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上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 i 城市低收入群体住房保障政策研究 摘 要 城市住房保障制度是住房市场化分配机制的必要补充制度 也 是国家社障制度的重要组成部分当前 由于广大城市低收入者无力 参与市场化的交易难以通过市场解决其基本的居住需求 使得低收 入群体的住房保障问题随着住房市场化进程的加快而日益突出 经济 适用房与廉租房是中国目前城市低收入群体住房保障制度的两种形 式由于中国城市低收入阶层居民的住房保障制度还刚起步 制度还 存在许多需要完善的部分同时在实践中也存在若干偏差使得当 前城收入阶层的住房保障整体效果并不尽人意 广大城市低收入群体 享受到的住障十分有限 因此 对中国城市低收入群体住房保障制度 进行研究具有重要论和现实意义本文通过文献研究比较分析定 量分析等方法 重点阐述了我国城镇住房保障体系的发展历程和存在 问题总结美国英国及新加坡等地区的住房保障经验和教训并以 常州城区低收入群体为例分析了低收入群体的基本状况 以及常州 住房保障的做法和存在问题在此基础上提出了完善城市低收入群 体住房保障的政策建议 一是完善住房保障体制二是完善经济适用 房制度三是完善廉租住房制度四发展公共租屋 关键词低收入群体 住房保障 政策 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 ii research on the urban lowincome group housing guarantee policy abstract urban housing guarantee system is the necessary and supplementary policy of housing market-driven distribution policy system. it is also the important part of national social security system. currently, most urban low-income people cant afford to buy an apartment house which can satisfy their basic housing need in the housing market; therefore, the problem of the urban low-income groups housing guarantee system is becoming more and more obvious with the faster development of housing market. economically affordable housing and low-rent housing are two major modes in urban low-income housing guarantee system in china now. because urban low-income housing guarantee system in china is just taking off and the policy system itself is not perfect. moreover, there are still some deviations when we apply the policy system into real 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 iii situation. therefore, the result of current urban low-income housing guarantee system is not satisfied on the whole, and most urban low-income just can enjoy the guarantee policy within limits. therefore, researches on urban low-income housing guarantee policy in china are important and significant. via methods such as literature search, comparative analysis and quantitative analysis, this thesis set forth the developing process and problems of urban housing guarantee system in china, summarized experiences about housing guarantee in