（图书馆学专业论文）政府信息资源建设研究.pdf

摘要 进入2 l 世纪，信息资源与物质资源和能量资源一起构成了支撑现代经济和社会发展 的一个资源体系，也是现代社会重要的生产力要素。在信息资源中，政府的信息资源是 国家信息资源的重要组成部分。政府的信息资源建设是当前政府科学决策的基础，是改 善公共服务的重要条件，是政府信息能力的集中体现，是我们建设循环经济的一个战略 目标。政府信息资源建设的目的在于使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地 利用政府信息资源，保证各个政府机构都能有效地履行各自的职责。信息资源建设是信 一患萋耥设施三个要素( 计算机、通信系统和信息内容) 中的核心要素。从国外信息化进 程的成功经验看，往往是三分信息技术，七分信息设备，十二分的信息资源。在我国， 政府信息资源建设还存在着一些问题，这些问题影响着政府信息公开的实现、限制着电 子政务的发展、制约着信息共享和综合利用。因此，加强政府信息资源建设的研究是摆 在我们面前的重要而迫剀的任务。 本研究论文属于对策性研究，涉及范围较广泛。文章主要采用文献调研、比较研究、 历史研究和实例调查的方法。从政府信息资源的概念、分类及特点入手，通过分析概念 内涵及外延，归纳出政府信息资源特点，通过对比分析的方法，找出我国政府信息资源 建设过程中存在的问题。采用实例调查的方法，总结政府信息资源建设的规律，以期构 建政府信息资源建设的体系。 目前，一些发达国家政府普遍认识到政府信息资源建设的重要性。在我国政府信息 资源建设过程中，我们要借鉴西方发达国家的成功经验，结合我国的实际情况，以政府 信息公开为前提，以信息技术为手段，以电子政务为平台，加快我国政府信息资源建设， 实现社会信息化的跨跃式发展。 关键词：政府信息；信息资源；资源建设 a b s t r a c t e 1 1 c c r e d2 l s tc e m u r y ，i n f o r m a t i o nr c s o u r c e sa n dp h y s i c a lr e s o u r c e sf o 咖dar ；c s o u r c e s y s t c 瓶o fs u p p o r t i n gm o d e me c o n o m i ca i l ds o c i a ld e v e l o p m e n tw i t l le n e t g yr e s o u r c e ，i ti sa r n o d e ms o c i e t y i si m p c n a n tp m d u c t i v 畸k e ye l e m e n tt o o h lt h ei n f o 珊a n o nr e s o u r c e s ，t h e i n f o m l a t i o nr e s o l l r c e so ft l l e g o v e r 玎m c n t a r c i m p o r t a mc o m p o n e n t so ft h er l a d o n a j i 1 1 f b r n l a t i o nr e s o u r c e s b u i l dt h ef o u n 捌o n 也a ti st h ep r e s e n tg o v e m m e n t ss c i e n c ed e c i s i o n i ni n f o r n l a t i o nr e s o u r c e so f 廿1 eg o v e m m e n t ，i ti sn l ei m p 咖tc o n d i t i o no fi m p m v i n gt 1 1 e p u b l i cs e r v i c e ，“i s 廿1 ec o n c e m a t e dr e n e c t i o no fg o v e m m e m si n f o m a t i o na b i l 时，i ti sa s t r a t e g i co b j e c t i v e 廿l a tw eb u i l dr e c y c l ee c o n o m y t h ep u r p o s eo fg o v e m m e n t si n f o m a t i o n r c s o l l r c e sc o n s 仃u c t i o nl i e sme n a b l 协ge a c ho fo r g m i z a t i o l l s 柚di n d i v i d u a l st o 埘1 i z e g o v e m m e n t si n f o r n l a t i o nr e s o u r c e st ot h em a x i m u me x t e n t 谢t h i l lt h es p c c m cl i m i t s ， g u a r a n t e ee a c hg o v e m m e n to 唱a nc a nf m f i lo n e so w nd