各级政府之间信息不对称，再加上耕地质量的评估涉及主观性因素多，可操作性不强，因 此耕地“占补”平衡往往更多地体现的是一种耕地数量上的平衡，而非质量上的平衡。补充耕地区 位条件改变，但没有对区位条件改变后的耕地质量作合理的评价。优质耕地往往所处的区位较好， 不少地方特别是沿海地区政府在经济利益的驱使下，存在直接以非农业建设项目占用基本农田，或 以质量差的一般耕地置换基本农田，或以山地或荒地充当耕地等种种对抗现象【2 8 1 。为了保证平衡，占 用城市周边耕地，在县区完成占补平衡，占用县城周边耕地，在乡镇完成占补平衡；占用平原地区 的耕地，在山区完成占补平衡；占用公路边的耕地，在山沟完成占补平衡，这样耕地区位条件变差 了，表现在交通、水利、电力、生态等农业生产外部条件变劣，占补耕地所处区域总体单产、成本 产值差异显而易见。区位的劣势还会使以后改良技术难度加人，投资也相应增大。耕地所在区位的 外部生产条件的劣化影响着其生产能力，城市周边菜地的产值能达到县区普通耕地产值的十倍，川 区的粮食单产达到山区早地产量的数倍，十分常见。补充耕地十层变薄。建设占用耕地多为良田， 土层深厚，通过土地开发复星的耕地士壤厚度一般为3 0 c m 5 0 c m ，薄于被占用的耕地，加之耕地地 下垫层的理化条件较差，影响耕地生产能力。补充耕地十壤有机质含量低，耕地贫瘠化。现有耕 地的土壤大多是通过长期自然和人力作用，熟化程度高，而土地开发复垦的耕地表土多为生土，熟 化程度低，通过增施有机肥加以改良仍需要较长时间，新增耕地的贫瘠化影响到耕地生产能力【3 5 1 。 ( 2 ) 生态环境保护的问题 土地利用在很多情况下是一种地域性很强的经济行为【2 8 】。从资源合理利用的角度考虑，土地利 用要考虑适宜性和限制性，不同的地区地理位置不同，土地开发的历史和社会经济发展水平不一样， 不可能采片j 统一的土地利用和管理模式。耕地除了生产粮食的功能之外，还具有生态功能、景观、 文化等功能，在耕地占补过程中，不仅引起耕地生产功能改变，还会引起区域内生态环境、景观格 局等的变化。而一些地方政府为了实现耕地占补平衡，人量地把一些生态环境的脆弱区和土地利用 上的生态保护区用地开垦为耕地，牺牲生态环境为代价向山区、向滩涂湿地要耕地的做法，不但易 引发水土流失、洪涝等环境问题，引起了当地生态环境和景观格局的破坏，导致了严重的生态效益 损失。而且使新增耕地本身有自然灾害威胁的可能性大人增加，这与土地可持续利用观相背。当前 开发的耕地若干年后又成为退耕对象，造成投资的极大浪费，而在进行耕地占补平衡时许多地区都 没有对补充耕地的区位、生态等因素充分考虑。 ( 3 ) 区域经济差异问题 正如一些历史学家和发展理论家们所注意到的那样，经济增k 正趋向于区域化。这种区域化既 表现在全球经济发展的区域化，又表现为在同一国家内部的经济区域积聚现象，在日本、韩国和法 国都有该现象存在【2 8 】。 在日本，其经济发展在很大程度上受它的核心地区所控制。这个核心地区由5 个辖区组成，辖 6 两南大学硕十学伊论文第1 章文献综述 区内包括了日本三个主要都市区，即东京市和神奈川县辖区、爱知县辖区以及人阪和兵库县辖区。 这些核心地区只占本国土面积的5 2 ，却拥有日本总人口的3 3 ，g d p 的4 0 以及制造业就业人 口3 1 。 在韩国，首都地区仅占国土面积的1 1 8 ，却拥有全国4 5 3 的人口，其g d p 占全国g d p 的 4 6 2 。 在法国，巴黎都市区的面积占全国总面积的2 2 ，人口占全国总人口的1 8 9 ，其g d p 却占全国g d p 的3 0 。 当前，地区经济发展不按平衡性是我国经济发展的基本特征之一【3 0 1 。目前我国人陆3 1 个省区， 划分为中、东、西三个部分。东部包括辽宁、河北江苏等七个省区以及除重庆外的三个直辖市，地 少物少人稠密，经济发展相对迅速；西部包括陕甘宁新藏青川黔滇渝十个省区，面积占国十面积的 5 6 ，人口占我国总人口的2 3 ，生产总值却只占国民总产值的1 4 。而且这种地区差异仍在加剧， 形成了全国范围内的东、中、西梯级经济带，既有区域间的经济差距，还有一定区域( 省、市) 内 部的经济发展不均衡。在我国已经逐渐地形成了长三角、珠三角和京津塘经济积聚区，区域的经济 聚集正在以其独特的区域核心竞争力优势极大地推动了我国经济的快速发展，提升了我国的国际竞 争力。