uk, usa and singapore. it took the example of changzhou low-income group, studied the basic housing guarantee situation in changzhou and put forward suggestions about how to perfect the urban housing guarantee system in china. first, we should try to perfect housing guarantee system. second, we should perfect economically affordable housing system. third, we should perfect low-rent housing system. fourth, we should develop public housing. key words: low-income group, housing guarantee, policy 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独 立进行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明 本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名王志忠 日期 2008 年 6 月 13 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名王志忠 指导教师签名胡昊 日期2 0 0 8 年 6 月 13 日 日期2 0 0 8 年 6 月 1 3 日 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究背景 住房是居民的基本生活需求不仅是经济问题还是社会问题解决中低收 入家庭住房问题是经济发展到一定阶段的必须要求 而且是建立和谐社会的重要 保证党中央国务院对住房保障工作越来越重视党的十七大提出了居有所 居的目标近年来住房保障成为两会代表关注的焦点十届政协以来 先后有 1 5 7 名委员提出了 4 0 多件件住房问题的提案呼吁加快城镇廉租住房制 度建设解决低收入家庭住房问题在今年的政府工作报告中温家宝总理用大 量篇幅谈到了住房保障问题2 0 0 8年中国住房保障已成为国内外媒体关注的焦 点也必将成为经济发展的一大亮点 第二节 研究的目的和意义 建立住房保障制度是市场经济发展的客观要求和城镇化发展的现实选择 首先随着市场经济的快速发展由于人的能力技能存在巨大的差别工作强度 不一样以及职业身份歧视排斥等因素的影响导致了收入分配的不平等收入 分配差距的不断扩大必然产生高收入中低收入和贫困阶层在住房市场化分 配的过程中大量中低收入家庭将无力自我解决住房问题其次经济的发展带 动了城市化步伐的加快在城市化进程中大量农村人口向城市流动和集聚据 有关部门统计最近十几年来我国进城务工人员的数量超过 2 亿人主要集中 在东部地区经济发达的城市以及中西部地区的大中城市由此带来的住房问题 将是我国不得不面临的十分现实的问题第三计划经济下的传统的住房分配体 制说到底是一种福利分房行为这种福利分配形式出发点是社会成员之间公 平合理地分配住房资源但在实际操作中出现了按级别职称分配的弊端导致 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 2 了住房分配的不公平 一方面部分人多占房 住大房 另一方面有不少人无房住 住小房 如何解决居民的住房问题 特别是广大低收入家庭的住房问题是世界各国政 府都必须面临的问题发展中国家如此发达国家也如此研究最低收入家庭的 住房保障问题 对解决我国经济快速发展和城镇化加速进程中不可回避的住房问 题逐步建立符合中国实际的最低收入家庭住房保障体系维护社会稳定具有很 强的社会意义经济意义与现实意义它是社会保障制度在住房领域的延伸也 是住房制度对社会保障的体现不仅是对市场化住房分配机制的必要补充也是 体现国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分同时也是为未来我国出台 相应的配套政策奠定必要的理论储备基础 第三节 研究现状 中国是一个具有 1 3亿人口的大国面广量大的低收入家庭住房问题已成为 影响社会稳定的重要因素研究和解决这个问题是政府和社会各界面临的一个 突出课题 近年来国内外学术界从不同的角度对建立低收入家庭住房保障制度进 行了深入地研究和探讨提出了大量建设性的建议和意见目前国内外研究的观 点主要体现在 在国内 学术界对低收入家庭的住房保障的研究主要集中在如何有效保障低 收入家庭的住房需求和居住条件的改善上陈伯庚顾志敏陆开和 1 提出了在 中国城镇制度改革过程中应坚持的基本原则如: 实行统一政策目标分散决策 因地制宜量力而行坚持国家单位和个人合理负担坚持平稳过渡综合配 套等成思危 2 对中国城镇住房制度改革问题进行了系统的思考提出了改革的 目标模式他认为现阶段中国城镇居民收入分布不均房地产价格过高即便实 施住房分配货币化并有公积金住房补贴抵押贷款等的支持中低收入者仍 不可能按照市场价格购买商品住宅所以国家必须发展水平适度的社会保障住 房如经济适用房和廉租住房中国人民大学中国社会保障研究中心韩克庆研究 员认为廉租住房政策要充分体现其社会政策的特性即一是能够改善贫困群体 1 陈伯庚. 