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陕西省渭河流域排污权交易制度研究 摘要 渭河是黄河的最大支流，流域总面积1 3 5 万平方公里，涉及陕西、甘肃、 宁夏三省区。陕西省渭河流域总面积6 7 1 万平方公里，占整个渭河流域总面积 的5 0 ，占陕西省总面积的三分之一，集中了全省三分之二的人口和生产总值、 5 6 的耕地、7 2 的灌溉面积。渭河流域的发展对于全省具有举足轻重的作用。但 是，近年来渭河干流及其支流的水质受到了严重污染，渭河流域的水污染问题不 仅成为社会各界广泛关注的焦点问题，而且日益成为制约关中地区经济发展、危 害社会稳定的区域重大环境问题。正确处理经济发展和环境保护的关系是实现渭 河流域经济、社会和环境可持续发展的重要条件。 本文通过借鉴国内外排污权交易的研究成果和实践经验，针对渭河流域存在 的突出环境问题，运用公共管理学、经济学相关理论，采用系统论、博弈论、比 较分析、实证分析、政策分析相结合的方法，在对渭河流域水污染问题进行研究 分析的基础上，提出了运用排污权交易这种环境经济政策来解决渭河水污染问题 的新的思路，提出了渭河流域排污权交易制度基本设想和实施的措施建议，为渭 河流域试行排污权交易制度提供了理论依据和现实的操作途径。具体包括： 一、在研究排污权交易理论的基础上，结合渭河流域现状，对渭河流域目前 存在的突出环境问题进行了调研，从环境监管能力落后、城镇环保基础设施建设 滞后和缺乏富有机制的污染控制政策等方面对存在的问题进行了分析。 二、从分析渭河流域构建排污权交易制度的可行性和必要性入手，提出了构 建排污权交易制度的目的、基本原则、交易模式选择和交易市场等基本设想。 三、从排污权交易制度的内在要求出发，提出了渭河流域实施排污权交易制 度的措施和建议，包括确定污染物总量控制目标、建立发育良好的市场机制、合 理界定产权、建立和完善现代企业制度、培育理性参与者、确定政府职责和完善 金融市场条件等。 关键词：渭河流域环境经济政策排污权交易 n a b s t r a c t a s t h el a r g e s tt r i b u t a r yo ft h ey e l l o wr i v e r ，w e i h er i v e rh a s13 5 ，0 0 0s q u a r e k i l o m e t e r so fi t st o t a ld r a i n a g ea r e a , c o v e t i n gs h a a n x i ，g a n s ua n dn i n g x i a p r o v i n c e s a c c o u n t i n gf o r5 0 o ft h et o t a ld r a i n a g ea r e a ，t h ed r a i n a g ea r e ao fw e i h er i v e ri n s h a a n x ip r o v i n c ec o v e r s6 7 ，10 0s q u a r ek i l o m e t e r s ，1 3o ft h et o t a la r e ao fs h a a n x i p r o v i n c e ，a n dc e n t r a l i z e s2 3o ft h ep o p u l a t i o na n dg d p , 5 6 o fa r a b l el a n da n d7 2 o fi r r i g a t e da r e a t h e r e f o r , t h ed e v e l o p m e n to ft h ew e i h er i v e rd r a i n a g ea r e ah a sa v i t a lr o l ei ns h a a n x i p r o v i n c e h o w e v e r ，w e i h er i v e ra n di t st r i b u t a r i e sh a v es u f f e r e df r o ms e v e r ep o l l u t i o ni n r e c e n ty e a r s w a t e rp o l l u t i o n ，w h i c h l a r g e l y r e s t r i c t st h e r e g i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n db r i n g sr i s k st os o c i a ls t a b i l i t y , h a sa r o u s e dw i d ep u b l i cc o n c e r n t h i s p a p e rd i s c u s s e st r i a le m i s s i o n st r a d i n gi nw e i h ew a t e r s h e d ，a i m i n ga tp r o v i d i n ga p o l i c yb a s i sa n dt e c h n i c a ls u p p o r tf o rs e e