（土地资源管理专业论文）基于土地制度视角的城中村改造研究.pdf

摘要 城中村是在城市化进程中，由于受城乡土地产权以及流转限制等的影响，形 成的位于城市建成区或城乡结合部，被城市建设用地包围或半包围的、没有或是 仅有少量农用地的村落。城中村现象的形成、显现、发展和改造是与城中村土地 利用密切相关的。城中村改造是一项涉及面广、矛盾复杂的系统工程，涉及到政 治、经济、文化、历史、环境等方方面面，包括土地权属处置、利用规划标准确 定、村级管理体制改革以及相关配套政策的制定等问题，以至有人把它比喻为“第 二次土改 。城中村改造应在政府的主导和监督下，依据城市规划和土地利用规划， 通过规范化的市场运作，优化城中村空间景观格局，实现四个方面的转变，即“村 民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济”。 土地是城中村研究的核心问题，也是城中村改造的切入点和落脚点。土地资 产是城市的最大财富，城市经营的理念中很大部分就是在经营城市土地，充分挖 掘土地的经济价值可以很好地解决改造中的资金瓶颈问题。此外，土地利用与城 中村的其他问题是相互联系，相互影响的，土地利用的转变会使一系列城中村问 题得到解决或缓解。比如，通过实施土地利用规划，可以改造城中村道路、增加 绿化面积，降低过高的建筑密度，美化环境，消除消防隐患以及降低犯罪率等， 最终显化和提升城中村的土地价值。当然，城中村土地利用的转变并不能解决所 有的问题。例如，原村民的就业问题、外来人口再次择居问题、村民旧有思想观 念与新城市文明的冲突问题等等，还需要在改造中有相应的配套措施。按照公共 性、公平性、参与性的原则，以符合城市规划为前提，以市场为依托来整合城中 村土地资源，从土地入手进行改造无疑是操作过程中最值得尝试的一种选择。 文章主要围绕城中村改造过程中的土地问题展开，重点探讨城中村形成与演 变、城中村土地使用的特征及现有改造模式比较、制度障碍与创新三方面的内容。 论文从总结城中村形成过程和分析城中村土地使用特征及现有改造模式入手，在 找出形成城中村土地不合理使用的制度因素的基础上，提出解决城中村土地问题 t 的对策措施，从而在制度创新层面上揭示了城中村改造的新机制。 全文分为六章，第一章为绪论，提出选题的背景、理论和现实意义并进行了 文献综述，构建了文章的研究框架和内容安排；第二章主要对城中村的相关理论 进行了梳理和概括；第三章在对城中村土地利用基本现状进行分析的基础上，重 点对城中村改造过程中现存的几种主要模式的进行了比较分析；第四章以土地为 切入点，指出了城中村改造中的主要问题。即：土地产权结构问题、土地流转途 径问题以及土地利用规划问题；针对城中村改造中现存的主要土地问题提出了解 决对策，即：明晰所有权主体，产权实化并施行量化分配、股权入股；针对不同 类型的城中村进行土地流转模式的创新；科学制定规划，调整土地利用结构，提 高土地利用率。最后，总结了研究结论并指出了进一步研究的方向和重点。 关键词：土地；制度；城中村改造 n a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，d u et ot h ei n f l u e n c eo fu r b a n r u r a ll a n dp r o p e r t y r i g h tr e s t r i c t i o n sa n dt r a d e o f fs y s t e mf a c t o r s ，v i l l a g e si nt h ec i t yw a ss u r r o u n d e dl i t t l eo r m o r eb yu r b a nc o n s t r u c t i o n t h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo fu r b a nv i l l a g ei sc l o s e l y r e l a t e dt ot h el a n du s e t h ev i l l a g e s r e f o r mi sac o m p l i c a t e ds y s t e m e n g i n e e r i n g ， i n v o l v e dp o l i t i c s ，e c o n o m y , c u l t u r e ，h i s t o r y , e n v i r o n m e n te t c s ot h a ts o m ep e o p l ec a l li t ”t h es e c o n dl a n dr e f o r m ”t h e r ea r en o to n l yi n d u s t r i a ll a n dh o u s ea n dr e n t e dh o u s e b u ta l s ol e g i t i m a t ea n di l l e g a lb u i l d i n g si nt h eu r b a nv i l l a g e l a n di st h ec o r ei s s u ei nt h ep r