（公共管理专业论文）谈现行信访制度的改革.pdf

。，一 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：e l 期：鲨丝1 2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在 论文作者签名： 。 山东大学硕士学位论文 目录 ， 中文摘要“l a b s t r a c t ”i i ”“”_ ”“”2 第一章导论i 0 0 0 000 0000000 0 0 7 “1 1 1 选题的目的及意义l 1 2 选题的国内外研究现状一：- - - - - - - 2 1 3 研究框架和研究方法6 第二章我国信访制度的由来的现行信访制度的确立8 2 1 信访制度的历史渊源i - - - - - - - - - - 8 2 2 当代信访制度的发展9 2 3 现行信访制度的确立1 0 第三章现行信访制度存在的合理性分析l l 3 1 现行信访制度建设的基本情况l l 3 2 现行信访制度的理论基础1 2 3 g 现行信访制度的政治缘由1 3 3 4 现行信访制度的现实基础1 5 第四章现行信访制度的问题分析1 7 4 1 激进的信访文化1 7 4 2 松散的信访机构1 9 4 3 浓厚的人治色彩2 l 、 4 4 实施中的自我矛盾掣2 2 4 5 高昂的运行成本2 3 4 6 对社会矛盾的异化和放大? 2 5 第五章现行信访制度出现问题的原因分析2 7 5 1 主观原因0 6 0 000000000000 0 0 2 7 5 2 客观原因2 9 第六章国外的经验借鉴和对我们的启示3 l 山东大学硕士学位论文 6 1 监察员制度的特点一? ：3 1 6 2 监察员制度与我国信访制度的比较3 2 6 3 监察员制度对我国信访制度的借鉴3 3 第七章信访制度改革和发展的对策建议”3 4 7 1 当前和近期对策3 4 7 2 中长期对策：3 6 伪 参考文献而4 0 致谢“”“”“”“”4 3 i - 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s c h i n e s ea b s t r a c t i o o 6 1 a b s t r a c t ：2 ： c h a p t e r1i n t r o d u c t i o n ：；】【 1 1o b j c c t i v ea n ds i g n i f i c a m c 2o ft h es e l e c t e dt o p i c 1 1 2r e s e a r c hs t a t u sa th o m ea n da b r o a d ：2 1 1 3r e s e a r c hf r a m e w o r ka n dm e t h o d s j 6 c h a p t e r2o r i g i no fc h i n a si n q u i r ys y s t e ma n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec u r r e n t i n q u i r ys y s t e m j 墨 2 1h i s t o r i c a lo r i o no ft h et n q u i r ys y s t e m 8 2 27 i ? 1 1 ed e v e l o p m e n to ft h ec o n t e m p o r a r yi n q u i r ys y s t e m 9 2 3me s t a b l i s h m e n to ft h ec u r r e n tt n q u l r ys y s t e m ；1 0 c h a p t e r 3a n a l y s i so f r a t i o n a l i t yo f t h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m 1 1 3 1c o 删 o no f t h eb a s i cs i t u a t i o no f t h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m ：1 l 3 2 l ：1 l et h e o r e t i c a lb a s i so f t h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m 1 2 3 3m p o l i t i c a lc m s eo f t h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m 1 3 3 47 i ：1 】l er e a l i s t i cb a s i so f t h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m 1 5 c h a p t e r4t h ep r o b l e m a t i c a la n a l y s i so ft h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m 1 7 4 17 】 l 】i er a d i c a lc u l t u r eo f t h ei n q u i r ys y s t e m ；1 7 4 2 l f l l el o o s ei n s t i t u t i o n so f t h ei n q u i r ys y s t 锄。