k i n gas o u n ds o l u t i o nf o rw a t e r s h e dw a t e r p o l l u t i o n f r o ms u c c e s s f u le m i s s i o n st r a d i n gp r a c t i c ew o r l d w i d e ，t h i sp a p e rp r o p o s e st r i a l e m i s s i o n st r a d i n gi nw e i h ew a t e r s h e da p p r o a c h i n gf r o me c o n o m i ci n c e n t i v e st o a d d r e s sw a t e rp o l l u t i o ni s s u e e m p l o y i n g p u b l i cm a n a g e m e n t ，e c o n o m i ct h e o r i e s c o m b i n e dw i t hs y s t e m a t o l o g y , g o v e r n i n gd y n a m i c s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，e m p i r i c a l a n a l y s i sa n dp o l i c ya n a l y s i s ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h ef e a s i b i l i t ya n dn e c e s s i t yo ft h e p r o p o s a l ，a n dw o r k so u tag u i d e l i n ec o v e r i n gt h ep u r p o s e ，b a s i cp r i n c i p l e ，p r a c t i c e b a s i sa n dm a r k e to p e r a t i o no fe m i s s i o nt r a d i n gi nw e i h ew a t e r s h e d f i r s t ，o nt h eb a s i so ft h et h e o r yo fe m i s s i o nt r a d i n g ，w i t ht h es t a t u sq u oo fw e i h e r i v e r t a k e ni n t o c o n s i d e r a t i o n ，t h eo u t s t a n d i n ge n v i r e n m e n t a lp r o b l e m sa r e r e s e a r c h e d a n a l y s i s i st a k e nf r o mt h r e ea s p e c t s ，t h a t i s ，l a go f e n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n gc a p a c i t y , t r a i l i n go fu r b a ne n v i r o n m e n t a li n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，l a c k o fm e c h a n i s m sf o rp o l l u t i o nc o n t r o lp o l i c y s e c o n d ，f r o mt h ea n a l y s i so ft h ef e a s i b i l i t ya n dn e c e s s i t yo fb u i l d i n gas y s t e mo f i i i e m i s s i o n st r a d i n g ，p r o p o s a l sa r ep u tf o r w a r d ，i n c l u d i n gt h ep u r p o s e ，b a s i cp r i n c i p l e s ， c h o i c eo ft r a d i n gp a t t e n sa n dt r a d i n gm a r k e to ft h eb u i l d i n go fe m i s s i o n st r a d i n g s y s t e m t h i r d ，f r o mt h ei n h e r e n tr e q u i r e m e n t so ft h ep r o p o s e de m i s s i o n st r a d i n gs y s t e m ， m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fe m i s s i o n st r a d i n go nw e i h er i v e r d r a i n