o c e s so f v i l l a g e - i n - c i t yr e c o n s t r u c t i o n l a n da s s e t si s t h eb i g g e s tw e a l t hi nt h ec i t y i na l a r g ep a r to ft h eu r b a nm a n a g e m e n ti st h el a n d m a n a g e m e n t u t i l i z i n gt h ev a l u eo fl a n dc o m p l e t e l yc a ns o l v et h eb o t t l e - n e c kp r o b l e m o fr e c o n s t r u c t i o nf u n d s i na d d i t i o n ，l a n d - u s i n gi nt h eu r b a nv i l l a g ea s s o c i a t e sw i t ht h e o t h e rp r o b l e m si nt h ep r o c e s so fu r b a nv i l l a g er e f o r m i n g f o l l o w e da l o n gw i t ht h e r e s o l v i n go fl a n d u s i n g ，t h eo t h e rp r o b l e m sc a nb er e l i e v e de f f e c t i v e l y f o re x a m p l e ，w e c a no p t i m i z et h er o a ds y s t e ma n de n v i r o n m e n t ，e n l a r g et h eg r e e ns p a c e ，r e d u c et h e o v e r r a t eb u i l d i n gd e n s i t ya n dc r i m er a t et h r o u g hi m p l e m e n t i n gt h ec i t yp l a n n i n gt o r e a l i z ea d v a n c i n gt h ev a l u eo ft h eu r b a nl a n d b u t ，i tw i l ln o tf i g u r eo u tt h ep r o b l e m s c o m p l e t e l yo n l yw i t hc h a n g i n gt h el a n d - u s i n gi nt h eu r b a nv i l l a g e s f o ri n s t a n c e ，t h e p r o b l e mo ft h ev i l l a g e r se m p l o y m e n t ，t h ei m m i g r a t i o n sr e - i n h a b i t a n c ya n dt h ec o n f l i c t b e t w e e nt h ev i l l a g e r so l di d e a sw i t ht h eu r b a nc i v i l i z a t i o n ，e t c a l lo ft h e s ep r o b l e m s n e e dc o r r e s p o n d i n gp o l i c yt os o l v ei nt h er e f o r m a t i o n t os u mu p ，t od oi tf r o m l a n d - u s i n gw i l lb et h em o s tw o r t h w h i l eo p e r a t i n gp r o c e s sc h o i c ei nt h eu r b a nv i l l a g e r e f o r m a t i o n t h i sa r t i c l em a i n l yd i s c u s s e st h el a n dp r o b l e mi nt h ev i l l a g e i n - c i t yt r a n s f o r m a t i o n e s p e c i a l l y t h et h r e e a s p e c t s o ft h e p r o b l e m s b e l l o w e d ：t h e p r o c e s s o ft h e i l l v i l l a g e i n c i t y s f o r m a t i o na n d e v o l u t i o n ；t h e c h a r a c t e r i s t i c so fl a n du s e i n v i l l a g e i n c i t y ；t h ec o m p a r i s o