l l t i e se 丘b c t i v e l y n 诂k c ye l 龃蛐i n 也ei n f o r n l a t i o ni a 曲n l c t u r em r e ek e ye l e m e m ( t l l ec o m p u _ t c r ，c o m m i l i l i c a t i o ns y s t e m 粕d i n f o r n l a 士i o nc o m e m ) t h a tt h ei n f o r m a t i o nr e s o u r c e sa r eb l l i n b yt h cl o o ko fs u c c e s s f i l l e x p e r i e n c eo ft h ei 幽撕o n b 器c dp r o c e s so ff o r c i 驴c o u n 订i e s ，i ti so f t e nt l l r e ep o i n t so f j n f o 啪a t i o n 钯蚰o l o 百e s ，a p p 帅so fs e v e np o i n t so fi n f o 皿a t i o n ，1 2p o i n t so fi i l f o 皿撕o n r e s o u r c e s t l l i sr e s e a r c hm e s i si sm a tm ec o u n t e m e a s u r ei ss t l l d i e d “i sr e l a 五v e l vc 】【协i l s i v et o i 1 i v o l v et l l em g e t h ea n i c l em a i l l l ya d o p t st l l em e 幽o di 1 】v e s t i g a t e di l ll i t e r 砷l r er e a r c h ， c o m p 盯a t i v e 咖d y ，l l i s t o r i c a lr e s e a r c ha i l de m b o d i m e n t p r o c e e dw i 伍c o n c e p t ，c l a s s i f i c a t i o n a i l dc h a r a c t e “s t i co fg o v e 衄e n t si 1 1 f b 埘a t i o nr e s o u r c e s ，t h r o u 曲a n a l y z i n gc o n c e p ti n t e n s i o n a n de p i t a ) 【y ，s 啪u p ，h 叩p e ng o v e m m e mi n f o m a t i o nr c s o u r c e sc h a r a c t e r i s t i c ，t h r o u g h m e m o dm a tc o m p a r ea n da n a l y s e ，f i n do u ta u rg o v e m m e n t 洫f o r m a t i o nr e s o u r c e sb u i l d p r o b l e mt l l a ts t o r ei 1 1i nm e c o u r s e a tp r e s e n t ，s o m eg o v e m m e n t so fd e v e l o p e dc o u n 廿yg e n e r a l l yr e a l i z et h ei i n p o 衄l c eo f g o v e n l m e n t _ si 甜b r m a t i o nr e s o u r c e sc o n s 删o n h l f b 椭a t i o nr e s 0 1 l r c e sb u i l dc o l l r i no u r g o v e n l m e n t ，w ew a i l t ，u s e 、v e s t e ms u c c e s s f me x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r yf o rr e f e r e n c e ， a c t u a lc o n d i t i o n st oc o m b i l l eo l l re o u 腑y d i s c l o s e ，f b rt 1 1 ep r e r e q u i s i t e ，r e g a r dm f 0 瑚a 廿o n t e c h 玎o i o g ya st h em e a n sw i mg o v e m m e mi n f o 册a t i o n ，r e g a r de - g o v e m m e ma s 廿1 ep l a t f o r i n ， a c c e l e r a t et 1 1 ec 叻s t n l c t i o n0 f i 蜘a t i o nr c