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2 0 0 7 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与绩效管理研究 摘要 财务管理是高校管理体系中的重要基础，预算管理是财务管理的核心，其管理 的好坏直接影响到学校的财务状况，乃至学校事业全面、协调、可持续地发展的能 力。目前，市场经济的建立和高等教育体制改革的深入，使我国高等学校财务管理 呈现出跨越式的发展趋势，随着高等学校逐步走向市场、扩大办学规模、提高办学 层次的同时，原有的高校财务预算管理模式也暴露出一系列新的问题，主要为高校 财务预算管理缺乏绩效信息，忽视对预算进行业绩考核和激励，已不能适应新形势 下高校发展需要。高校要在竞争激烈的教育市场立于不败之地，必须改变财务管理 理念，重视绩效管理在财务预算管理的作用及地位，真正能实现财务管理为学校战 略目标服务。探讨绩效管理在高校财务预算中的实施，一直以来是理论界与实业界 关注的焦点，也是本文研究的主要内容。 本文先介绍了高校财务预算概况，然后描述了高校财务预算管理存在的问题， 通过对委托一代理理论、控制理论和激励理论的剖析，揭示高校财务预算实施绩效 管理的内在动因，为高校财务预算绩效管理提供理论依据。同时借鉴国外高校预算 管理的经验，从四个方面探讨了高校财务预算实施绩效管理的具体途径。一是增强 前期预算绩效编制，优化预算资金的分配，即应正确编制部门经费预算，合理安捧 各项财务计划，同时强化激励机制，建立预算奖惩制度，在预算编制中增加决策评 价。二是实行中期预算执行绩效控制，增强预算的严肃性，应建章立制，落实责任， 刚化预算，推行资金集中管理和会计集中核算，实行预算执行全过程的管理与监控。 三是确保后期预算绩效考核，建立财务预算绩效考核指标和考核方法体系，提高财 务预算管理水平；四是加强高校财务预算绩效管理的信息反馈 本文运用经济学、管理学等多学科知识，将历史分析与现实分析相结合、理论 分析与实证分析相结合，定性分析与定量分析相结合，注重实际调研，用数据和实 例来说明具体问题。 关键词：高等学校财务预算绩效管理 a b s t r a c t t h e q u a l i t y o f b u d g e tm a n a g e m e n t t h a tw o r k sa st h ec o r eo f c o l l e g e m a n a g e m e n t ，d i r e c t l ya f f e c t st h ec o l l e g ef i n a n c i a lc o n d i t i o n s ，o re v e ni t so v e r a l l ， u n i s o n o u sa n dc o n t i n u a ld e v e l o p m e n t c u r r e n t l y ，w i t ht h ef u r t h e rd e e p e n i n go ft h e c o n s t r u c t i o no ft h ee d u c a t i o n a ls y s t e m ，t h eh i g h e re d u c a t i o no fc h i n ai si na r a p i dp r o g r e s s a sm o s tu n i v e r s i t i e sf a c eu pt os o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，e n l a r g et h e i rs c a l ea n dl e v e lo f r u n n i n gs c h o o l ，as e r i e so fp r o b l e m sh a v ee m e r g e du n d e rt h eo l d f a s h i o n e dm o d eo f c o l l e g ef i n a n c i a lb u d g e ta d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hc a n n o tk e e pt h ea b r e a s to ft h en e wt i m e a n dn e wc o n d i t i o n s c h i e f l y ，f i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e mi s s h a r eo f p e r f o r m a n c e i n f o r m a t i o na n dt h et e s to f b u d g e tp e r f o r m a n c ei so f t e ni g n o r e d 。