no ft h ee x i s t i n gt r a n s f o r m a t i o np a t t e r n ；t h ei n s t i t u t i o n a l o b s t a c l e sa n di n n o v a t i o n t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h em e t h o d st os o l v et h el a n dp r o b l e m o ft h ev i l l a g e i n c i t yf r o mt h es u m m a r ya n da n a l y s i so fc i t yl a n du s ef e a t u r e so ft h e v i l l a g e i n c i t y , t h ep r o c e s so ft h ev i l l a g e - i n - c i t y s f o r m a t i o na n dt h ec u r r e n tr e f o r m m o d e l ，o nt h eb a s i so fi n d i c a t i n gt h ei r r a t i o n a li n s t i t u t i o n a lf a c t o r si nt h eu s i n go ft h e v i l l a g e - i n - c i t yl a n d t h e r e b y , t or e v e a l t h e m e c h a n i s mo nt h el a yo fi n s t i t u t i o n i n n o v a t i o ni nt h ep r o c e s so ft h ev i l l a g e - i n - c i t y sf o r m a t i o n t h el e t t e rd i v i d e si n t os i xc h a p t e r s ，t h ef i r s tc h a p t e rp u t sf o r w a r dt h es u b j e c tf o r i n t r o d u c t i o nb a c k g r o u n d ，t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dal i t e r a t u r er e v i e w , c o n s t r u c t i n gt h ef r a m e w o r ko fr e s e a r c ha r t i c l e sa n dc o n t e n ta r r a n g e m e n t ，t h es e c o n d c h a p t e rt ot h ev i l l a g e so fr e l e v a n tt h e o r i e sa n dg e n e r a l i z a t i o n ，t h et h i r dc h a p t e ro f l a n d u s ei nv i l l a g e sb a s i cs i t u a t i o n ，o nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so fk e yv i l l a g e si nt h ep r o c e s s o ft r a n s f o r m a t i o no ft h em o d eo fs e v e r a le x i s t i n gm a i n l ya n a l y z e d ，t h ef o u r t hc h a p t e ri n t h el a n da st h eb r e a k t h r o u g hp o i n t ，p o i n t so u tt h em a i np r o b l e m so fv i l l a g e s n a m e l y ： l a n dp r o p e r t yr i g h t ss t r u c t u r e ，t h el a n dc i r c u l a t i o np r o b l e m sa n dt h ew a yo fl a n du s e p l a n n i n gp r o b l e m ，t h ef i f t hc h a p t e ri nt h ev i l l a g e si nt h et r a n s f o r m a t i o no f t h ee x i s t i n g m a i np r o b l e m sp u t sf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e so fl a n do w n e r s h i p ，c l e a r ，p r o p e r t ya