顾志敏 陆开和城镇住房制度改革的理论与实践 j 上海财经大学出版社2 0 0 3 2 成思危 中国城镇住房制度一目标模式与实施难点 j 民主与建设出版社1 9 9 9 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 3 的生存和生活条件; 二是要公正 公平: 三是社会政策往往是社会安全机制的重要 保证; 四是它体现了对人的尊严的保障中国社会科学院社会政策研究中心孙炳 耀提出设想随着住房保障的发展房租补贴的资格条件应当放宽房租补贴应 当逐渐扩大到占人口 2 0 % 的低收入家庭甚至扩大到中下收入家庭并采取反 向递减补贴办法最低收入家庭给予全额补贴收入略高的家庭补贴标准相 应降低依次递减 在国外尤其是西方国家对住房保障的研究由来己久已经比较成熟其成 果表现为各国基本上都己经形成了相互补充的比较完整和完善的住房保障法律 体系有关住房保障的法律既包括在宪法民法等一般性综合性法律中的诸多有 关住房保障的法律条文 也包括综合性的社会保障法律中的诸多有关住房保障的 法律条文同时几乎所有国家都颁行了有关住房保障的专门性法律这些法律在 住房保障体制中发挥着重要的作用: 提供建立住房保障体制的依据明确住房保 障体制的目标规定住房保障的实现方式由于中低收入阶层住房问题是实现全 社会住房目标所面临的主要问题 因此西方国家一方面以法律为依据成立专门的 机构来实施法律规定的各项保障措施; 另一方面通过法律来引导和规范其它经济 主体的行为鼓励其服务于住房保障的整体目标从而保证住房保障体制落到实 处从其组成结构上看可以分为决策协调机构具体执行机构和金融中介机构 三个层次 综观以上观点对建立我国的住房保障制度起到了积极的作用但由于我国 地域辽阔各地情况千差万别结合经济发展水平财政承受能力居民实际状 况和需求构建适合地情的具有更操作性的的低收入家庭住房保障制度显得 尤为重要和极强的现实意义 第四节 研究思路和方法 本文的研究思路是从中国城市住房制度改革的基本脉络和逻辑进程为起 点分析我国建立住房保障制度存在的难点借鉴国外住房保障的做法和经验 并以常州城区为例 在调查分析常州市城区低收入群体基本状况和存在问题的基 础上提出建立城市低收入群体住房保障的对策和建议 在研究的方法上本文主要采用了以下几种研究方法: 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 4 第一比较研究的方法世界各国为解决低收入群体的住房问题采取了一 系列的住宅政策尤其是公共住宅政策和住房补贴政策通过与具有代表性的国 家进行比较研究为建立低收入群体的住房保障制度提供借鉴 第二调查研究的方法通过对常州城区低收入群体基本状况进行调查对 有关数据进行统计分析 从中获得建立常州城区低收入群体住房保障的基础性资 料 第三文献法本文的资料来源主要是国内外专业学术论著和论文政府法 律文件和公文等 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 5 第二章 住房保障制度的概念和基本理论 第一节 住房保障制度 一住房保障制度的概念 住房保障制度是国家通过立法对国民收入进行分配和再分配 对中低收入家 庭特别是生活有特殊困难的家庭的基本住房权力给予保障的制度它是社会保 障制度的重要组成部分 也是国家住房政策的组成部分 是随着经济社会的发展 居民收入的两极分化及住房政策的改变而产生的 其实质是政府利用国家和社会 的力量采取多种保障方式解决中低收入家庭的住房问题 1 二住房保障制度的内涵 一住房保障制度的责任主体是国家或政府一是实行住房保障的目的是 维持社会安定和维护基本人权这是一项社会目的是一项广泛的社会功能应 该由社会的集中代表一中央和地方政府来担当二是住房保障的代价是沉重的 非某个社会阶层或社会成员所能应付只有政府有能力调动全社会的资源去应 付三是住房保障的程序是复杂的必须以政府的权威和系统组织能力来实施 这三个主要原因决定了住房保障的责任主体只能是国家或政府 2 二住房保障的目标是满足中低收入家庭的基本居住要求政府通过住房 保障制度缓解住房价值量大与中低收入家庭支付能力低的矛盾 解决中低收入家 庭的住房问题 以维护社会安定 由于房屋价值量大 而住房保障制度是一种 刚 性的制度政府通过行政力量解决这个问题主要目标是满足在住房方面的弱 势群体的基本居住要求与其它保障制度一样保障的深度不能太高当然中 低收入家庭基本的居住要求都是随着经济的发展社会的进步而变化的在不同 国家不同时期有不同的标准 三住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法现代社会保障制 