i ft h eu n i v e r s i t i e sw a n tt o t a k et h ea d v a n t a g ei nt h ei n t e n s i o nc o m p e t i t i o no fe d u c a t i o n a lm a r k e t ，t h e ym u s tc h a n g e t h et h o u g h to ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n da p p r e c i a t ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to ft h e f i n a n c i a lb u d g e t ，w h i c hc a ns e r v et h es t r a t e g ya i mo fc o l l e g e s w h i l es e e k i n gf o rt h e e f f e c t i v ew a y so fp r a c t i c i n g p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti nu n i v e r s i t yf i n a n c i a lb u d g e t l e v e li sn o to n l yt h ef o c u so f b o t ht h et h e o r ya n dp r a c t i c ec i r c l e s ，b u ta l s ot h em a i n t o p i c o f t h i sp a p e r u n i v e r s i t i e sb e i n gc h a r a c t e r i s t i co f n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n , t h ea r t i c l ef i r s t l yg e n e r a l i z e s t h ef i n a n c i a lb u d g e t 。a c c o r d i n gt ot h es u m m a r yo ft h eb a s i ct h e o r yo fu n i v e r s i t yf i n a n c i a l b u d g e ta d m i n i s t r a t i o n - - t r u s t a g e n tt h e o r y ，c o n t r o l l i n gt h e o r ya n dm o t i v a t i o nt h e o r y , t h e a u t h o ra n a l y z e st h a tt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti se f f e c t i v ew a y so fi m p r o v i n g u n i v e r s i t y f i n a n c i a lb u d g e tl e v e l 。a n dt h e nt h ea u t h o ri n s t r u c t e db yt h et h e o r y , p o i n t e do u tf o u rw a y st o i m p r o v et h ep e r f o r m a n c ea d m i n i s t r a t i o no fu n i v e r s i t yf i n a n c i a lb u d g e t t h ef i r s tw a y i st o s t r e n g t h e nt h ep e r f o r m a n c eo ff i n a n c i a lb u d g e ta n di m p r o v et h ed i s t r i b u t i o no fb u d g e t c a p i t a lb ya r r a n g i n gf i n a n c i a lp l a nr e a s o n a b l ya n dl a y i n go u td e p a r t m e n tb u d g e t ，t o g e t h e r w i t hr e i n f o r c i n gm o t i v a t i o ns y s t e ma n dd e c i s i o ne v a l u a t i o no fu n i v e r s i t yf i n a n c i a lb u d g e l t h es e c o n dw a yi st oc o n t r o lt h ee x e c u t i o no fu n i v e r s i t yf i n a n c i a lb u d g e tb yp e r f o r m a n c e s t a n d a r da n dt o p r a c t i c ec o n c e n t r a t i o nm a n a g e m e n to ff i n a n c i a lc a p i t a l t o