n dt h e d i s t r i b u t i o no fr e a l i t y , e q u i 够c o n t r i b u t i o n ，a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n tt y p e so fv i l l a g e s f o rl a n dc i r c u l a t i o np a t t e r n so fi n n o v a t i o n ，s c i e n t i f i cp l a n n i n g ，l a n du s es t r u c t u r e a d j u s t m e n t ，i m p r o v et h el a n du t i l i z a t i o n f i n a l l y , s u m m a r i z e dt h er e s e a r c hr e s u l t sa n d p o i n t e do u tt h ef u t u r er e s e a r c hd i r e c t i o n k e y w o r d s ：l a n d ；i n s t i t u t i o n ；v i l l a g e - i n c i t yr e c o n s t r u c t i o n i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同_ t - - 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 学位论文作者) 签名： 2 0 。气年6 月1 3 曰 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论竞的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学住论文作者) 签名：壁堡鲣 2o 口q 年6 月f31 3 学位论文指导教师签名：么硇 2 0 哨年专al 弘 1 绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 选题的背景 当前，我国的城市化进程j 卜以前所未有的速度推进，城市化j f 越来越深刻的 改变着我们的社会经济生活。其中，受城市化冲击最直接、最明显的就是城市周 边的村庄。这些村庄快速地卷入城市化大潮，被形象的称为“城市包围农村运动”。 然而，限于管理机制体制的缺陷和经济发展的滞后，这些村庄并未完全的城市 化，表现在社会经济结构、管理制度和生活方式等方面仍保留了大量的村庄特征， 形成了所谓的“城中村”。 土地是城中村研究的核心问题，也是城中村改造的切入点和落脚点。大多数 城中村缺乏专门的土地利用规划，土地利用布局及产权流转混乱、相关建设无序、 基础设施不配套、环境卫生脏乱差，严重影响了城市现代化建设和城市整体功能 的发挥，成为制约城市可持续发展、合理使用城市有限土地资源的矛盾焦点，迫 切需要改造。 1 1 2 理论意义 纵观目前国内外对于“城中村的相关研究可以发现，国外“都市村庄”与 我国“城中村”有着本质区别，借鉴与启示意义仅限于范围、特征、地域结构、 演变机制等方面，无法构架出二元体制下“城中村”土地利用制度体系；国内对 城中村的研究处于开创性阶段，学者们主要对城中村的概念、特征、现状以及改 造模式等问题进行研究，对城中村的某个关键问题，如城中村土地利用问题进行 深入探讨的研究则比较缺乏。因此，对“城中村土地利用显性因素( 空间特征) 与隐性因素( 经济与制度) 相结合研究，构建“城中村土地利用的制度体系有助 于在理论上弥补“城中村 深层次制度研究的不足。 1 1 3 现实意义 改革开放3 0 年来，我国城市和乡村的用地结构都发生了重大变化。每一个经 历着城市化的城镇几乎都存在着城中村，深刻影响着城市和乡村的发展，成为城 市化的巨大阻力。因此，系统总结分析全国各地城中村改造中存在的普遍性问题， 探讨解决方法和途径，可以为普遍开展的城中村改造提供一定的借鉴和肩示1 。 1 。2 研究综述 1 2 1 国外的相关研究与实践 “城中村现象是我国城市化发展过程中的特殊现象，根据文献检索，国外 尚没有关于“城中村 问题的专门研究，西方学者研究的重点领域集中在工业化 与城市化理论、人口与劳动力迁移理论、城市经济与社会发展理论等方面临1 。国外 “城中村相关的研究论述可归纳为以下几个方面： ( 1 ) 城市边缘地带研究 国外城市边缘区的研究起始于第二次世界大战，发展于2 0 世纪7 0 年代。城 市边缘地带作为一个区域概念，在国外有“城市边缘区 ( u r b a nf r i n g e ) 、“城市 蔓延区 ( t h ea r e ao fu r b a ns p r a w l ) 等多种称谓，它是一种土地利用、社会和 人口特征的过渡地带，位于城市连续建成区与外围几乎没有城市居民住宅和非农 土地利用的纯农业腹地之间，兼有城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心 城市，但高于周围的农村地区。