a g ea r e aa r ep u tf o r w a r d ，i n c l u d i n gt h ei d e n t i f i c a t i o no f t h et o t a lp o l l u t a n tc o n t r o l t a r g e t s ，t h e e s t a b l i s h m e n to fw e l l - d e v e l o p e dm a r k e t i n gm e c h a n i s m ，r e a s o n a b l e d e f i n i t i o no fp r o p e r t yr i g h t s ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fm o d e r ne n t e r p r i s e s y s t e m ，f o s t e r i n g r a t i o n a l p a r t i c i p a n t s ，i d e n t i f y i n gg o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n d i m p r o v i n gf i n a n c i a lm a r k e tc o n d i t i o n s k e y w o r d s ： w e i h ew a t e r s h e d ，e n v i r o n m e n t a le c o n o m i cp o l i c y , e m i s s i o n st r a d i n g 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 艚教师签名：蛐：藩： 砌舭月舌日一矽辟堋7 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：唐弓易 弦害年| z 窍6e t 1 绪论 1 1 问题的提出与研究背景 环境保护功在当代、利在千秋。改革开放以来，我国经济持续快速增长，各 项建设取得了伟大成就，但也付出了巨大的资源与环境代价，经济发展和资源环 境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反映强烈。国民经济和社会发展第十 一个五年纲要提出了“十一五 期间主要污染物排放总量减少1 0 的约束性指 标，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建资源节约型、环境友好型社会的 客观要求，是实现经济社会又好又快发展的迫切需要。 渭河流域污染严重，我省污染减排形势严峻。随着我省经济社会的持续快速 发展和城市化进程的不断加快，近年来渭河干流及其支流的水质受到了严重污 染，渭河流域的水污染问题同益成为制约关中地区经济发展、危害社会稳定的区 域重大环境问题。陕西省环境监测中心站( ( 2 0 0 7 年陕西省环境质量状况显示， 陕西省6 大水系中渭河污染最为严重，属重度污染。渭河干流1 3 个监控断面中 1 个属i i 类标准，2 个属i i i 类标准，1 个属类标准，9 个属劣v 类水质。仅有 林家村、卧龙寺桥、虢镇桥和常兴桥等4 个断面达到本省水域功能区划，水质达 标率仅为3 0 8 。6 9 2 的断面超过本省水域功能区划。渭河的主要污染物是石 油类、氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数、挥发酚和化学需氧量1 。二氧化硫和 主要污染物化学需氧量分别比“十五”末消减1 2 和1 0 是国家下达我省“十一 五 期间主要污染物减排的约束性指标2 。据陕西省环境保护局( ( 2 0 0 7 年陕西省 环境统计年报，2 0 0 7 年陕西省化学需氧量排放量为3 4 4 8 万吨，仅渭河流域排 放的化学需氧量就达2 7 万吨，约占全省总排放量的7 7 3 。因此渭河流域水污染 治理工作，在全省污染减排工作中所占分量举足轻重，直接影响着陕西省污染减 排工作完成与否。要完成污染减排控制目标，陕西省面临的形势十分严峻。 解决环境问题，必须实现历史性转变。温家宝总理在第六次全国环境保护大 会上指出解决环境问题必须实现历史性转变，即从主要运用行政办法保护环境转 陕西省环境监测中心站2 0 0 7 年陕西省环境质量状况2 0 0 8 1p 6 7 2 国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知国发 2 0 0 7 】1 5 号2 0 0 7 5 2 3 3 陕西省环境保护局2 0 0 7 年陕西省环境统计年报2 0 0 8 5p 7 8 变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题4 。但是在以往 的环境管理中，我们往往重视的是行政手段和法律手段，对于经济手段常常被忽 视。经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费以及有关的金融手段， 引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于环境保护的措施。