（土地资源管理专业论文）土地储备评价研究.pdf

摘要 摘要 1 9 9 6 年8 月我国建立了第一家土地储备机构上海市土地发展中心，第 二年杭州就启动了土地储备制度，自此以后，城市土地储备在全国迅速开展。 国外土地储备制度的建立与实施时间比较长，许多国内外学者对土地储备的理 论与实践问题进行了研究，但是，由于过多的关注在土地储备制度本身，对于 土地储备评价的研究还处于空白点。本文最大的研究成果在于，建立了一个土 地储备评价体系，整个体系包括了微观的土地储备项目评价，中观的土地储备 年度计划评价，以及宏观的土地储备规划评价。 本文第一章对国内外的土地储备方面的研究成果进行了综述，阐述了本文 的研究思路和内容。第二章在对土地储备评价的意义和内容探讨的基础上，建 立了土地储备评价体系。在第三章到第七章的内容中，本文从微观，中观和宏 观三个层面分别对不同评价对象的评价方法进行了研究。本文第八章以宝山区 土地储备规划为例，对宝山区的土地储备规划进行了效益评价的实例研究。最 后，对本文的主要结论和关于进一步工作的方向进行了总结。 关键词：土地储备，土地储备评价，效益 a b s t r a c t a b s t r a c t s h a n g h a il a n dd e v e l o p m e n tc e n t e r , w h i c hw a st h ef h - s tl a n db a n k i n g i n s t i t u t i o n i nc h i n a , w a sf o u n d e di na u g u s t1 9 9 6 ，a n dh a n g z h o ue s t a b l i s h e dl a n db a n k i n g s y s t e mt h en e x ty e a r f r o mt h e no n , u r b a nl a n db a n k i n gw a sd e v e l o p e df a s ta l lo v e r t h ec o u n t r y l a n db a n k i n gs y s t e mw a se s t a b l i s h e di nf o r e i g nc o u n t r i e sm u c he a r l i e r , a n dm a n ys c h o l a r sh a v em a d eal o to fr e s e a r c h e so nt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l p r o b l e m sa b o u tl a n db a n k i n g b u tw i t ht h ef o c u s0 1 1t h es y s t e mo fl a n db a n k i n g , r e s e a r c h e sa b o u tt h ee v a l u a t i o no fl a n db a n k i n gi sab l a n kt h eb i g g e s tp r o d u c t i o no f t h i sd i s s e r t a t i o ni st h el a n db a n k i n ge v a l u a t i n gs y s t e m ，w h i c hi n c l u d e sm i c r o c o s m i c l a n db a n k i n gp r o j e c t e v a l u a t i o n ，m e d i a l - s c o p i c a l l a n d b a n k i n go n e - y e a rp l a n e v a l u a t i o na n dm a c r o s c o p i c a ll a n db a n k i n gp l a ne v a l u a t i o n i nc h a p t e ro d e ，t h i sd i s s e r t a t i o ns u m m a r i z e db o t hd