经济的区域集聚化必然导致积聚区大量的农地非农化，大量耕地被转化为建设用地。然而， 现行的耕地“占补”平衡制度就像一个套在经济集聚区的“紧箍咒”，钳制了我国区域经济的进一步集 聚，违背了世界经济发展i 又：域经济集聚化的潮流，不利于我国经济整体竞争力的提升【2 引。 1 4 主体功能区耕地占补平衡的研究 主体功能区是国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源，环境承载能力、现有开发密度和发展 潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开 发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”并进一步对四类主体功能区界定为“优化开 发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环 境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大 规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是依 法设立的各类自然保护区域。同时也强凋要实行分类管理的区域政策。全国土体功能区规划由国家 主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。目前，关于国家主体功 能区的规划、各省市主体功能区规划和建设都在起步阶段，同时，关于主体功能区建设的各类政策 也正在制订中，如关于主体功能区建设的财税政策、二卜地政策、人口政策等政策都有相应的论述 【3 6 】【3 7 】【3 8 】。关于主体功能区耕地占补平衡的论述，除许根林和施祖麟在文章“主体功能区差别化土地政 策建设的思考与建议提到不同类型主体功能区土地政策的主要差别：耕地占补平衡标准不同外【3 9 】， 尚未有关于主体功能区耕地占补平衡方面的相关论述。 7 两南人学硕十学伊论文第2 章绪论 第2 章绪论 2 1 研究背景与意义 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要( 以下简称纲要) 首次明确 提出要编制全国主体功能区。胡锦涛总1 ；记在2 0 0 6 年经济工作会议和2 0 0 7 年中央政治局集体学习 时反复强调要推进形成主体功能区。党的十七大报告有3 处对推进形成主体功能区提出了要求，明 确了到2 0 2 0 年“主体功能区布局基本形成”的奋斗目标。为做好主体功能区规划编制工作，国务院同 时下发了关于开展全国主体功能区规划编制t 作的通知( 国办发 2 0 0 6 1 8 5 号) 和国务院关于编 制全国主体功能区规划的意见( 国发 2 0 0 7 1 2 1 号) ，并于2 0 0 7 年9 月2 4 日召开全国土体功能区规 划编制上作电视电话会议，明确了主体功能区的定位和方向以及主体功能区规划编制的意义、指导 思想、原则、层级、任务和时间要求等，为主体功能区规划编制的进一步开展奠定了基础。 全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层 次编制。作为“十一五”规划中的一项新举措，主体功能区规划编制涉及到各地区自然条件、资源环 境状况和社会经济发展水平，涉及到全国人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及到国家区域协调 发展布局。按照国办发 2 0 0 6 1 8 5 号、国发 2 0 0 7 1 2 1 号以及渝办发 2 0 0 7 1 2 8 5 号和渝府发 2 0 0 8 11 号文 要求，重庆市主体功能区规划编制t 作由市发改委牵头组织开展，以科学发展观为指导，按照“3 1 4 ” 总体部署的要求，全局性、前瞻性地谋划全市人口和经济空间布局，发挥综合政策引导作用，推动 形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的 全面可持续发展格局，为加快建设长江上游地区的经济中心、两部地区的重要增长极和统筹城乡发 展的直辖市提供科学发展的空间开发格局。因此