其特点是充分 发挥价值规律在环境管理中的杠杆作用，促进节约和合理利用资源，以便限制损 害环境的社会经济活动。 1 2 研究的意义 作为宏观经济政策的重要组成部分，环境经济政策是科学发展观的重要制 度支撑，是解决环境问题最为有效、最能形成长效机制的重要手段5 。排污权交 易制度属于环境经济政策的范畴，是一种行之有效的环境管理手段，具有市场性 的基本特点。排污权交易通常是指在一定的区域或流域内，在污染物排放总量不 超过允许排放量的前提下，向各个污染源分配排放许可，内部各污染源之间通过 货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量，优化环境容量资源配置， 实现保护环境的目的6 。排污权交易制度作为一项环境经济政策的重要手段目前 已被国际上很多国家广泛应用。 目前，渭河流域试行排污权交易制度的政治环境、社会环境和经济环境已经 初步具备。在渭河流域试行排污权交易制度，在排污许可证基础上把经济手段的 间接控制和法律手段、行政手段的直接控制有效地结合起来，可以弥补环境管理 手段的不足，对于有效控制污染，实现环境容量的有效配置，改善流域环境质量 将会起到非常重要的作用。本文试图研究探索运用排污权交易的基本理论，借鉴 国外和国内排污权交易的成功经验，为该流域试行排污权交易制度提供政策依据 和技术支撑，为解决渭河流域水污染问题寻求新的途径。 1 3 国内外排污权交易制度的研究现状 1 3 1 国外排污权交易制度的研究与实践 从国外看，排污权交易制度诞生于美国，最早由美国经济学家戴尔斯于1 9 6 8 4 国家环保总局第六次全国环境保护大会文件汇编i m 】中国环境科学出版社2 0 0 6 6p 2 3 5 王金南环境经济学理论方法政策 m 清华人学出版社2 0 0 6 p 9 2 6 吴健排污权交易一环境容量管理制度创新 m 中国人民大学出版社2 0 0 5p 1 2 2 年提出，他在污染、财富与价格一书中，首次系统地阐述了这一概念。美国 排污权交易的发展过程可以分为两个阶段。第一阶段始于2 0 世纪7 0 年代中期， 到2 0 世纪9 0 年代初为止。第二阶段以1 9 9 0 年通过的清洁空气法修正案并 实施酸雨计划为标志，实施至今。从1 9 7 4 年开始，美国环保局试行排污权 交易，作为清洁空气法计划的一部分，以改善地方的空气质量。将排放减少 到法律要求水平之下的企业，可以获得在其他地方进行较高排放的额度。在总的 排放量不超过某一总限额的条件下，企业可以通过结网机制和气泡机制在企业内 部个污染源之间交易减排额度。为了管理方便期间，一个工厂的所有污染源被捆 绑起来，作为单一的污染源进行管理。1 9 7 6 年开始实施抵消计划，允许在企业 之间交易排放额度。最后，按照“排污权银行储备计划”，企业可以把挣得的排 放额度储备起来已备将来使用，允许企业未来的内部排污量扩张或者将排污额度 出售给其他企业。但是这一计划并没有得到广泛应用，美国各州并没有要求实施 这个计划，并且由于对其未来进程的不确定性的担忧，也是的企业不愿参与其中。 然而，仍有诸如阿姆科、杜邦、优塞克斯和3 m 等公司都交易过排污额度。即使 仅仅是有限的程度上参与了环保局的排污权交易计划，但自计划诞生以来，已经 节约了5 0 亿- 1 2 0 亿美元。美国排污权交易的实践历程中，主要有以下4 个计划， 即大气污染排污权交易计划、铅淘汰计划、减少臭氧层消耗物质计划和酸雨计划 ( 二氧化硫交易计划) 等。其中二氧化硫交易计划是美国迄今为止实施规模最大、 影响最大、最成功的排污权交易项目。为了达到有效防止酸雨的目的，美国在 1 9 9 0 年通过的清洁空气法修正案中提出了“酸雨计划”，确定了到2 0 1 0 年 美国二氧化硫排放量在1 9 8 0 年水平上消减1 0 0 0 万吨的目标，并明确规定分两个 阶段在电力行业实施二氧化硫排放总量控制和交易政策。把二氧化硫交易制度在 法律上制度化，从而建立起一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。“酸雨 计划的创新之处在于，一是通过建立拍卖市场保证许可的可获得性，并解决了 以往买卖双方私下交易导致价格不透明而引发交易成本高的问题；二是该计划允 许任何人购买许可，包括中间商、环境组织和普通公民。在美国，“酸雨计划 下的二氧化硫许可交易时第一项真正意义上的市场导向的环境政策。在实施排污 权交易后，美国最主要的排放大户一电力行业二氧化硫排放削减量，大大超过预 定目标。根据美国环保局( e p a ) 的统计，到2 0 0 6 年，美国二氧化硫的排放量比 1 9 9 0 年下降了6 3 0 万吨，首次下降到1 0 0 0 万吨以下，相当于下降了四成，削减 量大大超过预定目标。从1 9 9 4 年到2 0 0 5 年间，二氧化硫排污权交易累计完成了 4 3 万件；而2 0 0 4 年的减排成本只有2 0 多亿美元，仅相当于当初预测值的三分 之一7 。目前美国法律中的排污交易政策已经包括银行政策、泡泡政策、 抵消政策和“排放减少信用政策等内容。美国的排污权交易，特别是二 氧化硫排放交易实践表明，该项政策具有显著的环境和经济效益，充分体现了排 污权交易能够保证环境质量和降低达标费用的两大优势。