度是以健全完备的法律体系为支点的住房保障亦如此 必须以法律形式规范 1 苏振芳 社会保障概论 m 中国审计出版社2 0 0 1 2 郭玉坤 中国城镇住房保障制度研究 j 西南财经大学优秀博士论文2006.5 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 6 政府的住房保障职能机构的设置与工作程序; 明确保障原则保障对象保障目 标保障标准和水平保障方式及资金来源等内容 1 四住房保障制度得以实施的财务保证是国民收入国民收入经过初次分 配形成国家企业或集体和个人的原始收入在此基础上再进行国民收入的再 分配 通过国家或政府的财政预算 建立住房保障基金 保证住房保障制度长期 稳定的执行 三住房保障制度的基本形式 一经济适用房是指政府提供政策优惠限定建设标准供应对象和 销售价格具有保障性质的政策性商品住房主要是提供给那些在市场上难以买 得起适宜他们居住的商品房但在政府提供一定的资助的情况下就能实现住房 愿望的城市中低收入家庭 二廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能向具有 城镇常住人口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房具有社会保障 性公益性补贴性等特点它主要针对收入和住房双重困难的家庭目前廉租 房主要有租赁补贴实物配租和租金减免三种形式 三住房公积金制度这个制度包括雇主与雇员共同缴付对公积金部 分免征个人所得税在购房时除个人帐户累积部分外还可利用公积金贷款购房 公积金贷款实行优惠利率等多个优惠组成部分 这是一项帮助普通工薪阶层弥补 购买力不足能够较早较快实现购房目标的制度 其中经济适用房和廉租住房制度是当前我国城市低收入家庭住房保障的两 种主要形式也是本文需要着重研究的重点 第二节 城市低收入群体 一城市低收入群体的内涵 什么是低收入群体当前并没有一个大家公认的标准在美国基本以中 等收入线为标准中产阶级是美国社会的主流因此一般是划分出中等收入线 高于中等收入线的属高收入阶层 而低于中等收入线的则为低收入阶层 在中国 1 董藩 住房保障亟需纳入法制管理 n 人民日报海外版2007.1.22 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 7 通常按照收入将社会群体分为 5 个等级 每个等级人口数量占社会总人口数量的 2 0 % 这 5 个等级为: 低收入阶层 中低收入阶层 中等收入阶层 中上收入阶层 高收入阶层本文没有特别说明时低收入群体是指那些收入阶层中收入最低的 2 0 % 的阶层 1 二城市低收入群体确定方法 根据以上等级划分城市低收入群体处于等级的最低层实质上大体可认定 是城市最低收入群体国际上常用的确定最低收入线的方法有四种 一市场菜篮法它建立在试图确定一张生活必需品清单的基础上于是 这是必需品就被用来当作最低收入线 人们的生活水平是不允许跌到这条最低收 入线以下的 二 恩格尔系数法 用食物支出占总消费的百分比来断定某人的生活素质 当其系数越高其生活素质越差系数越低生活素质越高 三国际贫困标准这实际上是一种收入比例法国际上常用 5 0 % 或 6 0 % 来判定一个国家或地区乃至一个家庭的贫困的标准 四生活形态法它从人们的生活形态入手提出一系列有关生活形态的 问题让被调查者回答然后通过打分分析他们的需求经用消费和收入 2 在我国确定城市低收入家庭还没有统一标准也不太可能提出但总体上 确定这类群体的具体标准主要可掌握两条一是家庭人均月收入二是住房达 不到设定困难程度 目前上海城镇低收入家庭是指家庭人均月收入在本市城镇最 低生活保障线标准 150%以下的按本市城镇居民最低生活保障标准人均月 300 元计算也就是人均月收入低于 450 元以下的家庭哈尔滨是指家庭成员人均月 收入在 246 元 305 元之间持有市区非农业户口的城市居民江苏以城镇居民 家庭人均月收入在 750 元以下和家庭人均住房面积在 15 平方米以下为标准由 于各地经济发展水平不同家庭成员的收入情况比较复杂难以准确统计各地 应定期调查并根据调查情况作为划定的参考依据同时要考虑到地方政府的承 受能力不能负担过重住房保障应控制在力所能及的范围内 1 孙炳耀 城镇低收入人群住房福利研究总体思路 j 中国社会网2 0 0 4 1 1 5 2 文林峰 城镇住房保障 m 中国发展出版社2 0 0 7 . 