o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c h o nl a n db a n k i n g , a n dg a v eab r i e fe x p l a n a t i o na b o u tt h em a i nc o n t e n t i nc h a p t e rt w o ， t h es y s t e mo fl a n db a n k i n ge v a l u a t i o nw a se s t a b l i s h e db a s e do nt h es u m m a r i z a t i o n , i n t h en e x tf i v ec h a p t e r s ，m i c r o c o s m i c , m e d i a l s c o p i c a la n dm a c r o s c o p i c a le v a l u a t i o n w e r ed i s c u s s e d i nt h ef o l l o w i n gc h a p t e r , t h i sd i s s e r t a t i o nt o o kl a n db a n k i n gp l a n n i n g o fb a o s h a n , s h a n g h a ia sa ne x a m p l e m a d eap r a c t i c a lr e s e a r c h0 1 1t h eb e n e f i t e v a l u a t i o no fb a o s h a nl a n db a n k i n gp l a n i nt h ef i n a l i t y , t h ec o n c l u s i o n sa n d p r o b l e m sr e q u i r i n gf u r t h e rs t u d i e sw e r ed i s c u s s e d k e yw o r d s ：l a n db a n k i n g , e v a l u a t i o no fl a n db a n k i n g , b e n e f i t 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 少1 年乡酬日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 日 第1 章引言 1 f 研究的背景和意义 1 1 1 研究背景 第1 章引言 城市土地是城市赖以存在和发展的载体与物质基础，各国在城市化过程中 都十分重视城市土地的合理利用与管理。城市土地储备( 国外称为l a n db a n k i n g 或l a n db a n k ，即土地银行) 是指城市政府或其委托的机构依照法定程序，按照 土地利用总体规划或城市规划，通过收购、置换和征用等方式取得城市土地， 进行前期开发整理和存储后，以招标、拍卖、挂牌、协议等方式供应土地，有 计划地将储备的土地投放到城市土地市场，以充分发挥政府宏观调控城市土地 市场的职能，实现土地资源优化配置和城市有序发展的土地利用管理机制。 城市土地储备1 8 9 6 年最早起源于荷兰阿姆斯特丹市，随后在包括德国、法 国、美国等在内的众多欧美国家开始实施。我国的城市土地储备起步较晚，但 发展迅速。1 9 9 6 年8 月，我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心成 立；1 9 9 7 年8 月，杭州土地储备制度开始启动；1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内 部通报形式转发杭州市土地收购储备实施办法和青岛市人民政府关于建 立土地储备制度的通知，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验； 2 0 0 1 年4 月3 0 日国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国务院1 5 号文 件) ，明确要求“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建 设用地试行收购储备制度”。