近年来，一些国家特 别是欧盟国家，不同程度地采用了美国的排污权交易政策，并相继进行 了排污权交易的实践和运用。澳大利亚的新南威尔士等卅i ，已经实施可交易的排 放行动计划。1 9 9 6 年，二氧化碳排放权交易作为新生事物在欧洲登场，6 年后的 2 0 0 2 年，已有5 5 0 0 7 0 0 0 万吨二氧化碳的排放权被卖了出去，成交次数超过6 5 次。为了有效地消减二氧化碳等温室气体排放，英国政府决定从2 0 0 2 年开始， 在国内各企业间实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。截至2 0 0 7 年，累计 被售出的二氧化碳排放权有亿吨以上。为了实现对京都议定书的承诺，近几 年欧盟委员会一直致力于推出“欧盟温室气体排放权交易市场。2 0 0 5 年1 月1 日欧盟所有国家正式实施二氧化碳排放权交易制度，并确定了其交易体制。据有 关方面统计，欧盟的排污权交易市场发展逐步加快，交易额已从2 0 0 5 年的1 0 亿欧元猛增至2 0 0 7 年的7 4 亿欧元，一个新的大范围的排污权交易市场呼之欲出。 除了以上国家在不断推动排污权交易外，日本、新西兰、印度、墨西哥、智利、 捷克、波兰、哥斯达黎加等国也都在积极开展排污权交易的实践。8 目前国外在排污权交易制度上主要的研究领域相对集中在排污权交易对象、 排污权总量的科学核定、排污权交易市场的优化构建以及排污权交易规则和纠纷 裁决办法的制定上。国外实行排污权交易的一般做法是，首先由环境主管部门根 据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定 一个排污总量。然后建立起排污权交易市场，具体可分为两步：第一步是排污权 的初始分配，由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到 排污者手中；第二步是排污者之间的交易，他们根据自身治污成本、排污需要以 7 朱清论排污权交易制度的构建 a 环境法治与建设和谐社会一2 0 0 7 年全国环境资源法学研讨会( 年会) 论文集( 第四册) c ，2 0 0 7 p 6 5 8 吴风燃煤屯厂二氧化硫排污权交易制度的研究 d 华北电力大学( 北京) 。2 0 0 6 p 3 4 4 及排污权市场价格等因素，在市场上买卖排污权，这是实现排污权优化配置的关 键环节。同时，政府部门须做好对参与排污权交易企业的监测和执法，同时规范 好交易秩序。 1 3 2 国内排污权交易制度的研究与实践 从国内看，应该说我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后，迄今还没有 法律规定排污权交易计划。只是在1 9 8 9 年召开的第三次全国环保大会上，正式 把排污许可证制度列为新的五项管理制度之一，自1 9 9 2 年逐步在全国推行。但 是，值得指出的是，我国一些地方法规在采用适应社会主义市场经济的经济政策 和经济措施方面却形当积极，有些地区还围绕污染物排放问题进行了建章立制的 工作。例如， 1 9 8 5 年太原市政府颁布了太原市防治大气污染暂行管理办法， 这是我国较早的关于污染物排放的环境补偿政策，其后又颁布了污染物指标有 偿转让管理办法，使污染物排放有偿转让的环境政策更为明确。1 9 8 6 年包 头市大气氟化物排放许可证管理办法中规定，大气氟化物排放指标在有利于区 域环境总量控制管理的前提下，经环保局批准，可以在排氟单位之间互相调剂， 该规定类似于美国的“气泡政策 。1 9 9 0 年海南省环境保护条例规定，在 实行污染物排放总量控制区域内，排污者可将结余的排放限量，用于抵消其新建 污染源的污染物排放量或转让他人。抵消和转让的办法，由省人民政府环境保护 行政主管部门制定。但遗憾的是，由于种种原因，这一地方法规规定的排污权交 易政策并没有得到真正实施。 2 0 世纪9 0 年代原国家环保总局开始在一些地区组织排污权交易试点工作。 1 9 9 1 年先后确定了1 6 个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作，其 中在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试了大气污染物的排放权 交易，对大气排污权交易政策的实施进行了初步探索。1 9 9 4 年国家环保总局宣 布排污许可证的试点工作结束，同时开始在全国所有城市推行排污许可证制度。 特别指出的是，2 0 0 0 年4 月全国人大通过的中华人民共和国大气污染防治法 和2 0 0 0 年3 月国务院发布的中华人民共和国水污染防治法实施细则，正式 确立了“总量控制计划”的法律地位，排污许可证制度和污染物总量控制计划地 实行，为排污权交易的试点工作创造了条件。1 9 9 7 年，在国家环保总局的支持 5 下，美国环保协会开始与国内的研究机构进行中国排污权交易机制的可行性理论 研究，并确定了本溪和南通两个城市进行试点，取得了一些经验。2 0 0 1 年9 月， 美国环保协会以及江苏省南通市环保局，更是共同促成了中国首例二氧化硫排放 权交易的完成。在为期6 年的交易期限里，南通天生港发电公司把每年3 0 0 吨二 氧化硫排污权指标，以每吨2 5 0 元的价格卖给了南通醋酸纤维有限公司。2 0 0 2 年3 月国家环保总局决定在部分省市开始二氧化硫排放总量控制和排污权交易 试点工作。