4 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 8 第三节 住房保障的基本理论 一过滤理论 过滤理论最早是由伯吉斯( ( e . w . b u r g e s s ) 在2 0 世纪2 0 年代初期解释芝加哥 住宅格局时提出的在 2 0 世纪 6 0 年代之前人们对它的理解都是模糊的直到 1 9 6 0年劳瑞( l . o w r y ) 对过滤现象作了概念性的解释之后人们才对其有了比较 明确的概念 劳瑞认为: 过滤就是在统一价格指数下某一已存在住房的实际价值的 变化通俗的讲就是在住房市场中最初为较高收入房客建造的住房随着时 间的推移 住房质量发生老化 房价降低 较高收入的房客为了追求更好的住房 随即放弃现有住房 从而较低收入的房客继续使用该住房的这一过程 可见过 滤描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程 过滤模型是在过滤理论的基础上建立起来的 它的建模基础源于 2 0 世纪 7 0 年代住房耐久性概念的引入这里说的 耐久性是假设住房质量随时间折旧 的考虑了住房正常使用这一过程真正具有理论和实际价值的模型出现于 2 0 世纪 7 0年代中期以后从那时至今人们建立了几个考虑过滤的比较规范的 住房市场模型如 s w e e n e y ( 1 9 7 4 a ) 模型和( 1 9 7 4 b ) 模型o h l s ( 1 9 7 5 ) 模型等 值得一提的是麦克唐纳德 ( m c d o n a l d ) 建立了一种十分简单但很有意义的三 市场过滤模型他将住房市场简单地归纳为低等级中等级和高等级三个子市 场通过观察在市场机制下住房在三个子市场间的 过滤过程以及各子市场 中的供求关系分析各种住房政策的实施效果为简化分析将住房市场按住房 本身质量等级分低中高三个住房子市场并作如下假设: 1 所有住房单元以质量从好到差的等级排列即从高等级住房一直排到趋 于拆毁的破旧公寓 2 住房消费质量等级与房客们的收入呈正相关关系即较高收入房客需要 较高质量的住房低收入房客所需的住房质量最低 3 住房市场具有调节作用可以将每个房客分配到与其收入相适应的住房 单元中并同时决定不同住房单元的房价 4 较高收入者居住的住房因折旧过时等原因逐渐 过滤给较低收 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 9 入者使用最后拆毁 5 根据供求关系住房市场有一定的自我调节能力但整个住房的过滤 过程较为缓慢当短期内遇到供求失衡时会出现市场波动 6 开发商在中高等级市场中兴建住房利润较高有利可图; 而在低等级市 场中兴建住房往往无利可图一般不愿意自发地兴建低等级住房1 假设政府不干预住房市场 完全由住房市场自发解决低收入暂住群体住房不足的问题 在模 型中可以认为低收入暂住群体住房政策的目的就是要有效地提高低收入暂住群体对低 等级住房的消费数量 二经济福利理论 2 0 世纪 2 0 年代西方旧福利经济学的创始人福利经济学理论的开山鼻祖阿 瑟赛西尔庇古在其代表作 福利经济学中将福利经济学的对象规定 为对增进世界或一个国家经济福利的研究庇古认为: 福利是指个人获得的 某种效用或满足它们来自对财物知识情感欲望的占有和满足有社会 福利或经济福利之分; 而经济福利则是可以直接或间接用货币来计量 的那部分福利2 庇古假定在收入分配中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用例 如同一笔货币的收入对穷人和富人的效用是不相同的相同货币对穷人产生的 效用比对富人的效用要大的多因此在国民收入一定的情况下具有收入再分 配性质的社会保障政策可以扩大一国的 经济福利因为收入再分配过程中穷 人得到效用的增加要大于富人效用的损失社会总效用会增加1 9 1 2年庇古 出版了 财富和福利一书1 9 2 0 年又把该书扩展为 福利经济学这本书 系统的论述了福利经济学理论其基本论点之一就是收入均等化即认为一个人 收入越多货币收入的边际效用越少; 反之收入越少货币收入的边际效用就 越大庇古认为收入转移的途径就是由政府向富人征税补贴给穷人补贴的 方法可以采取建立各种社会服务设施 养老金 免费教育失业保险 医药保险 房屋供给等庇古的福利经济学为福利国家提供了新的理论依据 2 0 世纪 3 0 年代西方经济学家在庇古的福利经济学基础之上应用帕累托 1 向为民 斯威尼( ( s w e e n e y ) 住房过滤模型研究 j . 四川兵工学报2 0 0 4 ( 4 ) . 2 宋博通: 2 0 世纪美国低收入阶层住房政策研究 j . 深圳大学学报 ( 理工版) 2 0 0 2 ( 9 ) 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 10 最优原理发展新福利经济学该学派主要代表认为勒纳卡尔多希克斯博 格森萨谬尔森等他们以研究社会福利为宗旨对旧福利经济学加以补充和发 展提出了一些新的观点其中对现代社会保障制度影响最为深刻的是公平与效 率交替论他们认为公平和效率这两个政策目标是相互矛盾的如果要实现收 入均等化达到公平就要牺牲效率; 如果要提高效率就必须扩大收入差距 牺牲公平这两个社会目标哪一个应放在优先地位来考虑呢? 