s o u r c e so f o u rg o v e m m e n t ，r e a l i z e 廿1 e j 啪pt y p l e d e v e l o 口m e n to f t h es o c i a li n f o r n l a t i o n i z a t i o n k e yw o r d ：g o v e m m e n t si n f b n n a t i o n ； 1 1 1 f o m l a t i o nr e s o u r c e s ；c o n s t m c t i o no f r e s o l l r c e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 九 一0 - 学位论文作者签名；酚指导教师签名： 兰缸 r 期：2 一f 、z 日 期：2 啼、； 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 引言 进入2 1 世纪，信息资源与物质资源和能量资源一起构成了支撑现代经济和社会发展的 一个资源体系，也是现代社会重要的生产力要素。在信息资源中，政府的信息资源是国家 信息资源的重要组成部分。政府的信息资源建设是当前政府科学决策的基础，是改善公共 服务的重要条件，是政府信息能力的集中体现，是我们建设循环经济的一个战略目标。政 府信息资源建设的目的在于使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地利用政府信 息资源，保证各个政府机构都能有效地履行各自的职责。信息资源建设是信息基础设施三 个要素( 计算机、通信系统和信息内容) 中的核心要素。从国外信息化进程的成功经验看， 往往是三分信息技术，七分信息设备，十二分的信息资源。 在今天，对于一个政府机构来说，信息资源已经显示出了从未有过的战略价值。一个 政府机构能否充分开发和有效利用信息资源，已经直接关系到其是否能正确、高效地行使 国家行政职能的问题，是否能在国际事务处理中占据有利竞争地位的问题。政府如果不能 掌握丰富的信息资源，缺乏科学的管理办法就难以保障国家的信息安全、经济安全、政治 安全，就难以完成人民的重托。因此，可以毫不夸张的说，政府对信息资源的利用能力和 效率将直接关系到国家的前途和命运。各个国家之间的竞争主要表现在各国的中央政府之 间的竞争，而各个地区之间的竞争则主要表现在各个地方政府之间的竞争。而政府之间的 竞争在很大程度上则表现为对信息资源争夺与利用上的竞争。 政府信息资源建设是政府信息公开的重要途径。政府信息公开不是简单地将政府信息 传递或传播给公众，它区别于日常生活中被泛化了的“公开”之义，而是要使公开的信息 对公众达到具有可得性、可理解性和可接受性的特点。所谓可得性，是指公众想要知道或 了解某项政府行政活动或信息资讯时能够方便地获得；所谓可理解性，是指获得的信息经 过专门的整理和简化处理，不能超出公众的一般知识水平、接受能力；所谓可接受性，是 指公开的内容具有一定的价值，或者说具有可用性，可以帮助公众解决实际的问题。政府 信息资源的可得性、可理解性及可接受性是建立在政府信息资源建设的基础上，是政府信 息资源共享的前提。政府信息资源只有具备了可得性、可理解性及可接受性，政府信息公 开才能得以真正实现。 电子政务是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，使得人们可以从多种渠道 取得政府的信息和获取政府服务的平台。而且，它可以使政府机关相互之间以及政府与社 会之间通过各种渠道进行相互沟通，政府可以根据公众的需求，公众可以使用的形式，公 众要求的时间和地点，向公众提供各种不同的服务选择。因此，我们认为，公众是电子政 务的核心，通信技术和网络技术是电子政务实现的手段和载体，而信息资源是电子政务实 施的基础。发达国家非常重视电子政务发展过程中的信息资源建设。在美国和加拿大，有 专门的政府机构直接统筹管理政府信息资源建设工作，还建立了政府首席信息官制度( 美 国首席信息官为行政管理与预算局第一副局长，加拿大首席信息官及其办公室设于财政部 之下) ，从而有效地改善了政府部门宏观层次的信息资源管理，为两国的电子政务在世界上 处于领先地位立下了汗马功劳。国际上著名的a c c e n t u r e 咨询公司在2 0 0 0 年发布的2 2 个国家 和地区电子政务发展情况表明，“在电子政务领域，美国和加拿大分别位居创新和领先国家 中的第一位。” 当我们把目光转向国内，却发现政府信息资源建设的状况不容乐观。在我国，现行的 政府管理体制及机制多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展 和行政体制的改革，这方面的问题虽然有了很大改观，但一些深层次的问题并没有解决， 如政府各部门职能交叉、重叠，机构设置和行政流程不合理，办事透明度低，办事效率低 下，特别是在电子政务信息资源建设过程中各政府机构各自为政，大量的重复建设，造成 很大浪费。