g e t h e rw i t h s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no fp r o c e s so ff i n a n c i a lb u d g e t t h et h i f dw a yi st op a y a t t e n t i o nt ot h et e s to ft h ep e r f o r m a n c eo ff i n a n c i a lb u d g e tb ys e t t i n gu pt h en o r m sa n d m e t h o d so fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti no r d e rt o i m p r o v ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to f f i n a n c i a lb u d g e t ；t h el a s tw a yi st oc o n s o l i d a t et h ei n f o r m a t i o nr e a c t i o no fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to ff i n a n c i a lb u d g e t w i t ht h eh e l po ft h eh i s t o r i ca n dt h er e a l i s t i ca n a l y s i sm e t h o d s t o g e t h e rw i t ht h e t h e o r e t i c a la n dn o r m a t i v ea n a l y s i sm e t h o d s ，t h et h e s i si n v o l v e sa p p l y i n gt h ee c o n o m i c s a n dm a n a g e m e n t sa n de m p h a s i z e sf a c t u a lr e s e a r c ht oi l l u s t r a t ec o n c r e t ep r o b l e m s k e yw o r d s ：u n i v e r s i t i e s ，f i n a n c i a lb u d g e t ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t 图表目录 图表目录 图1 - 1 论文体系结构图4 图2 - 1 高校预算编制程序1 1 图4 _ 1 控制方式示意图2 1 图5 - 1 绩效管理循环过程示意图2 3 图5 2 高校的预算资源配置2 5 图5 3 预算绩效管理体系因果链示意图2 7 图5 4 激励影响效果示意图2 8 图6 - 1高校预算管理组织体系3 0 图6 2 部门预算示意图( 一) 3 l 图6 3 部门预算示意图( 二) 。3 2 图6 5 激励与约束作用图3 4 图6 - 6 预算支出管理3 6 图6 7 预算支出3 9 图6 _ 8 预算信息管理流程3 9 图6 9 层次分析图4 6 表3 - 1 某高校2 0 0 0 - - 2 0 0 4 年经费来源及经费收入情况统计表。1 3 表3 2 某高校2 0 0 5 年预算收支一览表1 5 表3 3 预算管理中的上下级博弈1 6 表3 - 4 某高校2 0 0 2 年2 0 0 4 年预算支出情况一览表1 7 表5 - 1 绩效管理与绩效评估的区别2 4 表6 - 1 招生人数增长的目标3 6 表6 - 2 各院申报的招生目标3 7 表6 3 各学院核准后的第一年招生人数3 7 表6 - 4 招生所需的费用3 7 表6 5 四项费用的成本一效益分析表3 8 表6 7 高等院校预算绩效综合评价指标体系4 4 表6 8 标度指标4 7 表6 9 判断矩阵( 一) 4 7 表6 1 0 判断矩阵f 二) 4 8 表6 1 1 高校预算绩效综合评价指标体系指标权重汇总4 9 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 殄 如需保密，解密时间年月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究- r 作及取得的研究 成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料，指导教师对此进行了审定与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 研究生鼢戡墟帆7 年月，日 学位论文使用授权书 本人完全了解“华中农业大学关于保存使用学位论文的规定”，印学生必须 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版 和电子版，并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印，缩印或扫描等复制手段保 存，汇编学位论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表传 播学位论文的全部或部分内容 注：保密学位论文在解密后适用于本授权书。 