一般来说公平与 效率都应得到重视当两者发生冲突时应当相互协调达到妥协福利国家是在 公平和效率之间的取舍平衡社会保障体系体现公平与效率统一原则 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 11 第三章 我国住房保障制度的发展历史和难点分析 第一节 我国住房保障制度的发展历史 住房是人类最基本的需求之一是关系国计民生的重大经济问题和社会问 题我国住房保障制度发展至今已经取得了一定成绩当然也积累了不少矛盾 回顾分析我国住房保障制度改革历程及其政策调整轨迹 有助于了解我国宏观调 控的政策走向为进一步完善我国住房保障制度提供积极的借鉴意义 一改革开放前的城市住房制度 在改革开放之前中国实行是低租金实物配给式的具有福利性质的住房 分配制度这是计划经济体制下的产物这一时期的住房保配制度具有典型的低 租金的实物配给的特征 即由国家投资兴建公有住房后以极低的房租分配给职工 使用在住房分配的过程中第一位考虑的是家庭人口的多少来分房其次才是考 虑到职工对社会贡献的大小因此中国住房分配从它近似无偿供应和主要着 眼于解决职工居住困难这一基本特点来看它是一种福利式的住房分配制度建 国 4 0 年来国家财政每年拔出巨额住房建设投资建造大量公房; 从 1 9 7 8 年起 企事业单位和地方政府又开始大量自筹资金建造公有住房 1 1 9 6 2 年中共中央 国务院在第一次全国城市工作会议上正式确定对公有住房的统一管理统一分 配以租养房的方针按照这个方针国家负责公有住房的财政拨款统一规 划住宅投资单位获得住宅投资基金和项目并独立完成从征地到施工的全面工 作; 公有住房的所有权归国家或代表国家集体的企事业等单位所有而使用权 占有权由房屋使用者享有房屋使用人一般按月交纳房租; 公有住宅以实物形式 按行政等级进行分配对应不同的行政级别或职称可享受某一待遇的公有住房 这种福利性的住房保障制在建国初期较好地解决了城镇居民的住房问题 在人民 生活水平比较低工资少的情况下国家实物分房和住房低租金是国家诸多福利 政策之一对保证人民生活起到一定作用随着人口的增长工业化和城市化进 程的加快和人民生活水平的提高人们对住宅的质量与数量的要求也不断提高 1 云志平 自伊先谭春林中国住房制度改革的探索 j 中国财政经济出版社1 9 9 1 . 8 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 12 原来的福利住宅分配方式已不能满足人们的需要人民居住条件恶化到改革开 放之前城镇居民的人均居住面积从建国初的 4 . 5 平方米降到 1 9 7 7 年不足 4 平 方米 1 二改革开放后的住房保障制度 改革开放以后传统的福利性的住房制度的弊病日益明显一些理论工作者 和住房建设者从当时住宅建设不能适应城镇建设发展的需要出发 开始探讨传统 住房制度的弊端探讨住房制度改革的可能性1 9 8 0年小平同志关于住房改革 问题的讲话拉开了住房改革的序幕为了解决城镇居民的住宅投资来源住房制 度改革首先从国家包干的住房投资体制开刀1 9 8 2年国家正式批准常州郑 州沙市四平四市进行住宅补贴出售试点具体做法是国家单位和个人各出 资三分之一购买住房1 9 8 4 年 1 0 月国务院决定在全国推广城市公有住宅补贴 出售试点在推广过程中有些城市逐步调整提高了个人支付房价的比重有的 城市个人支付房价的比重达到 1 / 2以上八十年代初随着国民经济的恢复和发 展新建住宅大量增加但由于低租金的福利住房制度住宅建设越多财政负 担越大正是在这种背景下国务院有关领导人提出要集中力量研究租金改革问 题1 9 8 5 年 3 月全国住房租金改革领导小组成立 1 9 8 6 年烟台市提出 提 租发券空转起步的提租改革方案即有计划地提高租金1 9 8 7年唐山 蚌埠等城市也加入了房改试点的行列此后各地根据自身的条件因地制宜地 采取了多种提租形式推进房改1 9 9 1年 6月国务院发出关于继续积极稳妥 地进行城镇住房制度改革的通知( 国发 1 9 9 1 1 3 0 号) 根据国务院住房制度 改革领导小组的 关于全面推进城镇住房制度改革的意见提出城镇住房制度 改革是经济体制改革的重要组成部分要逐步实现住房商品化发展房地产业 提出住房制度改革从先公房低租金制度改革着手 将现行公房的实物福利分配制 度逐步转变为货币工资分配制度使住房这种特殊商品进入消费品市场实现住 房资金投入产出的良性循环 2 在国务院文件中正式提出了住房商品化分配 货币化租金市场化的改革方向1 9 9 1 年 1 0 月全国第二次住房制度改革工作 会议召开住房制度改革全面开展各地在继续实施提租改革的同时出售公房 成为这一阶段的重点目前全国按标准出售的公房绝大部分集中在这一阶段 1 中国科学社会科学院财贸经济研究所 中国城镇住宅制度改革 j 经济管理出版杜1 9 9 6 . 