1 9 4 3 ，1 1 圮s t r o n gc o l o ro f r u l eb ym a n 2 l 4 4 l ? h es e l f - c o n t r a d i c t o r yo f i m p l e m e n t a t i o n 2 2 4 5h i i g ho p e r a t i o nc o s t 2 3 4 6 ，1 1 砖s o c i a lc o n t r a d i c t o r ya l i e n a t i o na n da m p l i f i c a t i o n 2 5 c h a p t e r5t h er e a s o na n a l y s i so ft h ep r o b l e m sf o rt h ec u r r e n ti n q u i r ys y s t e m 2 7 5 1s u b j e c t i v er e a s o n 2 7 5 2o b j e c t i v er e a s o n 2 9 山东大学硕士学位论文 c h a p t e r6f o r e i g ne x p e r i e n c ea n de n l i g h t e n m e n t 3 1 6 1t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ei n s p e c t o rs y s t e m 3 l 6 2t h ec o m p a r i s o no f t h ei n s p e c t o rs y s t e ma n dt h ei n q u i r ys y s t e m 3 2 6 3t h eu s e f u lr e f e r e n c eo f t h ei n s p e c t o rs y s t e m 3 3 c h a p t e r7t h ep r o p o s a l sa n dm e a s u r e so f t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to ft h ei n q u i r y s y s t e m 3 4 囊 7 1c u r r e n ta n ds h o r t - t e r mm e a s u r e s j ：3 4 7 2l o n g - t e r mm e a s u r e s j ：1 6 r e f e r e n c e s 4 ( ) a c k n o w l e d g e m e n t 4 3 山东大学硕士学位论文 摘要 信访制度是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和保障人民群众行使民主权利 的重要形式，是公民权利救济的重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意，化 解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用。随着我国经济发展的加速 与社会转型的加快，诸多社会矛盾逐步激化和显现，信访形势异常严峻。严峻复杂的 信访形势不仅极大地考验着执政者的政治智慧和执政能力，也为社会科学研究者提出 了时代的命题。关于信访制度的改革问题引起了广泛关注，信访理论研究热度不减， 然而这些研究还存在诸多不足：理论界的研究一方面缺乏政治眼光和政治高度，与我 国现行的政治体制和基本国情存在一定距离，另一方面缺少深入一线的经历和工作经 验，对信访制度的改革过于理想化；实践界的信访工作者对信访制度改革的内涵理解 不深，简单地将信访制度改革定位在功能配置、流程再造等机构的重置和改革上。本 文认为信访制度的改革涉及到信访文化构建、信访职能定位、信访机构设置、信访法 制完善、信访制度运行等多个方面。故此，从宏观性、系统性和综合性的理论视角， 运用历史分析、比较政治分析和新制度主义等研究方法，通过历史的、国际的比对， 结合我国社会实际，对信访制度在我国运行的现状、存在的主要问题和原因进行分析， 阐述对信访制度进行改革完善的当前和近期的对策一确立合理的信访运行和考核机 制、合理定位信访工作机构及其职能、确立民主与法治相结合的信访问题处理机制， 以及中长期对策一促进信访文化的转型、完善信访法制体系、强化司法功能、建立共 同的道德标准、继续深化改革，以期为信访制度焕发新的生机和活力、化解当前的信 访困境作出微薄贡献。 