2 0 0 2 年5 月国家环保总局发布的关于二氧化硫总量控制及排污权 交易政策实旌示范工作安排的通知和9 月1 9 日经国务院批准实施的两控区 酸雨和二氧化硫污染防治“十五 计划中，明确提出了在我国实行二氧化硫排 污权交易制度。在此期间国家环保总局和美国环保协会合作，选取了江苏省、山 东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团开展“二氧化 硫排放总量控制及排污权交易政策实施的示范工作”，简称“4 + 3 + 1 试点工作9 。 2 0 0 3 年1 2 月1 0 日7 省市二氧化硫排污权交易试点总结会召开，会议指出，环 境容量的污染物排放总量控制是污染防治的根本途径和手段，实施排污权交易的 基础是总量控制。2 0 0 4 年2 月国家环保总局决定在唐山、沈阳、杭州、武汉、 深圳和银川开展综合排污许可证试点工作；6 月1 8 日江苏、浙江、上海三地政 府环保部门共同宣布了长江三角洲区域环境合作倡议书，提出在中国经济最 发达地区之一的长江三角洲率先打破行政边界，开展区域环境合作，探索建立排 污权交易市场。2 0 0 4 年1 9 月1 8 日，据工人日报报道，国家环保总局与美 国环保协会合作进行的7 省市二氧化硫交易试点地区，累计进行的二氧化硫排放 权交易已逾2 5 0 0 0 吨，交易金额超过2 0 0 0 万元。2 0 0 5 年1 月美国环保协会配合 国家环保总局对5 年来的排污权交易试点工作进行了总结，国家环保总局已经开 始酝酿推出排污权交易相关条例的工作。目前中国二氧化硫排污权交易已经进入 第三阶段的试验，由点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区 域合作实验。总的来看，我国对排污权交易虽然已有一定的实践，但目前仍属于 实验阶段。地方省市也在积极探索开展排污权交易的工作。特别值得关注的是江 苏省，1 9 8 7 年江苏省开始在省内选点试验，1 9 9 3 年在全省试行了区域总量控制 9 高长思关于排污权交易制度的若干思考 a 环境法治与建设和谐社会_ 2 0 0 7 年全国环境资源法学研讨会 年会) 论文集( 第三册) c ，2 0 0 7 p 1 8 6 计划。2 0 0 0 年1 0 月江苏省在全国率先推出了江苏省二氧化硫排污权交易管理 暂行办法，为全省的排污权交易搭起了市场化交易的平台。陕西省目前尚未开 展排污权交易制度试点工作。 通过排污权交易在国内的试点工作可以看出，排污权交易政策对中国来说是 适应的，是可行的。排污许可证贸易体系作为一种环境政策手段，在中国不仅有 应用的必要和前提，而且已经具备了相应的运作基础和条件。试点工作所发现的 问题和不足主要是，几乎所有的排污权交易都是在较特殊的情况下由有关行政部 门安排后进行的，这说明排污权交易市场机制还没有深入人心，社会各界参与排 污权交易的主动性、自发性和积极性还未真正激发和调动起来。 1 4 研究的思路及方法 围绕渭河流域水污染防治问题，沿着为什么要进行排污权交易，谁来进行交 易，怎样进行交易的思路进行研究。 主要运用系统论、博弈论、比较分析方法、政策学和经济学方法、理论与实 际相结合、定性描述与定量分析相结合、规范与实证分析相结合的方法。 1 5 可能的创新与不足 可能的创新：一是对渭河流域水污染防治工作尝试提出了运用排污权交易制 度的基本理论解决污染问题的思路；二是提出了在渭河流域试行排污权交易制度 的基本思路和模式选择：三是在目前排污权交易制度大多运用于对大气污染( 特 别是s 0 。总量控制指标) 控制的情况下，对运用于水污染防治( 主要是c o d 总量 控制指标) 进行了初步探索。 存在的不足：一是对排污权交易制度如何适应我省现行的环境管理体制研究 不足，有一定的局限性。二是没有充分考虑风险因素下排污权交易制度的调整和 运行问题。 2 排污权交易制度的理论基础 2 1 可持续发展理论 7 1 9 7 2 年，联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开，会议通过的人类环境 宣言指出：为这一代和将来的世世代代保护和改善环境，已经成为人类一个紧 迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本 目标共同和协调地实现。这是可持续发展思想的最初的体现。1 9 9 9 2 年，联合国 在巴西里约热内卢召开了环境保护历史上具有里程碑意义的环境和发展大会，正 式提出了可持续发展战略。布伦特兰在我们共同的未来是这样定义可持续发 展的：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身发展需求的能力构成危 害的发展 。这个论述包含了两层含义，一是人类要发展，要满足人类发展的 需求；二是不能损害自然界支持当代人和后代人的生存能力m 。可持续发展思想 特别强调环境承载能力和资源的永续利用对发展进程的重要性的必要性，它的基 本思想主要包括三个方面：一是可持续发展鼓励经济增长；二是可持续发展的标 志是资源的永续利用和良好的生态环境；三是可持续发展的目的是谋求整个社会 的全面进步。