1 1 2 褚超孚 城镇住房保障模式研究 m 经济科学出版社2 0 0 5 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 13 围绕住宅商品化这一目标投资多元化分配货币化租金市场化管理社会化 已为社会广泛认可和接受住房制度改革取得了突破性的进展党的十四届三中 全会作出的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定确立 了与社会主义市场经济体制基本框架相适应的城镇住房制度改革1 9 9 3年底 全国第三次房改工作会议召开第二年 国务院发出了国务院关于深化城镇 住房制度改革的决定提出房改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相 适应的新的城镇住房制度并明确提出城镇住房制度改革的基本内容是: 把住房 建设投资由国家 单位统包的体制改革为国家 单位 个人三者合理负担的体制: 把各单位建设 分配 维修 管理住房的体制改变为社会化专业化运行的体制; 把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式: 建立以 中低收入家庭为对象 具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家 庭为对象的商品房供应体系; 建立住房公积金制度; 发展住房金融和住房保险 建 立政策性和商业性并存的住房信贷体系; 建立规范化的房地产交易市场和发展社 会化的房屋维修管理市场逐步实现住房资金投入产出的良性循环促进房地 产业和相关产业的发展1 9 9 8年 7月 国家颁布了 国务院关于进一步深化 城镇住房制度改革加快住房建设的通知明确指出深化城镇住房制度改革的目 标是停止住房实物分配逐步实行住房分配货币化建立和完善以经济适用住房 为主的多层次城镇住房供应体系 并提出 1 9 9 8 年下半年开始停止住房实物分配 通知要求继续推进现有公有住房改革按照国务院关于深化城镇住房制度改革 的决定国发1 9 9 4 4 3 号) 的规定继续推进租金改革要求进一步搞好现有 公有住房出售工作规范出售价格从 1 9 9 8年下半年起出售现有公有住房 原则上实行成本价并与经济适用房价相衔接对已购公有住房和经济适用房的 上市交易实行准入制度通过提租出售等方式把现有公有住房纳入新的住房 制度之中 从上述分析中我们可以看出我国传统的公房实物福利分配制度己逐步转 变为货币化分配制度但住房货币化分配对于那些低收入群体来说是可望而不 可及的而住房作为一种特殊的商品是人们必不可少的生活必需品即使低收 入者买不起房也不能因为收入低而因此丧失居住的权力 1 所以在目前人们 1 刘志峰 建立和完善适合我国国情的住房保障制度 j 住宅科技1 9 9 9 . 3 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 14 没有能力购买商品房的现状与房改目标又有一定差距时 解决低收入群体的住房 问题就成了我国住房制度改革难点这一问题就需要政府出面来解决实行住房 保障制度为那些买不起商品房的低收入群体提供住房保障 三1 9 9 8 年以来的住房保障制度 自 1 9 9 8 年国发 1 9 9 8 2 3 号文后我国房地产业发展迅速根据国研中心的 统计数据1 9 9 8 年至 2 0 0 4 年我国的房地产投资完成额持续了 7 年的两位数的快 速增长并且在 2 0 0 2年以后的几年中出现了房地产过热的情况7年的同 比增长率分别为 1 4 % 1 4 % 2 1 % 2 7 % 2 3 % 3 0 % 和 3 0 % 2 0 0 3年国发 2 0 0 3 1 8 号文发布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 认为自国发 1 9 9 8 2 3号发布五年来城镇住房制度改革深入推进住房建设 步伐加快住房消费有效启动居民住房条件有了较大改善以住宅为主的房地 产市场不断发展对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用房地产 业已经成为国民经济的支柱产业要坚持住房市场化的基本方向要继续发展住 房信贷强化管理服务国发 2 0 0 3 1 8号文对国发 1 9 9 8 2 3号文进行了修正 将国发 1 9 9 8 2 3号文提出的建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住 房供应体系改变为让多数家庭购买或承租普通商品住房要增加普通商 品住房供应采取有效措施加快普通商品住房发展提高其在市场供应中的 比例努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应同时将 经济适用房的性质重新定位为是具有保障性质的政策性商品住房1 8号文 的出台将大多数家庭的住房推向了市场实现了我国住房市场化的根本转变 2 0 0 5 年 3 月 2 6 日为了对房价上涨过快的问题加以全局性控制国务院办 公厅发出关于切实稳定住房价格的通知就稳定房价提出八条意见( 国八 条) 4 月 2 7 日温家宝总理又召开国务院常务会议研究进一步加强房地产 市场宏观调控问题并提出八项措施引导和调控房地产市场( 即新国八条) 5 月 1 1 日七部委又出台关于做好稳定住房价格工作的意见稳定房价的八 条措施5月 3 1日三部委出台关于加强房地产税收管理的通知限制期 房转卖1 0 月 1 8 日国家税务总局下发关于实施房地产税收一体化管理若干 问题的通知强调要对 2 0 % 个人所得税进行一体化征收2 0 0 6年 5 月国务院 