学位论文作者张僦导师签名：劳步昆幺 签名日期： 叼年r 月以日签名日期：z 夕年f 月，石日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 2 0 0 7 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与绩效管理研究 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 第1 章序论 随着改革开放的深化，我国高等教育事业从由原来政府直接管理的办学模式转 向了政府宏观管理、学校面向社会自主办学的模式。高校逐步走向市场，其办学效 益开始与规模、质量挂钩，成为独立的利益实体。为了更好地适应我国加入w t o 后 所面临的激烈竞争，从1 9 9 9 年开始我国对高校招生实行扩招，2 0 0 3 年我国共有普通 高等学校1 5 5 2 所，当年招生人数为3 8 2 1 7 0 1 人，毕业人数为1 8 7 7 4 9 2 人，在校生人 数为1 1 0 8 5 6 4 2 人，比1 9 9 8 年增加了5 1 8 6 、2 5 2 5 6 、1 2 6 2 、2 2 5 1 9 ，并且加 大了对高等教育的投资力度，2 0 0 3 年全国教育投入总量、各级财政预算内拨款、全 国财政性教育经费等三项指标均相比前五年继续有较大增长，分别达到6 2 0 8 2 7 亿 元、3 4 5 3 8 6 亿元和3 8 5 0 6 2 亿元。同时，市场经济成分在办学体制中所产生的效应 日趋明显，高校经费来源除了国家财政拨款外，学生的缴费、学校的产业、技术服 务收入、其他非学历教育及技术培训收入、单位和个人捐赠等等，使学校的筹资格 局呈现多元化。2 0 0 0 年国家实施财政预算管理体制改革，将预算编制方式改为部门 预算，资金管理上实行国库集中收支制度，配套措施上推行政府采购制度。所有这 一切都要求高校规范和加强预算及资金的管理。 财务管理是高校管理体系中的重要基础，关系到学校的财务状况和持续发展的 能力，而财务预算管理又是其核心及主线。近几年来，国家陆续颁发了预算法、 事业单位财务规则、高等学校财务制度等一系列法规制度，要求预算内外资 金实行统一调度、统一标准、统一核算、统一使用，实行“大收大支”，以达到综合 平衡的目的。我国高校的财务预算管理也由最初的单一的财政拨款支出预算阶级、 校级综合财务预算阶段过渡到现在的涵盖学校除基建、产业外全部资金收支的综合 财务预算阶段，高校预算不断得到了深化和改革。学校的全部收支被纳入预算管理， 改变了收入管理与支出管理脱节、财务管理与资金管理脱节、物资管理与资金管理 脱节的状况，预算管理由靠国家财政平衡预算的政府行为转为靠学校自身平衡预算 的学校行为。 然而，在新的形势下，高校财务预算管理暴露出很多弊端，如最为明显的就是 高校预算制度缺少绩效信息，未能建立激励机制与责任机制，使得预算作为一种严 格的资源“定量配给”机制未能发挥其应有的作用。支出部门提出超过限额的支出 第1 章序论 需求，产生预算领域中典型的“公共地悲剧”，降低了预算资源的配置效率。资源的 重新分配是预算的核心，预算需要随着环境和问题的变化而做出相应的调整，以使 资源流向最有效的地方。但由于存在着抵制重新分配的强大力量，要想实现预算资 源在各部门、支出、用途和项目上的重新合理分配是非常困难的，结果就使大量的 资源长期滞留在低效益的地方，而不能适时转移到更有价值的地方。众多问题的出 现，使得高校财务预算管理越来越不能适应时代发展的需要。 1 1 2 研究意义 唐代著名文学家韩愈曾讲：“凡事预则立，不预则废”，由此可见预算的作用。 如何有针对性的解决高校财务预算管理面临的绩效信息缺乏的问题，是当前高校财 务预算管理改革的重要课题。高校属于非营利性组织，关于非营利组织的财务预算 管理研究，在我国尚属薄弱环节，尤其在市场经济条件下，作为非营利组织的财务 预算如何有效运作，理论与实务界都处于探索阶段。因此本文通过建立财务预算绩 效评价指标体系和绩效评价方法，加强了对财务预算实施绩效管理的科学性、效率 性和可操作性的研究，评价了高校财务预算支出产生的直接经济效益和社会效益， 从而确保高校有限资源的优化配置和有效利用，提高财务预算管理水平。因此，本 文研究是具有理论意义和现实意义的。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在理论界，西方管理大师彼得德鲁克( p e t e rf d r u c k e r ) 在九十年代的管理 中，以及美国学者安东尼( a n t h o n y ，1 9 9 4 ) 在非营利机构的管理与控$ 忖( m a n a g e m e n t c o n t r o l i n n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n ) 中，分别对包括高校在内的非营利组织管理的具体 内容、主要特点、影晌因素等进行了详细分析。