至2 0 0 3 年底，全国城市土地收购储备机构达1 3 0 0 余家，目前全国大部分城市都已成立土地储备机构0 1 。 在这种背景下，又出现了土地储备规划的概念。土地储备规划应该说是长 期的土地储备年度计划和土地供应年度计划，也就是结合土地利用规划和城市 总体规划从一个长远的角度对土地储备进行合理规划。按照现行土地制度，国 家对住宅用地和商业用地等经营性用地，采取有偿出让方式供应；对于学校、 机关、城市基础设施等非经营性用地，采取无偿划拨方式供应。因此，经营性 用地的供应政策直接决定城市土地市场供求关系和土地价格水平，是土地储备 机制调节和控制的重点。经营性用地的储备规划也就成为了整个土地储备规划 第1 章引言 的核心。 在这样的情况下，就需要建立一个全面的评价体系，对土地储备进行评价。 评价的内容，不仅仅是针对单个的土地项目，同时还涉及到一个地区的年度土 地储备计划和土地储备规划。 1 1 2 选题的意义 正如前面所述，土地储备经历的时间还不长，对土地储备评价的研究就显 的非常重要： ( 1 ) 通过对土地储备的评价来研究土地储备制度 目前，对土地储备的研究重点还在于土地储备制度的讨论，对土地储备评 价的研究还是一个空白点。本文通过对土地储备评价的研究，从土地储备实施 的角度，分别对土地储备项目、年度计划及其规划进行评价。评价体系的建立 是本文选题的重要意义，可以回过头来对土地储备制度提出一些意见和建议。 ( 2 ) 对土地储备项目的评价研究，有利于项目实施 对土地储备项目进行前期评价和后评价，不仅能够有效的降低土地储备项 目风险，同时对于项目实施具有监督和指导意义，而且能够持续提高项目决策 水平，动态优化项目决策和实施。 ( 3 ) 对土地储备计划的评价研究，有利于提高年度资金利用效率 对土地储备计划的评价，兼有土地储备项目评价和土地储备规划评价的特 点，但又有很大的不同。土地储备年度计划评价不仅要对单个土地储备项目进 行资金平衡研究，同时也要从一年的宏观年限上对年度资金运用进行整体规划 和把握。因此对土地储备年度计划的评价比土地储备规划的评价更加具体，比 土地储备项目评价更加具有整体性。 ( 4 ) 对土地储备规划效益评价研究，有利于规划制定更科学 目前，对土地储备及其规划的研究都处于一个起步的阶段，还需要不断发 展。虽然土地储备规划编制还不成熟，还有一些理论问题尚待解决，但土地储 备规划的制定已经被越来越多的城市纳入议程，很多城市还组织考察团到南京、 广州等已经制定土地储备规划的城市进行考察。而且规划的效益评价最好在规 划初期介入，这样评价可以反过来指导规划的编制，优化规划。比如规划的生 态效益评价，可以在规划方案的形成阶段就参与其中，及早从生态环境保护与 2 第1 章引言 建设的角度出发，分析规划方案可能引发的积极与消极的影响，从而进一步改 善规划方案。规划生态效益评价的重点不在于规划实施后减缓不利环境影响， 而是从源头上尽量减少产生不利影响的可能性。同样，其他评价对规划的前期 介入，也希望能起到这样的一个作用。 总的来说，本论文在土地储备评价方面的研究希望能对土地储备规划及决 策起到促进和完善的作用。 1 2 国内外研究状况 1 2 1 国外研究状况 ( 1 ) 国外对土地储备的研究现状 国外土地储备叫“l a n db a n k ”，确切的翻译应该叫土地银行，不过国内都 称土地储各。国外土地储备制度的建立与实旌时间比较长，许多学者对土她储 备的理论与实践问题进行了研究，研究内容涉及到土地储备的必要性、土地储 备的作用与效果、土地储备机构设计与决策分析等方面埘，但是笔者还没有见到 对于土地储备评价的研究。 ( 2 ) 国外对效益评价的研究现状 按照可持续发展的原则，综合效益主要可以分为三个方面，经济效益、生 态效益和社会效益。目前，这三方面的研究都还比较多，特别是对生态效益的 方面，环境影响评价进行的更加深入、具体，其研究理论和方法对生态效益的 评价有很强的指导意义。 1 ) 经济效益评价 经济评价作为一种评价方法，始于2 0 世纪5 0 年代。这是由于第二次世界 大战后，资本主义国家根据凯恩斯理论，大量增加公共开支进行公共设施建设， 并实行福利政策，以缓和国内矛盾。