经过半个多世纪的变迁，城市边缘区的概念已经 包括了两方面含义：一是具有自然特性和社会特性，一般定义为是城市中具有特 色的自然地区；二是城市化对农村冲击最大、城乡连续统体最有效地被研究的 地区，城市扩展在农业土地上的反映口一一1 。 2 ( 2 ) 城市蔓延现象 城市蔓延现象最早出现在以美国为主的发达国家。大部分学者认为城市蔓延 指的是城市化区域向未城市化地域的不相称扩张，其特征是城市边缘较高容积率、 建筑密度住宅的开发模糊了城乡边界。与欧美国家的城市蔓延不同，发展中国家 的城市蔓延过程要剧烈得多。新加坡学者通过研究印度尼西亚首都雅加达的城市 蔓延，发现其呈现出一种沿着发展走廊的典型郊区化蔓延特征，已经超出了城市 总体规划布局，导致传统城郊乡村面临解体，代之以更高强度的土地利用方式 z o ，1 1 1 2 o ( 3 ) 旧城更新理论 旧城更新理论中的一大类就是旧居住区的更新。旧居住区通常包括原来属于城 郊或乡村的自然村落，表现出一种破损、混乱的结构形态。它们常是因城市范围 扩大而被包容进来，在城市经济和文化的影响下，逐步转变为城市居住区的一部 分。对其更新改造即是在原有牡会、物质框架基础上，以更新发展为前提，对旧 居住区的良性成分采取保留、恢复和完善，对其中的不合理结构和形态加以整治 的方式。 英国城市在经历了战后长达二十多年的繁荣之后，7 0 年代初普遍出现了严重 的社会混乱、移民大潮以及经济衰退等内城问题。为此，英国政府发起了一场城 市更新运动。8 0 年代初成立了城市开发公司，它是一个以内城开发为目标的相对 独立的城市发展机构，其目的是为了抑制内城衰退，进行城市更新改造。其经营 重点是在指定的区域内以市场为导向，对土地进行滚动开发，吸引更多的私人投 资。其具体作法是：通过刺激现存和新兴的工业、商业企业的发展，营造一个具 有吸引力的投资环境，保证人们对住宅和社会服务设施的旺盛需求，实现指定区 域的全面更新n 3 ，1 4 1 5 ，1 6 1 。 城市开发公司以有限的公共资金为杠杆，吸引了大量的私人投资实践证明这 是种解决区域更新资金短缺的成功方式。目前，我国的“城中村改造同样面 临着资金短缺问题，严重影响“城中村”改造的速度和规模。英国城市开发公司 的综合开发模式和其组织实施方式，对我国城中村”改造具有一定的借鉴意义= 1 利。 1 2 2 国内的相关研究与实践 ( 1 ) 国内学者的相关研究 国内关于“城中村的理论研究开始于9 0 年代末，当时我国南方城市城中村 问题比较严重，己经阻碍了城市社会经济的发展。许多专家、学者、政府官员们 针对“城中村现象，从社会、经济、环境、行政、管理不同角度分析了其特征、 负面影响、改造的难点。对城中村改造提出了许多宝贵的意见和建议，并从多方 面探讨了城中村改造模式_ 引。 1 ) 2 0 世纪9 0 年代前初步探索阶段 这一阶段，农村独立于城市之外。学者大多将城市附近的村落作为独立的地域 系统加以研究，很少涉及村落与城市的关系问题。2 0 世纪8 0 年代末，城中村现象 己经在国内一些大城市出现，一些学者在分析部分大中型城市社会空间结构的过 程中发现，在农业人口聚居区中存在着“农民以不同形式进行非农活动，有外地 劳工租住当地农民旧居”的现象，这实际上己经具备了城中村的雏形特征n 引。 2 ) 2 0 世纪9 0 年代中前期“城市边缘区 研究阶段 随着2 0 世纪8 0 年代末我国城市土地有偿使用制度的逐步实施，土地市场开始 形成，城市土地使用权可以出租、转让。这促进了城市土地利用结构的优化，也 成为城市郊区化的基本动力，加上9 0 年代初我国经济正处于高涨期，城市用地迅 速向城郊扩张，建成区面积不断扩大乜们。一些大城市的城郊乡村甚至己完全被城 市用地所包围，村落与城市建成区的距离不断缩小，城乡冲突开始 显并渐趋激 化 2 1 , 2 2 , 2 3 。 3 ) 2 0 世纪9 0 年代末至今深入研究阶段 这一阶段，有关城中村问题的研究成果相继产生。有学者认为城中村的建筑布 局基本是在原有村域基础上，经过村民陆续的房屋搭建而形成的，并没有统一的 规划的指导。城中村从建筑景观上与城市不同之处表现在其建筑形态与布局的高 4 密度和混乱。这种无序建设的扩张加剧了城中村与城市整体景观的不协调，加上 城中村内部基础设施和公共设施的缺乏，导致城中村内部存在着严重隐患心4 2 5 1 。 有学者认为出现城中村现象的原因有二：一是民房的区位价值在城市开发的过 程中增值，受行政隶属、土地所有制等限制，延误了改造的最佳时机，导致开发 成本过高；二是，由于民房位于景观控制带，受容积率的严格控制使其开发活动 无利可图，导致无法改造。二者原因归为一点即是，局部开发收益与成本形成逆 差，致使城市建设无法顺利进行口引。 有学者指出城中村改造中不仅有土地问题、市场开发等方面的阻力，更有城市 建设资金短缺的瓶颈问题。限于财政收支状况，地方政府在城市社会、经济、生 活的建设过程中往往不能够对每一宗更新改造项目都提供财政支持。因此，有学 者对城中村改造更新的目标、政策和规划方案上提出了高、中、低三种方案。即 进行全方位i e t ) l ：, - 改制，使其尽快成为城市有机组成部分的高方案；暂不改变城中 村性质，由城市通过强制征收部分集体土地以满足基础设施、绿化用地需要的中、 低方案。