长期以来，我国政府部门掌握着社会资源中8 0 有价值的信息以及3 0 0 0 多个信息 库，但能保持动态更新和有效利用的信息库仅占1 0 左右，其他大部分信息资源都没有被充 分利用和适时更新，基本上是“死库”，从而形成一方面需要政府信息的企业和个人缺乏 正常的信息渠道，另一方面大量信息却“锁”在政府部门的办公室里白白浪费的尴尬局面。 许多地方政府信息资源的建设存在着原始信息多、加工整理信息少，孤立分散的信息多， 交流共享的信息少，传统载体方式多、电子方式少，行政性开发的信息多、市场化开发的 信息少，静态的信息多、动态的信息少的现象。即使已建的数据库，由于缺乏统一建设目 标和发展规划，造成数据交叉采集、指标口径不一致、信息流通瓶颈等问题。当前，我国 政府上网工程正在全国轰轰烈烈地铺开，但现实与理想存在效大反差，人们理想中借助键 盘和鼠标办理各种事务的电子政务难以真正地通过网络进行。究其原因，除了技术、意识、 资金、人才等方面存在制约，还有一个最重要的因素支撑电子政务的信息资源建设存 在着一些问题。这些问题影响着政府信息公开的实现、限制着电子政务的发展、制约着信 息共享和综合利用。因此，加强政府信息资源建设的研究是摆在我们面前的重要而迫切的 任务。 牛顿认为他之所以比别人看的更远，是因为他站在巨人的肩膀上。进行学术研究也是 同样的道理，我们只有在大量占有前人研究成果的基础上才能有所突破。本文在写作过程 中参阅了大量有关信息资源建设理论、政府信息资源管理、政府信息公开等方面的相关材 料，但在研究这些材料的过程中发现，尽管政府信息资源建设是政府信息化的重中之重， 是电子政务的核心内容，尽管自1 9 9 9 年1 月我国上网工程启动以来，对政府信息资源建设的 研究成果逐渐增多，但这方面的研究还是存在如下问题：第一，研究资料零散，系统研究 较少；第二，实践研究较多，理论研究较少：第三，宏观研究较多，具体研究较少。正是 由于以上的种种不足，使得论文写作中障碍重重。 本研究论文属于对策性研究，涉及范围较广泛。文章主要采用文献调研、比较研究、 历史研究和实例调查的方法。从政府信息资源的概念、分类及特点入手，通过分析概念内 涵及外延，归纳出政府信息资源特点，通过对比分析的方法，找出我国政府信息资源建设 过程中存在的问题。采用实例调查的方法，总结政府信息资源建设的规律，以期构建政府 信息资源建设的体系。 对于本文，我认为主要有以下二点创新之处：第一，构建了我国政府信息资源建设体系， 这在以前的研究中是没有的。第二，研究视角新颖。前人的研究多是依时间顺序进行，而 本文则从政府信息公开的视角及政府信息公开的程度探讨政府信息资源建设。第三，就论 文整体而言，它是对我国政府信息资源建设问题进行系统研究的成果，避免了前人研究中 的片面性和零散性。 一、政府信息资源概述 ( 一) 政府信息资源的研究现状 政府是政府信息资源的最大拥有者，也是最大的政府信息生产者、使用者和发布者。 政府是否能够充分开发和有效利用信息资源，是能否正确、高效行使国家行政职能的重要 环节。政务信息活动规模巨大，对社会公众具有强大的影响力，政府信息资源对整个国家 的发展价值极大。政务信息活动效率和效益如何，直接关系到国家的前途和命运。因此， 无论是专门讨论政府信息资源管理的文章，还是研究电子政务的文章，都或多或少地提及 了政府信息资源。这些文章的研究内容具有三个共同特征：重视政府信息资源成为共识、 界定政府信息资源内外有别和分析中国政府信息资源现状缺乏实证。 1 重视政府信息资源成为共识 国家信息中心研究员于清文认为政府是管理全国或某一地区的行政首脑机关。从信息 的观点来说，政府的工作就是开发利用信息资源，政府工作的成效取决于能否充分开发和 利用信息资源。周汉文指出美国、英国等一些国家，已经把信息资源列入最关键的战略性 资源。对这个资源管理的好坏，实际上决定了政府反映能力的高低。1 。高纯德指出许多国 家都在加强政务信息资源管理，建立国家统一的政务信息网络系统，以打破各个政府机构 之间和机构内部信息流动的障碍，并从市场上广泛地收集信息，获取丰富的信息资源，更 好地管理复杂的政府事务，提高政府的决策水平、管理水平和工作效率，加强政府与广大 公众之间的联系，改善政府的形象，使社会各界有效监督政府的工作和充分享用大量的政 务信息资源，以此作为发展经济和推动社会进步的重大举措。1 。赵国俊认为信息化的政府 管理效率与效能，归根结底取决于信息处理、信息管理的效率与效能，即政府创造、收集、 分析、利用、传播和发送信息的效率、效能；政府管理职能实现和发展能否满足社会发展 的需要，归根结底将取决于政府对信息资源的创造、收集、发送和分配能力的改善。 因此，政府管理必须重视政务信息资源已经成为国内外学者的共识。所以“尽可能方 便、免费地向公众提供政府信息是民主社会的基本原则，也是国家信息构架的基础。”4 1 2 界定政府信息资源的基本概念内外有别 关于政府信息资源( g o v e r n m e n ti n f o 瑚a t i o nr e s o u r s e ，g i r ) 的基本概念，国内外 政府和学者的界定并不相同。美国政府早在1 9 8 5 年的a 1 3 0 通报中就将政府信息、信息资源 做出了界定。“政府信息”( g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ) 则“是指由或为联邦政府而生产、 收集、处理、传播或处置的信息。”