关键词：信访制度改革新制度主义 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tc h a n n e lf o rp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n sa n dag r e a tw a yt or e l i e f c i v i lr i g h t s ，i n q u i r ys y s t e mi sas i g n i f i c a n tf o r mt oa c h i e v ea n ds a f e g u a r dt h ed e m o c r a t i c r i g h t so ft h ep e o p l e i n q u i r ys y s t e mp l a y sa np o s i t i v ea n di r r e p l a c e a b l er o l eo fe x p r e s s i n g m a s s sa p p e a l ，c o l l e c t i n gs o c i a lc o n d i t i o n sa n dp u b l i co p i n i o n s ，r e s o l v i n gc o n t r a d i c t i o n s a n dm a i n t a i n i n gs o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y w i t ht h ea c c e l e r a t i o no fc h i n a se c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a lt r a n s f o r m a t i o n , m a n yo ft h ec o n t r a d i c t i o n sg r a d u a l l yi n t e n s i f ya n d a p p e a r , a n dt h en a q u i r ys y s t e mi sf a c i n ga u s t e r ec h a l l e n g e t h es e v e r ea n dc o m p l i c a t e d c o n d i t i o no ft h ei n q u i r ys y s t e mn o to n l yg r e a t l yt e s t e st h em l e r sp o l i t i c a lw i s d o ma n d a b i l i t y , b u ta l s op u t sf o r w a r dt h et i m e sp r o p o s i t i o nf o rs o c i a la n ds c i e n c er e s e a r c h e r t h e i n q u i r ys y s t e mr e f o r m h a sa r o u s e dw i d e s p r e a da t t e n t i o na n dt h e o r e t i c a lr e s e a r c hi s c o n t i n u e d , b u tt h e r ea r eg r a v ed e f i c i e n c i e si nt h e s es t u d i e s b e c a u s et h et h e o r yc i r c l el a c k o fp o l i t i c a lv i s i o n , p o l i t i c a lh e i g h t , t h ef r o ml i n ee x p e r i e n c ea n dw o r ke x p e r i e n c e ，t h e t h e o r yr e s e a r c hi sf a ra w a yt h ec u r r e n tp o l i t i c a ls y s t e ma n dt h eb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ， a n dt h er e f o r mo ft h ei n q u i r ys y s t e mi st o om u c hi d e a l i s t i c 田舱i n q u i r ys y s t e mw o r k e r so f p r a c t i c ec i r c l e 啪tu n d e r s t a n dt h ed e e pc o n n o t a t i o n , s ot h e ys i m p l yt h i n kt h ed e f i n i t i o no f t h ei n q u i r ys y s t e mr e f o r ma r er e p l a c e m e n ta n dr e f o r mo ft h ef u n c t i o n a lc o n f i g u r a t i o na n d p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，e t c 1 f 1 1 i sp a p e ra r g u e st h a tt h er e f o r mo ft h eh q u i r ys y s t e m i n v o l v e sm a n y 甾 p e c t s ，s u c h 鹪t h ei n q u i r ys y s t e mc u l t u r a lc o n s t r u c t i o n , t