改造过程中政府鼓励各实体组织积极参与并给予财政、税费等方面的优 惠：2 7 2 8 2 9 瑚3 。 还有学者指出，在长期实行的城乡二元结构政策以及“要地不要人 的城市化 模式影响下，城中村改造已经大大超出了旧城改造的范畴。城中村的终结需要经 历产权重新界定以及社会关系网络重组等过程。这一过程不仅充满着利益摩擦和 文化冲突与碰撞，还伴随着村民心理的巨变与艰难。同时，改造也是一个利益博 弈的过程，必须制定一套有利于博弈各方共赢的合约安排。 ( 2 ) 国内“城中村”改造实践 目前，我国“城中村 的改造工作已经由初期的探索阶段走向成熟，郑州、武 汉、西安、太原等城市也纷纷出台了专门的城中村改造的试行规定。在实践中， “城中村”的改造模式归纳起来主要有政府主导型、开发商主导型、村集体主导 型三种2 一羽。同时，我国各地的“城中村”改造实践都遇到了一些难题，集中表现 在：改造资金筹集难、失地村民安置难、村集体经济资产处置难等方面。 1 3 研究思路 文章主要围绕城中村改造过程中的土地问题展开，重点探讨城中村形成与演 变、城中村土地使用的特征及现有改造模式比较、制度障碍与创新三方面的内容。 论文从总结城中村形成过程和分析城中村土地使用特征及现有改造模式入手，在 找出形成城中村土地不合理使用的制度因素的基础上，提出解决城中村土地问题 的对策措施，从而在制度创新层面上揭示了城中村改造的新机制。论文遵循了这 样一条制度创新研究的基本路径，即理论评述城中村的形成与演变土地使用 存在的问题制度障碍的揭示- - n 度创新模式。其中，城中村土地使用和制度 创新是贯穿全文的线索。 1 4 论文结构框架 全文分为五章( 如图l 所示) 。 第一章为绪论，提出选题的背景、理论和现实意义并进行了文献综述，构建 了文章的研究框架和内容安排； 第二章主要对城中村的相关理论进行了梳理和概括； 第三章在对城中村土地利用基本现状进行分析的基础上，重点对城中村改造 过程中现存的几种主要模式的进行了比较分析； 第四章以土地为切入点，指出了城中村改造中的主要问题。即：土地产权结 构问题、土地流转途径问题以及土地利用规划问题；针对存在问题提出了相应的 解决对策，即明晰所有权主体，产权实化并施行量化分配、股权入股；针对不同 类型的城中村进行土地流转模式的创新；科学制定规划，调整土地利用结构，提 高土地利用率。 最后，总结了研究结论并指出进一步研究的方向和重点。 6 城中村的形成 0 城中村十地利用现状及特征 上 城中村改造模式的比较分析 上 城中村改造中的主要一f ：地问题 i ill l 十地产权结构问题 土地流转途径问题 十地利用规划问题 城中村改造中的土地制度创新 l 土地所有制度创新 十地使用制度创新土地管理制度创新 图一论文结构框架图 7 2 城中村改造的理论基础 2 1 城中村的概念界定 改革开放3 0 年来，城市化进程的不断推进，社会经济的高速发展，城市建设 的步伐明显加快，城市建成区面积也迅速扩大，随之在城郊结合部出现了不彻底 的征地遗留区，大量外来人口在这里聚集积淀，逐步形成了在城市规划建设区内 的“城中村。在产业结构、聚落形态、空间环境等诸多方面“城中村都逐渐向 城市靠拢，但由于我国长期实行的人口、土地城乡二元制度的影响，村内的土地、 人口、规划、管理都没有纳入城市体系，仍然实行农村集体所有制和农村管理体 制。 “城中村 被广泛运用于学术论文、媒体报道、政府文件是在2 0 0 0 年前后， 研究者们从各种角度对城中村进行定义，虽然在表述文字上有差异，但学者们对 城中村实质的认识是一致的。 ( 1 ) 从土地关系和形成原因角度定义：“城中村”是指在城市化快速推进过程 中，城市将距离新、旧城较近的村庄纳入城市建设用地范围内的村庄。 ( 2 ) 从房屋建筑角度定义：“城中村 是指在城市建成区内，在原农村居民点 范围内形成的，与周边城市环境反差鲜明的，以原农村居民“一户一宅为基本 特征的特殊居住区，也称“都市村庄 。 + ( 3 ) 从土地、户籍、社会关系角度定义：“城中村 是指位于城乡边缘带，既 具有城市的某些特征，享有城市的某些基础设施和生活方式，又保持着乡村的某 些景观，以及小农经济思想和价值观念的农村社区。它不仅是空间概念，更是一 个社会经济概念，“城中村”在社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面 仍保留和传承农业社会特点。 ( 4 ) 从产权和经营制度角度定义：“城中村 指在城市总体规划区内仍然实行 农村集体所有制和农村经营管理体制的农村聚落，是城市化过程的产物，是一种 和城市整体发展相异质的特定聚居区。 s 综合上述观点，“城中村”可以做以下概括：“城中村”是指在城市总体规划 建设区范围内，因城市建设征用土地后没有或仅剩少量农用地，并基本被城市包 围的聚居村落。其户籍、土地权属、经济组织形式和管理特征等仍保留原有农村 形态。 2 2 城中村的成因及演变模型 城中村起源的原因相当复杂，最根本的是制度原因，形成众多的城中村是具 有中国特色的城市化现象，是中国特有制度环境下的产物。 2 2 1 快速推进的城市化过程 在城市快速扩展过程中，对于棘手的城中村一般绕道而行，一方面农地被迅速 征用进行建设，另一方面村落则被保留下来。由此可见，城市的发展与扩张是城 中村形成的主要外部推力，尤其是近年来快速城市化地区的城市扩张更是加速了 城中村的形成。 