美国著名学者希尔顿( r m h i l t o n ) 在管理会计一书中，对包括高校等非营利组织在内的各类组织进行了统一论述， 并对预算的制度、类型、内容、管理等方面进行了系统研究。 绩效的研究，原来主要应用于工业组织中，其研究主要集中于角色、工具、组织 和职务背景、评估过程和评估结果等几个方面。人们并不重视工作绩效的内涵。1 9 9 3 年，坎贝尔( c o m p e l l ) 等人提出一个绩效理论，认为绩效不是活动的结果，而是活 动本身，是人们实际做的并且可以观察到的行为。公共部门的绩效评价起步晚于工 业部门，而大多局限于对个人的绩效评价。 在西方的实务界，预算管理出现在企业管理的实践中，最早是在1 9 2 0 年，美国 通用汽车公司把预算管理作为“对分部责任进行集中控制”的重要工具。随着管理 科学的发展，系统的预算管理思想在市场经济发达的西方提出来，现今，几乎所有 2 2 0 0 7 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与绩效管理研究 的跨国公司都把预算作为内部管理控制的重要工具，而且预算管理方法在实践中应 用的范围也越来越广，从发达国家扩展到了发展中国家，从企业扩展到了非营利组 织。 美国在预算管理中，非常重视绩效导向原则，将绩效管理因素引入预算体系， 1 9 4 9 年在胡佛委员会的推荐之下，美国在世界上首先大规模采用绩效预算编制方 式。1 9 5 1 年美国政府通过预算账户和叙述式计划与业绩报表将计划和活动清单纳入 预算。1 9 9 3 年，美国通过的美国政府绩效与成果法案要求每个支出机构都必须 制定详细的绩效计划，并将这些计划与业务活动和预算程序连接起来。近年来，为 了提高教育资金的使用效率，美国政府在对高校的拨款预算上实行了一系列的改革 和创新。他们针对现有预算模式的特点和局限性，使用两种以上的预算方法来适应 多元化的资源配置目标，更加强调高校的绩效，使整个预算更具有科学性和可操作 性。同时，美国高校十分重视教育经费收支的全面预算管理，将财务预算工作视为 与学校事业规划发展同等重要。其经费预算管理包括事先规划、事中控制、事后考 核奖励的全面预算管理。 1 9 5 4 年菲律宾政府开始绩效预算编制实验，在1 9 5 6 财政年度内，十二家政府 部门采用了绩效预算模型，放弃了详细的预算分项，支出按照计划和项目大类列入 预算。 1 2 2 国内研究现状 在我国，财务预算管理在企业中得到重视，而高校中的财务预算管理体系还存 在许多计划体制管理模式的痕迹，与迅速发展的高校多元化管理体制不相适应，尤 其缺乏绩效管理，未能调动各部门积极性，不能激励各部门压缩不合理的开支从而 实现经费预算分配的效率性、公平性。根据财政部的统一部署，从2 0 0 1 年开始先后 在湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价工作的小规模试点，取得 了一定的成效。但由于此项工作起步晚，缺乏系统的研究，仍不能适应客观发展的 需要。理论界与实务界因此也多方面展开了研究。 刘丽( 2 0 0 4 ) 认为“预算评估与审计是现代预算管理的关键性步骤，是对预算 准备和预算执行结果的评估与审计。”今天的审计更强调绩效审计，关注的是资金的 使用效益，具体的讲是资金的经济性、效率性和有效性。但这并不意味着合规性审 计已不再重要。事实上，在任何国家，确保基本的财务合规性不仅是审计的永久性 目标，而且是预算绩效产生的前提。 徐荣娣、吴介军( 2 0 0 5 ) 认为预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在 高校战略与绩效之间联系的工具。预算体系在分配资源的基础上，主要用于衡量与 监控各部门及资金项目的经营绩效，因此，必须对当前高校预算管理进行改革，引 入绩效考核机制，提高高校预算管理水平。 3 第1 章序论 张泽明、王丽萍( 2 0 0 4 ) 认为高校绩效预算管理运行模式的两大支柱是目标管 理和部门预算，目标管理是高校绩效预算管理的“灵魂”，应建立系统、科学、开放 的目标体系；部门预算是高校绩效预算管理的“基础”，应着重解决两大问题，一是 “集权”与“分权”的关系问题，二是部门预算的软约束问题。 1 3 研究思路、方法及创新 1 3 1 本文的研究思路 笔者查阅大量有关高校财务预算管理方面的文章与专著，研究 国内外高校实施绩效预算的情况，在了解包括高校在内的非营利组织财务预算 概况的基础上，针对高校财务预算管理中存在的主要问题，提出高校财务预算必须 实行绩效管理，才能真正地优化资源配置，提高资金的使用效率，从而提升高校法 人实体财务预算的管理水平。而探寻高校财务预算实施绩效管理的方法，是理论界 与实务界关注的焦点，也是本文研究的主要内容。笔者指出了高校财务预算实施绩 效管理应进行预算编制、预算执行、预算考核的全过程控制，加强“投入产出一 一效果”的全过程考察。 