h ei n q u i r y s y s t e mf u n c t i o n a ll o c a t i o n , t h eo r g a n i z a t i o ne s t a b l i s h m e n to ft h ei n q u i r ys y s t e m ，t h e p e r f e c t i o no ft h ei n q u i r ys y s t e m , t h eo p e r a t i o no ft h ei n q u i r ys y s t e m s o ，f r o mam a c r o ， s y s t e m a t i c a n d c o m p r e h e n s i v e t h e o r e t i c a l p e r s p e c t i v e ；u s i n g h i s t o r i c a l a n a l y s i s ， c o m p a r a t i y ep o l i t i c a la n a l y s i sa n dn e o i n s t i t u t i o n a l i s mr e s e a r c hm e t h o d s , t h r o u g ht h e h i s t o r i c a la n di n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n , i nc o m b i n a t i o nw i t ht h es o c i a lr e a l i t y , t h i sp a p e r a n a l y s e st h ec u r r e n tc o n d i t i o n , t h em a j o rp r o b l e m sa n dt h ec a u s e so ft h ei n q u i r ys y s t e m i n o r d e rt oh l s k et h ei n q u i r ys y s t e md i s p l a yn e wv i t a l i t ya n dr e s o l v et h ep l i g h to ft h ec u r r e n t i n q n i r ys y s t e m , t h i sp a p e rp r e s e n t st h ec u r r e n ta n ds h o r t - t e r mm e a i s u l 懿a n dl o n g - t e r m 2 l 一坐銮奎兰堡主堂垡笙苎 m e a s u r e 8f o rt h e r e f o r mo ft h e t n q u i r ys y s t e m t h es h o r t - t e r m 屺a 吼l 坞si n c l u d e s e s t a b l i s h i n gr e a s o n a b l eo p e r a t i o na n de v a l u a t i o nm e c h a n i s m , r a t i o n a l1 0 c a t i o no f 圮w o d 【 i n s t i t u t i o na n df u n c t i o no ft h e i n q u i r ys y s t e m , t h ep r o b l e m a t i c a lh a n d i n gm h a n i s m c o m b a t e dd e m o c r a c yw i t hl e g a ls y s t e m t h el o n g - t e r mm e a s u r e si n c l u d e sp r o m o t i n gt h e t r a n s f o m m f i o no ft h ei n q u i r ys y s t e mc u l t u r e , i m p r o v i n gt h el e g a l s y s t e m , s t r e n g t h e n i n g t h ej u d i c i a l f u n c t i o n , e s t a b l i s h i n gc o m m o ne t h i c a ls t a n d a r d sa n dc o n t i n u i n gt od 既币 一 r e f o r m k e yw o r d s ：i n q u i r ys y s t e m ；r e f o r m ；n e o - i n s t i t u t i o n a l i s m 3 、 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 选题的目的及意义 1 1 1 选题目的 信访制度是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和保障人民群众行使民主权利 的重要形式，是公民权利救济的重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意，化 解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用。