1 9 9 6 年a 一1 3 0 通报修订版又给出了信息资源的定义：“信 息资源( i n f o r i n a t i o nr e s o u r s e ) 既包括政府信息，也包括信息技术( i n f o r 腿t i o n 4 t e c h n 0 1 0 9 y ) ”。从中，我们不难看出美国政府认为政府信息资源不仅仅指政府信息本身， 而且包含与政府信息相关的人员、设备、资金、技术等方面。而我国政府和学者却并不认 同。海南省政务信息化管理办法认为政府信息资源是指政府机关在依法履行职责过程中 产生或拥有的应当在海南省政务信息网发布的数据、文件、图表等资料。万宁市政务信息 化建设管理规定认为政府信息资源是指政务机关在依法履行职责过程中产生或拥有的应 当在政务信息网发布的数据、文件、图表等资料。天津市北辰区信息化建设管理办法认 为政府信息资源，是指政府机构在履行职责、机构运行、开展社会活动时所产生和使用的 可以在一定范围内公开并具有一定社会价值的信息。电子政务信息资源是所有与政务办公 有关的信息的集合，通过信息的采集、处理、传输、加工等应用流程产生信息价值，服务 于政务办公。 政府信息资源基本概念界定的内外有别，关键在于政府信息资源本身有狭义和广义之 分。狭义政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部、但对政府活动有 影响的信息资源的统称。产生于政府内部的，例如各种条例、规定、章程、命令、指示、 批复、议案、通告、公函、会议纪要、合同、协议书等；产生于政府外部的，例如新闻报 道、消息资料、提议议案、社会调研等。政府在行政或履行政府职能过程中，输入、输出 信息的总和构成的政府信息资源，包括：政府部门为履行管理国家行政事务的职责而采集、 加工、使用的信息资源；政府部门在业务过程中产生和生成的信息资源；由政府投资建设 的信息资源以及由政府部门直接管理的信息资源。 广义政府信息赘源可以理解为：政府行政工作中产生和利用的信息资源及其相关人员、 设备、技术、环境和资金等要素的集合。广义的信息资源分成：政府信息资源本身、信息 技术设施资源和其他资源。 政府信息资源本身指由政府产生和通过收集、处理、储存、传输、发布和使用的信息。 它包括社会、经济、军事等各方面的信息，有文字的、口头的或以数据库、纸质和缩微品、 广电介质等介质保存的任何消息、数字、图形知识等。政府基于信息技术设旌存储和处理 的政府信息，通过政府信息网络传输、发布的政府信息。 政府是信息资源最大的生产者、消费者、发布者，也是最大的拥有者。政府信息资源 是重要的国家资源，它向公众提供政府、社会和经济的过去、现在与未来的情况，是政府 科学、高效地履行社会、经济行为的可靠保证，也是政府进行日常管理的基本工具。 信息技术设施资源是指具有组织的人员、硬件、软件环境和物理设备的集合，用于政 府进行信息资源的收集、处理、储存、传输、发布和使用。这里突出强调人员，人员也称 人力资源，是信息技术设施资源的重要组成部分。因为人力资源是政府信息系统的主体， 更是政府信息资源的创造者和使用者。人作为认识的主体，对客观信息资源的认识是一个 认识信息、再生信息进而形成知识的过程。也可以说，人既是信息资源的载体，又是信息 资源开发者和利用者。从这个意义讲，政府公务员作为政府信息资源的开发者和利用者， 也是政府信息资源的载体，隶属于政府信息资源的范畴。 其他资源包括环境和资金等。 3 对政府信息资源的理解 关于政府信息资源概念的理解，目前大多数的研究都倾向于广义这种理解。原因是： 从广义角度出发有助于全面把握政府信息资源的内涵。因为按照系统论的观点，整体大于 部分之和。在广义政府信息资源的信息、信息生产者和信息技术等三要素中，任何一个要 素都不可能单独发挥作用，只有将它们按一定的原则加以配置组成一个信息系统，才能显 示出其价值，而这种价值的大小又在很大程度上受上述三要素的配置方式和配置效率的影 响。因此，如果放弃信息生产者和信息技术，单纯考虑信息这一资源要素，则无论在理论 上还是在实践中都难免会只见树木，不见森林。 有一些人认为对政府资源概念的狭义理解也是必不可缺的。理由是广义理解过于宽泛， 容易削弱了对信息这一实质内容的强调，把信息的实质和表达手段搅在一起，重点不突出。 美国文书削减法认为，“信息实践中的种种困境皆可归因于低效率的信息资源管理，为 此必须强调对数据或信息内容本身的管理”所以，狭义的政府信息资源有助于把握政 府信息资源的核心和实质。政府信息资源之所以备受人们的青睐，主要是因为其中所蕴含 的有用信息能够消除政府活动中的不确定性，帮助人们进行选择决策、降低成本和节省开 支，而信息生产者、信息技术只不过是信息生产的必备条件而己。因此，政府信息资源的 基本概念宜采用狭义理解，便于政府理解信息资源和本质，也便于政府的信息资源管理。 笔者认为，对我国而言政府信息资源概念采用狭义的理解还是有一定的现实意义。从目前 我国电子政务的开展和政府信息化建设的基本状况来看，对信息基础设旌和信息网络等信 息资源硬件要素建设十分重视，而对信息资源本身的开发与建设则相对忽视。我国普遍存 在的重“硬”轻“软”的现象充分说明了深刻认识政府信息资源本质尤为重要。 