本文的体系结构如下图： 问题的提出 0 高校财务预算概述 上 高校财务预算管理存在的问题 0 高校财务预算实施绩效管理的理论基础 高校财务预算绩效管理概述 高校财务预算绩效管理的实施 晕f 掣肇博刮 结柬语 图1 - 1 论文体系结构图 f i g 1 1 t h es t r u c t u r eo ft h et h e s i s 4 2 0 0 7 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与绩效管理研究 1 3 2 本文的研究方法及创新 1 3 2 1 本文的研究方法 笔者在深入了解预算管理理论、委托代理理论等基本财务管理学原理、经济学 原理及控制理论的基础上选择某所高校进行实际调查研究，掌握有关财务预算管理 的第一手资料。在此基础上，运用所掌握的理论，结合实际材料，对绩效管理在高 校财务预算的实施进行基本理论分析和规范分析，探讨高校财务预算绩效管理的构 建问题。全新的财务预算绩效管理的理念应该值得推崇，如何在高校中恰当应用却 是具体的方法和技巧问题，笔者认为除了强调功能、作用以外，需要提出在高校财 务预算中实施绩效管理的有效措施，以保证绩效管理在高校财务预算中的实际应用， 从而实现本文预定目的。 因此本论文将采用如下方法进行研究： 第一，综合概括与具体分析相结合。本文研究的主线是绩效管理在高校财务预 算中的应用研究，沿着这条主线，突出它的应用方面，分别从基本理论、应用制度、 应用的具体操作等方面进行具体分析，即在总体框架基础上对具体问题分别展开研 究。 第二，研究的理论性与实践性相结合，重在突出实用性和操作可行性。作为一 种管理思想，绩效管理应该具有广泛的适应性，只有理论与实践的成功结合才能显 示出理论的价值。本文在研究中注重了两者的结合，并处处注意体现实用性和可操 作的特点。 第三，同时穿插了相关的案例分析、定量分析与定性分析等方法。 1 3 2 2 本文的创新之处 n ) 以往对高校财务预算管理的研究，大多是从财务理论的角度来分析，本文的 创新之处在于打破常规，以委托一代理理论、控制理论、激励理论为依据，研究高 校财务预算绩效管理，从而把管理学、经济学中的知识充分运用到高校财务预算绩 效管理体系的构建和实施之中，为高校财务预算绩效管理提供了新的思路。 ( 2 ) 以绩效管理为导向，建立了一组高校财务预算绩效评价指标体系和评价方法， 评价高校财务预算支出资金分配的合规性、合理性和有效性，具有较大的可操作性， 可以帮助高校加强财务预算控制，提高财务预算管理水平。 5 第1 章序论 参考文献： 1 艾伦希克，王卫星：译当代公共支出管理方法经济管理出版社2 0 0 0 2 程波中国高校财务管理体系优化研究硕士学位论文，西北工业大学 3 教育财会改革论文集。北京交通大学出版社2 0 0 5 年7 月第1 版 4 李丹论我国高等学校预算管理硕士学位论文首都经济贸易大学 5 露西拉普斯基玛丽，李正主译高效的财务运作中国财政经济出版社2 0 0 4 2 6 萨尔瓦托雷，丹尼尔托马西张通译公共支出管理中国财政经济出版社2 0 0 1 7 王莹，刘佳红浅谈预算管理及绩效管理的关系及作用农场经济管理，2 0 0 4 8 赵德武财务管理高等教育出版社，2 0 0 7 年第1 版 9 j a m e sm b u d g e ti n s t i t u t i o n sa n df i s c a lp o l i c yi nt h eu s t h ea m e r i c a ne c o n o m i c r e v i e w 1 9 9 6 6 2 0 0 7 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与绩效管理研究 第2 章高校财务预算概述 高校财务预算是高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是学 校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是日常组织收入、控制支出的 主要依据，也是学校规模和事业发展方向的综合反映。高校财务预算管理作为财务 管理的重要内容之一，贯穿于高校财务活动的全过程，包括了预算的编制、审批、 执行、调整以及预算执行结果的分析报告。 2 1 预算管理内容 2 1 1 现行体制 高等学校预算体制是处理校级和二级单位以及基层单位之间的财务关系的各种 制度的总称，是高等学校预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法 律依据，是学校财务管理体制的主要环节。我国高等学校目前所实行的预算体制是 统一领导、集中管理，规模较大的学校实行统一领导、分级管理。其主要特征是把 整个学校的财务收支列为学校预算管理对象，实行统一预算、统一核算、统一管理： 二级单位和基层单位在校级统一政策、统一计划和统一制度的前提下，实行集中管 理或分级管理。 所谓统一领导，是指学校在统一的财经政策、统一的财务规章制度下，制定统 一的财务收支计划，并据此实行统一资源配置和统一的财会业务领导。 所谓集中管理，是指学校的预算编制、执行、控制、调整及评价分析由学校集 中管理，从而形成财权的集中管理、财务规章制度制定和执行的集中管理以及会计 事务的集中管理。 所谓分级管理，是指规模较大、管理水平较高的学校，在建立健全财经规章制 度、明确校内各级各单位权责关系和学校统一领导的基础上，根据财权划分，事权 与财权相结合的原则，学校预算分别由学校和各级各单位( 二级单位或基层单位) 分 级管理。二级单位或基层单位只有相应的预算管理权，没有预算的调整权。 