随着我国经济发展的加速 与社会转型的加快，诸多社会矛盾逐步激化和显现，信访量居高不下，集体上访、越 级上访、非正常上访甚至群体性事件和突发性事件频繁发生。2 0 0 4 年以来，全国党 政信访工作机构受理的信访总量维持在1 0 0 0 万件( 人) 次以上，逐渐形成了信访任 务越来越重，信访数量越来越多，信访要求越来越高的怪圈，信访形势异常严峻。现 行信访制度从最初的收集听取民情民意演变成准司法行政救济机构，其制度设计缺乏 精密性和复杂性，信访工作机构职能定位与其实际承担的工作任务缺少统一性。在此 种形势下，现行信访制度的存在价值和意义受到了前所未有的怀疑，信访制度的作用 和改革问题引起了广泛关注。然而，关于信访制度改革的研究还存在诸多不足：理论 界的专家学者多是从理论研究的角度去定位信访制度，一方面缺乏政治眼光和政治高 度，与我国现行的政治体制和国情相背离，另一方面缺少深入一线的经历和工作经验， 对信访制度的改革过于理想化；实践界的信访工作者对信访制度改革的内涵理解不 深，将信访制度改革定位在功能配置、流程再造等机构的重置和改革上，结果只能是 头痛医头、脚痛医脚。本文认为信访制度的改革涉及到信访文化构建、信访职能定位、 信访机构设置、信访法制完善、信访制度运行等多个方面。故此，本文将通过对信访 制度在我国运行现状的研究，分析存在的主要问题和原因，阐述对信访制度进行改革 完善的必要性和发展方向、具体措施，以更好地寻求信访制度改革的出路。 1 1 2 选题的理论价值及现实意义 在我国经济体制改革深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想 观念深刻变化的情况下，信访工作处在了处理社会矛盾的最前沿，成为政治社会领域 i 山东大学硕士学位论文 研究的焦点，关于信访制度的存废和改革在理论界热议。出现了两种对立观点：一种 是主张强化，一种是主张弱化。主张强化方认为，信访是公民的一项基本政治权利， 在我国司法公正和法律服务都不是十分令人满意的情况下，信访为公民实现权利救济 提供了一种重要的渠道。主张弱化一访认为，信访制度本身就是人治化的表现，无论 其如何发展都是对法治的破坏，信访制度本质应是收集和传达民意的一种制度设计， ： 一 相当于一个秘书的角色，现在却成了群众优于其他行政救济甚至国家司法救济而选择 的一种救济方式，出现了严重的功能错位，必须从行政、法律、政治三个层面考虑对 信访制度进行稳妥而有步骤的改革。本人认为，对任何事物的判断都应放到它所处 的历史阶段和具体环境中，以历史观点和实践方法去讨论和分析，这才是科学的态度。 信访制度改革的研究目前多局限在法学和社会学的角度，对信访制度改革从政治学、 公共管理学、制度经济学和法学、社会学等多视角进行综合分析研究，将有助于形成 中国特色的信访理论体系，丰富和发展我国的政权建设理论。 面对日益复杂的信访形势，现行信访制度存在的缺陷逐渐显露。为控制信访量的 增长和维护正常的信访秩序，营造稳定的社会环境，一些地方要求基层党委政府严格 控制信访数量，并制定了严格的考核制度。对群众正常信访行为“围、追、堵、截 和部分上访群众借机提出过高、无理要求，谋求更高利益的现象随之出现，“非正常 上访”和“非正常息访 愈演愈烈。现行信访制度不仅在设计上落后于形势发展的需 要，而且在制度运行上跑偏走样。因此，对我国现行信访制度的困境进行理性分析j 进而完善和发展，为各级党委政府做好新时期的信访工作提供理论借鉴，有助于积极 应对和解决集中凸现的社会矛盾，有效维护我国的社会大局持续稳定。 1 2 选题的国内外研究现状 1 2 1 国外研究情况 在国外，并没有专门的信访机构。这一点，在信访的英方翻译中很能体现，信访 一词的英文翻译并不统一。如，世界银行曾将中国的信访制度等同于督察员制度或申 诉专员制度。2 0 0 3 年1 月，w e n f a n gt a n g 在其研究1 9 8 7 与1 9 9 9 年中国城市诉冤声 。杨伟东t 我国信访制度的重构兼论 的缺失 国家行政学院学报 ，2 0 0 5 年，6 i3 2 - 3 5 2 、 山东大学硕士学位论文 的文章( v o i c i n gg r i e v a n c e su n d e rb u r e a u c r a t i cm a r k e tc o r p o r a t i s m ：u r b a nc h i n ai n1 9 8 7 a n d1 9 9 9 ) 中，也将上访等同于西方的督察员制度( o m b u d s m a ns y s t e m ) 。他说：“个 人也可以通过写信或走访政府机构，和官方任命的督察员们交谈，发表他们的意见， 表达他们的不满( 上访) 竹，“有专门的督察员办公机构接待来信者和来访者。还 有人将搿信访 一词直译为“信与访 ( 1 e t t e r sa n dv i s i t s ) 芝加哥大学社会学系的 e t h a nm i c h c l s o n 在2 0 0 2 年6 月2 5 日成稿的北京的法律管多少用? 里，也用t h e o f f i c eo f l e t t e r sa n dv i s i t s 来表达“信访办公室”( x i n f a n gb a n g o n g s h i ) 一词。