对于政府信息资源的定义可从三个方面来理解： ( 1 ) “政府信息资源的核心是政府信息的集合。作为资源必须有一定的丰裕度和凝聚 度，只有当信息达到一定的丰裕度和凝聚度时，才能成为信息资源。”因此，从这一定义 上看，政府信息资源是多种多样的政府信息集合。 ( 2 ) 政府信息资源的关键是有序组织的政府信息集合。只有经过有序组织的政府信息 才能成为政府信息资源，因为“失去控制和无组织的信息，在社会里不再构成资源，相反， 构成信息污染和成为信息工作者的敌人”。u ， ( 3 ) 资金、设备和人只是政府信息资源的手段和支持。对于政府而言，主要的战略目 标不是最大限度地利用信息技术或实现办公自动化，这些只是手段而不是目的，信息资源 建设的最终目的是实现信息资源的共享，最大限度地提高信息资源的利用率。因此，所谓 政府信息资源是指与政府的运行和管理有关的有序的信息集合，主要包括两大部分：其一， 是政府自身在履行政府职能对所生产、收集、处理、传播或处置的信息；其二，是政府在 履行职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、社区等来生产、收集、处理、传 播或处置的信息。 目前，由于认识角度和层次的差异，学术界对电子政务信息资源的认识并不统一。谭 必勇认为，“电子政务是政府管理制度的创新，电子化、网络化只是实现制度创新的工具。 因此，电子政务信息资源既包括传统的文献型资源，又包括电子信息资源。”从这个意义上 说，电子政务信息资源与我们上文所提的政府信息资源没有本质上的差异。但有的学者也 强调其数字化特征。何振认为，“电子政务信息资源是指公共管理部门在履行政务活动中所 形成的以数字代码形式传输和存储在特定介质上的各种有用信息的集合。”笔者认为，电子 政务信息资源与政府信息资源的概念在本质上没有区别，只是电子政务信息资源是政府信 息资源中电子信息资源那部分，是电子化、网络化的信息资源，这也是当前政府信息资源 重点要建设的部分。 4 分析中国政府信息资源现状缺乏实证性 因为中国的特殊而固有的国情，以及政府信息资源本身是一个新生事物，所以关于中 国政府信息资源现状的分析多性属于纸上谈兵，内容相互交叉重复，甚至有些老调重谈。 例如，赵培云认为中国在政府信息资源管理方面缺乏全国性的管理机构；政府部门对信息 资源的独占性较为严重；信息共享性较差，可利用的政府信息资源较少”3 。赵国俊认为我 国政府信息资源的管理水平低，首先表现在缺乏信息资源规划。其次，表现在信息资源管 理系统的建设方面”。 总之，政府信息是种有重要价值的国家资源，它向公众提供政府、社会和经济的过 去、现在与将来的情况；是保证政府负责任地工作的一种手段：是进行政府日常管理的一 种基本工具。但是，目前关于政府信息资源的专门研究尚不多见，这促使我们必须对政府 信息资源进行全面透彻的研究。 ( 二) 政府信息资源内容构成 当前我国政府职能将由管理型向管理服务型转变，政府将主要依据法律、法规、政策， 用规划、统筹、协调、服务、监督等方法，来间接调控国民经济、管理社会公共事物。政 府职能的这种转变无疑将使得政府一方面更加依赖大量的信息资源进行各种决策，另一方 面也将生产更多的、用以宏观调控与指导国民经济与社会公共事务管理的政府信息资源。 具体可以从政府信息资源的产生和需求的两个角度来对政府信息资源内容进行归类： 1 - 政府决策信息 政府职能的转变，要求政府更多地以立法和政策为导向管理社会和经济事物。因此， 政府必然将定期向基层和群众发布国家和地方的政策、法规条例、决策咨询、战略发展报 告和总体布置等信息，使社会事物的方方面面根据政府的整体思路和要求开展工作，规范 行为，保证经济和社会置于政府的政策范围之内。作为政府决策的结果，政策、法规以及 政府出版物都属于政府自产的信息资源，在电子政务环境下，政府信息资源开发的一个重 要任务就是要将这些政府自产的信息产品通过网站，通过政府的内外部网向信息接收者快 速高效地传递。 此外，政府在决策活动中还需要获得外部环境信息，这是增强政府决策科学性的重要途 径，随着信息技术的发展，政府跨时空快速高效地收集外部环境信息已经成为可能，因此 加强决策过程中的外部信息资源利用也就成为电子政务信息资源开发的一大重要内容。 2 为社会各界服务的信息 转型之后的政府职责之一就是积极营造开放公平的社会经济环境，提供高效优质的公 共服务。因此，为社会各界服务提供的各种信息也将成为政府信息资源的重要组成部分， 如由政府部门的信息机构提供的国际国内重大政治新闻、经济运行分析、热点透视、社情 动态、税收征管、统计报表、市场供求信息、预测信息、金融财经信息、科技与人才信息， 以及由政府公众服务制度产生的各种服务程序、文件等。在电子政务信息资源开发与管理 中，政府为社会各界服务的信息产品公开化、信息的全社会共享、服务程序的透明化，是 重点需要研究的问题。 3 反馈信息 反馈信息主要是来自各行各业以及社会大众的信息，具体可以是对政府的批评、意见， 可以是对社会事务的建议等。现在政府都在积极努力开通这种信息收集渠道，比如让老百 姓参加听政会，让人大代表代表民众向政府提出议案，还有愈来愈普及的政府网上的大众 信箱等都是社会反馈信息的主要来源。