由于公共工程与社会福利项目是以宏观经 济效益与社会效益为主，财务评价满足不了这类项目的要求；加之，当时发展 中国家工业规划日益发展，也迫切需要从国家立场出发的评价方法，因而经济 评价方法得到迅速发展，一般称费用效益分析法。这种经济评价方法为了体现 从国家宏观经济角度去分析项目的投资效益，不仅计算项目的直接经济效益， 还计算间接经济效益，并采用影子价格、影子工资、影子汇率等去修正市场价 3 第l 章引言 格、市场工资与官方汇率。 2 ) 生态效益评价 目前规划的生态效益评价主要依托环境影响评价得到体现。英国于1 9 9 9 年 制定了村镇规划( 环境影响评价) 法则，将规划与环境影响评价直接并列、 联系在一起；美国国家环境政策法第二条第三款就规定要将环境影响评价应 用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议和其他重大联邦行动；加拿大 1 9 9 3 年颁布了政策和规划提案的环境影响评价程序；俄罗斯于1 9 9 4 年公布 了俄罗斯联邦环境影响评价条例；欧盟于1 9 9 6 年颁行了欧盟关于特定计 划与规划环境影响评价指令建议。 3 ) 社会效益评价 经过多年实践，人们认为经济评价不能解决社会分配不公的问题。西方福 利经济学家认为，国家的发展目标，一是经济增长，一是公平分配。前者叫效 率目标，后者叫公平目标。两者合称为国民福利目标。2 0 世纪7 0 年代相继出版 的几本重要项目评价著作，如发展中国家工业项目分析手册、 项目评价准 则、 项目经济分析等都将收入分配、就业等社会发展目标引入费用效益分 析，称现代费用效益分析，或社会费用效益分析( s o c i a lc o s tb e n e f i t a n a l y s i s ) 。这种社会费用效益分析都包括经济效率目标与社会公平分配目标， 前部分一般称经济评价，两部分合称社会评价。经济评价方法在发展中国家得 到广泛应用，而社会公平分配目标分析部分，由于采用一系列权重计算各方面 的公平分配，并将分配效果列入影子价格中，计算比较复杂，发展中国家应用 较少。 近二三十年来，西方国家还开展一种社会学家参与分析的社会评价。英国 叫社会分析，美国叫社会影响评价( s o c i a li m p a c ta s s e s s m e n t ) 。世界银行正 在发展中国家推行这种社会评价。 ( 3 ) 国外对土地储备评价的研究现状 目前，由于我国是实行的社会主义土地公有制度，和国外有根本的差别， 且国外对土地储备的研究与国内还有一些差别，笔者还没有见到国外在土地储 备评价方面的研究成果。 1 2 2 国内研究状况 4 第l 章引言 ( i ) 国内对土地储备的研究现状 目前国内关于土地储备的研究主要集中在土地储备的必要性，土地储备的 作用与功能，土地储备的运行制度与配套体系，土地收购储备的价格评估，土 地基金来源及风险管理，以及国外土地储备模式与经验的借鉴等方面。而这些 方面国内学者提到的很多，在此不再进行详述。 ( 2 ) 国内对土地储备规划的研究现状 国内的土地储备规划也处于初期发展阶段。目前，编制了土地储备规划的 城市有南京和广州，南京市在着手编制新一轮的土地储备规划，其他城市也在 积极探索。上海市宝山区刚刚编制了土地储备规划并通过初步评审。 1 ) 南京市土地储备规划脚 江苏省南京市土地储备中心本着土地储备与国民经济计划和城市总体规划 相协调的理念，于2 0 0 3 年年初会同南京市规划局一起编制了 i ( 行业的基准收益率) ，可认为该项目开发 第3 章土地储备项目评价 盈利能力是可以接受的。求解内部收益率可由如下公式求得： n p v ( i r r ) = e ( c i - c o ) 。( 1 + r ) 1 = 0( 3 2 ) 动态投资回收期。动态投资回收期是指项目以净收益抵偿全部投资所需 的时间，是反映开发项目投资回收能力的重要指标。其计算公式为： n p v = ( c i - c o ) 。( 1 + r ) k 0( 3 3 ) 求出的t 就是动态投资回收期。 ( 4 ) 社会生态效益分析 对于土地储备机构来说，通过经营性土地的储备出让获取土地收益并不是 唯一目的，土地储备机构还担负着非经营性公益土地储备的任务，同时，在土 地储备过程中，也要注意拆迁、征地补偿的合理性，注重商品住房用地与保障 性住房用地相结合，因此在方案决策的时候单纯依靠财务分析的结果进行决策 是片面的。