又出台了稳定房价整顿房地产市场秩序的六项措施即国六条随后 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 15 我国不断出台各种调控措施进一步紧缩银根地根但是房地产调控 至今稳定房价的目标尚未达到以北京上海深圳等城市为代表全国房价 总体继续上涨今年 8 月 7 日国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干 意见2 4 号文的出台引起了社会各界的广泛关注2 4 号文要求进一步建立健 全城市廉租住房制度改进和规范经济适用住房制度逐步改善其他住房困难群 体的居住条件完善配套政策和工作机制2 4号文首次明确提出把解决低收入 家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能业界普遍认为 2 4号文标志着政府住 宅调控思路的转变其关键是要建立多层次住房保障体系建设加快住房分类供 应体制的实施 第二节 我国建立住房保障制度的难点分析 一政府职能缺位 许多城市十分关注房地产市场发展对当地经济增长的贡献 但部分地方政府 对建立廉租住房制度不够重视没有提上议事日程; 一些地方仅仅把建一批房子 作为短期的形象工程没有把廉租住房制度作为住房新体制的组成部分来对待 说到底是部分城市没有把解决最低收入家庭住房问题纳入政府职能过度强调 市场的作用政府在廉租屋建设中职能缺位从目前的廉租政策来看面对众多 的租住廉租房的家庭而言较少的房源供给形成了轮候排序甚至采用摇奖等不 得已的运作方式这反映出该制度设计的初始性同时也说明过渡性的廉租住房 保障政策已经无法满足目前迫切的住房需求 1 二制度建设滞后 目前 作为中国最低收入者救助制度重要内容的廉租住房制度建设还处于起 步阶段 在资金筹措 保障方式 覆盖范围等很多方面有待于进一步研究和发展 许多新的问题如当前关注的农村进城务工群体的住房问题 城镇最低收入和中低 收入之间的夹心层家庭的住房保障等都是下一步重点解决的对象廉租房 制度配套政策不健全如缺乏规范稳定的资金渠道部门间协调机制不够明确 收入申报审查公示退出等相关制度建设滞后 1 张泓铭 完善城镇住房保障制度的探讨 j 城市开发2000 年第 11 期 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 16 三公共财政支出不足 从国外的经验看在各国政府的公共财政支出中都有社会保障住房一项英 国在扶持非赢利组织兴建的普通住宅和低收入者的租金补贴的同时 一般根据财 政能力和住房发展的不同阶段不断调整公共财政对住房的补贴额度但一般都 保持在占 g d p 的 2 % 以上占政府公共财政支出的 5 % 左右与此比较目前在我 国公共财政支出中只有廉租住房制度明确需以公共财政资金为主其它涉及住 房保障的支出并未纳入财政预算内 与发达国家随着社会经济的发展不断扩大对 住房保障的投入相比差距较大 1 四保障手段比较单一 国外政府在住房保障方面一般采用立法财政金融和税收等多种手段和措 施给予支持以日本为例为解决低收入家庭住房问题除了颁布住宅建设规 划法等法律明确中央政府和地政府在住宅供应方面的责任外还综合运用财 政和金融手段发放低息贷款贴息由财政部门承担此外还包括税收优惠政策 与此比较 我国住房保障手段比较单一 当前在住房保障方面主要以公积金制度 经济适用房制度和廉租房制度为主其它金融财政税收上的系统配套支持严重 不足 1 文林峰 城镇住房保障 m 中国发展出版社2 0 0 7 . 4 上海交通大学 m p a 学位论文 城市低收入群体住房保障政策研究 17 第四章 常州城区低收入群体住房保障状况 第一节 常州城区低收入群体基本情况 为了更好地了解城市低收入群体的住房保障状况 笔者选择了常州市城区这 个典型来分析低收入群体的特征和住房状况选择常州城区基于以下考虑一 是常州位于长三角经济发达地区是长三角重点中心城市之一交通发达经济 发展迅速二是常州曾是我国有名的轻工业明星城市是我国经济社会改革的先 行区在工业经济转型过程中国有企业改革和调整导致大量职工失业下岗 低收入群体增多三是近年来常州城市化步伐加快大量农村人口和外来人口向 城市流动和集聚带来了严重的住房问题 本文研究的资料 1 主要采用了2 0 0 6 年6 月9 月常州市城市社会经济调查队 对我市老城区低收入家庭的住房情况进行了抽样调查本次调查分两步进行第 一步分层随机抽样调查 1 0 0 3 户居民家庭以了解常州市城区居民家庭高中 低各收入层次家庭的比例收入及住房总体状况第二步在天宁区钟楼区 戚墅堰 新北区四个区 1 4 3 个社区范围内开展人均月收入 7 0 0 元以下家庭的全面 清查摸底 在此基础上进行配额调查 9 0 5 5 户 前后两步共计调查居民家庭 1 0 0 5 8 户其中低收入家庭 9 2 6 8 户注包括第一步调查 1 0 0 3 户中的 2 6 9 户低收入 家庭和第二步调查 9 0 5 5 户中剔除月人均收入超过 7 0 0 元的家庭 一常州城区居民收入与居住基本情况 一城区低收入家庭规模 调查数据显示1 0 0 3