改革开放3 0 年来，随着城市化进程的加快，中国的城市化率已经从1 9 7 8 年的 1 7 9 提高到2 0 0 4 年的4 1 8 ，1 9 7 8 - 1 9 9 8 年城市化年均增长速度为7 7 ，1 9 9 9 2 0 0 4 年年均增长速度提高到1 4 0 。我国的城市数目也从1 9 7 8 年的1 9 3 个发展到2 0 0 7 年末的6 5 5 个，增加了4 6 2 个，城市建成区面积由3 6 万平方公里扩大到9 万多 平方公里，城市建设已经大大超出了城市人口增长速度，开始出现蔓延的迹象b 耵 ( 见表1 ) 。 9 表一中国城市建设用地扩张速度和用地规模弹性系数表 资料来源：中国国土资源年鉴1 9 9 9 2 0 0 5 年【3 5 】 以郑州市为例，通过不同时相遥感图像对其建成区的面积进行统计，2 0 0 6 年 与1 9 8 1 年相比，建成区的面积增加了1 9 7 平方公里，增幅达3 0 3 1 。b 町其中，建 成区的面积从2 0 0 2 年年底的1 4 7 7 平方公里增长到2 0 0 5 年年底的2 6 2 平方公里， 仅用3 年时间就净增1 1 4 3 平方公里。2 0 0 8 年建成区面积为3 0 3 平方公里( 见图 2 ) ，按照郑州市“十一五规划，到2 0 1 0 年，郑州市建成区面积将达到3 5 0 平方 公里，同时，建成区人口也将从2 0 0 5 年的3 4 8 万人增加到4 2 0 万人口 。 1 0 图三2 0 0 8 年郑州市城市建成区示意图 2 2 2 城乡二元的户籍和土地政策 1 9 5 8 年起实施的中华人民共和国户口登记条例以法规形式限制了农村人 口的的迁移。迄今为止，中国城乡居民之间的身份壁垒尚未打破，二元社会还没 转变为一元化社会，而是暂时处于“三元社会”的过渡状态。1 。随着城市化进程的 推进，农村逐渐被城市所包围，城中村村民虽享受着市政公益事业的便利条件， 在物质形态上基本实现了城市化，但由于传统二元隔离体制的影响，城中村村民 在就业、子女上学、医疗、养老保险等方面仍存在差别，在生活习惯与生活方式 上仍无法与城市文明相融合心8 j 。 根据中华人民共和国土地管理法的规定，城镇土地归国家所有，农村土地 归村集体所有，形成了城镇内部土地的二元结构。政府可以征用村集体的的农用 地，但对于作为农民的宅基地却难以征用，使城中村能够保存一定数量的村集体 房产用地和村民住宅用地，导致城镇扩张不彻底，促使城中村逐渐发育成型。因 此，二元土地管理制度是城中村形成的根本原因。 2 2 3 外来人口的居住选择 大量外来人口涌入城市，聚集在城中村，形成了复杂的人口结构。城中村的常 住人口有农户、农转非户，外来非农户，他们都是有宅基地的常住人口；还有大 量社会暂住流动人口、高校在外租房的大学生等。由于城中村出租屋价格低廉、 管理松散，政府提供的廉租房经常供不应求，因而城中村出租屋成为外来务工者 和本地临时居住者的首选，具有旺盛的市场需求。 有关统计资料显示，郑州市现有流动人口2 0 0 多万，其中在城中村居住的就有 140 万，而这部分人群主要是租房居住。另据2 0 0 0 年第五次全国人口普查，离 开农村户籍所在地半年以上的人口为1 2 亿。其中进入城镇在二、三产业打工， 离土离乡的农民工约8 0 0 0 万人，并且相对于农村每年新增的劳动力，实质上中国 进城的农民流动人口处于无限供给状态引。深圳市外来人口规模极其庞大且以中 低水平收入群体为主，2 0 0 3 年的总量超过1 0 0 0 万，是广州外来人口的1 倍多，上 海、北京的将近3 倍，相当于深圳户籍人口的7 - 8 倍。与庞大的人口规模、中低 水平的收入相应的必然是对低成本住房的需求。这样，城中村提供的价格相对低 廉住房成为稀缺资源，成为中低收入群体的聚集区h 引。 2 2 4 城中村形成的空间演变模型 通过总结城市空间扩展过程，得出了城中村形成与演变的空间模型h 1 1 ( 见图 1 2 3 ) 。 城中村的形成大致经历了以下三个阶段”1 ： ( 1 ) 2 0 世纪8 0 年代以前：纯粹的农村聚落阶段。此阶段，城市与乡村基本 隔离，农村并未受到城市扩张的影响，农村的景观并未改变： ( 2 ) 2 0 世纪8 0 、9 0 年代：城中村形成的过渡阶段。此阶段，城市主干道旁 的农村田园痕迹开始逐步退化，形成城市与乡村景观相混杂的现象。但在远离主 干道的地段，仍存在大量耕地与村庄。 ( 3 ) 9 0 年代以后：完全城中村阶段。此阶段，乡村逐步被城市包围，城中村 形成。由于受前一阶段的影响，城中村大多分布在城市主干道旁。 斓。 t f 饱， # 妫口 图三城中村形成的空间演变模型 馕三巍 4 一 x0v、 2 3 城中村改造的内涵和目标 所谓城中村改造，是指在城市政府的主导和监督下，通过群众自愿的方式， 以规范的市场化运作，实现城中村整体环境的改善、土地的保值和增值，并且通 过这种市场化的操作来调控城市土地市场供应、实现城市规划意图、实现“农民 转居民、村庄变社区、集体土地转国有土地、集体经济转混合经济 的“四个转 变”e 4 3 。 城中村改造的基本目标是：通过城中村改造，实现城中村转制。城中村撤村 改制，涉及两个重大的体制转变。