此外，这里所称的反馈信息还可以是来自于经济和 社会发展过程中出现的新情况、新问题、新动向等，这些信息可能是由公共信息机构借助 于各种媒体提供的，也可能需要政府人员下到基层作调查获得的，显然，建立一个方便政 府获取反馈信息的公共信息网是极其必要的，而这正是政府信息化建设中的重要任务。 4 政府间交流信息 政府之间、政府中上下级之间因为政务工作需要会产生很多政府间的交流信息。为了 提高政府工作效率，建立畅通的政府间信息交流、传播渠道是非常重要的，由此可以协调 各行政机关、行政人员与行政活动之间的关系，消除管理过程中存在的不和谐现象。这部 分信息也很丰富，如各职能部门的工作指令性文件、各种公文、会议情况、总结报告、记 录数据、办公档案、机关行政管理信息、经验介绍、驻外办事处工作交流信息等。当前政 府上网工程中所提出的政府内部的办公内网以及政府间的办公专网建设，主要就是要解决 政府间信息交流的平台问题，目的是借助于先进的计算机网络技术实现政府内外部信息的 高速流通与高效处理。 ( 三) 政府信息资源的分类及特点 1 政府信息资源的分类 政府信息的分类可以从不同的角度进行，对政府信息资源的分类有很多种方法，比较 有代表性的有以下几种： 卢泰宏总结出了4 种划分角度和划分结果：“按内容划分，政府信息可分为政治信息( 情 报) 、军事信息( 情报) 、科技信息、经济信息、文化信息等；按信息源划分，政府信息可 分为内生信息和外生信息；按信息流通方式和传递范围划分，政府信息可分为公开信息、 内部信息和保密信息；按信息种类划分，政府信息可分为政策法规信息、行业管理信息、 统计信息、日常事务信息等。” 朱晓峰、王忠军认为“对于政府信息资源进行分类研究，关键在于明确政府信息的分 类标准。而政府信息资源是一个复杂的研究对象，如同一个多棱镜，不可能通过单一的标 准包括其全部的内容，所以需要按照不同的标准进行多种划分，构建政府信息资源分类体 系。”“3 他们认为从一般信息资源分类的角度，可按属性将政府信息资源分为政治类信息资 源、科技类信息资源等；按运行状态划分将政府信息资源分为连续性信息资源、间隔性信 息资源等；按表现形式划分，可将政府信息资源分成语音类信息资源、文字类信息资源等； 按信息传递方向和特点划分，可将政府信息资源分为上情下达类信息资源( 如政府宣传性 信息) 、下情上传类信息资源( 如公众反馈性信息) 、横向沟通类信息资源( 如政府部门之 间的双向交流性信息) 等。按照政府信息资源的使用对象分类，政府信息资源可分为g _ c 型政府信息资源( 政府与公民之间) 、g b 型政府信息资源( 政府与企业之间) g g 型政府信 息资源( 政府与政府之间) 、g - e 型政府信息资源( 政府与公务员之间) 。按照政府信息资源 的表现形式进行分类，可以分为隐性政府信息资源和显性政府信息资源，隐性政府信息资 源是指在政府的运行管理中产生的，只为个人所理解和利用的信息资源；显性政府信息资 源是指通过特定符号表达和传递，能够被他人理解利用的信息资源。 政府信息资源建设的目的在于使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地利用 政府信息资源。资源共享是人类追求已久的美好理想，而资源共享得以实现的最基本的前 提条件，是政府信息资源的客观、公正和尽可能充分的公开。因此，笔者认为应以政府信 息资源可以公开的程度作为划分政府信息资源的标准。因此，笔者倾向于马费成对政府信 息资源的划分方法，他认为可以分为以下4 种类型： ( 1 ) 可以完全对社会公开的信息；这是最开放的信息。我们经常提的“政府上网工程” 主要是将这类信息上传到面向公众的因特网上。这类信息只是茫茫政府信息海洋中极小一 部分。 ( 2 ) 只在指定的系统或部门之间( 含内部) 共享的信息：如在财政部与银行之间的外 网上流通的信息。 ( 3 ) 只在本系统或部门内部共享的信息：如内部会议纪要等。这类信息一般可在某一 系统或部门的内联网上流通。 ( 4 ) 只对某一或某些特定的个体开放的信息：这类信息一般有很高的密级规定。如有 关国防部署、尖端科学技术发展计划、党和国家领导人的秘密谈话或行动计划等绝密信息 在解密之前都属于此类信息。这类信息由于保密程度要求特别高、 般不放入各种类型的网络( 包括局域网) ，以防被人截取或篡改。 以上4 种类型的政府信息在开放窗口上越来越小，但另一方面， 越高。 传播范围极其有限，一 信息的价值常常是越来 2 政府信息资源盼特点 作为现代社会发展的三大支柱性资源之一，政府信息资源与物质资源同属于经济资源 的范畴，因而具有经济资源的一般经济学特征，如需求性、稀缺性、可选择性。当然也具 有信息资源所独有的特征：共享性、不可分性、不同性、可驾驭性、动态性等。政府信 息资源除了具有信息资源的一般特征以外，由于其本身的职能与作用决定，还具有如下特 点： ( 1 ) 权威性。政府部门是法律法规发布机构，是重大事务的决策机构，其产生的信息 势必具有强烈的权威性和严肃性。政府信息的主要来源是各级政府及其职能部门，而各级 政府及其职能部门是国家权力机关的执行机关，代表国家行使权力，制定政策和执行政策， 这种政治地位决定了它的权威性。因此，由各级政府及其职能部门提供、发布的信息，具 有很高的真实性和可靠性。 ( 2 ) 宏观性。