b u r n s 曾将上访告状称之为“接触”和“写信”( c o n t a c t i n g a n d w r i t i n g ) 圆 。 目前，国外处理公民利益诉求的制度主要有以下几种。瑞典的“调查官”制度，包 括议会调查官、政府任命的调查官和新闻调查官三种。议会调查官的权力由宪法赋予， 是议会对政府行使管理权的方式。议会调查官有权监督所有中央及地方政府机构、政 府职员和其他管理公共事务人员的工作，但无权监督内阁部长、议员或直选产生的地 方政府官员的工作，每位议会调查官均担任不同领域的监督工作。任何遭受不公正对 待的个人都可向议会调查官递交书面投诉信。政府任命的调查官。包括消费者权益调 查官、男女平等调查官、种族歧视调查官、儿童事务调查官、残疾人调查官和性取向 调查官。新闻调查官。一个由瑞典议会调查官、瑞典法庭协会主席及新闻俱乐部组成 的特别委员会负责任命大众新闻调查官办公室负责人。新闻调查官负责受理有关违反 报界职业道德的投诉，并在当事人同意的情况下有权主动进行调查。但如该投诉导致 报纸刊登针对投诉的批评文章时，投诉人不得表示不满。德国处理公民利益诉求的制 度创新，通过立法对公民申诉方式加以规定，要求公民必须通过邮寄由本人签字的书 面材料的方式申诉，并采取相关措施来保证这一规定的有效实施。在美国，市民服务 办公室和。3 1 1 一市民服务热线是美国地方政府受理公民诉愿的主要渠道，二者一般 都设在市长办公室。市民服务办公室接到投诉后，以市长办公室的名义与有关部门或 社会团体、中介组织联系，协调解决公民要求解决的问题。市民服务办公室的网站和 电话全部向社会公开，工作人员接到电话、信件投诉后，一般4 8 小时内便会做出回 复，如果是走访投诉，当即予以回复。另外，还有民政监察官制度。民政监察官( 又 。李秋学：国外英文中“信访”等词语用法评析，2 0 0 5 年1 0 月2 5 日l h t t p ：w w w c a s s n e t c n f i l e 2 0 0 5 1 0 2 5 5 0 2 8 5 h t m l 。 。s e ek e v i no b r i a n dl i a n j i a n gl i , t h ep o l i t i c so f l o d g i n gc o m p l a i n t si nr u m a lc h i n a 协cc h i n aq a r t e r l y , 1 9 9 5 ， e 7 6 7 3 山东大学硕士学位论文 称申诉专员) 通过对公民投诉中立和独立的调查，为公民提供了一条便捷的救济途径。 民政监察官开展工作必须遵循独立、公平、保密以及制度完整四个原则。我国香港 特别行政区申诉专员制度的目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申 诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。这种制度自建 立以来效果明显，颇受民众青睐。 1 2 2 国内研究情况 目前，国内关于信访制度改革的声音可以分为三种类型。第一种是，重新构建信 访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访 格局，并通过立法统一规范信访工 作，建立高效的信访监督监察机制。回其核心价值取向是，强化信访机构的权力，增 强其权威性和实效性。国家行政学院法学部杨伟东提出，要通过“就典型信访事件展 开调查，并向受移送机关提出处理建设；公开调查报告和定期公布各受移送机关处理 信访情况；对工作效率低下、问题多的部门提出整顿建议一，以强化信访机关的监督 权力。要通过立法，合理界定信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任。 要强化信访机构的调查权，逐渐推行重大信访案件调查结果向社会公布制度，将政府 活动置于社会监督之下。此外，在从事信访工作的政府官员和工作人员中，这种观点 得到较大认可。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低 下的主要原因，而要解决信访难题就得强化信访部门的权力。“信访意味着一项简便、 经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。在法律所不 及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种权利救济的补充功能 。固 第二种是，从国家宪政建设来认识信访制度改革问题。以政治体制改革的视野来 重新确定信访功能目标，把强化和程序化信访制度作为公民参与渠道的同时，将公民 权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。另外可以考虑 撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督 一府两院的工作，以加强系统性和协调性。“经过制度的创新，信访这种陈旧的 救济方式可以重新焕发出青春，在法治建设的过程中发挥一个重要的、甚至是不可替 代的作用一。回中共中央党校王雅琴教授认为，“信访治理的一个治本之策，是要在依 。刘树枝：公民利益诉求解决机制控寻 ，2 0 0 9 年9 月6 日。 h t t p w w w t h e o r y c o m n e w s l l j s 2 0 0 9 9 3 0 9 9 311 0 5 0 g b 6 d 1 2 k 2 6 7 2 a d 2 0 8 a 5 8 2 h t m l o 赵东辉。