具体收购储备项目即使确定无收益或亏本，为社会公共利益也要实 施收购。这就要对土地储备项目进行综合效益分析。通过经济、生态、社会三 方面综合效益的比较，选择最终方案。 3 2 土地储备项目的后评价 3 2 1 土地储备项目后评价的定义 项目后评价是指对己经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用 和影响所进行的系统的客观的分析。通过对投资活动实践的检查总结，对照项 目立项决策、设计的经济技术要求，确定投资预期的目标是否达到，项目或规 划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原 因，总结经验教训。并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完 善投资决策管理水平提出建议，同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出 改进建议，从而达到提高投资效益目的“”。 土地储备项目的后评价是在土地储备甚至延后到储备土地项目的出让工作 完成以后，通过对项目目的、执行过程、效益、作用和影响所进行全面系统地 分析，总结正反两方面的经验教训，使土地储备项目的决策者、管理者和实施 者学习到更加科学合理的方法和策略，提高决策、管理和建设水平。土地储备 项目后评价是监督管理的重要手段，也是决策周期性管理的重要组成部分，是 1 7 第3 章土地储备项目评价 为储备项目决策服务的一项主要的咨询服务工作。 对于土地储备项目来说，后评价最重要的就是对土地储备的项目进行经济 评价，因为目前土地储备的主要目的还是为城市提供基础建设和发展资金的， 因此经济性评价占了重要位置，但同时也不能忽视环境影响和社会影响评价。 3 。2 2 土地储备项目后评价的目的和原则 ( 1 ) 土地储备项目后评价的目的 及时反馈信息，调整相关政策、计划，进度，改进或完善下个土地储备 的项目； 增强土地储备项目实施的社会透明度和管理部门的责任心； 通过经验教训的反馈，调整和完善储备政策和发展规划，提高决策水平， 改进未来的储备项目管理，提高效益。 ( 2 ) 土地储备项目后评价的一般原则 项目后评价的一般原则是：独立性、科学性、实用性、透明性和反馈性， 分述如下： 独立性。是指评价不受决策者、管理者、执行者和前期评价人员的干扰。 不同于项目决策者和管理者自己评价自己的情况。 科学性。即可信性。可信性的一个重要标志是评价报告应同时反映出项 目的成功经验和失败教训，这就要求评价者具有广泛的阅历和丰富的经验。 实用性。要求报告的文字具有可读性，报告所总结的经验教训有可借鉴 性。 透明性。要求评价的透明度越大越好，因为透明度越大，了解和关注后 评价的人也就越多。 反馈性。和项目前期评价相比，后评价的最大的特点是信息的反馈。也 就是说，后评价的最终目标是将评价结果反馈到决策部门，作为新项目立项和 评价的基础，作为调整投资规划和政策的依据。因此，评价的反馈机制、手段 和方法便成了评价成败的关键环节之一。 3 2 3 土地储备项目后评价的内容 在6 0 年代以前，国际上项目后评价的重点是财务分析，以财务分析的好坏 第3 章土地储备项目评价 作为评价项目成败的主要指标。到6 0 年代，西方国家为本国的长远发展，对能 源、交通、通讯等基础设旌以及社会福利事业投入了大量资金，这些项目的直 接财务效益远不如工业类生产项目。同时，世界银行等国际金融组织对不发达 国家的投资也有类似情况。为此，经济评价( 国内称国民经济评价) 的概念引入 了项目效益评价的范围。7 0 年代前后，世界经济发展带来的严重污染问题，引 起人们广泛的重视。首先在发达国家，而后在全球各国几乎都颁布了环保法。 根据立法的要求，项目评价增加了“环境评价”的内容。此后，随着经济的发 展，项目的社会作用和影响日益受到投资者的关注，即谁是投资项目的真正受 益者。特别到8 0 年代，世行等组织十分关心其援助项目对受援地区的贫困、妇 女、社会文化和持续发展所产生的影响。因此，社会影响评价成为项目后评价 的重要内容之一。综上所述，项目后评价的内容主要包括经济、环境、社会和 可持续发展等方面“o 。 