信息理论将信息分为宏观、中观和微观信息。政府信息从本质上讲是属 于宏观信息。一般来讲，政府信息的着眼点不是追求直接的经济效益，而是政府的工作效 益或社会效益，它主要从宏观角度反映战略性、全局性的重大情况和问题，即使是反映一 些局部性的情况和问题，也对全局具有普遍的意义。 ( 3 ) 综合性。政府管理着全社会众多事物，各级政府构成一个巨大的、不停运转的大 系统。政府的多头职能也决定了政府信息资源的多样性和多维性，导致政府信息资源必然 具有综合性。 ( 4 ) 时效性。政府职能决定了它的决策权威。同时也表现出政府信息的强烈时效性。 主要表现在高度的政治敏感性、决策的超前性和发布的及时性。例如，对一些突发事件， 政府部门必须迅速决策、果断处理，因而需要敏捷而准确的政府信息资源，否则必然会错 失良机，造成损失。 ( 5 ) 目的性。政府信息具有很明确的目的性，或者为政府决策服务，或者为各部门各 行业的发展服务，或者为社会公众服务。 ( 6 ) 超前性。政府信息的目的性要求政府信息必须具有一定的超前性。通过对现有信 息进行深层次的筛选、分析和综合，预测事物的发展趋势，对政府的科学决策具有重要意 义。 ( 7 ) 层次性。有两层含义：一是政府信息资源本身有层次性。低层次的政府信息一般 是初级的、零散的、局部的信息；高层次政府信息一般是整体的、本质的、深层的信息。 低层次的政府信息经过开发加工，可以转化为高层次的政府信息，但具有普遍意义的信息， l o 往往在不同层次、不同系统都有不同程度的反映；二是政府信息资源的服务对象有层次性。 政府的领导体制是有层次的，处于不同层次的领导，他们所承担的职责、管理的范围、决 策的目标不同，决定了他们所需要的信息层次也不同。一般说来，对上级领导有用的信息， 对下级领导不一定有用；反之，对于下级领导所需要的信息。对于上级领导来说也不一定 需要。这就要求政府信息工作必须为各级领导实行分层次服务。就某一级信息机构来说， 要贯彻执行“三服务”的原则，在主要为本级领导服务的同时，还要搞好上级和下级政府 领导的信息反馈工作。 ( 8 ) 机密性。政府信息资源有相当一部分涉及到国家重大的方针政策、政府活动、工 作部署和社会动态等机密性信息。其机密程度高，意义重大，稍有不慎势必给国家造成重 大损失。 二、我国政府信息资源建设现状研究 ( 一) 政府信息资源建设的过程 经过十几年信息化的建设，我国对政府信息资源建设的重要意义的认识不断深化，在 实践领域也取得了很大进展。目前，我国政府信息资源建设主要集中在两大领域：一是与 其业务流程相关的信息资源开发利用，如金字系列工程积累了大量的信息资源；二是在公 共服务领域对社会提供的信息资源服务。从我国政府信息化发展的历程看，笔者认为我国 政府信息资源建设可以划分为三个大的阶段。第一，面向资源阶段。以纸质政府出版物收 藏为重心。第二，面向交流过程阶段。以改善信息资源交流、传递的条件，提高政府信息 资源( 电子型与纸质型的复合) 利用率为重心。第三，面向用户阶段。以通过电子资源为 用户主动、适时提供所需政府信息为重心。 1 第一阶段：面向资源阶段( 大致在1 9 7 8 年前) 1 9 7 8 年以前，我国“政府信息”的收集、传递、利用主要是通过政府内部信息系统进 行。收集的信息范围仅局限在对本部门有用的部分，利用也仅限于本部门，其它部门和用 户无法共享。“政府信息”通过红头文件或政府直属的新闻宣传机构发布。各级科学技术情 报研究所及各级图书馆对政府信息的收集、传递、利用起一定补充作用，但仅限于科技文 献的收藏与小范围的利用。这一阶段的特点是，政府信息主要通过红头文件在政府系统内 传递，严格保密。 2 第二阶段：面向交流过程阶段( 大致在1 9 7 8 年至2 0 0 0 年间) 1 9 7 8 年以后，随着我国改革开放力度的加大，促使我国“政府信息”逐渐公开。如1 9 7 8 年的统计法规定，国家机关、社会团体、企事业组织和个体工商户，必须依照此法和 国家规定，提供统计资料。档案法实施办法( 1 9 9 9 年修订) 规定：各级各类档案馆保管 的档案，应分期分批向社会开放。改革开放以来，为推行依法行政，加强民主建设，各地 和各部门倡导行政公开原则，制定了一些政府信息公开的规定，比如公开招标、公开招考、 政务公开、社会服务承诺制、公开办事制度与结果等。1 9 9 9 年启动的“政府上网工程”也 为政府提供了一个契机，推动了政府信息公开的发展。2 0 0 0 年，国土资源部发布了公益 性地质资料提供利用暂行办法和公益性地质资料范围的公告，这表明我国公益性地质资 料从此可以为全社会共享。 上个世纪8 0 年代初，以计算机技术为手段，以工业普查、人口普查为契机，我国政府 信息资源建设已经开始起步。当时，中央和大部分省市区陆续建立了电子计算站或计算中 心，在机关内部也开展了办公自动化( o a ) 工程。至2 0 世纪8 0 年代中期，各部门开始建立 纵向和横向的信息系统。如国函 1 9 8 6 2 5 号文批准建立国家经济信息系统。当时，提出了 1 2 建设“三库”数据库、模型库、方法库的思路以及数据库群的具体设想和实施方案。 一些部门开始建立数据库。“七五”时期，政府管理计算机化有了较大发展，建成了国家经 济信息系统、邮电通信系统、气象预报系统、电网监