1 9 9 4 年，我国颁布了中国2 1 世纪议程一中国2 1 世纪人口、环 境与发展白皮书，充分体现了我国走可持续发展之路的战略、政策和行动的基 本框架，即实现可持续发展，要在保持经济快速增长的同时，依靠科技进步和提 高劳动者素质，不断改善发展质量，提倡适度消费和清洁生产，控制环境污染， 改善生态环境，保持可持续发展的资源基础。建立“低消耗、高收益、低污染、 高收益”的良性循环发展模式。可持续发展要求必须处理好人与人、人与自然之 间的关系，在代内和代际之间公平分配有限的环境资源，而且必须充分考虑环境 容量和环境承载能力，以促进整个区域的可持续发展。 2 2 外部性理论 外部性理论主要是由英国剑桥大学教授马歇尔和庇古在2 0 世纪中提出来 的，也称“庇古”理论，是指被排除在市场作用机制之外的经济活动的副产品或 副作用，主要是指未被反映在产品价格上的那部分经济活动的副作用1 1 。经济活 动的外部性分为外部经济性和外部不经济性两个方面。外部经济性又称为正面 的、积极的或有益的外部性。外部不经济性又称为负面的、消极的、有害的外部 1 0 钱易，唐孝炎环境保护与可持续发展【m l 高等教育出版社，2 0 0 0 7 ，p 1 3 5 夏光环境政策创新 m 中国环境科学出版社，2 0 0 1 p 1 9 8 性。环境污染就是经济活动的外部不经济性。例如，化肥厂的直接经济效益是生 产化肥，而生产化肥过程中向环境排放污染物却使周围居民饱受环境污染之苦。 在环境资源保护活动中的外部性是指：企业的经济活动对他人和周围环境造成负 面影响，而企业未将这些负面影响纳入市场交易的成本与价格之中，企业从经济 活动中受益，但其排污行为造成的治理费用转嫁给社会和他人，从而使污染受害 者蒙受了损失，导致企业花费的成本与社会花费的成本之间的差异，形成所谓的 外部不经济性，这是西方经济学解释环境问题的基本理论。这种外部不经济性是 使经济主体忽视环境保护不愿意在环境保护方面投资的内在原因；或者说包括资 源开发利用活动在内的经济活动的外部不经济性，是造成环境污染和环境破坏的 基本原因。由于治理污染的费用由政府财政负担，财政收入的主要来源是纳税人 的税款，而企业则从营业活动中受益，这与社会正义原则不符；而且企业可以通 过把治理污染的费用纳入到生产成本之中，从而反映在产品的价格上，最终由购 买者和社会来分担其治理污染的费用，因此，有人认为应当将企业的外部不经济 性内部化。 在外部性的内部化问题上存在着两种思路：一种是直接管理的方法，凡出现 外部性问题的领域，都需要对市场实行干预。他是以政府部门的行政命令或法规 条例的形式，向污染者提出具体的污染物排放标准，从而直接或间接地限制污染 物的排放，达到改善环境的目的。强有力的环境管制可以有效保证环境质量，但 这种管制常常碍于市场经济运行，缺乏效率。另一种是经济手段的方法，它是通 过明确环境资源的所有权和财产权，解决外部不经济性问题。根据新制度经济学 观点，污染和被污染具有交互性，即禁止污染也会产生社会成本，问题的关键在 于如何减少禁止污染的社会成本和达到资源的有效配置。在一个完全竞争的市场 中，保证资源最佳配置的产权结构，应当具备明确性、排他性、可转让性和可实 施性。“排污权交易”制度就是企业将其经营活动产生的外部不经济性内部化的 具体体现，因而，西方经济学关于外部性的理论成为“排污权交易”制度的经济 学理论基础之一。 2 3 “公地的悲剧 从经济学的视角考察，环境资源具有公共物品的性质，从而容易导致英国学 9 者加雷特哈丁所说的“公地的悲剧”。古希腊思想家亚里士多德曾断言：“凡 是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所 有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有 些相关的事物。哈丁以牧场为例，说明环境资源是如何作为公共物品被免费使 用的：在一个牧区，牧场是公有的，而羊群归各牧民自己所有，每个牧民站在个 人利益的立场上，尽可能多的增加羊群的数量，因为每增加一头羊，牧民都会获 得为此带来的全部收入。但草场承载的羊群的数量是有限的，牧民们只考虑如何 扩大自己羊群的数量已增加自己的收入，完全不考虑整个草场的破坏和退化，各 牧民博弈的结果是导致草场的退化，公地的毁灭。 公地的悲剧表现在环境保护领域，就会出现如下情况：大气环境向所有排放 大气污染物的企业开放。大气环境是公有的，向大气环境排放污染物的企业是私 有的。每个企业为了力使自己眼前利益最大化，会尽可能地增加自己的生产量， 同时也增大排污量，并获得因此带来的全部收入。而大气环境对大气污染物的承 载力或自净力是有限的，每增加一些排污量都会给环境带来损害，但是这种损害 由生活在大气环境中的全体人民分担。由于向公有的环境排放污染物是自由而免 费的，作为企业，只考虑如何扩大自己的生产量及排污量，以增加自己的收入， 完全不考虑环境的污染和退化。也就是说，企业从增加排污量获得个人利益即内 部经济性，而将其扩大排污量的外部不经济性留给其他人。结果导致，在大气环 境中的污染物越来越多，大气环境严重污染和退化，大气环境质量变差，使人们 无法生活生产，全体居民不得不从该地区撤出或花钱专门治理污染，从而造成公 地的悲剧发生。 环境经济学研究表明，环境质量退化和资源过度消耗的重要原因之一在于环 境资源具有公共物品的性质，这导致搭便车现象的普遍存在。由于环境资源具有 公共物品属性，依据传统民法所有权理论，它不可能产生具有排他性的所有权。 