一是行政管理体制，即城中村由村民自治管理 体制转变为城市居民自治的管理体制，实现“村民委员会”向“街道办事处”转 变。城中村转制后，城中村的集体土地依法全部转为国有土地，村民由农业户口 转为居民户口二是经济体制转变，把村民委员会、村民小组的集体资产股份化后 转为股份制企业资产。城中村改造的目标具有多样性的特点，总结归纳如下( 见 图4 ) 。 图四城中村改造目标关系图 ( 1 ) 促进城市土地市场的健康、规范发展 城中村在形成过程中，凭借其优越的区位和低廉的土地价格使这些地区房地 产私下交易市场活跃，致使大量应归国库的土地收入流失到个人和组织的手中， 对规范化的房地产市场形成不公平的竞争。通过城中村改造，可以规范土地交易 1 4 行为，消除“小产权房现象，提高政府对城市土地市场的调控能力，促进土地 市场的平稳发展，保证土地国家所有权在经济上的实现。 ( 2 ) 促进城市土地高效利用 对城市的宏观发展而言，城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实 现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益、社会效益、环境效 益。很多城中村占据了城市比较优越的区位，但是在开发上却远远落后于其他区 位条件差的城市地区。在我国土地资源日益紧缺，城市逐渐从粗放的外延式扩张 走向内涵式集约发展的现实情况下，改造城中村、盘活效益低下的城中村土地己 经成为历史的必然，合理改造将会大大促进城市土地潜力的提高以及城市经济的 发展。 ( 3 ) 加快城市化进程 加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场 化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的状态。城中村是我国农村城市化进 程中出现的一个特殊历史性现象，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体 制和社会管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市， 对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。 ( 4 ) 提升城中村自身实力 城中村以出租屋经济为支柱的发展方式已经越来越缺乏后劲。以股份制的方式 对原有村集体经济组织进行改造，实现组织形式向公司制转变，可以为城中村经 济的进一步发展打好基础。此外，通过改造还可以实现城中村向城市社区居委会 转变，实现其在教育、卫生、城建、治安等各方面向社会化和专业化转变，改善 投资软环境，吸引投资者。 ( 5 ) 为城市居民提供可负担的住房用地 实现“居者有其屋 是各级政府的施政目标之一，通过城中村改造可以提供数 量可观的廉租房和经济适用房，为居民提供可负担的住房用地。例如，郑州通过 城中村改造和旧城改造，可以盘活超过1 0 万亩的土地口郇。 2 4 城中村改造的理论基础 城中村改造是一项涉及面广、矛盾复杂的系统工程，涉及的理论主要包括以 下几个方面。 2 4 1 产权理论 牛津法律大辞典把产权定义为：“财产权指存在于任何客体之中或之上的 完全权利，包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财 产有关的权利不要把财产权视作单一的权利，而应当把它视作若干独立权利的集 合体。其中的很多权利可以在不丧失所有权的情况下予以让予。 h 钔 土地产权是以土地所有权为基础，以土地使用权为核心的关于土地财产的权 利总和，是由各种权利组成的权利束，包括土地所有权、土地占有权、土地使用 权、土地收益权、土地处置权等。土地产权的权能构成如下h 副： ( 1 ) 土地所有权。土地所有权是土地所有者在法律规定的范围内占有、使用、 收益和处理其土地的权利。 ( 2 ) 土地占有权。土地占有权是权利人依法对土地进行实际支配、控制的权利。 土地占有权由土地所有权人行使，也可依据法律或土地所有权人授权由他人行使。 即土地所有权与占有权可以相互分离。当土地占有权从所有权中分离时，土地所 有权人可以要求得到一定的补偿。 ( 3 ) 土地使用权。土地作用权是权利人依法对土地加以利用并取得收益的权 利。它有广义和狭义之分。狭义的土地使用权是指对土地的实际使用，与土地占 用权、土地收益权和土地处分权相并列；广义的土地使用权是指独立于土地所有 权能之外，包括土地占有权、部分收益权和不完全处分权的权利集合。 ( 4 ) 土地收益权。土地收益权是权利人基于拥有或使用土地取得经济收益的权 利。包括收取地租、收获农作物等。它是拥有土地产权的最基本目的。 ( 5 ) 土地处置权。土地处置权是权利人依法处置土地的权利。包括对土地的买 1 6 卖、出租、抵押、入股、馈赠等，它是最能体现土地产权的要素。土地处置权通 常由土地所有权人行使，在某些情况下也可由土地所有权人授权行使部分处置权。 2 4 2 地租理论 地租理论主要包括马克思地租理论、古典地租理论以及当代西方地租理论三 方面的内容： ( 1 ) 马克思地租理论 马克思地租理论是在批判继承古典地租理论，特别是李嘉图地租理论的基础 上建立起来的。马克思在劳动价值论、剩余价