对于土地储备项目来说，项目后评价主要包括前述的经济、环境、社会和 可持续发展的内容，而且，财务评价作为一种微观定量评价的手段，在土地储 备项目后评价中扮演着重要角色。 ( 1 ) 土地储备项目财务评价 土地储备项目财务后评价要进行项目的盈利性分析，同时由于土地储备使 用了大量的银行贷款，因此也要进行清偿能力分析。但在评价中采用数据不能 简单地使用实际数，应将实际数中包含的物价指数扣除。 在盈利性分析中主要是通过对单个土地储备项目的成本进行测算，结合土 地出让收益，进行土地储备项目的盈利性分析。土地储备项目的成本除了储备 的直接成本以外，还要包括在出让前发生的所有成本，比如管理成本、土地开 发成本，贷款利息等等，需要进行详细的成本核算。计算资金利润率、资金利 税率、资本金利润率等指标，以反映土地储备项目的获利能力。 清偿能力分析主要通过编制资产负债表，借款还本付息计算表，计算资产 负债率、流动比率、速动比率、偿债准备率等指标反映土地储备项目的清偿能 力。 项目财务状况的好坏是评价项目的重要指标。对项目财务状况的评价还应 包括对资金筹措、资金结构、利用各种资金利弊及使用经验和教训的分析。同 时应对进一步改进项目财务状况提出具体建议和措施。 ( 2 ) 土地储备项目国民经济后评价 第3 章土地储备项目评价 土地储备项目国民经济评价是从国家或者区域整体角度，考察项目的贡献 以及为项目所付出的代价，从社会经济资源择优配置的角度，确定项目的宏观 效果。它主要依据社会折现率，采用较能反映资源真实价值的影子价格，着眼 于项目对社会经济提供的有用产品或服务，以及项目所消耗的社会有用资源， 考察项目的效益和费用。 ( 3 ) 土地储备项目环境后评价 环境影响的一个重要特点在于，项目所在地区的环境背景差别很大，因此， 评价者要分析特定项目的区域特点，找出土地储备项目对于环境的影响因素， 全面地进行综合，得出环境影响评价的结论。 ( 4 ) 土地储备项目社会后评价 土地储备项目社会影响后评价是要分析项目对国家或者区域社会发展目标 的贡献和影响，包括项目本身和对周围地区社会的影响。它是对项目在社会的 经济、发展方面产生的有形和无形的效益和结果所进行的一种分析。土地储备 项目社会影响后评价的内容主要包括直接影响：市场调控，拆迁居民、社会保 障，城市发展等方面的影响，也包括间接影响如：就业影响、地区收入分配影 响、居民的生活条件和生活质量、受益者范围及其反应、地方社区的发展等。 其中，特别重要的还是土地储备项目对于市场的调控作用，要深入分析。 3 2 4 土地储备项目后评价的方法 项目后评价分析工作所包含的内容十分广泛，项目评价的方法也很多。这 里将主要介绍几种适用于土地储备项目后评价的方法“”。 ( 1 ) 成本一收益比较法 在目标效益额相同的情况下，采用费用现值最小法或费用年值最小法；在 目标效益额不同的情况下，采用净现值( n p v ) 或净年值( n a v ) 最大法。 ( 2 ) 利润率比较法 主要用于计算年度盈余与投资的比例关系。对于公共管理部门的投资，年 盈余只能产生于合理措施的节省开支，效益实际上是成本节约。 ( 3 ) 公众评判法 采用问卷统计、测评等方式进行某项公共投资项目实施效益情况的调查， 以评判其效益高低。 第3 章土地储备项目评价 ( 4 ) 目标评价法 根据项目实施后的实际状况与原先设定的目标对比来评价目标实现程度。 ( 5 ) 成功度法 成功度法是根据项目各方面的执行情况并通过系统准则或目标判断表来评 价项目总体的成功程度。 ( 6 ) 逻辑框架法 逻辑框架法是一种概念化论述项目的方法，即用一张简单的框图来清晰地 分析一个复杂项目的内涵关系，使之更容易理解。逻辑框架法是将几个内容相 关、必须同步考虑的动态因素结合起来，通过分析其间的关系，从设计策划到 目标、目的的确定来评价一项活动或工作。 ( 7 ) 综合评价法 综合评价法是在多种经济效益指标指数计算的基础上，根据一定的权数计 算出综合经济效益指数，将各环节或各领域的经济效益单项指标进行综合，从 而评价总体及各环节的经济效益水平。目前国内外提出的综合评价的方法很多， 比如综合指数法、d e l p h i 法、层次分析法、模糊综合评判法、灰关联层次综合 评价法、d e a 模型法、主成分分析法等。 