正因为如此，环境资源存在着被普遍滥用的问题。为了解决一部分人免费使用环 境资源的问题，有必要重新界定环境资源的财产所有权和使用权，充分利用市场 机制对环境资源进行有效配置，排污权交易制度实质就是对环境资源( 包括环境 容量资源) 实行有偿使用原则的具体措施，并在法律上肯定这一财产性权利( 环 境资源使用权) 及其有偿流转，这实际上也是对环境资源同时具有私权属性的一 1 0 种法律认可，而正是由于环境资源具有私人用品的属性，运用私法对其进行调整 才有可能。 2 4 资源稀缺性理论 排污权交易制度的第四个理论依据是环境资源稀缺性理论。自生产力水平 低、人口较少时，土地、空气、水等环境要素的多元价值可以同时体现，其容量 资源非常丰富，环境的多元价值和容量资源及可以满足人们生活的需要又能满足 人们生产的需要( 即环境资源的多种价值和多种功能可以同时发挥作用，环境容 量和自净能力足以容纳人类生产生活所排放的各种污染物) ，因而被认为是取之 不尽、用之不竭、不存在稀缺性的自由物。 随着生产力水平的提高、人口的增加和环境保护重要性的增强，环境资源多 元价值之问矛盾越来越突出( 即环境资源的不同功能之间开始相互抵触) ，环境 资源难以容纳人类排放大量的各种各样的污染物，环境资源稀缺性特征逐渐显露 出来。一些入认为，环境容量( 即环境容纳污染物的数量) 是有限的，正是环境 容量的有限性导致其成为稀缺性的资源，这种容量资源的稀缺性使其具有价值和 使用价值，从而使其具备了商品的一般属性，可以在市场上进行交换。有人认为， 由于环境要素的多元价值难以同时体现而导致某种环境功能资源产生稀缺性。例 如，一个湖泊如果满足人们观赏湖泊的生活需要，就不能满足工矿企业排污的生 产需要。于是人类的生产活动和生活活动对环境功能需求开始产生矛盾和冲突， 即在一定时间和空间范围内，某种环境资源如果满足人们的生活需要就难以满足 人们的生产需要，如果满足一些人的某种生产需要就不能满足另一些人的生产需 要，由此产生环境资源多元价值的矛盾和某种环境资源功能的稀缺性。另外，环 境净化功能难以满足人类生产、生活排放污染物的需要问题特别突出，环境容量 资源特别稀缺。 按照经济学的理论，一项资源只有稀缺时才具有交换价值，当环境资源不具 有稀缺性时是没有交换价值的。正是因为这样，这种环境功能的稀缺性和环境容 量资源的稀缺性是导致排污权交易的经济原因。 2 5 交易成本理论与科斯定理 有关“排污权交易 制度的另一经济学理论是交易成本理论。1 9 6 0 年 r h 科斯在芝加哥大学法与经济学杂志上发表的社会成本问题一文中 运用交易成本理论分析了法律制度对资源配置的影响，提出了著名的科斯定理： 若交易成本为零，无论法律对权利如何界定，只要交易自由，资源都可以通过市 场机制得到有效配置1 2 。换言之，当交易无成本时，法律权利的任何分配都能产 生有效率的结果。但在现实世界中，交易成本总是大于零，由此又推出科斯第二 定理：如果交易成本不为零，就可以通过合法的初始界定和经济组织的优化选择 来提高资源配置的效率，实现外部效应内部化，而无须抛弃市场机制。这里的外 部型内化是指能找到这样一种产权安排形式，使社会上的行为主体产生一种内在 的激励，即自发地把原排放的污染物在排放之前先在行为主体内部加以处理，使 之在最终排放时完全无害于环境和社会公众。科斯定律的关键在于他提出了权利 的界定和权利的安排在交易中的重要性。他认为，当人们面对污染时，往往是考 虑如何制止污染方，其阻止的办法无非是要求污染方进行赔偿，或对其征税，或 者是关闭和停产。但这些办法都不尽如人意，因为它在使一方免受污染的同时， 却使另一方生产者受到损失。要使当事双方的损失都尽可能小，正确的逻辑思维 是：一方是否有权污染另一方，或者另一方是否有权要求赔偿。在著名的养牛者 与农夫案例中，科斯假定农夫和养牛者在毗邻的土地上经营，而且土地上并没有 任何栏杆。这是养牛者的牛就会跑到农夫的土地上去吃农作物，因而引起纠纷。 科斯分别讨论了在市场运作充分完好( 交易成本为零) 的情况下，养牛者无权让 牛去吃农夫的农作物和牛群有吃农夫农作物的权利的两种情形，他得出的结论 是，这两种情形都会使生产总价值最大化。因为在经过对权利的最初界定后，参 与谈判的双方就会利用市场机制，通过订立和约而找到使各自利益损失最小化的 合约安排。为了消除河流污染所带来的外部不经济性，有必要重新确定河流水体 的使用权，只要明确产权的所有者，而不论谁拥有产权，最终的结果都是一致的， 即污染者与受害者通过协商或者讨价还价，实现双方都能接受的交易，使污染控 制在一定的水平。例如，当受害者有权制止污染者排污，而受害者却可能不行使 这一权力，其条件是排污者给予一定的补偿，补偿额度不低于该污染给受害者造 成的损失，这时排污者会权衡得失，决定不偿还是停止污染。相反，如果排污者 2 刘婷。肖俊辉排污权交易的制度经济分析 j 管理现代化，2 0 0 2 ，( 0 5 ) p 5 6 1 2 有权污染，则受害者会根据自身的损失情况向排污者提出补偿，或者是为排污者 安装污染治理设施，组织其排污，或者是自己安装防止污染设施，以免受污染。 这样，最终的污染水平会保持在排污边际收益与污染边际损害的均衡点，即有效 污染水平上。由此可以看出，只要明确产权，在没有交易成本的情况下，无须政 府从中干预，所涉及各方的联合受益将达到最大，任