信访的体制瓶颈亟待突破让民意顺畅上达 。嘹望新闻周刊 ，2 0 0 3 。加。 田文利l 信访制度改革的理论分析和模式选择 ，载中国法律教育网w w w c j 幽l a l a w e d e m m o 应星。作为特殊行政救济的信访救济 ，载法学研究) 2 0 0 4 ，3 山东大学硕士学位论文 法治国和科学执政大背景下来定位信访。要从根本上缓解当前的信访洪峰需要进一 步深化政治体制改革转变政府职能，推进决策民主，改善政府服务，健全权力制约机 制和纠纷解决机制，促进司法公正以保障公民诉权的充分实现，加强社会监督以畅通 各种意见反映渠道一。 第三种是，站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。现行信访 制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或司法 权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。 这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除在现行宪法和法律框架之外 所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱。因此，信访条例可以废 除。张耀杰则指出，在现行宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信 访机构，是诱导本国公民于极权之下的层层上访，本身就是对于中国公民自由平等的 合法人权的公开亵渎和肆意践踏，因此信访条例可以休矣。圆还有学者认为，“最 终取消减了国家司法机关的权威。消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵 死了，法治才会真正出现。 第四种是，信访制度具有宪法、行政法和其他法律上的渊源，是对公民进行权利 救济的法定途径，政治上具有正当性，法律上具有合法性，因此要尽快完善信访法律 体系，推进信访制度的法制化、规范化和程序化，界定信访救济在我国纠纷解决体系 中的地位，使信访制度走上一条与诉讼、仲裁、复议等方式并行不悖的法制化途径。 徐世平教授讲，“无论未来中国信访法律制度改革的路径如何选择，信访法律制度要 从两个方面进行反思，一是以现有纠纷解决模式为背景，宏观设计信访、调解、仲裁、 复议、诉讼等多种纠纷解决模式的受理范围和各自重点彼此协调，相互衔接。二是微 观建构。以既有的模式为基础，重构信访制度，主要内容是修改现有制度，提高立法 层次，细化信访程序，明确信访范围，分级受理信访，逐级处理纠纷，加强民主监 督。从工作重点出发，提高基层的纠纷解决能力，将大量矛盾化解在群众生产生活第 一线，矛盾不上交，纠纷不激化，从基层民间减少和避免大规模社会冲突的发生。从 生成机理思考，既尊重中国民间传统，又借鉴人类文明成果，吸收国外类似制度经 验，将国际化的理念溶入本土化的制度中 。 彤于建嵘：对信访制度改革争论的反思，中国党政干部论坛。2 0 0 5 ，5 ：1 6 - 1 8 。 口张耀杰：信访条例可以休矣，w w w y a n n a n c n d a t a d e t a i l p h p i d - - 4 8 2 3 西姜明安：信访制度及其解决争议的机制应该创新，载法制日报2 0 0 4 年2 月1 2 日，第8 版。 o 徐世平l 人大研究) ，2 0 0 6 年，6 t1 8 1 9 5 山东大学硕士学位论文 1 3 研究框架和研究方法 1 3 1 研究框架和内容 1 导论 一 阐明选题的目的及意义，对国内外相关研究进行综述。 2 我国信访制度的由来和现行信访制度的确立 简要介绍我国古代信访制度和当代信访制度的模式，理清信访制度在我国的发生 和发展脉络，以此来探寻现行信访制度确立的历史根源和文化借鉴，发掘这种制度的 文化品格和演变轨迹以及对现行信访制度产生的制度依赖。 3 现行信访制度存在的合理性分析 从制度体系建设的角度分析我国现行信访制度的建设总体状况，从理论基础、政 治需要和现实基础等角度探讨我国现行信访制度存在的必要性。 4 现行信访制度的问题分析 从信访文化、信访机构、制度运行、信访成本、人治色彩和矛盾异化等方面，对 现行信访制度存在的问题进行深入分析，充分阐明对现行信访制度进行改革与完善的 迫切性和必要性。 5 现行信访制度出现问题的原因分析 将现行信访制度放到国家大环境和制度建设本身的范围，对其出现如此多的问题 分别从主客观的视野分别作出分析，为做出针对性改革意见建议提供支持。 6 国外的经验借鉴和对我们的启示 通过与国外监察专员制度的比较研究，找出信访制度安排上的差异和共同之外， 借鉴国外相关制度安排上的先进经验，为我国的信访制度改革提供参照。 7 信访制度改革和发展的对策建议 针对现行信访制度存在的问题，分别从信访制度的运行机制、机构职能定位、民 主与法治相结合的当前和近期措施，信访文化、信访法制体系、司法救济、道德标准 和深化改革等中长远措施，提出对现行信访制度进行改革和完善的对策建议。 1 3 2 研究方法 1 历史分析法 6 山东大学硕士学位论文 马克思主义政治学的历史分析方法，是将一种政治现象放到特定的历史分阶段去 考察和研究，以期发现政治现象的本质和规