在土地储备项目后评价的实践活动中具体采用什么样的评价方法不能一概 而论，还有待进一步研究。 3 3 土地储备项目前期评价和后评价的比较 土地储备项目前期评价是在决策前，对项目有关的社会、经济和技术等各 方面情况进行深入细致的调查研究，对各种可能拟定的方案进行认真的技术经 济分析和比较论证；土地储备项目后评价是在土地储备项目进行以后，对项目 有关实施过程、实施结果、效益等方面的评价。项目前期评价与后评价的原则 和基本方法大致相同，但评价的目的、评价的内容、所用基础数据等却有明显 差异，主要表现在以下几个方面： ( i ) 评价的目的不同。前期评价的目的在于评价土地储备项目的可行性， 重点分析土地储备项目本身的条件对项目未来和长远效益的作用和影响，并只 能根据预测进行分析，其作用是为决策提供依据。后评价则侧重于项目的影响 和可延续性，目的是总结经验教训，指导未来的决策方向，改进投资决策质量。 第3 章土地储备项目评价 ( 2 ) 选用的数据参数不同。前期评价选用的数据参数是在土地储备项目实 施储备前预测或颁布的，而后评价则采用实际发生的数据和进行后评价时所颁 布的各种参数以及后评价时点以后重新调整或预测的数据。 ( 3 ) 比较的对象不同。前期评价着重于不同方案的分析对比，从中选择最 优方案；后评价着重于土地储备项目实际执行结果与前期评价所确定的项目目 标的对比分析，从中发现问题并加以总结。 ( 4 ) 评价的内容不同。项目前期评价的主要内容是市场状况，出让用途方 案，预期的财务评价以及经济社会效益，它是通过对土地储备项目的必要性和 可能性等方面进行评估，对未来经济效益进行预测并提供决策依据的活动。后 评价的主要内容是针对前期评价内容进行再评价外，还包括对土地储备项目决 策、项目实施效率、项目实际状况等进行评价，以及对项目的可持续性、可延 续性进行深入的分析。 ( 5 ) 评价的性质不同。项目前期评价是以数量指标和质量指标为主要依据， 以定量评价为主的经济评价行为；而项目后评价是集行政、经济、法律为一身 的综合性评估，是一种以事实为依据、以提高经济效益为目的、以法律为准绳 对土地储备项目实施结果的鉴定行为“”。 第4 章土地储备规划评价的内涵 第4 章土地储备规划评价 4 1 土地储备规划的必要性 ( 1 ) 土地储备的风险决定了土地储备规划的必要性 土地储备本身是一项高财务风险的事业。储备规模与收购储备过程的财务 风险，主要体现在当前土地收购储备资金结构中，借贷资金与自有资金的比例 趋向无穷大。一方面由于对收购价格、再开发成本及土地预期增值缺乏定量分 析的技术手段和运行环境，无法对财务进行有效管理；另一方面商业银行贷款 的短期性和高利率，与收购储备资金运用存在时间、期限上不匹配，市场利率 变动、资金不到位与归还贷款风险始终伴随收购储备的运行过程；再一方面收 购土地整理过程牵涉到政府及多个相关职能部门的协调，时间周期无法控制， 以及规划条件的不确定性，导致储备土地变现及土地再开发预期增值风险大等。 另外，土地市场供求的变动性，使得土地储备规模、贷款规模和还贷周期 与土地市场需求的不确定性，造成收购土地重新闲置和无力偿还贷款的风险。 因此，需要通过理论和实践的深入研究，建立和完善风险防范和控制机制。针 对部分城市政府过分追求土地短期收益的状况，有必要科学地确定城市土地储 备量和依据城市规划有计划地供应土地。科学储备与严格供给，避免过分追求 土地短期收益。 ( 2 ) 土地储备规划有利于科学预测土地供需状况，确定城市土地储备量 一定时期城市社会经济发展对于城市土地资源的需求是有限的。因此，这 就要求城市土地储备必须量出为入，这是因为城市土地储备成本包括城市储备 土地取得成本、城市储备土地保有成本以及城市土地储备机制运行风险。某一 时期，城市储备土地取得成本是一定的，而保有时间越长，则保有成本( 利息 支付、管理成本等) 越高，同时，还可能会带来潜在的城市规划变更风险、城 市土地市场运行风险以及通货膨胀风险。只有量出为入，根据城市土地供给与 需求状况，科学确定城市土地储备量，才能有效降低城市储备的保有成本和城 市土地储备机制运行风险，从而促进城市土地储备运行效率的提高。制定土地 储备规划，从短期、中期和远期的角度，科学预测城市发展和人口增长状况， 对城市土地需求和供给进行多方面测算，这就在一定程度上，增加了城市有限 第4 章土地储备规划评价的内涵 发展资金的利用效率。 (