2 1 2 预算特点 高等学校属于非营利组织，而非营利组织业务运营的目的，主要不是为了追求 利润或利润等同物。虽然有的非营利组织的业务收支也有差额，但总体上不是以微 观的经济效益而是以宏观的社会效益为目的：大部分资财来源于资财的供给者，他们 7 第2 章高校财务预算概述 不希望收回或据以取得经济上的利益。非营利组织不存在可以明确界定并可以出售， 转让、赎买的所有者权益，即使非营利组织解体，资财提供者也没有分享一份剩余 资财。所以作为非营利组织，高等学校预算管理有自己的特点。 ( 1 ) 综合性 高等学校预算是高等学校全部资金收支计划。它综合了学校各项收入来源和支 出用途，并进行了科学分类、归纳，按照规定的原则，将综合了的学校财力进行总 体平衡，从而保证教学、科研、行政、后勤服务等各项工作顺利开展。同时，高等 学校预算将国家财经政策和学校的各项决策融入其中，利用预算这一工具保证国家 和学校管理者的意志得以实现。 ( 2 ) 效益性 加强高等学校预算管理的目的很明确：一是确保各项事业计划对资金的需要，促 进事业的发展：二是要充分发挥资金使用效益，做到少花钱、多办事、办好事。从质 和量两方面要求学校通过预算管理来优化资源配置，节约支出，提高资金使用效益。 ( 3 ) 相对独立性 高等学校预算是学校自身的财务收支计划，其执行结果只对学校本身发生影响， 与国家财政计划没有直接联系。也就是说，无论高等学校预算是否实现，都不直接 影响国家预算的收支执行。因此，高等学校预算具有一定的自主性。这一方面扩大 了学校办学自主权，另一方面也使学校承担了更大的经济责任。 2 1 3 预算分类 高等学校预算依据不同的标准可以有不同的分类，目前主要有三种。 ( 1 ) 按照内容划分为收入预算和支出预算 收入预算是指高等学校年度内通过各种形式、各种渠道可能取得的用于开展教 学、科研及其他活动的非偿还性资金的收入计划。它包括财政补助收入、上级补助 收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入预算。收入预算是完成 事业计划的财力保证。它汇集了预算年度内学校可能提供的可用于开展各项事业的 全部资金收入，它体现了高等学校经费来源的多元性，反映了学校依法多渠道筹措 经费的能力和经费来源结构。 支出预算是指高等学校年度内用于开展教学、科研及其他活动的支出计划它 包括事业支出、经营支出，自筹基本建设支出和对附属单位补助支出预算。支出预 算反映了高等学校的规模、发展速度和发展方向。 收入预算和支出预算两者互相依存，不可偏废，共同构成学校预算整体。在实 际工作中，切不可单纯注重支出预算忽视收入预算。否则，旦收入预算不落实、 2 0 0 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与绩效管理研究 资金不到位，将导致资金供不应求，支出预算难以执行，事业计划和工作任务所需 资金得不到保证，从而影响学校各项事业的顺利开展。 这部分是本文主要讨论的内容 ( 2 ) 按照范围划分为校级预算和所属各级预算 校级预算是指高等学校除国家和地方政府拨付的基本建设投资和独立核算的校 办产业经营支出以外的全部资金收支计划。其预算收支内容口径是一致的，通过会 计核算，能够直接反映预算收支执行情况。 所属各级预算是指包含于校级预算之内，由学校所属各级非独立核算的事业单 位编制的，或具有特定用途项目资金收支计划。它包括两方面的内容：一是学校所属 各级非独立核算的事业单位的预算：二是具有特定用途项目资金的收支计划，如科研 项目经费、捐赠收入等。 ( 3 ) 财政补助收支预算、预算外资金预算和自有资金预算 财政补助收支预算是指高等学校预算年度内预计可以从财政部门取得的各项补 助收入及其收支的计划。该预算的编制目的主要是为了财政部门编制国家预算支出 提供依据。 预算外资金预算是指高等学校按照国家规定取得的应上缴财政专户储存的预算 外资金收支计划。按照国务院关于加强预算外资金管理的决定规定，国家机关、 事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力 的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的财务性资金，属于预算外 资金。为了贯彻国务院的规定，高等学校的预算外资金要单独编制收支计划，并设 专户进行核算与管理，学校不得截留、挪用或转移。只有财政部门批准不上缴财政 专户管理的预算外资金或财政部门从财政专户核拨的预算外资金才纳入学校预算统 一核算、统一管理。该预算编制的目的是为了加强预算外资金的计划管理和控制。 白有资金收支预算是指高等学校除了财政补助收支和预算外收支之外的全部收 支计划。该预算编制的目的是为了做好除财政主渠道以外，高等学校多渠道筹资和 使用资金的收支计划。 2 2 预算编制方法 高等学校财务制度规定，高等学校必须自年度开始前编制预算。其编制方 法是参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能， 以及年度收支增减因素进行编制。校级预算和所属各级预算必须各自平衡，不得编 制赤字预算。目前我国高等学校采用的预算编制方法很多，主要有增量预算法，复 式预算法、项目预算法、零基预算法、部门预算法等。 ( 1 ) 增量预算法 9 第2 章高校财务预算概述 即以上年支出基数为基础，增加相关的变动因素( 如物价上涨因素、工资增长因 素等) ，下达各部门预算指标的预算编制方法。增量预算法简便、易操作，所以目前 在高校的收入预算管理方法中，一般都沿用增量预算法，但是这种预算编制方法既 不科学也不规范，更不符合公平效率原则。 ( 2 ) 项目预算法 是指组织者利用可利用的资源情况，着眼于目标及规划的实现，强调评估成本 的最小化而确定的预算。目前在高等学校中“面向二十一世纪教育振兴计划，、“2 1 1 工程”等大型项目的预算安排，大多采用项目预算法。 ( 3 ) 复式预算法 即支出预算分为经常性支出和建设性支出两部分。经常性支出和建设性支出两 者安排的原则是在确保经常性支出的前提下，安排建设性支出。在复式预算中，将 建设性支出排出按照轻重缓急顺序的项目库，在预算支出安排中根据预算收入及其 所形成的财力一次给予安排，并在预算执行和调整的过程中，可视预算收入的增加 或经常性预算支出的节支而依次递补，从而使预算编制和调整更具有科学性。 ( 4 ) 零基预算 全称为“以零为基础的编制计划和预算”。2 0 世纪6 0 年代由美国提出，8 0 年代 以来，这个新技术在世界各国获得广泛应用。零基预算是指在每个预算年度开始时， 将所有还在进行的管理活动都看作重新开始，即以零为基础。根据确定的目标，重 新审查每项活动对实现确定目标的意义和效果，并在成本一效益分析的基础上，重 新排出各项管理活动的优先次序。资金和其他资源的分配，均是按重新排出的先后 次序而定。零基预算能切实做到将有限的经费用在最需要的地方，能压缩经费开支， 提高经费的使用效益。 ( 5 ) 部门预算 即按校内机构设置划出预算支出项目，部门领导亲自组织编制部门预算，明确 本部门一年内要办的大事、用钱的方向。使“办事”与“用钱”统一起来，更好地 完成学校交办的任务。部门预算要与学校总体发展相协调，与学校总体财力相适应， 与学校建设速度相匹配。 2 - 3 预算编制程序 高校应选择上下结合的预算编制程序，这种好处在于既能保证学校的统一领导 权，又能调动各学院组织参与预算编制的主动性和积极性。即在预算编制时，要有 支出部门参加，对相关的政策和预算分配标准进行沟通和说明，使预算方案容易被 全体人员接受和执行。预算的编制程序如下图所示 1 0 2 0 0 7 届华中农业大学硕士学位论文：高校财务预算与续效管理研究 l 提出预算编制指导方针 i l 制定预算编制的具体内容 i l 编制各部门的预算方案 i 综合调整预算方案 审议综合预算和各部门预算 l 预算支出方案决定 i 预算支出方案执行 预算管理委员会 堕釜墼亟簋簧理办公室 学校各系，处 图2 - i 高校预算编制程序 f i g 2 i t h e o r g a n i z a t i o np r o c e d u r e o ft h eb u d g e to f t h es c h o o l 根据预算法要求，高等学校的预算，采用“两上两下”的编制程序。为 了提高预算的准确性和完整性，防止漏项，高校内部在编制预算的过程中，也应采 用“两上两下”的编制程序。所谓校内“两上两下”是指：财务处根据学院预算 政策以及上级主管部门对年度预算的具体要求，向校内各部门布置预算编制工作， 是为“一下”；各责任部门结合本部门的工作计划和发展要求，分经常费、部门i 临 时专项经费、归口负责的教育专项经费等内容，编制部门预算建议草案，是为“一 上”：财务处通过分析、审核，汇总、编制学校年度预算草案，报学校预算管理委员 会审议、批准后，上报上级主管部门，待上级下达预算指标控制数后，细化、调整 内部预算分配，并下达各责任部门，是为“二下”；各责任部门根据预算指标，编 制经费使用计划，报财务处监督执行，是为“二上”。高校年度预算的编制和落实， 是关系整个学校工作的大事，应引起各级领导的重视，树立全员预算管理意识，由 此保证预算编制的合理性。 在此环节，应加强预算的事前监督。财务处在编制预算方案过程中，为了增加 预算工作的透明度和民主性，防止和避免出现偏差，应主动邀请校内审计部门参加， 广泛征求教代会、特邀监督员和相关职能部门等各方面的意见，反复进行论证修改， 最后提交学校最高决策机构讨论批准，使预算编制更合理、更科学、更符合学校实 际。这样编制出来的预算也更加具有权威性、严肃性、法制性。 第2 章高校财务预算概述 参考文献： 1 阂潍坊高等教育运行机制研究人民教育出版社2 0 0 2 年 2 教育财会改革论文集，北京交通大学出版社2 0 0 5 年7 月第1 版 3 李丹论我国高等学校预算管理硕士论文，首都经济贸易大学 4 李瑛对加强高校部门预算工作的思考湖南广播电视大学学报，2 0 0 4 2 5 刘庆华对改革高校预算编制办法的思考事业会计。x 9 9 6 0 ) 6 王加林财政改革与机制创新中国财政经济出版社2 0 0 2 1 第1 版 7 王雪峰高等教育资本运营知识产权出版社2 0 0 2 年第一版 8 项怀诚财政支出管理改革经济科学出版社2 0 0 0 1 0 第1 版 9 张弘力公共预算中国财政经济出版社2 0 0 1 5 第1 版 1 0 郑振宇公共事业组织绩效评估制度北京市财贸管理干部学院院报，2 0 0 4 2 2 0 0 7 届华中农业大学硕士学